《福建省泉州市出入境管理情況調研探析報告》18000字（論文）

泉州市公安出入境管理履職工作現(xiàn)狀27第2章泉州市公安出入境管理行為中存在的問題及原因分析經過筆者通過實際工作經驗、查閱相關文獻以及開展訪談等方式，對泉州公安出入境管理行為進行具體分析，認識到泉州公安出入境管理行為當前仍然存在不少問題，主要是：窗口服務仍然難以滿足群眾需求、部分審批事實認定困難、部門間職能交叉時有推諉扯皮、涉出入境案事件查處存在失位、部分新政新規(guī)難以落到實處等問題。結合管理決策理論和新公共服務理論，對存在的問題一一剖析深層次原因。第一節(jié)泉州市公安局出入境管理行為中存在的問題通過對出入境具體管理行為逐一進行研究、分析、總結得知，雖然泉州出入境部門近年來持續(xù)在管理和服務上下功夫，但是隨著時代的進步和發(fā)展，新情況、新問題不斷涌現(xiàn)，當前仍在存在著一些干群關系矛盾、管理措施不到位、部分工作難以開展等實際問題。一、窗口服務仍然難以滿足群眾需求（一）窗口服務態(tài)度還需改進在泉州出入境管理支隊窗口大廳上的意見簿中，有兩條對窗口民警辦事態(tài)度不滿意的意見，希望辦事民警能夠和藹一點、親切一點，畢竟前來辦事的群眾不是違法犯罪人員。在同窗口民警訪談中，五名民警均坦言道，平時在工作中確實在服務態(tài)度上沒辦法照顧到。一位民警表示“把證辦下來就萬事大吉了，群眾來目的也是辦事情，自己又不是服務員沒必要這么在乎態(tài)度吧”；另一名民警說：“在工作中只要是接到投訴民警態(tài)度差的信訪件，不管事后是否調取監(jiān)控錄像，也不問態(tài)度差的具體原因，領導都會認為問題是出在民警身上，要求打電話給投訴人道歉?！边@使得民警總覺得是在受“夾板氣”。一名民警則反映，受理窗口將所有申請人都聚在一個受理大廳，人員眾多，熙熙攘攘，辦公環(huán)境嘈雜，民警在窗口坐到下午三四點鐘身體和精神就已經十分疲憊，在喧鬧、嘈雜的工作環(huán)境下，個人心情和心態(tài)自然不好，臉色也就變的不好，辦事也就著急了。還有兩名老民警則表示，我們窗口民警也想每天都笑容滿臉，高高興興和群眾打交道，但是當前窗口工作壓力太大，申請人太多，很多時候從上班坐下一直到下班都沒去一趟廁所，憋著尿為群眾服務。并且長期的窗口工作使他們都患上了頸椎病、腰椎病等慢性病，如此長時間超負荷工作工作狀態(tài)肯定不會好。（二）精細化服務不到位泉州出入境窗口部門對于很多服務的大方向都有計劃和安排，但是小細節(jié)、小角落還是沒有精細的服務方案，距離像繡花一樣精細的服務還有距離。精細化服務不僅要找到群眾利益的最大“公約數”還要求出“最小公倍數”，各種問題矛盾交織錯雜，大而化之必然行不通。比如接聽咨詢電話的人員業(yè)務不熟、政策變革未及時告知、自助機損壞未馬上維修、服務器奔潰時有發(fā)生等問題。（三）人性化服務體現(xiàn)不足堅持以人民為中心是當前各級政府提出的要求，在窗口大廳對辦事的申請人開展隨機訪問調查中，多個申請人都提到了在服務人性化、辦事差異化方面再提高的意見和建議，如增加等候桌椅、增加老年人辦事渠道、提供無線WIFI、增加停車位、增設中心老城區(qū)辦證延伸點等。由此可見，泉州公安出入境在人性化服務方面還有不足，需要花更多心思去想辦法抓落實。二、部分審批事實存在認定困難（一）實質性審查認定困難由于近年來，泉州下轄市安溪、永春、南安等地呈現(xiàn)出公民赴境外參與網絡賭博、電信詐騙高發(fā)的態(tài)勢，為打擊犯罪、維護我國對外形象，出入境支隊部署全市公安出入境部門對護照申請人開展實質性審查工作。由受理窗口對出入境記錄異常申請人制作詢問筆錄，試圖通過對申請人進行詢問來掌握申請人出入境記錄異常原因以及本次出國目的。但是由于當前正處于國家“簡政放權”的關鍵期，人民群眾對國家“簡政放權”知曉率高，由控權到放權易，由放權再回到控權就變得困難重重。大多數申請人在民警詢問時都表現(xiàn)出不耐煩、不配合的情況，更有甚者有的申請人為了省事直接信口胡謅、謊話連篇，然后進行投訴。在這種情況下，窗口民警很難把實質性審查工作做到位。（二）赴港澳定居類申請事實認定困難由于港澳地區(qū)經濟更為繁榮，學生高考入學比大陸更有優(yōu)勢，越來越多的大陸居民都想方設法去港澳定居，獲得港澳身份。一些不法分子就利用赴港澳定居申請中的夫妻團聚類定居政策專門為大陸居民提供跨境婚姻服務。召集一些無產無業(yè)、游手好閑的港澳居民與大陸居民結婚，等到大陸居民到出入境部門申請夫妻團聚定居通過后，這些港澳居民就馬上與大陸居民離婚再找下一家客戶。在審核夫妻團聚類定居工作中要認定夫妻雙方的婚姻是否真實沒有明確的法律依據，因此很多時候都是通過查詢夫妻雙方是否有同行出入境記錄、詢問夫妻雙方互相了解的情況等方法掌握情況。這些方法首先具有局限性，其次沒有法律支撐，并沒有法律法規(guī)指出夫妻雙方沒有同行出入境記錄就屬于虛假婚姻，也沒有法律法規(guī)指出夫妻雙方互不了解就是虛假結婚。（三）緊急辦證事由認定困難根據國家移民管理局規(guī)定存在特殊事由的可以享受“綠色通道”。但是，在筆者實際工作中就遇到過多次持同一份住院治療證明材料前來享受“綠色通道”的申請人，更有甚者有的申請人提供虛假的死亡證明、病危通知書，告知民警自己親屬病危需要加急出境照顧，由于這類事務本就是萬分緊急的，如果窗口民警對申請人提供的材料交由有關部門進行鑒定那么可能就會耽誤申請人的時間，如果不鑒定都承認證明的有效性，那么就會給不法分子可乘之機供其浪費公共資源。三、部門間職能交叉時有推諉扯皮支隊內部科室是按照支隊的具體職能進行科學劃分，早期是不會出現(xiàn)太多矛盾。但現(xiàn)如今新問題不斷涌現(xiàn)，內設科室部分職能相互交叉，責任不清的弊病就涌現(xiàn)出來，很多事情都需要幾個科室通力協(xié)作才可以解決，但是部分科室卻存在事不關己高高掛起、推卸責任不領清單的問題。比如：打擊“三非”外國人，不僅僅是案件查處大隊一個部門的工作，這項工作要順利、圓滿完成，既需要外國人管理大隊提供線索、協(xié)助排查又需要綜合科勤務保障、宣傳造勢。四、涉出入境案事件查處存在失位近年來，由于泉州的經濟增長持續(xù)穩(wěn)定，用工市場存在巨大吸引力，大量東南亞國家和周邊貧困國家的非法移民開始來華滯留、打工。一般發(fā)現(xiàn)這類情形，公安出入境管理部門最先想到的就是先拘留然后盡快遣送出境，都是把這些涉外案事件做成行政案件，沒有去主動深挖背后隱情。這種方法無法從根本上解決問題。在查處涉外案事件時要把《中華人民共和國出境入境管理法》中有關組織偷渡、組織非法就業(yè)的罪名一一對照，只有打擊掉這些灰色產業(yè)鏈才能夠從源頭降低涉外案事件發(fā)生率。五、部分新政新規(guī)難以落到實處當前，我國的出入境管理體系是在中央事權的前提下開展的，由國家移民管理局授權各地各級公安機關行使出入境管理權，并且由當地政府為地方公安提供人力、財力、物力以保障工作開展。這是全國公安機關通用的管理機制，既有上級業(yè)務部門的業(yè)務指導，又有地方政府的直接管理。這種管理機制是我國政府部門經過長期管理摸索創(chuàng)新出的管理模式，十分符合我國地大物博、居民眾多，不同地方存在不同差別的現(xiàn)實國情。事務都是存在雙面性，這一機制的弊病也是存在的，筆者在工作中經常會出現(xiàn)這種情況，國家移民管理局成立后，出臺了“全國通辦”、“只跑一次”、“預約辦證”等一系列新政，領導召開部署動員并明確要求貫徹執(zhí)行，到了各縣市（區(qū)）出入境管理大隊就有無法落實的現(xiàn)象，而各大隊要么提出意見認為該項工作增加了基層負擔，要么就是說一套做一套，不把各項要求落實到位。最終即使支隊領導清楚情況也無能為力，只能不斷催促，嘴上問責。第二節(jié)泉州市公安局出入境管理行為中存在問題的原因分析通過梳理總結泉州市公安局出入境管理行為存在的問題，著重分析我國出入境管理行為在服務方面和管理方面的問題，結合個人工作經歷和公共管理思維，思考為什么會發(fā)生這種情況，還有哪些地方可以提高來思考，最終從警力投入、思辨關系、科技創(chuàng)新、管理機制以及業(yè)務規(guī)范等方面來進行分析。一、警力投入不夠出入境業(yè)務受理屬于行政執(zhí)法，省公安廳領導明確要求窗口受理工作一定要由民警承擔，窗口的業(yè)務量與日俱增，目前泉州出入境管理支隊窗口民警人數多達10人，占整個支隊民警人數的20%，大量警力被安排在窗口一線從事簡單重復的一般性事務工作。當前，出入境在管理能力上本來就已經是相對弱化的，還不切實際的希望窗口民警在管理上大展身手更是紙上談兵。公安機關出入境管理部門警察的水平和人數,很大程度上都是由當地公安機關主要領導對出入境管理重視程度決定的。目前，出入境工作在打擊上不如刑偵、經偵和治安部門，在管理上不如交警、戶政、政治部等部門作用突出、易出顯績,所以大部分的地方公安機關出入境部門都沒有受到足夠的重視,導致警力不足、民警素質偏低，進而使得出入境部門在處理業(yè)務工作時存在“本領恐慌”、“知識枯竭”“苦苦應對”的情況。另一方面，上級公安出入境管理部門對下級公安出入境管理部門缺乏強制管理手段，只能做面上指導、督促?；鶎映鋈刖彻芾聿块T在工作實際中會更多的考慮到所在地公安機關的情況，更多地服從地方公安機關的管理，與上級部門打交道時應付較多，難以產生應有的效力。巧婦難為無米之炊，因此在無法解決過多民警在窗口從事機械勞動的情況下，無論是窗口服務、后臺審批、案件辦理、出入境管理還是信息收集研判都存在警力不足的困境，難以深入開展。二、服務與管理的關系把握不準由于出入境管理的歷史原因，從新中國成立后到改革開放前審批遵循從嚴把關的原則；改革開放后重點是吸引優(yōu)秀人才留在國內助力經濟建設；國家移民管理局成立后又三令五申要求民警要全面正確履行對我國公民出國境管理的法定職責，強化申請的審核審查，必須對申請人的申請理由和依據進行調查。出入境管理的重心有過多次變更，多數民警都無法把思想觀念及時變更過來。之前從嚴審核慣了不適應服務群眾的做法，服務群眾時間久了倒又不會查處辦案了。因此雖然有“寓管理于服務之中”的說法，但是在實際中卻是知易行難。要準確把握好服務與管理這兩者的關系，做到張弛有度，輕重有度，對一名基層普通執(zhí)法民警來講確實有點為難。三、科技興警理念尚未建立科技的創(chuàng)新是一個國家興旺發(fā)達的關鍵所在。只有牢牢抓住科技創(chuàng)新這個“牛鼻子”，才有機會占領先機、贏得斗爭優(yōu)勢；只有在公安建設的事業(yè)中發(fā)揚科技、利用科技，才能推動公安隊伍更好得變革，才能推動公安事業(yè)更快的發(fā)展。然而當下外國人案事件系統(tǒng)與境外人員住宿登記系統(tǒng)各自為戰(zhàn)，信息研判、信息預警、信息登記無法互通共享，中國公民赴境外實施網絡賭博、電信詐騙人員名單沒有融入全國出入境辦證系統(tǒng)等信息化問題凸顯，泉州出入境部門在利用科技信息化手段加強和創(chuàng)新外國人動態(tài)管控，推進立體化信息化外國人治安防控體系建設，提升城市出入境管理的科技化、智能化、精細化方面的道路仍然任重道遠。（一）缺乏科技硬件投入出入境受理業(yè)務是一套可程序化、可復制的工作。2019年深圳公安出入境便與雄帝科技公司配合研發(fā)出“一對多陪伴式”自助受理機，該機器由一名民警負責看管，群眾可通過該機器全程自助受理出入境業(yè)務，從采集電子照、填寫申請表、采集生物指紋、采集現(xiàn)場人像到最后辦結，一站式受理大大縮短了申請人辦證時間、節(jié)省警力，提高辦證效率，完成“數據多跑路、大眾少跑腿”，受到深圳辦證市民的一致好評。然而泉州出入境目前仍采用“一對一”舊式受理辦法，既浪費警力又增加申請人的辦事時間。（二）缺乏信息技術加入泉州出入境的預約系統(tǒng)、評價系統(tǒng)均依附于市行政服務中心，一旦國家對外政策改變就要先報備市行政服務中心，待市行政服務中心審批后才可變更對外政策。出入境管理本身就屬中央事權，國家變更政策后出入境部門應當及時做出反應，堅決貫徹執(zhí)行，由市行政服務中心審批后執(zhí)行明顯拖延了中央事權的安排部署。并且泉州出入境管理部門缺乏“互聯(lián)網+出入境業(yè)務”深度融合技術，缺乏以智能化手段，運用大數據建模、全方位的人員識別等技術，更缺乏打破數據“煙囪”，提供全智能分流、高仿真AI受理、科技管控的全流程智能化、一站式辦證的智能服務平臺。（三）缺乏科技人才引入全國出入境業(yè)務系統(tǒng)涵蓋多項計算機技術知識，現(xiàn)如今招考進公安系統(tǒng)的人員多數對計算機系統(tǒng)不甚了解，無法勝任出入境業(yè)務系統(tǒng)技術員的工作，但如果對外招聘技術員又涉及公安信息泄密問題。當前正因為泉州公安出入境部門缺乏科技人才民警的引入只能選擇讓青年業(yè)務民警主動學習應付日常技術問題。但畢竟不是專業(yè)出身，一旦全國出入境系統(tǒng)出現(xiàn)大的問題技術民警就無法解決，導致整個泉州地區(qū)出入境部門系統(tǒng)癱瘓。四、上下級管理機制不合理同前文所述，我國的出入境管理體系運作模式同其他警種一樣，屬于條塊結合，以塊為主的二元化管理體系，事權與管理權脫節(jié)、事權與人事權分離、事權與財政權不掛鉤，導致雖說是集權但是卻難以集中辦大事、雖說是二元管理但是卻難以統(tǒng)籌協(xié)調的問題。也正是由于沒有人事權、管理權、財權這些主要權力，全市的各項出入境行動調配無法統(tǒng)一，出入境情報信息難以互通，齊抓共管的出入境管理格局難以實現(xiàn)。五、業(yè)務規(guī)范可操作性不強目前，在中國仍在施行的出境入境管理法律法規(guī)中，最新的是2012年頒布實施的《中華人民共和國出境入境管理法》。其他法律法規(guī)大多都是上世紀八九十年代頒布的，在工作中基本無法滿足新時期、新階段出入境部門開展管理的需要。雖然公安部后期出臺了部分管理辦法，但是，公安部屬于國務院內設機構，只可以制定行政規(guī)章無法制定法律，為了努力主動順應形勢發(fā)展，它只能以之前法律法規(guī)為框架，不斷深化外延規(guī)范，出臺相應舉措。不過始終是逃不開過時法律法規(guī)的束縛。同時，這種業(yè)務規(guī)范的管理效果和力度既無法填補法規(guī)空白也不適宜對外公布，難以對民警執(zhí)法形成有力的法律保障。一旦面對想利用出入境法律漏洞做文章的人，還是無法用公安部出臺的規(guī)定與當事人進入司法訴訟程序，也正因為如此出入境部分執(zhí)法民警長期如履薄冰，擔心行政訴訟給自己帶來不利后果。六、隊伍專業(yè)能力不足“外事無小事”，外國人管理政治性、政策性、法律性都很強，無論是語言專業(yè)、技術專業(yè)、管理專業(yè)還是法律專業(yè)都是出入境管理隊伍需要的專業(yè)能力，當前必須要鍛造出一支革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的高素質出入境管理隊伍。泉州市公安出入境支隊共有110人（含民警52人），根據學歷可以分為以下情況，研究生及以上學歷者共5人，本科學歷者（包含函授）共73人，其他均為本科以下學歷者；根據取得專業(yè)資格證書可以分為以下情況，通過英語專業(yè)8級的只有2人，法律職業(yè)資格證書持有者1人，高級執(zhí)法資格證持有者1人；根據在出入境部門的工作時間長短可以分為以下情況，工作20年以上的17人，工作10年以上20年以下的20人，工作不滿10年的15人。由此可以看出，泉州出入境支隊在隊伍專業(yè)能力方面還亟待提高，在民警干部結構上還需要更加年輕化。第3章完善泉州市公安出入境管理行為的對策措施結合新公共服務理論和管理決策理論，聚焦泉州市公安出入境管理行為中存在的問題及原因，筆者以出入境管理和出入境服務為主軸，認為要完善泉州公安出入境管理行為應當從加強法治建設、辯證看待服務與管理的關系、加強隊伍建設、發(fā)揮考評機制、完善出入境保障等方面入手，全面提高出入境管控力和服務力。第一節(jié)加強法治建設提高出入境公信力一、制定精細化、操作性強的業(yè)務規(guī)范公安出入境部門屬于公安機關是一個有組織、有紀律的隊伍，應當要有更加嚴格、規(guī)范的管理制度。但在當前打造服務型政府的大環(huán)境下，落后的制度難以適應新發(fā)展需要，更無法滿足人民群眾對出入境部門的新期待和新要求。在工作中時常會出現(xiàn)受理口徑不一致、執(zhí)行規(guī)范難操作、服務標準不統(tǒng)一的情況。目前，泉州公安出入境部門已有《窗口工作服務規(guī)范》、《窗口禮儀規(guī)范》等規(guī)范和規(guī)定，但并沒有精細化、操作性強的業(yè)務規(guī)范。根據西蒙的管理決策理論，權威要做到命令統(tǒng)一，即一個管理型組織中的每個人都只接受另一個組織成員的命令，上級部門要發(fā)揮權威的力量使決策得到統(tǒng)一。運用到具體工作中就是在整個大泉州地區(qū)應當由泉州市公安局出入境支隊在上級文件規(guī)范的框架之下，建立符合自己地方實際的操作明細，構建出入境服務管理標準化體系，標準化體系使每一位民警都知道自己應當做什么，怎么做，讓每一個部門都有自己的工作職責，避免出現(xiàn)部門打架，職能交叉的現(xiàn)象，一舉改變當前服務標準不統(tǒng)一、審核管理難操作、自由裁量權過大、工作推行雜亂無章的局面。同時，要通過定期督查、考核評價確保各分縣市公安局出入境大隊能夠嚴格執(zhí)行。最終使全市出入境管理開展實現(xiàn)程序化、使窗口服務舉止實現(xiàn)規(guī)范化、使出入境管理質量法制化，促進出入境整體運作協(xié)調統(tǒng)一，從而使出入境部門為服務經濟社會發(fā)展提供有力保障。二、提高被管理人違法違規(guī)成本針對當下多數申請人把出入境管理當兒戲的情況，要著力提高出入境執(zhí)法公信力。在明確了制度規(guī)范、統(tǒng)一了操作標準后就要在提升依法處分的精準性、透明度和公信力上下功夫，不斷增強出入境管理的有效性和威懾力，提高被管理者違法違規(guī)成本。同時，也可以采用黑名單制度、出入境失信人員制度，通過“三微一端”對違反出入境管理的案事件進行公開，從反面教育入手引導群眾配合出入境管理、如實報告情況。建立出入境管理黑名單、失信人制度，借鑒交警曝光闖紅燈人員的做法，對出入境管理黑名單、失信人也在出入境大廳宣傳欄進行曝光并限制其部分出入境權利，弘揚社會遵守出入境管理規(guī)定的正能量。第二節(jié)厘清出入境服務與管理的關系一、強化出入境管理手段（一）強化出入境管理手段是實施《出入境管理法》的重要體現(xiàn)通過查詢《出入境管理法》，其中有好幾條法條都存在著加強出入境管理的內容，這為公安機關著力加強出入境管理提供了法律依據和遵循?！冻鋈刖彻芾矸ā房倓t的第五條的規(guī)定支撐并指引著出入境管理的信息工作?！冻鋈刖彻芾矸ā房倓t的第八條規(guī)定指出全國各地各級出入境部門要充分發(fā)揮出入境警種的職能作用，把維護國家安全作為重要的履職部分。《出入境管理法》的第三章第二十一條規(guī)定了公安出入境管理部門等簽證機關擁有不予簽發(fā)簽證的權利，并指明了有六種情況是可以不用說明原因的，通過把拒絕簽證這一措施放在具體法律條文上，對出入境管理手段的有效發(fā)揮十分有益。（二）強化出入境管理手段是在當前國際形勢下的必然要求在新時期，我國一直在更加深入的參與全球化進程，國際問題與國內問題交織疊加，大問題與小摩擦不斷，涉港、涉臺問題加劇，公安機關維護國家安全、保障地方經濟社會發(fā)展和維護社會秩序穩(wěn)定的任務越來越重。公安出入境管理部門在出入境的證件和人員管理方面負有重要職責，如何做到在當前大量出入境人員信息和出入境人員動態(tài)中分析、研判出可能存在危害國家政治安全的人員，怎樣合理的利用出入境管理手段采取必要阻止措施，這些都正在慢慢變成公安出入境管理部門亟待解決的問題。（三）強化出入境管理手段是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力體現(xiàn)一個國家制度的好壞，一個國家制度執(zhí)行能力的好壞，都會通過該國家的治理體系和治理能力直觀體現(xiàn)。出入境管理能力屬于國家治理能力的一種，做好出入境管理不僅僅是照本宣科依法執(zhí)法，更應當是主動查處、深入挖掘、分析研判、有效管理。比如，怎樣從掌握的海量出入境數據中篩選出那些需要關注的出入境的重點人員信息？怎樣簡單便捷的在各類出入境申請中發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)的可疑人員？怎樣實現(xiàn)把出入境證件庫和人口數據庫對接，做成案事件研判互聯(lián)模式？這些都是出入境管理的方法，它是檢驗出入境管理水平的重要指標，也是一個國家治理能力現(xiàn)代化的重要標志。二、提供優(yōu)質的出入境服務服務型政府改革正開展的如火如荼，所有政府部門都要求要運用發(fā)展的眼光、創(chuàng)新思維、變革的決心提升服務水平。首先就是要把出入境執(zhí)法人員的思想觀念進行轉變，觀念發(fā)生變革后行動才會發(fā)生轉變，要徹底打破傳統(tǒng)的“官本位”思維，全方位用新公共服務理論武裝頭腦。把以出入境窗口服務作為切入點，明確當前服務型政府部門的價值取向，引導全體民警向著新的工作目標進軍，不然就是出再多的舉措、做再多的工作都只是原地踏步。其次，要用實際行動落實服務工作，做到抓鐵有痕，踏石留印。要以繡花的精神做好服務工作，針腳越密越精細。通過“私人定制”的方式在申請人告知上做文章、在申請方式上下功夫、在溝通交流上用真心，讓群眾真真正正感受到主體意識，滿足群眾越來越多元的利益訴求。三、辯證看待出入境的“管”與“服”出入境管理與出入境服務其實并不矛盾，不是非此即彼，非你即我的，應當是相輔相成、相得益彰、辯證統(tǒng)一的。一是要做到“管住該管的人”，如果實施管理措施正確無誤，能夠把管理的范圍和重點明確，那么就能保障合法的出入境人員，他們也將會得到更加自由、便利、高效的出境服務。二是把出入境管理措施加以規(guī)范，可以使公民的出入境權利得到進一步保障。要讓出入境部門在管理中做到“管的主動、撤的及時、辦的嚴格”，例如在限制出入境人員時，針對限制期已到同時不具備其他不準出境情形的，報備單位應當及時撤銷限制出入境報備，最大程度保護公民的合法出入境權利。三是提供更優(yōu)質的服務，可以換來更順暢的管理。為群眾提供的優(yōu)質服務能夠真正溫暖到群眾的內心，群眾自然會對出入境管理予以配合支持。用“以真心換真心”的方式，獲取群眾的認同，通過群眾認同再促使群眾配合管理，形成管理與服務并進，服務與管理相促進的共贏模式。第三節(jié)打造高水平出入境管理隊伍一、優(yōu)化出入境機構設置依據西蒙的決策管理理論，效率準則對于組織問題具有重要意義，組織的專業(yè)化分工有利于提高組織工作效率。組織的專業(yè)化分工通常采取具體職能劃分，這種職能劃分其實就是把組織的總目標大而化之，形成若干小目標，并給每個專業(yè)單位指定其中一個或者幾個小目標。出入境部門當前把科室分為窗口、港澳大隊、臺灣大隊、出國大隊等部門，這種情況存在一個職能和目標層級系統(tǒng)，它與機構中的專業(yè)化部門層級系統(tǒng)相對應。職能的層級安排，將對應于一種“手段—目的”關系。比如：優(yōu)化服務效果可以把辦證好評數量與辦證總量的商作為服務效能的指標。因此，出入境部門可以把提高辦證好評數量作為次級目標，并把這個目標分攤到各分縣市出入境部門。同時，有效職能化也是需要前提，我們必須要把總目標進行分解，然后，必須允許把機構根據具體的工作劃分成不同的部門，由每部分主要負責一個次級目標，各負其責、各司其職。泉州出入境部門的機構職能劃分是于2011年機構改革時確立，經過近十年的運轉，也漸漸難以適應出入境實際工作。外國人基層基礎管理薄弱、中國人出入境審批機構臃腫、出入境案件辦理難以開展等問題凸顯。當前，從國家移民管理局機構設置來看，已將之前的往來臺灣、港澳、出國等部門整合為一個部門，統(tǒng)一名稱為中國公民出入境管理司。省公安廳出入境管理局也將之前設立的出國管理科室，港澳管理科室，臺灣管理科室進行了整合，合并成中國公民出入境管理支隊。因此，為了進一步凸顯管理效率，充分發(fā)揮部門職能作用，應當將泉州公安出入境支隊各科室進行整合，具體可分別為：窗口勤務大隊，負責受理各類出入境業(yè)務；中國公民出入境管理大隊，這一大隊的工作任務是對中國公民在提出出入境申請時提交的申請文件以及各方面進行綜合審批，并管理中國公民出入境的整體的秩序；案件大隊，負責辦理各類出入境行政、刑事案件；綜合大隊，負責支隊思想、宣傳、人事、保障、技術等綜合類工作；口岸大隊，負責晉江機場、石井口岸大隊簽證管理；外國人管理大隊，主要工作是對外國人的出入境簽證的申請進行管理、審批，以及掌握、管理外國人在泉州衣食住行、工作、學習情況等。二、增加出入境隊伍警力（一）增加民警數量泉州市民在行使出入境權利的過程中，充分享受到出入境新政的紅利，專業(yè)高效的出入境服務，這些都是依托在出入境管理部門大量警力投入的基礎上。但是正如前文分析，當前泉州出入境管理部門已經盡最大能力調配了最密集警力作為窗口服務保證，大多數民警也己經處于超常性的大負荷運轉狀態(tài)。要想長期、可持續(xù)的提供優(yōu)質出入境服務和嚴格出入境管理，必須增加民警數量，保證出入境部門的長期有效高質量運轉。（二）增設聘用人員崗位由于出入境警種由地方公安管理，人事權、財政權均無法自己決定，而當前各警種均有缺少警力的情況，如果確實沒辦法增加民警數量就要創(chuàng)造性的引入新的工作模式?？紤]到聘用人員不占用公務員的正式編制，可以引入聘用人員從事不涉及公安秘密工作的服務事務性工作。根據出入境窗口受理的特點，安排一名民警帶領兩名聘用人員受理，既可以節(jié)約行政成本又可以滿足出入境接待大廳人員海量的申請人，確保了服務工作效率與質量。出入境管理在服務上的專業(yè)程度較管理上的專業(yè)程度較低，對受理窗口同志的素質也相對較低，為了有效控制成本，采用聘用制的輔警協(xié)助民警開展窗口服務工作，讓更多的民警從事管理工作做也是一種比較好的做法。三、開展常態(tài)化培訓根據西蒙的管理決策理論，培訓教育也是溝通的一種方式，是直接影響著組織決策的一種方式。無論是在組織內部還是在其他地方，溝通的一項重要應用就是在教學和學習上。某個組織的知識不僅包括存儲在組織成員記憶里的相關知識以及存儲在文件和記錄里的知識，還包括存儲在計算機數據庫里的知識。組織學習，組織培訓就是獲取上述組織知識的一系列過程。出入境工作與法律相關、群眾工作相關、政策規(guī)定相關、宣傳發(fā)動相關、案件辦理相關，對民警的業(yè)務能力有較高的要求，因此出入境工作者一定要掌握好基本的出入境工作方法，加強教育培訓，力爭能夠培養(yǎng)出既會前臺受理又會案件辦理，既懂法律又懂業(yè)務，既懂群眾工作又會宣傳引導的多面手和崗位標兵，全面提高出入境工作效率和管理水平。一是武裝思想頭腦。要堅持用馬克思主義哲學，辯證地看待出入境的服務與管理，思考管理的目的，思考服務的目的，思考上級精神的目的，并將所思所想、所學所得運用到具體工作中。同時要學習其他地區(qū)、國家的先進移民管理、出入境工作理念，盡可能的引入到自己的工作中，提高出入境工作水平。二是在培訓上形成常態(tài)化。出入境的政策時常跟著中央重大對外戰(zhàn)略方向做出改變，近年來國家移民管理局推出的新政很多，每一項新政都會出臺對應的新規(guī)范。只有時刻保持學習狀態(tài)，常態(tài)化開展業(yè)務培訓會，才能及時掌握上級的精神，用好新政策。要制定文件明確每年培訓周期、培訓內容、培訓目的，建立長效培訓機制。之后還要引導民警經常開展個人自學、單位組織學、同事交流學等方式確保把規(guī)范精神領會，提高專業(yè)技能和業(yè)務能力。三是技能比武要多舉辦。要以出入境業(yè)務技能比武為抓手，激勵各地出入境部門勤學勤練，以賽促學，以學促用，全面提升出入境業(yè)務水平，力爭出入境管理再上新臺階。四、合理運用考評的指揮棒功能由于當前各地出入境部門仍是條塊結合，以塊為主的二元化管理機制，上級出入境部門對下級出入境部門無法直接指揮、直接領導，因此只有充分發(fā)揮績效考評這一指揮棒功能，提高全市出入境管理部門統(tǒng)籌協(xié)調能力?？梢詫⑤爡^(qū)各出入境部門的窗口服務情況、打擊“三非”外國人情況、案件查處情況、優(yōu)化營商環(huán)境情況等納入各地公安工作績效考評中，要提高出入境警種績效考評占比，迫使地方政府公安領導重視出入境管理各項工作。五、定期組織調研調查研究是開展工作的根本，如果一個工作沒有事先調查就沒有對該項工作的發(fā)言權，更沒有對該項工作的后期決策權。針對本市的出入境情況分析不能僅僅停留在紙上，而應當常態(tài)化、定期走下去、走出去深入了解掌握情況。只有真正把功夫下到知實情、有舉措、辦真事、出成績上面，把調研做到位了才可以把全市的公安出入境管理部署得當，才能讓國家移民管理局的各項工作任務、各項利民新政都落實下去，讓群眾真正得到實惠。第四節(jié)完善出入境保障工作一、建立容錯糾錯機制2018年5月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟?，要求各地區(qū)各部門建立健全容錯糾錯機制，要主動、積極、及時的為那些敢干事、愛干事、能干事、不為私、不為上、只為公的領導干部提供保障，并提出“三個區(qū)分開來”，就是要把平時工作上難以避免的失誤性錯誤，與明明清楚某個行為是不合法、不合規(guī)的，卻仍然不管法律法規(guī)的規(guī)定，自己故意去犯錯的行為進行區(qū)分；要把在上級部門還沒有明確限制的前提下，實施的嘗試性摸索引發(fā)的失誤和錯誤，和上級已經明確規(guī)定不能做的事情但是仍然不收手、不改正的違紀違法行為進行區(qū)分；要把是為了促進工作開展和推進工作成效中產生的無意過失，和主觀目的就是要謀取私人利益的違紀違法行為進行區(qū)分。國家移民管理局成立于2018年4月2日，新部門成立伊始，各項工作很多時候都是在邊行邊試，在出入境管理中難免會遇到缺乏經驗而做出部分無意性過失的行為，上級部門應當對這類行為要有容錯之心，并根據實際情況建立容錯糾錯機制，為愛干事、敢擔當的民警同志站臺。要把容錯機制運用到工作的全過程中，讓愿意擔事、敢于干事的民警放下心理負擔，讓真正為了私利違紀違法謀私牟利的民警受到處罰