衛(wèi)生監(jiān)督新體制課件

衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過程中常見問題及對(duì)策

衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法是執(zhí)行國(guó)家衛(wèi)生法律、法規(guī)和規(guī)章，維護(hù)良好的公共衛(wèi)生秩序和醫(yī)療服務(wù)秩序，保護(hù)人民群眾生命健康的重要保證。衛(wèi)生行政處罰是衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的一個(gè)重要手段，在日常衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中占有相當(dāng)大的比重，在此，就衛(wèi)生行政處罰中常見的幾個(gè)問題與各位同仁做出探討。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中導(dǎo)致敗訴的幾個(gè)常見原因：1.行政機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足；2.超越職權(quán)；3.濫用職權(quán)；4.違反法定程序；5.適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤；6.行政不作為，應(yīng)履行職責(zé)而不履行；7.行政處罰顯失公正；8.違背合理行政原則。行政機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)

不足

沒有充分證據(jù)就做出行政強(qiáng)制措施、行政處罰等。行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制措施、行政處罰時(shí)應(yīng)查清事實(shí)，在調(diào)查取證時(shí)，對(duì)違法事實(shí)的地點(diǎn)、時(shí)間、情節(jié)、程度、后果等也要查清。2.超越職權(quán)指行政機(jī)關(guān)沒有職權(quán)而實(shí)施了行政行為，如根據(jù)《食品添加劑衛(wèi)生管理辦法》食品添加劑生產(chǎn)企業(yè)必須取得省級(jí)衛(wèi)生行政部門發(fā)放的衛(wèi)生許可證，現(xiàn)實(shí)中卻有些縣（區(qū)）發(fā)放了許可證。3.濫用職權(quán)濫用職權(quán)實(shí)際屬于權(quán)力的不正當(dāng)行使，行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的目的違反了法律法規(guī)賦予其該項(xiàng)權(quán)力的目的。

4.違反法定程序例如不保障當(dāng)事人權(quán)利，不履行告知義務(wù)。5.適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤實(shí)施行政行為要適用現(xiàn)行有效的法律，引用法律要全（名稱要全，條款也要全），條款書寫要規(guī)范。不同級(jí)別的法律沖突時(shí)，引用效力高的法律。衛(wèi)生部的規(guī)章對(duì)法院只是參照，不是依據(jù)，也就是說法院未必適用規(guī)章。法律法規(guī)的規(guī)范表述：條是法律條文的基本單位，一般以中國(guó)數(shù)字表示，較容易辨認(rèn)?？钤诜蓷l文中不出現(xiàn)數(shù)字，以分段來表示款，一個(gè)條文中有幾段即有幾款。不是所有條文中都有款。項(xiàng)以（中國(guó)數(shù)字）的方式表示，如第三條第（一）項(xiàng)，項(xiàng)也不是條文必需的。條中可以無款，也可以無項(xiàng)。條下可以有款、項(xiàng)，也可以直接跟項(xiàng)。條、款條、款、項(xiàng)

第三十七條縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門對(duì)已造成食物中毒事故或者有證據(jù)證明可能導(dǎo)致食物中毒事故的，可以對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者采取下列臨時(shí)控制措施：

（一）封存造成食物中毒或者可能導(dǎo)致食物中毒的食品及其原料；[第三十七條第一款第（一）項(xiàng)]

（二）封存被污染的食品用工具及用具，并責(zé)令進(jìn)行清洗消毒。[第三十七條第一款第（二）項(xiàng)]

經(jīng)檢驗(yàn)，屬于被污染的食品，予以銷毀；未被污染的食品，予以解封。[第三十七條第二款]條、項(xiàng)6.行政不作為，應(yīng)履行職責(zé)而不履行7.行政處罰顯失公正從實(shí)體上說，運(yùn)用自由裁量權(quán)時(shí)正確把握“度”，相同情況相同對(duì)待，不同情況區(qū)別對(duì)待，注意從輕、減輕情節(jié)。公平對(duì)待違法者和受害人，全面、客觀收集證據(jù)，不能只聽受害人的陳述，或者只聽違法者，對(duì)不利于違法者的證據(jù)，應(yīng)給予對(duì)方質(zhì)疑、反駁、申辯的機(jī)會(huì)。從程序上說，必須保障被處罰人的陳述、申辯、聽證、復(fù)議與訴訟權(quán)利，執(zhí)法人員與當(dāng)事人有直接利害關(guān)系的應(yīng)當(dāng)回避。8.違背合理行政原則符合正當(dāng)性原則，在主觀上必須出于正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)，在客觀上必須符合正當(dāng)?shù)哪康?；符合平衡性原則，即行政機(jī)關(guān)在選擇作出某種行政行為時(shí)，必須注意權(quán)利與義務(wù)、個(gè)人受損害與社會(huì)所獲利益、個(gè)人利益與國(guó)家集體利益之間的平衡；符合情理性原則，行政機(jī)關(guān)作出行政行為，必須符合客觀規(guī)律，合乎情理，不能要求行政相對(duì)人承擔(dān)其無法履行或者違背情理的義務(wù)。衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過程中幾個(gè)常見問題：一、衛(wèi)生行政處罰的主體與被處罰主體認(rèn)定不清；二、缺少必備的法律程序；三、具體程序上常見問題；四、取證過程及證據(jù)有效性上常見問題；五、執(zhí)法文書中常見問題；六、行政處罰執(zhí)行問題。一、衛(wèi)生行政處罰的主體與

被處罰主體認(rèn)定不清衛(wèi)生行政處罰主體：根據(jù)《行政處罰法》和我國(guó)現(xiàn)行的衛(wèi)生法律法規(guī),能成為衛(wèi)生行政處罰主體的除《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》授權(quán)各級(jí)衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)外,其他均應(yīng)是各級(jí)衛(wèi)生行政部門。監(jiān)督所是受委托實(shí)施行政處罰的組織，不是行政處罰的主體，應(yīng)該以衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)的名義實(shí)施行政處罰，并由衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)對(duì)行政處罰的后果承擔(dān)法律責(zé)任。衛(wèi)生行政處罰的被處罰主體：根據(jù)《行政處罰法》第三條，衛(wèi)生行政處罰的被處罰主體（或稱當(dāng)事人）共有三類：公民、法人或者其他組織。在一些特殊情況下，實(shí)施衛(wèi)生行政處罰時(shí)常常對(duì)被處罰主體認(rèn)定不清。（1）對(duì)個(gè)體工商戶處罰時(shí)只寫業(yè)主，或者只寫字號(hào)《民法通則》第二十六條規(guī)定“公民在法律允許的范圍內(nèi)，依法經(jīng)核準(zhǔn)登記，從事工商業(yè)經(jīng)營(yíng)的，為個(gè)體工商戶。個(gè)體工商戶可以起字號(hào)?！?/p>

個(gè)體工商戶分為不起字號(hào)的和起字號(hào)的兩種，對(duì)前一種情況處罰時(shí)當(dāng)事人容易認(rèn)定。起字號(hào)的個(gè)體工商戶可以字號(hào)名義從事工商業(yè)活動(dòng)。由此，起字號(hào)的工商戶的民商事活動(dòng)的主體是字號(hào)，訴訟主體是業(yè)主。在衛(wèi)生行政處罰中，當(dāng)事人必須具備訴訟主體資格，因此應(yīng)以業(yè)主為當(dāng)事人。在法律文書上要注明字號(hào)，但不能以字號(hào)為當(dāng)事人，因此，此種情況下衛(wèi)生行政處罰決定書上當(dāng)事人一欄僅寫字號(hào)或者僅寫業(yè)主都是不正確的。個(gè)體工商戶屬于公民還是其他組織？在有些案件中這關(guān)系到當(dāng)場(chǎng)行政處罰的合法性和是否給予當(dāng)事人要求聽證的權(quán)利，這個(gè)問題目前爭(zhēng)議較大，國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)此的界定也前后不一。

2000年1月24日《國(guó)家工商行政管理局關(guān)于當(dāng)場(chǎng)處罰中個(gè)體工商戶是否可按“其他組織”對(duì)待問題的答復(fù)》（工商個(gè)字[2000]第12號(hào)）將個(gè)體工商戶界定為其他組織。2001年7月9日《國(guó)家工商行政管理總局對(duì)個(gè)體工商戶適用簡(jiǎn)易程序當(dāng)場(chǎng)實(shí)施行政處罰定性有關(guān)問題的答復(fù)》（工商個(gè)字[2001]第177號(hào)），又將其按公民對(duì)待。

筆者以為，既然把握不準(zhǔn)，應(yīng)該充分保障當(dāng)事人的權(quán)益，簡(jiǎn)易程序也好，聽證程序也好，公民、法人或其他組織有不同的待遇，當(dāng)事人依法應(yīng)該享有的權(quán)益，行政機(jī)關(guān)不給予的是程序違法；反之，法律不會(huì)因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)充分保障當(dāng)事人權(quán)益而定為程序違法。（2）以單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)作為行政處罰的當(dāng)事人

有一種觀點(diǎn)主張如果單位內(nèi)部食堂無證（指衛(wèi)生許可證）經(jīng)營(yíng)，承擔(dān)責(zé)任的主體是單位；如果取得衛(wèi)生許可證，承擔(dān)責(zé)任主體是食堂。對(duì)此，筆者不敢茍同，責(zé)任主體資格的判斷不在于是否取得衛(wèi)生許可證，而是在于工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照，營(yíng)業(yè)執(zhí)照既是工商資格證明，又是民事主體身份證明。

在單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)對(duì)外承包情況下，如學(xué)校食堂承包給個(gè)人或其他單位經(jīng)營(yíng)，這又分兩種情況：（一）承包人以自己名義經(jīng)營(yíng)，并取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照或變更營(yíng)業(yè)執(zhí)照的，應(yīng)以該承包人為當(dāng)事人；（二）承包人以原單位名義經(jīng)營(yíng)，且未獨(dú)立取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照或變更營(yíng)業(yè)執(zhí)照的，應(yīng)以原發(fā)包單位為當(dāng)事人。二、缺少必備的法律程序

一般程序案件包括以下程序：受理、立案、調(diào)查取證、合議、告知（聽證）、審批、處罰決定、送達(dá)、結(jié)案，這些步驟不能少。調(diào)查取證、告知、送達(dá)是外部程序，較容易出現(xiàn)程序違法；受理、立案、合議、審批是內(nèi)部程序。（1）合議程序是否必要？

《衛(wèi)生行政執(zhí)法文書規(guī)范》第三十條“合議記錄，是對(duì)擬適用聽證程序的行政處罰或其他重大行政處罰案件在調(diào)查終結(jié)后，組織有關(guān)人員對(duì)案件進(jìn)行綜合分析、審批時(shí)記錄的文字材料?！睋?jù)此，有些觀點(diǎn)認(rèn)為：一般案件可以沒有合議程序?！缎l(wèi)生行政處罰程序》第二十五條“承辦人在調(diào)查終結(jié)后，應(yīng)當(dāng)對(duì)違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度進(jìn)行合議并作好記錄……”盡管衛(wèi)生部的兩個(gè)規(guī)章在這個(gè)問題上存在沖突，但后一部規(guī)章是專門規(guī)定行政處罰程序的，而前一部只是規(guī)范文書，應(yīng)以后一部為準(zhǔn)。因此，合議程序?qū)τ谒幸话愠绦虬讣潜匦璧?。?）審批程序是否必要？

《衛(wèi)生行政處罰程序》第二十七條“

對(duì)當(dāng)事人違法事實(shí)已查清，依據(jù)衛(wèi)生法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定應(yīng)給予行政處罰的，承辦人應(yīng)起草行政處罰決定書文稿，報(bào)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批”。審批是內(nèi)部把關(guān)程序，是使處罰活動(dòng)符合法律法規(guī)的要求，保障依法行政，避免處罰不當(dāng)引起后續(xù)爭(zhēng)議。由此，審批程序是必要的。目前，沒有統(tǒng)一的審批文書，請(qǐng)見省所審批表。（3）沒收較大數(shù)額違法所得使用聽證程序是否必要？

《行政處罰法》只規(guī)定對(duì)“較大數(shù)額罰款等”行政處罰應(yīng)當(dāng)舉行聽證，并沒有列舉“沒收違法所得”應(yīng)舉行聽證，“違法所得”在“等”內(nèi)還是在“等”外？從法理上來說，尊重和保證當(dāng)事人和保證當(dāng)事人的了解權(quán)和陳述申辯權(quán)是行政處罰決定成立的法定要件之一，沒收較大數(shù)額違法所得和沒收較大數(shù)額罰款對(duì)當(dāng)事人來說處罰嚴(yán)厲程度是相當(dāng)?shù)?，為保障?dāng)事人的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)給予其聽證權(quán)。“較大數(shù)額”，根據(jù)《山東省行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法》對(duì)公民應(yīng)指五百元以上，對(duì)法人或其他組織應(yīng)為二萬元以上。三、具體程序上常見問題

（1）案件調(diào)查取證時(shí)必須有兩名以上執(zhí)法人員參加并出示有效證件，出示證件情況要記載在相關(guān)法律文書里。（2）事先告知當(dāng)事人處罰時(shí)，有的執(zhí)法部門往往告知擬處罰的所有種類或者只告知擬處罰的上限、下限這樣一個(gè)幅度，執(zhí)法部門的理由往往是：法律未對(duì)告知處罰內(nèi)容詳細(xì)規(guī)定，考慮到在正式做出處罰前還有余地，僅原則地告知擬處罰內(nèi)容不違反法律。但實(shí)際上這種告知情形不符合法定要求，雖然從形式上看，行政機(jī)關(guān)履行了告知義務(wù)，但實(shí)質(zhì)上未能讓當(dāng)事人充分行使申辯權(quán)，當(dāng)事人無從知曉其將要承擔(dān)的行政法律責(zé)任，致使其無法申辯和不敢申辯，實(shí)質(zhì)上剝奪了當(dāng)事人的程序性權(quán)利，違反了告知程序的立法本意。（3）送達(dá)中出現(xiàn)的問題:行政處罰決定書在宣告后當(dāng)事人在場(chǎng)時(shí)沒有當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人或者當(dāng)事人不在場(chǎng)時(shí)沒有在7日內(nèi)送達(dá)當(dāng)事人；郵寄送達(dá)時(shí)不附送達(dá)回證，或者沒有郵政部門查詢結(jié)果；當(dāng)事人拒收的，一些行政機(jī)關(guān)不按留置送達(dá)的規(guī)定操作，也沒有注明拒收原因。

送達(dá)方式共有直接送達(dá)、留置送達(dá)、郵寄送達(dá)、委托送達(dá)、公告送達(dá)五種方式，其中前三種方式比較常用。郵寄送達(dá)時(shí)，應(yīng)當(dāng)附有送達(dá)回證，如果掛號(hào)信回執(zhí)上注明的收件日起與送達(dá)回證上注明的收件日期不一致的，或者當(dāng)事人沒有寄回送達(dá)回證的，以掛號(hào)信回執(zhí)上注明的收件日期為送達(dá)日期。（4）時(shí)效出現(xiàn)的問題法定時(shí)間必須完成的法定行為沒有履行，如立案后在沒有上級(jí)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的情況下超出三個(gè)月下達(dá)處罰決定書，對(duì)應(yīng)封存的物品、用品封存后遲遲不給予啟封等。（5）時(shí)間上出現(xiàn)的邏輯問題受理、立案、調(diào)查終結(jié)等文書上簽署的時(shí)間順序不當(dāng)，究其原因是經(jīng)辦人或負(fù)責(zé)人未及時(shí)簽字，后來補(bǔ)簽時(shí)間時(shí)就出現(xiàn)了邏輯問題。在辦案過程中應(yīng)該及時(shí)找有關(guān)人員簽字，杜絕此類問題發(fā)生。四、取證過程及證據(jù)有效性上常見問題許多案件調(diào)查中證據(jù)收集不夠充分，過分依賴詢問筆錄和現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄，不注重其他證據(jù)（如物證、書證、視聽資料等）的收集，案卷單薄；有些證據(jù)案件的關(guān)聯(lián)不大，證據(jù)之間不能達(dá)到環(huán)環(huán)相扣、相互印證；有些詢問筆錄中詢問的問題與案件無關(guān)或者不能起到證明案情的作用。證據(jù)就是證明案件事實(shí)的一切材料和手段，有三個(gè)特征：關(guān)聯(lián)性、合法性、客觀性。《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》對(duì)證據(jù)作了詳細(xì)要求，調(diào)查取證時(shí)可以此作為標(biāo)準(zhǔn)。取證要在作出行政行為前，即先取證、后裁決，作出行為后收集的證據(jù)不采納。具體取證要注意以下證據(jù)形式方面的要求：

書證：一般調(diào)取原件或與原件核對(duì)無誤的復(fù)印件、節(jié)錄本、照片。要注明書證的出處，而且核對(duì)無誤后加蓋印章；對(duì)報(bào)表要有相應(yīng)的說明材料；現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄、詢問筆錄等須有執(zhí)法人員、陳述人的簽名（第一頁簽名，中間幾頁沒有簽名的，就存在效力問題）。物證：應(yīng)盡可能提取原物，有困難的可調(diào)取與原物核對(duì)無誤的照片、錄像。證人證言：應(yīng)寫明證人性別、年齡、住址、職業(yè)、住址等基本情況；有證人的簽名，若不能簽名的，可以蓋章或摁手印，但不能打印證人名字；要注明證人證言出具的日期；且附有表明其身份的復(fù)印件證明?，F(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄：應(yīng)載明時(shí)間、地點(diǎn)和事件等內(nèi)容，并由執(zhí)法人員和當(dāng)事人簽名。當(dāng)事人拒絕簽名或者不能簽名的，應(yīng)當(dāng)注明原因，有其他人在場(chǎng)的，也可由其他人簽名。證據(jù)保全：在證據(jù)滅失或者以后難以取得情況下，可以申請(qǐng)法院采取證據(jù)保全，也可以自己采取，如查封非法行醫(yī)者的器械。非法證據(jù)的幾種形式

最佳證據(jù)：（1）國(guó)家機(jī)關(guān)依職權(quán)制作的公文、文書優(yōu)于其他書證；（2）鑒定結(jié)論、現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄、詢問筆錄、檔案材料、經(jīng)過登記或公證的文書優(yōu)于其他書證；（3）原件、原物優(yōu)于復(fù)制件、復(fù)制品；（4）法定部門的鑒定結(jié)論優(yōu)于其他部門的鑒定。另外，數(shù)碼照片可以作為證據(jù)；從網(wǎng)上下載的內(nèi)容和e-mail能否作為證據(jù)，目前存在爭(zhēng)議，經(jīng)過公證的上述內(nèi)容可以作為證據(jù)是無疑的。五、執(zhí)法文書中常見問題

執(zhí)法文書應(yīng)嚴(yán)格按照《衛(wèi)生行政執(zhí)法文書規(guī)范》的要求使用，并以《衛(wèi)生行政執(zhí)法文書指導(dǎo)手冊(cè)》為參考，無論是從文書的格式上，還是具體內(nèi)容的書寫上都應(yīng)嚴(yán)格按照要求。目前發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法文書上常見問題如下：案件受理記錄：

立案報(bào)告：現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄：

（1）被檢查人基本情況填寫不全，被檢查人是單位的，應(yīng)寫明單位全稱、地址、郵編、聯(lián)系電話，法定代表人或負(fù)責(zé)人的姓名（法定代表人不能寫成法人代表）、性別、職務(wù)等內(nèi)容；是個(gè)人的應(yīng)寫明姓名、性別、年齡、民族、現(xiàn)在工作單位、住址、聯(lián)系電話等內(nèi)容；（2）檢查時(shí)間、地點(diǎn)不具體，檢查時(shí)間應(yīng)寫明檢查起止時(shí)間，即某年某月某日幾時(shí)幾分至幾時(shí)幾分，地點(diǎn)應(yīng)寫清被檢查現(xiàn)場(chǎng)所在的具體地點(diǎn)，如車間、倉(cāng)庫(kù)等；（3）沒有注明監(jiān)督員出示證件的情況；（4）記錄內(nèi)容中的問題，現(xiàn)場(chǎng)拍攝的照片、提取的物證應(yīng)同時(shí)記錄下來（要記錄物證和拍照的物品所在位置、名稱、數(shù)量、狀態(tài)、標(biāo)記等），重點(diǎn)記錄主要違法事實(shí)，記錄要準(zhǔn)確、具體，不能籠統(tǒng)、抽象，如“衛(wèi)生不合格”、“生產(chǎn)加工條件簡(jiǎn)陋”、“違法行為未改正”等，書寫要規(guī)范，不能用簡(jiǎn)稱，如“無證經(jīng)營(yíng)”、“無證上崗”；（5）未逐頁簽名，監(jiān)督員未注明證件號(hào)碼。

詢問筆錄：

（1）被詢問人基本情況不全，姓名、性別、年齡、民族、身份證號(hào)碼、工作單位、職務(wù)、住址（聯(lián)系地址）以及與被調(diào)查對(duì)象的關(guān)系等；（2）詢問機(jī)關(guān)填寫不規(guī)范，應(yīng)為衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)；（3）詢問時(shí)間、地點(diǎn)不具體；（4）正文記錄“問”、“答”沒有分別列段；（5）沒有記錄告知事項(xiàng)，要記錄詢問前的