行政組織學(xué) 課件 第8章 行政組織變革

行政組織學(xué)（第二版）張昕李泉主編行政組織學(xué)（第二版）新編21世紀(jì)公共管理系列教材第8章行政組織變革目錄8.1行政組織變革概述A8.2內(nèi)部治理方式變革B8.3外部治理方式變革C8.4未來行政組織展望D8.1行政組織變革概述8.1.1行政組織變革的驅(qū)動力量8.1.2行政組織變革的基本范疇8.1.3變革的策略選擇與行政組織文化8.1.1行政組織變革的驅(qū)動力量當(dāng)代行政組織的變革起源于英國、美國、澳大利亞和新西蘭，并逐步擴展到其他西方國家乃至全世界。催生這場深刻變革的是一些發(fā)生在實踐和思想領(lǐng)域中彼此關(guān)聯(lián)的重大而緊迫的問題。歸納起來，它們主要包（１）經(jīng)濟全球化的浪潮；（２）新技術(shù)革命，尤其是信息通信技術(shù)的發(fā)展；（３）對公共部門的抨擊以及對傳統(tǒng)福利國家得失的反省。8.1.1行政組織變革的驅(qū)動力量公共部門在以下三個方面受到的抨擊形成了促使其變革的主要原因：首先，公共行政部門的規(guī)模被認(rèn)為過于龐大并且浪費了緊缺的社會資源。其次，政府的范圍也受到質(zhì)疑。批評者認(rèn)為政府本身介入了過多的活動，而其中許多活動可以采用其他可選擇的備用方法，例如許多先前由政府從事的活動可以轉(zhuǎn)回到私人部門。最后，以官僚制為代表的政府的行政方法也受到了持續(xù)不斷的攻擊。8.1.2行政組織變革的基本范疇１．變革的概念行政組織變革是更大范圍內(nèi)公共管理變革議程中的一個重要部分，它是有意識地對公共部門的組織和程序進行旨在使其運作得更好的改變。具體來說，組織內(nèi)部治理方式的變革包括了在結(jié)構(gòu)上對公共部門的組織進行合并或拆分；而外部治理體系變革可能包括重新設(shè)計與私人部門以及其他公民社團的溝通網(wǎng)絡(luò)和決策制度。8.1.2行政組織變革的基本范疇２．變革的類型理查德·Ｌ.達夫特在《組織理論與設(shè)計精要》一書中指出，組織一般會經(jīng)歷至少四種類型的變革：（１）技術(shù)變革出現(xiàn)在生產(chǎn)過程和裝備中，如計算機客戶信息系統(tǒng)的建立；（２）行政變革，包括建立新的工作表現(xiàn)評估系統(tǒng)等（３）產(chǎn)品和服務(wù)變革，如社會保障機構(gòu)在提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量上不斷增加；（４）人力資源變革，目的在于改善組織領(lǐng)導(dǎo)和組織中的人際關(guān)系或是提高雇員的技術(shù)。8.1.2行政組織變革的基本范疇３．變革的參與者變革的參與者也是行政組織變革的一個重要部分。應(yīng)該承認(rèn)的是，幾乎所有的公職人員都參與到變革過程中了，因為在許多國家?guī)缀跛泄残姓块T的組織都受到了過去20年改革的影響。４．變革過程杰里·Ｗ.吉雷和安·梅楚尼奇在2000年開發(fā)出來的，他們認(rèn)為變革過程涉及了五個方面的活動，分別是：識別前提、分析選擇、做出承諾、選擇合適的行動和參與批判性反思活動.8.1.3變革的策略選擇與行政組織文化大多數(shù)公共行政組織的文化是由下列共同的組織因素構(gòu)成的，這些因素包括：（１）行政組織是政治部門的產(chǎn)物，會受到來自立法者、政客、利益集團和媒體等多元主體的影響，所以常常需要自我保護；（２）行政機構(gòu)是多層等級制的，等級決定了權(quán)力、回報和職業(yè)機會，因此組織內(nèi)的工作人員必須恪守職責(zé)；（３）行政組織是官僚主義的，這就貶低了人的價值；（４）行政組織經(jīng)常處于壟斷或近乎壟斷的地位，不必?fù)?dān)心來自顧客或競爭者的壓力，而是以內(nèi)部為中心。8.1.3變革的策略選擇與行政組織文化可供借鑒的對文化和組織績效的一般性研究認(rèn)為，在戰(zhàn)略、環(huán)境和組織文化之間的適當(dāng)配置與文化的四種類別相關(guān)聯(lián)。8.2內(nèi)部治理方式變革8.2.1結(jié)構(gòu)變革8.2.2決策變革8.2.3財政變革8.2內(nèi)部治理方式變革盡管“治理”是一個描述性概念，但是“良好的治理”則需要公共組織滿足以下一些條件：（１）依法行政，即公共組織遵守法律要求并在法律授權(quán)范圍內(nèi)執(zhí)行公務(wù)；在各種活動中組織遵守正當(dāng)程序，并尊重公眾及其他利益相關(guān)者的權(quán)利和意愿。（２）在使用公共資源時要達到公告過的績效標(biāo)準(zhǔn)，特別是經(jīng)濟績效標(biāo)準(zhǔn)，按協(xié)議產(chǎn)量供給和取得令人滿意的經(jīng)濟、社會與環(huán)境目標(biāo)。（３）按照合法性標(biāo)準(zhǔn)和績效標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)向公眾和其他利益相關(guān)者做出解釋。8.2.1結(jié)構(gòu)變革行政組織變革在結(jié)構(gòu)方面的主要方案是進行組織重建。根據(jù)OECD1994年的相關(guān)報告，這一點已經(jīng)成為公共部門管理改革的普遍特征?？傮w來說，現(xiàn)存諸多的重建方案基本上可以從組織結(jié)構(gòu)的以下三個側(cè)面進行理解和分析：（１）分工（組織究竟應(yīng)該是單一目標(biāo)還是多項目標(biāo)）；（２）合作（應(yīng)該使用什么方法達到不同功能、層次和領(lǐng)域之間的合作）；（３）分權(quán)（哪種功能應(yīng)該被集中或分權(quán)，以及達到何種程度）。每一種變革的方案都可以看作在上述三個維度中不同取向的一種特定組合。8.2.2決策變革行政組織變革的另一個重要方面涉及公共政策的制定與執(zhí)行，即應(yīng)該怎樣制定公共政策以及職業(yè)公務(wù)員應(yīng)該在政策制定和執(zhí)行過程中發(fā)揮怎樣適當(dāng)?shù)淖饔?。行政組織變革的另一個重要方面涉及公共政策的制定與執(zhí)行，即應(yīng)該怎樣制定公共政策以及職業(yè)公務(wù)員應(yīng)該在政策制定和執(zhí)行過程中發(fā)揮怎樣適當(dāng)?shù)淖饔?。市場模式的實踐人員期望的另一方面是這些擁有半自主權(quán)的組織能夠遵守上級部門制定的政策和意識形態(tài)方面的命令。從一個更為理性的角度來看，公民角色的轉(zhuǎn)變也許是市場模式最大的問題。市場模式傾向于將政府計劃方案的受益者以及更大范圍的公眾看作消費者或顧客，而這種界定既可以說是授權(quán)給公眾，從另一個角度來看也是貶低了公民作為與國家相對的權(quán)利和合法地位擁有者的作用。8.2.3財政變革財政分權(quán)化有助于提供更適合本地人民偏好的地方性公共物品和服務(wù)，有助于在政府之間以及政府與其他部門之間的競爭，并且有助于物品和服務(wù)有效提供的實驗和創(chuàng)新。但與此同時，財政分權(quán)化也會面臨一些挑戰(zhàn)，例如空間的外部性，即一個社區(qū)對另一個社區(qū)的影響；規(guī)模經(jīng)濟問題，如幾個單位聯(lián)合提供的成本節(jié)約；賦稅轉(zhuǎn)嫁，即生產(chǎn)過量的地方公共物品；公平問題，如再分配可能會導(dǎo)致成本攀升；等等。財政集權(quán)化的途徑可以克服分權(quán)化的上述不足。8.3外部治理方式變革8.3.1公私關(guān)系定位的制度框架8.3.2新公共治理體系的興起8.3外部治理方式變革自２０世紀(jì)９０年代以來，世界各國紛紛采取不同的政府再造策略，試圖通過公共物品和服務(wù)的有效供給來促進經(jīng)濟的持續(xù)增長和公平的收入分配。歸納起來，再造策略大致可以分為以下三個方向：（１）利用市場經(jīng)濟，通過民營化、公司化和合同外包作為可抉擇途徑，使市場在資源配置方面發(fā)揮更大的作用；（２）回歸市民社會，通過權(quán)力下放、第三部門和民間團體作為可抉擇途徑來提供公共物品和服務(wù)；（３）走向公共治理，通過促進部門間的合作伙伴關(guān)系來提供公共物品和服務(wù)。8.3.1公私關(guān)系定位的制度框架可以將現(xiàn)代經(jīng)濟看作由兩種不同的制度機構(gòu)混合的體系，一種是聯(lián)系于政府決策的公共機構(gòu)，即公共部門，另一種與市場決策的私人機構(gòu)有關(guān)，即私人部門。8.3.1公私關(guān)系定位的制度框架8.3.2新公共治理體系的興起根據(jù)康曉光在《權(quán)力的轉(zhuǎn)移》（１９９９）中的觀點，世界范圍內(nèi)的市民社會的崛起被認(rèn)為是（公共）權(quán)力的大規(guī)模轉(zhuǎn)移，換言之，權(quán)力轉(zhuǎn)移意味著以憲法為基礎(chǔ)的治理主體———公共部門、私人部門以及第三部門———共同分享此前由國家壟斷的主權(quán)及其行使。這種新的權(quán)力分享機制給公共組織和管理帶來了制度創(chuàng)新的可能，其目標(biāo)應(yīng)該是尋求更加廣泛的部門間合作伙伴關(guān)系，以便滿足日益增長的公共需求。8.3.2新公共治理體系的興起從上面的分類學(xué)途徑可以推導(dǎo)出，針對公共物品和服務(wù)的多元供給存在四種可供選擇的部門間合作伙伴關(guān)系，它們是：（１）私人部門與第三部門之間的合作伙伴關(guān)系，如非營利組織或機構(gòu)。（２）公共部門與私人部門之間的合作伙伴關(guān)系，如政府公司、行政法人或國有企業(yè)。（３）第三部門與公共部門之間的合作伙伴關(guān)系，如社區(qū)管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理或鄰里法人。（４）三個部門之間的合作伙伴關(guān)系，如大都市治理、社區(qū)治理以及社會保障。8.3.2新公共治理體系的興起根據(jù)這一部門間分工協(xié)作的混合結(jié)構(gòu)的制度框架，政府再造的策略選擇———分權(quán)化、民營化以及權(quán)力下放———可以理解為是朝著扁平化的政府治理結(jié)構(gòu)的一種發(fā)展；而在行政組織外部的公共管理創(chuàng)新，則意味著綜合了公共部門、私人部門和第三部門以及三者之間的各種混合的制度和組織安排的一種多元的可抉擇的供給體系的產(chǎn)生。8.4未來行政組織展望公共部門治理方式的變革是一項影響深遠(yuǎn)的行動。重組的過程會改變政治行政制度的架構(gòu)，并因此改變公共部門內(nèi)部及其界限之外事物的相互作用模式。追求良好而有效的治理，不僅意味著公共部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與方式的變革，同時也包括了締造公共、私人以及第三部門之間合作伙伴關(guān)系的嘗試與努力。變革的過程仍在繼續(xù)，而如何在全球化和信息社會環(huán)境中實現(xiàn)效率、效能、公平、參與以及公共利益等核心價值，則是擺在各國行政改革面前的目標(biāo)，也是衡量改革成敗的坐標(biāo)。關(guān)鍵術(shù)語經(jīng)濟全球化新公共管理政府再造福利國家信息技術(shù)革命變革過程組織文化參與式國家彈性化政府解制型政府良好治理私有虛擬組織財政聯(lián)邦主義混合經(jīng)濟民營化市民社會第三部門化思考題當(dāng)代世界范圍內(nèi)的行政組織變革是在什么背景下展開的？變革的策略選擇與組織文化類型之間是如何匹配的？行政組織內(nèi)部變革的主要