財政學：第十四章 政府預算

第十四章政府預算budget本章結(jié)構(gòu)1、政府預算概述理解政府預算最重要的一個性質(zhì)——法治性2、政府預算種類如什么是復式預算、零基預算、績效預算、部門預算3、政府預算的編制、審批、執(zhí)行與決算1、政府預算概述1.1預算(budget)的定義預算是預先安排的收支計劃。政府預算就是預先安排的政府收支計劃。理解政府預算的定義（多視角的理解P284_286）1．政府預算是一個政治（政治家）2．政府預算是一個決策（經(jīng)濟學家）3．政府預算是政府收支報告（會計學家）4．政府預算是政府計劃和政策的重要工具（公共管理學）5．政府預算是一種計劃6．政府預算是一套數(shù)字、表格和圖表7．政府預算是資金的申請理解政府預算的定義P286定義：政府預算是一定時期內(nèi)，政府為實現(xiàn)特定目標所必須完成的各種項目的計劃，即政府的財政收支計劃。個人觀點：但僅僅這樣（收支計劃），能體現(xiàn)出政府預算的實質(zhì)內(nèi)涵嗎？能體現(xiàn)出政府預算與私人預算的真正區(qū)別嗎？個人、家庭、企業(yè)用錢也都有計劃，它們與政府預算的實質(zhì)區(qū)別何在呢？

私人部門預算：錢是自己的，私人用錢要做計劃，安排好開支是個人的事。但政府不一樣，錢并不是政府的。錢怎么收，收多少，用在哪里，都不是政府本身能決定的，預算應由人民代表大會批準而后執(zhí)行，表示代表人民理財（受民所托，代民理財），因此政府預算本身是法律文件，甚至是憲法的體現(xiàn)。因此預算根本上是民主政治過程的體現(xiàn)，法治性是其實質(zhì)內(nèi)涵。公共財政與民主政治間的內(nèi)在聯(lián)系1.2政府預算制度的形成

——看其法治性內(nèi)涵第一個現(xiàn)代政府預算產(chǎn)生于英國歷史：1215年英國的《大憲章》限制公共收入

1642年開始的英國內(nèi)戰(zhàn)

1688年的光榮革命（限制公共支出、確立王室俸祿制度）

1852年格萊斯頓改革預算制度形成

19世紀中的憲章運動可參閱張馨《部門預算改革》經(jīng)濟學科出版社2001黃仁宇《資本主義與二十一世紀》生活.讀書.新知三聯(lián)書店1997年在中世紀，英國就存在著各種代表會議（大咨政會、賢人大會），當時君主就需要召開這些會議，以使自己對諸侯征稅較為容易些評：中西歷史傳統(tǒng)不同

1214年，英國的貴族會議拒絕了英王約翰提出的征稅要求，雙方關(guān)系的緊張導致了內(nèi)戰(zhàn)。君主戰(zhàn)敗，于次年被迫接受貴族們的要求并簽署了《大憲章》——“非贊同毋納稅”

評：其實只是形式上的封建習慣法在政府預算制度形成的過程中，一直存在的君主與議會間的稅收權(quán)爭奪，議會并不總是占上風。評：看看都鐸王朝即知

但歷史潮流不可抵擋，市場控制稅收權(quán)并進而控制整個財政權(quán)，是市場經(jīng)濟發(fā)展進程的必然結(jié)果評：市場經(jīng)濟發(fā)展使權(quán)力結(jié)構(gòu)、議會結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。1688年的光榮革命評：最終確立了議會財政附：資料市場經(jīng)濟制度最早在英美等西方國家確立，但廣大民眾對所納之稅以及政府如何使用這些稅收在很長一段歷史時期卻并不擁有贊成權(quán)和監(jiān)督權(quán)，相當多的西方國家都是在經(jīng)過民眾長期不懈的民主運動的奮斗和努力下才使之成為現(xiàn)實。眾所周知，英國在確立了資本主義制度以后的很長一段歷史時期中，大眾是否擁有選舉權(quán)是與個人擁有的財產(chǎn)、地位等相掛鉤；法國一直到19世紀40年代以后婦女才開始擁有選舉權(quán)。再比如，美國自18世紀以來就是實行市場經(jīng)濟制度，但美國民眾對于政府預算的監(jiān)督直到20世紀初葉才真正成為現(xiàn)實（王紹光《美國“進步時代”的啟示》），所以美國經(jīng)濟學家埃克斯坦曾講：美國在1913年以前沒有真正的預算。附：英國憲章運動英國19世紀時被稱為“世界工廠”。多少年來在這個以實行“議會民主”而聞名的國家里，只有繳納高額所得稅的人才有選舉權(quán)，廣大工人被排斥在議會大門之外。

1842年5月2日，工人請愿書上寫道:“尊敬的貴院就它現(xiàn)在的組成來說，既不是由人民選出來的，也不是由人民作主的。它只為少數(shù)人的利益服務，而對多數(shù)人的貧困、苦難和愿望置之不理?！?/p>

統(tǒng)治者窮奢極欲，被統(tǒng)治者受苦挨餓”。1840年7月宣告成立全國憲章派協(xié)會。它的宗旨是“實現(xiàn)下院的徹底改革，使下院能全面地忠實代表聯(lián)合王國的全體人員”1848年，在歐洲大陸革命風暴的推動下，憲章運動再度高漲。第三次全國請愿書進一步提出，勞動是一切財富的唯一來源，。人民是權(quán)力的唯一來源。在請愿書上簽名的有197萬人。倫敦、曼徹斯特、伯明翰、利物浦、格拉斯哥等城市的工人舉行了聲勢浩大的示威游行。

列寧評價英國的憲章運動是“世界上第一次廣泛的、真正群眾性的、政治性的無產(chǎn)階級革命運動”。憲章運動標志著英國無產(chǎn)階級開始作為一支獨立的政治力量登上了歷史舞臺，揭開了同資產(chǎn)階級爭奪政治權(quán)力的斗爭的序幕。

政府預算制度的形成政府預算制度在英國的形成和發(fā)展過程，具有以下幾個特點(P289)（簡單了解）：（1）政府預算制度是經(jīng)濟利益爭奪的產(chǎn)物（2）政府預算制度是政治格局變動的直接結(jié)果（3）政府預算制度是議會對君主財政權(quán)剝奪的直接結(jié)果（4）政府預算制度直接促進市場經(jīng)濟的建立健全附：溫家寶論財政史“其實一個國家的財政史是驚心動魄的。如果你讀它，會從中看到不僅是經(jīng)濟的發(fā)展，而且是社會的結(jié)構(gòu)和公平正義”

“第三，我想講一個公共財政的問題，這是很少涉及的問題。我們要推進財政體制改革，使公共財政更好地進行結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，更好地改善民生和改善生態(tài)環(huán)境。其實一個國家的財政史是驚心動魄的。如果你讀它，會從中看到不僅是經(jīng)濟的發(fā)展，而且是社會的結(jié)構(gòu)和公平正義。在這5年，我要下決心推進財政體制改革，讓人民的錢更好地為人民謀利益?！薄本?月18日十一屆全國人大一次會議溫家寶答記者問

“中國的歷史從本質(zhì)上看是沒有歷史的，它只是君主覆滅的一再重復而已。任何進步都不可能從中產(chǎn)生?！薄诟駹?/p>

1.3政府預算制度的基本性質(zhì)

P290（同時看我國預算制度之不足）（1）計劃性（2）歸一性（3）公開性（透明度）（4）法治性（5）年度性（歷年制、跨年制）最本質(zhì)的內(nèi)涵是什么？附：近年我國預算很不準——計劃性問題按照預算安排，2007年全國財政收入為44064.85億元，同比增長13.8％；支出為46514.85億元，增長15.7％。報告表示，財政收入按高于經(jīng)濟增長速度安排，既考慮了我國經(jīng)濟社會較快發(fā)展的趨勢和近幾年增長的實際，也考慮了各種減收因素，是積極穩(wěn)妥的?！獊碜杂凇?006年中央和地方預算執(zhí)行情況與2007年中央和地方預算的決議草案》結(jié)果：全國財政收入51304.03億元，比2006年（下同）增加12543.83億元，增長32.4%，完成預算的116.4%。全國財政支出49565.4億元，增加9142.67億元，增長22.6%，完成預算的106.6%。——來自于《2007年中央和地方預算執(zhí)行情況與2008年中央和地方預算的決議草案》但奇怪的是廈門市預算卻準得出奇2008年，市本級財政收入1,555,938萬元，完成預算的100.5%，增長19%；市本級當年預算支出1,382,487萬元，完成預算的99.6%2009年，市本級財政收入1,710,305萬元，完成市人民代表大會常務委員會第十九次會議批準預算的99%，增長9.9%；市本級當年預算支出1,575,810萬元，完成預算的99.4%，雷人語錄：上海財政局稱預算屬國家秘密不能公開（公開性、透明度問題）立此存照：2009年10月24日李德濤，深圳“公共預算觀察志愿者”組織成員之一，歸國留學生。得到上海市財政局對其10月9日申請的答復。本報記者昨天看到了這份《政府信息公開申請答復書》（滬財告字[2009]第00140號）文件。在該答復書中，李德濤提出獲取上海市2009年度本級部門預算，被認定屬于“國家秘密”不能公開。案例——正視人大缺鈣現(xiàn)象（法治性問題）人大審批計劃、預算“跑龍?zhí)住薄ⅰ白哌^場”的通病一直難治愈，且不說計劃預審的草案內(nèi)容“內(nèi)行說不清”、“外行看不懂”，就是舉手表決草案時也是“一鍋端”，基本上原原本本通過，尤其是政府及其財政部門自由突破計劃預算使原本蒼白無力的計劃、預算審查更加流于形式。1999年，國家審計署長李金華向九屆全國人大常委會第10次會議披露的問題“觸目驚心”：財政部一些司局挪用支農(nóng)周轉(zhuǎn)金1億多元蓋大樓；1998年全國上下抗洪，水利部竟挪用大江大河堤防資金1400萬元蓋宿舍；國家旅游局下屬公司竟私分國債收益，人均12萬元。日前，媒體又披露北京鐵路局挪用4個億建四星級賓館。資料：美國政府的關(guān)門事件美國史上曾多次發(fā)生過因財政預算沒通過而迫使政府關(guān)門的事件：從1995年11月至1996年1月，克林頓政府與國會在財政預算問題上僵持不下，導致美國聯(lián)邦政府部分機構(gòu)兩度關(guān)門。第一次是1995年11月14日至19日，80萬政府工作人員“下崗”6天。第二次是1995年12月16日至次年1月6日，持續(xù)22天，28萬政府雇員不能上崗，另有40多萬雇員屬要害部門，必須上班但拿不到工資。這是20世紀80年代以來，聯(lián)邦政府與國會談不攏而關(guān)門的第5次。2003年7月1日，美國加利福尼亞州因州議會內(nèi)共和黨與民主黨的驢象之爭，使得政府預算案未能如期通過。施瓦辛格在選舉中獲勝，成了新州長。2005年7月1日，明尼蘇達州議會因為沒有通過新財政預算案，當年，美國沒能如期通過財政預算案的，有十幾個州。2006年七月，新澤西州政府關(guān)門。據(jù)悉，因財政赤字而使預算案不能按期通過，幾乎是美國各州的通病。不過，幾乎沒有一個州政府愿意自動關(guān)閉，大都采取臨時預算案，使州政府繼續(xù)運作，直到通過新的預算案。2

、政府預算的種類2.1單一預算與復式預算單一預算又稱單式預算，是指在預算年度內(nèi)，將全部公共收支編入一個單一的總預算內(nèi)。優(yōu)點：整體性強、簡便易行缺點：沒有把全部的財政收入按經(jīng)濟性質(zhì)分列和匯集平衡，不便于經(jīng)濟分析和有選擇地進行宏觀經(jīng)濟控制。

復式預算是在單式預算的基礎(chǔ)上發(fā)展演變而成的，是指在預算年度內(nèi)將全部預算收支按經(jīng)濟性質(zhì)歸類，分別匯編成兩個或兩個以上的預算，以特定的預算收入來源保證特定的預算支出，并使兩者具有相對穩(wěn)定的對應關(guān)系。典型復式預算一般分為經(jīng)常預算與資本預算。經(jīng)常預算收入來源主要是稅收和一般性的行政收費，對應的支出是行政國防、科教文衛(wèi)等公共支出資本預算收入來源為公債和國有資產(chǎn)收益，對應的支出為國有企業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的投資性支出。經(jīng)常預算和資本預算包括的具體收支項目如圖

復式預算組織形式的最大特點：區(qū)分經(jīng)常預算和資本預算，這就區(qū)分了各項收入和支出的經(jīng)濟性質(zhì)和用途，便于政府權(quán)衡支出性質(zhì)，分別輕重緩急，做到資金使用有序性，能比較合理地安排使用各類資金，也便于經(jīng)濟分析和科學的宏觀決策與控制。把預算分成經(jīng)常預算和資本預算兩個部分，兩個部分以各自來源應付各自的支出，各自平衡，這就打破了預算的完整性原則和傳統(tǒng)的收支平衡觀念。由于把國債收入作為資本預算的正常收入項目，這就使得資本預算總是平衡的，只有經(jīng)常預算的收支才可能有差額。2.2項目預算和績效預算按投入項目能否直接反映其經(jīng)濟效果分類，政府預算可分為項目預算和績效預算。項目預算：指只反映項目的用途和支出金額，而不考慮其支出經(jīng)濟效果的預算形式。

績效預算：是指根據(jù)成本-效益比較的原則，決定支出項目是否必要及其金額大小的預算形式，即有關(guān)部門先制定所要從事的事業(yè)計劃和工程計劃，再依據(jù)政府職責和施政計劃選定執(zhí)行實施方案，確定實施方案所需支出費用而編制的預算。目的：主要是測量政府財政資金使用效率，以此作為政府資金安排使用的資料和信息。但績效評估存在困難2.3增量預算和零基預算

按編制方法分類，政府預算可分為增量預算和零基預算。

增量預算（基數(shù)法）：指財政收支計劃指標是在以前財政年度的基礎(chǔ)上，按新的財政年度的經(jīng)濟發(fā)展情況加以調(diào)整之后確定的預算形式。

零基預算（因素法）：指對所有的財政收支，完全不考慮以前的水平，重新以零為起點而編制的預算形式。

2.4其他分類方法

按照政府級次分類可以分為中央預算和地方預算。政府預算就是政府收支預算，一般來說，有一級政府就有一級財政收支活動主體，也就應有一級預算。在現(xiàn)代社會，大多數(shù)國家都實行多級預算

中央預算（政府預算管理體系中居于主導地位）地方預算（在預算管理體系中居于基礎(chǔ)性地位）其他分類方法（續(xù)）按照預算收支管理范圍分類總預算：各級政府預算（匯總的本級政府預算與匯總的下一級總預算）部門預算單位預算部門預算是政府總預算的基礎(chǔ)，基層單位預算是部門預算的基礎(chǔ)。附：新觀點基層單位預算是部門預算的基礎(chǔ)，部門預算是總預算的基礎(chǔ)。單位預算是構(gòu)成各級總預算的基本單位，是匯總編制部門預算和總預算的基本條件。預算編制從最底層的基層單位開始，層層編制，逐級審核匯總形成部門預算。各個部門預算的財政性資金再由財政部門審核匯總，形成本級政府預算，然后加上所屬下級總預算，形成各級政府的總預算，最后送交人民代表大會審核。附：部門預算改革2000年開始進行部門預算改革什么是部門預算，與以前預算有何不同？“廣東特色”：政府預算科目列至項級從原來僅列的“類級收支總數(shù)”，擴延到具體運用的300多個款級、500多個項級財政資金

政府買一臺電腦也要向人大報告

其他分類方法（續(xù)）按照預算作用的時間分類年度預算中長期預算按照法律效力分類正式預算臨時預算：正式預算成立前暫時性預算追加（修正）預算案例研究：1998年的追加預算追加預算（年中調(diào)整）案例研究1998年3月6日，財政部長在全國人大九屆一次會議上作預算報告，強調(diào)1998年要繼續(xù)實行適度從緊的財政政策，嚴格控制財政支出，中央財政赤字要比1997年的執(zhí)行數(shù)560億元減少100億元。但該預算到年中時，情況發(fā)生了很大變化，1998年8月，財政部向全國人大常委會提出預算調(diào)整方案獲得批準。預算調(diào)整方案的基本內(nèi)容是：增發(fā)1000億元長期國債，用于基礎(chǔ)設(shè)施專項投資，它使中央和地方的預算支出各增加500億元，中央財政赤字由年初預算的460億元擴大到960億元。如此大幅度的年中預算調(diào)整，是建國以來所罕見的。那么，這種調(diào)整意味著什么呢？C＋I＋G＋X＝C＋S＋T＋M，即I＋（G－T）＋（X－M）=S。在經(jīng)濟處于蕭條階段時，I＜S，因而維持上面的等式，應使（X－M）＋（G－T）＞0。如果X＜M，則必須使G＞T。當經(jīng)濟處于繁榮階段時，則應做相反的操作東南亞金融危機的影響。外貿(mào)的增長幅度也明顯放緩，并于5月出現(xiàn)負增長1998年上半年經(jīng)濟增長率僅為7％企業(yè)產(chǎn)成品庫存總量不斷增加，1998年中已達4萬億元貨幣政策連續(xù)、密集運用，但政策效果不夠明顯

3、政府預算的編制、審批、執(zhí)行與決算

3.1政府預算編制的會計基礎(chǔ)：收付實現(xiàn)制與權(quán)責發(fā)生制

（1）兩種預算的基本界定政府預算編制方法的會計基礎(chǔ)有二，即收付實現(xiàn)制（現(xiàn)金制）和權(quán)責發(fā)生制。傳統(tǒng)的政府預算編制方法是以收付實現(xiàn)制（現(xiàn)金制）為基礎(chǔ)的。從1990年代開始，以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)編制政府預算的做法，得到了許多國家的重視。3.1政府預算編制的會計基礎(chǔ)：收付實現(xiàn)制與權(quán)責發(fā)生制

收付實現(xiàn)制的預算，在收到和付出現(xiàn)金的同時就記錄收入和支出，而不考慮公共部門行為何時實現(xiàn)收入、耗費資源或增加負債。權(quán)責發(fā)生制的預算，在公共部門行為實現(xiàn)收入、耗費資源和增加負債的期間記錄交易，而不考慮與之相關(guān)的現(xiàn)金是否已經(jīng)收到或已付出。權(quán)責發(fā)生制預算，通常是指按照以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)的財務會計準則記錄預算成本。修正的現(xiàn)收現(xiàn)付制修正的權(quán)責發(fā)生制

3.1政府預算的編制機構(gòu)和時間預算的編制工作基本上可以分為兩大步驟，一是預算草案的具體編制，二是概算的核定（所謂概算：編制預算以前,通過概略統(tǒng)計得出的不精確的收支數(shù)據(jù)）根據(jù)世界各國主持具體編制工作的機構(gòu)不同，把編制預算草案分為兩種類型由財政部主持預算編制工作

例英國、德國、意大利、日本和我國等由政府特設(shè)的專門預算機關(guān)主持預算編制工作，而財政只負責編制收入預算

例美、法概算的核定與國家的政體相聯(lián)系的。西方國家概算的核定有三種類型：由總統(tǒng)核定預算草案，如美國；由內(nèi)閣核定預算草案，如英國、日本；由委員會核定預算草案，如瑞士，等等。各國預算編制工作開始的時間不盡相同

3.2預算編制的一般程序政府預算編制的程序因各國政治制度的差異而各不相同，但一般認為，最健全、最便于執(zhí)行的預算編制程序應包括以下三個步驟。（1）政府最高行政機關(guān)決定預算編制的方針政策。

（2）各部門、各單位具體負責編制預算

（3）財政部門的匯總和審核

我國政府預算編制程序（P298）：層層匯總3.3政府預算的審查批準

預算審批機構(gòu)及程序各國政府預算的審查批準，通常有一套較為嚴格周密的審查批準內(nèi)容、手續(xù)及程序。世界各國批準政府預算的權(quán)力，都是屬于立法機構(gòu)許多國家限制預算辯論的程序性規(guī)則：對預算進行表決的順序；立法機關(guān)修改預算的權(quán)力立法機關(guān)修改預算的法定權(quán)力在各國并不相同，大體一有三種模式：（1）權(quán)力無約束（2）權(quán)力受約束

（3）平衡預算的權(quán)力