環(huán)境影響評價公眾參與制度研究

摘要：隨著我國的社會經(jīng)濟發(fā)展突飛猛進，環(huán)境問題也日益突出，為了避免因經(jīng)濟發(fā)展而引發(fā)的環(huán)境問題，我國建立了一套基于公眾參與的環(huán)評體系。目前，我國的環(huán)境影響評價公眾參與制度已經(jīng)經(jīng)過了幾次的修改和完善，但是，從立法的角度來看，在我國的環(huán)境影響評價中，可以明顯地看到，無論是在制度設(shè)計還是在實踐中，都有不同程度地存在著“重結(jié)果輕過程，重科學(xué)輕民主”等問題。基于此，對我國的環(huán)境影響評價中的公眾參與機制進行了探討。首先，在理論層面上，總結(jié)我國環(huán)境影響評價中公眾參與的相關(guān)理論，并對其理論依據(jù)和實施的必要性進行了說明。其次，通過對相關(guān)制度的規(guī)定和實際情況的分析，歸納出了我國現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)，環(huán)評參與主體狹窄、參與方式不足、參與程序缺乏系統(tǒng)性；在實踐過程中，環(huán)評文件審查不到位，信息公開不充分，救濟存在障礙等仍存在較多問題。最后，從環(huán)評公眾參與的角度出發(fā)，對環(huán)境影響評價的公眾參與機制進行探討。讓我國的公眾參與制度更加規(guī)范和合理，推動其在法制建設(shè)和實際運作中發(fā)揮其應(yīng)有的重要作用。關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評價；公眾參與；環(huán)評主體；司法救濟引言本文依據(jù)我國目前的立法概況與法理基礎(chǔ)，針對立法的滯后性所存在不足的原因進行分析，對所需要解決的問題提出合理建議并對自己所學(xué)的知識進行總結(jié)。結(jié)合我國具體實際情況，對環(huán)境影響評價中公眾參與制度的立法概況與實踐中不完善的相關(guān)規(guī)定給出合理建議，完善更具中國特色的環(huán)境影響評價公眾參與制度，使公眾參與制度在實踐中充分發(fā)揮作用，促進我國在環(huán)境制度上實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。隨著我國越來越重視法治建設(shè)，環(huán)評公眾參與制度也在逐步完善，在有效保護環(huán)境的同時，對環(huán)境治理的費用也逐漸降低，通過公眾參與的方式貫徹了環(huán)評的預(yù)防原則。公眾參與環(huán)評是在合法行使公民參與的權(quán)利，環(huán)境又與公民的生活息息相關(guān)，行使參與權(quán)不僅依據(jù)的是法律的規(guī)定更是在憲法《中華人民共和國憲法》第三十四~三十五條、第七十六條.中也有保護。但隨著時代的發(fā)展，環(huán)境問題逐漸暴露在我們眼前，一些制度規(guī)定已不足以解決實踐中的環(huán)境問題，需要順應(yīng)時代的發(fā)展，對滯后的制度規(guī)定進行更新。社會是在不斷地發(fā)展著的，只有不斷與時俱進，與社會發(fā)展相適應(yīng)，才能促進社會可持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)揮制度規(guī)定的重要效用。環(huán)境保護公眾參與制度旨在通過對環(huán)境影響評價的公眾參與進行規(guī)制，保護公眾對環(huán)境保護的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，防止其對環(huán)境的負面影響，促進經(jīng)濟、社會、環(huán)境的和諧發(fā)展。所以，本文從實現(xiàn)環(huán)評公眾參與制度的目的出發(fā)，對其進行以下分析。《中華人民共和國憲法》第三十四~三十五條、第七十六條.一、環(huán)境影響評價公眾參與制度理論概述（一）概念分析環(huán)境影響評價中的公眾參與，是公民公正行使參與權(quán)的重要方式。因此，需對其內(nèi)涵和意義進行明釋，使公眾對其深刻理解，充分發(fā)揮環(huán)評的重要作用，對促進公眾參與環(huán)評具有重要意義。1、環(huán)境影響評價環(huán)境影響評價，一方面指對人門生產(chǎn)活動對環(huán)境造成的影響，有污染問題和生態(tài)問題，還有對環(huán)境存在的問題進行論述的過程，并在這個的基礎(chǔ)上提出如何采取的預(yù)防措施和對策。另一方面指對建設(shè)項目在建設(shè)前可以對其進行有效性的研究，對其擇地、設(shè)計、建工過程，尤其是啟動和開發(fā)時期可能帶來的環(huán)境影響進行預(yù)測和分析，給出對應(yīng)的防治對策，為項目擇地、設(shè)計及建工完成后的環(huán)境治理提供應(yīng)對之策。環(huán)境影響評價制度，就是對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進行預(yù)測、分析和評價，提出防止和緩解不良環(huán)境影響的對策和措施，并對其進行跟蹤監(jiān)測的系統(tǒng)。將其作為引導(dǎo)人類發(fā)展的必要行為，通過法律將其作為一種強制性的行為來進行，從而形成了一套完善的環(huán)境影響評價體系。它的基本目標是貫徹可持續(xù)發(fā)展的策略，防止在規(guī)劃和施工過程中，對環(huán)境產(chǎn)生不利的影響，推動經(jīng)濟、社會、環(huán)境的和諧發(fā)展。2、公眾參與公眾參與，是指相關(guān)權(quán)力在立法、制定相關(guān)政策、決定社會公共事務(wù)或?qū)嵤┕补芾磉^程中，通過公開的公眾參與，將信息提供給群眾和相關(guān)個人或組織，并傾聽其意見，并以此為基礎(chǔ)，通過反饋影響著政府的政策制定與管理。作為環(huán)境保護的主要方式，公眾參與影響環(huán)境影響評價的過程，是公民知情權(quán)、參與權(quán)、救濟權(quán)的全面反映。而公眾參與的過程，則是以其不斷發(fā)展的參與民主理論為基礎(chǔ)，從而使政府和民眾之間形成良好的互動關(guān)系。（二）環(huán)境影響評價中公眾參與的必要性環(huán)境影響評價公眾參與制度，是一種按照國家有關(guān)環(huán)境法律、法規(guī)的規(guī)定，讓社會大眾或者代表參加到環(huán)境管理之中的一種制度，是一種聽取民意、為大眾所接受的環(huán)保制度。公眾參與環(huán)境影響評價是一項法律義務(wù)，從環(huán)境影響評價的公益角度來看，它既是一種公共權(quán)利，又是一種義務(wù)，但是，從保障公眾參與的有效性來看，權(quán)利的性質(zhì)更為重要。因為，要想使公眾參與成為改革的推動力，并且使改革成果得到證明，就需要充分發(fā)揮參與者的作用，并使其參與的過程富有意義。二、環(huán)境影響評價公眾參與制度中存在的具體問題（一）參與主體資格標準不一1、規(guī)劃環(huán)境影響評價的主體資格隨著我國“放管服”改革的不斷深化，規(guī)劃環(huán)評作為一項重要的政策措施，其作用越來越突出。在此基礎(chǔ)上，提出了一種新的、有針對性的、具有可操作性的、可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃環(huán)評。《環(huán)評法》及其《條例》對環(huán)評的主體進行了界定，并在全國范圍內(nèi)進行了詳細的、有針對性地規(guī)劃。對總體與專項規(guī)劃的條文采取了列舉式的分類方法。因為，縣級以上人民政府及相關(guān)部門所制定的規(guī)劃，并不是規(guī)劃影響評價的主體?？h級政府及相關(guān)部門組織制定的規(guī)劃，在國家規(guī)劃系統(tǒng)中處于最末端，是執(zhí)行上級規(guī)劃的最終環(huán)節(jié)，對人民群眾的生產(chǎn)生活有著最直接的影響。但目前《環(huán)評法》及《條例》均未對此類規(guī)劃進行強制性規(guī)定，僅在《條例》第三十五條《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》第三十五條省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)本地的實際情況，要求本行政區(qū)域內(nèi)的縣級人民政府對其組織編制的規(guī)劃進行環(huán)境影響評價。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市參照《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》和本條例的規(guī)定制定。中所以，這類規(guī)劃要不要進行環(huán)境影響評價，應(yīng)該由地方政府來決定。但是，在實際操作中，對于這一制度的立法卻是寥寥無幾。與此同時，縣、鎮(zhèn)的規(guī)劃環(huán)境影響評價工作也很困難，這是因為縣級政府缺乏規(guī)劃環(huán)評的能力?！兑?guī)劃環(huán)境影響評價條例》第三十五條省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)本地的實際情況，要求本行政區(qū)域內(nèi)的縣級人民政府對其組織編制的規(guī)劃進行環(huán)境影響評價。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市參照《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》和本條例的規(guī)定制定。目前，我國還沒有關(guān)于城市規(guī)劃的專門法律，僅有《土地管理法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二條、第四條、第十二~五十條.和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定。而《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國土地管理法》第三條、第四條、第十五~二十九條、第四十四~六十六條.則是當(dāng)前規(guī)劃界最具影響力的一部法律。明確了城市和農(nóng)村規(guī)劃的制定、實施和修改。但是，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為我國目前最為重要的規(guī)劃立法，對環(huán)境影響評價制度的立法至今仍沒有明確的規(guī)定。規(guī)劃影響評價的結(jié)果要經(jīng)過規(guī)劃實施。但是，在專項規(guī)劃立法中，沒有明確環(huán)境影響評價在規(guī)劃中的地位和作用，這對環(huán)境影響評價的應(yīng)用與實施十分不利?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二條、第四條、第十二~五十條.《中華人民共和國土地管理法》第三條、第四條、第十五~二十九條、第四十四~六十六條.2、建設(shè)項目環(huán)境影響評價的主體資格建設(shè)單位是組織的主體，環(huán)評機構(gòu)是評價的主體，而環(huán)評部門是一個特定的領(lǐng)域，它是具有專業(yè)的。環(huán)境影響評價的具體工作，由環(huán)境影響評價工程師承擔(dān)。環(huán)境影響評價工程師應(yīng)當(dāng)通過職業(yè)資格考試，取得環(huán)境影響評價工程師環(huán)評工程師，是指對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度的從事環(huán)境影響評價工作的專業(yè)技術(shù)人員。職業(yè)資格?！董h(huán)評法》規(guī)定，禁止其它無資格的個人和組織從事環(huán)境影響評價活動，也禁止多個水平上的環(huán)境影響評價機構(gòu)共同完成評估報告的編寫工作，環(huán)評機構(gòu)環(huán)境影響評價機構(gòu)，是一個專門從事環(huán)境影響評估的組織機構(gòu)。它的主要工作是對各類項目的環(huán)境影響進行評估和預(yù)測，并提出相應(yīng)的環(huán)保建議。作為唯一的評價對象其缺點是。很多能夠為環(huán)評工作提供建設(shè)性建議的人，比如各個領(lǐng)域的專家、學(xué)者、政府機關(guān)、環(huán)保公益組織、普通公眾等，都沒有這個資格，而且由于行業(yè)的資質(zhì)準入門檻太高，使得普通公眾等群體無法參與到環(huán)評核心工作中來。另外，環(huán)境影響評價機構(gòu)是一個非正式的組織，它是建設(shè)單位與環(huán)境影響評價機構(gòu)之間的一種委托法律關(guān)系。在當(dāng)前實踐中，建設(shè)單位是甲方，他們有權(quán)利選擇環(huán)評機關(guān)，而這些環(huán)評機構(gòu)之間本身也是競爭者，為了生存，一些環(huán)評機構(gòu)為了生存，只能壓低價格，降低評價標準，為了得到工程，可以通過修改數(shù)據(jù)來獲取工程，這種情況下，這樣的話環(huán)評機構(gòu)寫出來的環(huán)境影響評價報告就會變得不公正。環(huán)評工程師，是指對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度的從事環(huán)境影響評價工作的專業(yè)技術(shù)人員。環(huán)境影響評價機構(gòu)，是一個專門從事環(huán)境影響評估的組織機構(gòu)。它的主要工作是對各類項目的環(huán)境影響進行評估和預(yù)測，并提出相應(yīng)的環(huán)保建議。（二）公眾參與程序缺乏系統(tǒng)性1、公眾參與途徑單一在影響環(huán)境影響評價的渠道方面，目前的環(huán)境影響評價方法主要是通過網(wǎng)上公布、人工發(fā)放調(diào)查資料等公開方式，但方法不多。首先，國家的環(huán)評通過多次公開的方式讓公眾獲得資料，第一次是基礎(chǔ)信息的公示，是在項目建設(shè)周邊的公告欄上公布的，它的主要是以建設(shè)項目的基本名稱，規(guī)模，位置，以及周圍的情況。第一次公開時，公眾無法從第一次公開中獲得有用的信息，這就造成了第一次公示無法得到真實的信息反饋，從而使公開成為一種流于形式的現(xiàn)象。其次，第二次公示的資料，主要是針對項目建設(shè)、運營和完工后，對周圍環(huán)境所產(chǎn)生的影響以及所引發(fā)的環(huán)境問題所采取的解決辦法和措施，以便公眾能夠得到有用的資料龔乃思：《環(huán)境影響評價中的公眾參與、有效性研究》，南昌大學(xué)，2023年學(xué)位論文。。但是，受人力、物力、技術(shù)等因素的制約，其在執(zhí)行中存在的一些重大環(huán)境問題和對策并沒有很好地處理，有的甚至故意編造、隱藏，造成了公眾參與的內(nèi)容被忽略，造成了公開信息的誤導(dǎo)，使得公眾參考的效力得不到保障。龔乃思：《環(huán)境影響評價中的公眾參與、有效性研究》，南昌大學(xué)，2023年學(xué)位論文。此外，由于公眾參與主體多為受到項目影響的周圍敏感地區(qū)居民，對于項目自身的關(guān)心和關(guān)心程度相對較低，且公眾自身缺乏環(huán)保專業(yè)知識，環(huán)保意識淡薄，參與對象不一定典型。由于參與主體文化、年齡、知識背景等方面的不同，對環(huán)評工作不重視，對其產(chǎn)生的環(huán)境影響毫不在意，所選取的調(diào)查組缺少代表性，因此，公眾參與的監(jiān)督與反饋工作喪失了現(xiàn)實意義。在環(huán)評實施過程中，民眾的公眾參與缺乏有效性安楷帥：《環(huán)境影響評價中公眾參與法律問題研究》，云南大學(xué)，2020學(xué)位論文。。目前，我國環(huán)境影響評價體系尚處在發(fā)展階段，尚未實現(xiàn)人民群眾對環(huán)境影響的民主評估，公眾參與途徑比較單一，其要求無法真正地體現(xiàn)出來。在法律和咨詢平臺的建設(shè)方面，還不夠健全，部分重大項目的公眾參與流于形式，不能很好地保證公眾的知情權(quán)，也缺少了參與的動力。另外，通過環(huán)評報告這樣的專業(yè)方法來征求公眾的意見，這就使得那些不具備專業(yè)知識的人陷入了一種被動的境地，不能對公眾進行真正的民意收集，而公眾參與的力度也是不夠的。因此，它的有效性的不足，并不會對項目的決定產(chǎn)生很大的影響。安楷帥：《環(huán)境影響評價中公眾參與法律問題研究》，云南大學(xué)，2020學(xué)位論文。目前，我國公共參與研究仍存在著一些問題過于單一、難以引起社會關(guān)注、未能把握問題實質(zhì)等問題，影響了我國公眾參與的有效性。其中，調(diào)查問卷的形式單一、模式化、提問針對性較強、提問方式單一等。2、對將參與環(huán)評的內(nèi)容了解不夠詳細《環(huán)境影響評價法》的頒布實施，促進了公眾參與環(huán)評工作，促進了公眾對環(huán)評工作的認識，促進了環(huán)評事業(yè)的發(fā)展。但該條款的缺陷也非常明顯。公眾參與環(huán)境影響評價，關(guān)系到公眾能否參與到政府的決策進程中，以及它對環(huán)境影響的大小，還有公眾對于特定項目的認知程度的高低，是否熟悉特定相關(guān)領(lǐng)域，是公眾參與公共事務(wù)的必要條件。但公眾往往都缺少這兩方面的知識。環(huán)評中的污染度量、評估標準和方法的確定，污染的程度，都是很專業(yè)的，不是普通公眾可以在短期內(nèi)了解到的。所以，普通民眾在這類專業(yè)性很強的技術(shù)問題上，似乎是無能為力的。以垃圾焚燒工程為例，雖然已知其為致癌物質(zhì)，但對其具體工藝及測試方法尚不清楚。例如，對于垃圾焚燒處理項目，焚燒者最關(guān)心的就是垃圾焚燒時排放的危險物質(zhì)，明知其為致癌物質(zhì)，但目前尚不清楚其具體的處置工藝及測試方法。如早年的寧波鎮(zhèn)海ＰＸ項目中詹國彬，許楊楊：《鄰避沖突及其治理之道:以寧波PX事件為例》，載《北京航空航天大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版),2019年第1期，46-56頁。，政府為處理煉化一體化中的污染問題，治污設(shè)備就投入高額費用，但公眾關(guān)注的是ＰＸ是有毒的。詹國彬，許楊楊：《鄰避沖突及其治理之道:以寧波PX事件為例》，載《北京航空航天大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版),2019年第1期，46-56頁。3、對參與過的環(huán)評事項后續(xù)跟蹤不足在“綠色”理念的推動下，環(huán)境保護已從“末端”轉(zhuǎn)向“源頭”，并將“源頭”轉(zhuǎn)移到“資源合理開發(fā)”、“風(fēng)險防范”等環(huán)節(jié)。從調(diào)研、制定、審批、建設(shè)到后期的污染防治，都是一個全方位的環(huán)境問題。因此，公眾參與不能只在離污染控制較近的地方進行，而應(yīng)當(dāng)貫穿于整個環(huán)評工作的始終。但是，目前我國的環(huán)保立法對公眾參與制度的完善程度還不夠高，主要體現(xiàn)在參與時機和程序方面，不但對公眾的參與起步較晚，而且對整個過程的參與也缺乏保障。在環(huán)評階段，公眾參與的前提是環(huán)評報告提交審批之前，即已經(jīng)過論證和設(shè)計，并且已經(jīng)完成了環(huán)境影響評價報告，此時，公眾的參與才會開始。很明顯，由于受計劃與施工兩個主體之間的利害關(guān)系，在這個時候進行干預(yù)，勢必會受到自然的阻礙，從而影響到真正的參與成效。不幸的是，盡管《環(huán)境保護公眾參與辦法》作為環(huán)境法的補充，規(guī)定了從制定政策到執(zhí)行，再到監(jiān)督和宣傳教育的全過程，但卻沒有對參與過程進行詳細的設(shè)計，這就造成了在我國的環(huán)境保護立法中，公眾參與的方式主要是在行政決策的做出和行政執(zhí)法的過程中，并不能完全地參與到其中張渝.我國環(huán)境保護公眾參與的困境與出路研究[D].吉林大學(xué),2022學(xué)位論文.。張渝.我國環(huán)境保護公眾參與的困境與出路研究[D].吉林大學(xué),2022學(xué)位論文.（三）公眾參與環(huán)評的預(yù)防作用發(fā)揮不充分1、承擔(dān)責(zé)任主體缺位《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》對編制機關(guān)環(huán)境影響評價編制機關(guān)，是項目的建設(shè)單位或開發(fā)商,他們負責(zé)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的環(huán)境影響評價機構(gòu)進行環(huán)境影響評價報告的編制。和審批機關(guān)環(huán)境影響評價審批機關(guān)，是負責(zé)審批環(huán)境影響評價報告的政府機關(guān),通常是地方的環(huán)保局或環(huán)境保護部門。規(guī)定了法律責(zé)任，其中，規(guī)劃部門的責(zé)任事由是沒有盡到應(yīng)有的責(zé)任，導(dǎo)致環(huán)境影響報告書的重大失實；而審批機關(guān)的責(zé)任事由是不符合《環(huán)境影響報告書》的有關(guān)規(guī)定，屬于違法審批行為。這些行為都有可能導(dǎo)致沒有進行科學(xué)的評價和預(yù)測就采取行動。環(huán)境影響評價的目標是指明可能產(chǎn)生的環(huán)境危害，而編制單位和審批部門這樣做，不僅違背了風(fēng)險防范原則，而且還嚴重違背了程序規(guī)則，不能有效地履行法定職責(zé)。如果違背了這一義務(wù)，不僅會對環(huán)境產(chǎn)生重大的影響，而且還會給人們的生命和財產(chǎn)帶來巨大的損失。然而，與虛假環(huán)境影響評價可能產(chǎn)生的不良影響相比，編制部門和審批部門只應(yīng)對其負責(zé)的人員及其他直接責(zé)任人員給予行政處分。相比之下，這種法定義務(wù)顯然被扭曲了。環(huán)境影響評價工作難以開展的一個主要原因，是因為它所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益與政治利益，要比制定部門和審批部門違背環(huán)境影響的后果要大得。因此，這樣一種違反環(huán)境影響評價所產(chǎn)生的利益，就足以抵消其所產(chǎn)生的負面影響，編制機關(guān)和審批機關(guān)當(dāng)然有充足的理由與動力去規(guī)避環(huán)境影響，違反環(huán)境影響評價相關(guān)的法律法規(guī)。環(huán)境影響評價編制機關(guān)，是項目的建設(shè)單位或開發(fā)商,他們負責(zé)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的環(huán)境影響評價機構(gòu)進行環(huán)境影響評價報告的編制。環(huán)境影響評價審批機關(guān)，是負責(zé)審批環(huán)境影響評價報告的政府機關(guān),通常是地方的環(huán)保局或環(huán)境保護部門。在現(xiàn)行立法中，除現(xiàn)行立法中存在的不合理之處，對違反局部義務(wù)的行為，也無相關(guān)的法律責(zé)任，諸如組織公共參與和后續(xù)評估等補救措施。由于責(zé)任的缺失，使其不能積極地履行其義務(wù)。在實際工作中，立法機構(gòu)往往忽略了公眾的參與與后續(xù)評價。同時，制定機構(gòu)還應(yīng)承擔(dān)組織公眾參與的責(zé)任，以保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)。在這個過程中，公民的權(quán)利和政府制定機構(gòu)的義務(wù)存在著一定的一致性。在特殊環(huán)境影響評價過程中，公眾參與是不可或缺的，如果編制機構(gòu)未能盡到組織公眾參與的義務(wù)，就會對其相關(guān)權(quán)益造成損害。2、環(huán)評信息公開不充分公眾參與并非孤立的一環(huán)，在環(huán)保領(lǐng)域，公民的知情權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞值谋ＷC，而公民的監(jiān)督與救濟則是公民的權(quán)利。這就意味著，在沒有環(huán)境信息公開的情況下，公眾參與就不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，不能在事后對其進行監(jiān)督和修正，也不能保證其有效地參與。在公共參與方面，《環(huán)境保護法》在這方面進行了一次有意義的嘗試，并要求各級政府和其他有環(huán)保監(jiān)督職能的部門應(yīng)當(dāng)將環(huán)境信息公開，完善公眾參與的程序，讓公民、法人和其他組織都能積極參與到環(huán)保工作中來。此外，還增加了信息公開和公眾參與并列。但是，從整體來看，這些規(guī)定過于籠統(tǒng)，即便是與《環(huán)境保護公眾參與辦法》相結(jié)合，也不能得到清晰地執(zhí)行。因為目前我國已經(jīng)對與公眾參與有關(guān)的信息公開和社會監(jiān)督進行了明確的規(guī)定，因此，環(huán)境保護公眾參與的立法應(yīng)當(dāng)與有關(guān)的立法內(nèi)容相結(jié)合，但在現(xiàn)行的環(huán)境保護公眾參與的法律條文中并未得到體現(xiàn)。3、對環(huán)評文件監(jiān)督力度不到位對環(huán)境影響評價文件審查的監(jiān)管，一是要注意限制審批人的自由裁量權(quán)自由裁量權(quán)，是指權(quán)力主體對自己所享有的權(quán)力在法律授權(quán)范圍內(nèi)進行自由處分的權(quán)能。。在環(huán)境影響評價文件審批中，自由裁量權(quán)主要體現(xiàn)在有環(huán)境影響評價文件審批權(quán)的部門依照有關(guān)行政許可法律法規(guī)的規(guī)定，在其職權(quán)范圍內(nèi)對有關(guān)單位報送的環(huán)境影響評價文件作出是否批準的決定。在地方保護主義地方保護主義，是指政權(quán)的地方機構(gòu)及其成員，以違背中央或國家的政策或法規(guī)的方式去濫用或消極行使手中權(quán)力、以維護或擴大該地方局部利益的傾向。和經(jīng)濟動力的趨勢下，這就導(dǎo)致了審批機關(guān)的自由裁量權(quán)異化，從而導(dǎo)致了一系列難以避免的環(huán)境污染事故，嚴重損害了政府的公信力與權(quán)威性。然而，我國現(xiàn)行法律并沒有從根本上解決審批程序中存在的問題，也沒有從根本上解決審批程序中存在的問題。公眾環(huán)境影響評價的成效取決于建設(shè)單位、評估機構(gòu)和審批機關(guān)的相互配合，同時也要對三者進行有效的監(jiān)督。在實際操作中，往往會遇到三方都沒有很好地履行自己的責(zé)任，造成了環(huán)評文件的漏批或錯批，最后導(dǎo)致了環(huán)評工作的流于形式，對環(huán)評文件的執(zhí)行造成了很大的影響。此外，目前關(guān)于環(huán)保方面的法律法規(guī)并不健全，現(xiàn)行的環(huán)境治理指標也存在著不統(tǒng)一的問題，所以，強化對環(huán)評報告的審批工作的監(jiān)督是必不可少的。自由裁量權(quán)，是指權(quán)力主體對自己所享有的權(quán)力在法律授權(quán)范圍內(nèi)進行自由處分的權(quán)能。地方保護主義，是指政權(quán)的地方機構(gòu)及其成員，以違背中央或國家的政策或法規(guī)的方式去濫用或消極行使手中權(quán)力、以維護或擴大該地方局部利益的傾向。（四）司法救濟手段薄弱1、司法救濟途徑少救濟是對權(quán)利的保證，如果不能對其進行適當(dāng)?shù)木葷?，那么它也就失去了存在的意義。同時，我國的公眾參與制度也日趨流于形式，使我國的公眾參與權(quán)難以得到切實的救濟，無法充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。依法治國，是人民群眾維護自己合法權(quán)益的一種重要方式。在現(xiàn)有的環(huán)境影響評價體系中，因缺少法定的法律責(zé)任，導(dǎo)致了公民不能提起訴訟，也沒有實質(zhì)性的司法救濟。另外，在我國，公民沒有獲得環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)，而社團對公益訴訟的限制又太高，在這種情形下，仍然會造成訴訟權(quán)的缺失。沒有救濟就沒有權(quán)利，只有讓社會公眾享有相應(yīng)的權(quán)利，才能使社會公眾的利益得以實現(xiàn)。公眾參與的正當(dāng)性不僅是測量各項環(huán)境影響評價結(jié)果的主要尺度，也是影響各利益主體交流協(xié)商成效的關(guān)鍵。環(huán)境影響評價體系是一種包含著公民各種權(quán)利的制度，它有著非常豐富的法律價值。因此，應(yīng)當(dāng)積極地構(gòu)建和健全一系列有關(guān)環(huán)境影響評價的救濟機制，以保證公眾參與的權(quán)利得到實現(xiàn)。2、救濟方式不夠細化在環(huán)境公眾參與活動中，公共利益受到損害后，救濟途徑有訴訟救濟、行政救濟和司法救濟三種。其中，最為完備的就是程序救濟，主要是針對公眾參與意見反饋的途徑和程序作出了明確的規(guī)定，但在司法救濟方面卻不盡完善。在《環(huán)評公眾參與》的有關(guān)制度中，既規(guī)定了建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)采取何種方式進行公眾參與的組織與調(diào)查，而且也對公眾參與的組織與調(diào)查作出了明確的規(guī)定，然而，目前尚無關(guān)于建設(shè)單位和編制單位在侵害了公眾行使參與權(quán)的情況下，所要承擔(dān)的法律責(zé)任。例如，在公眾對建設(shè)項目有不同意見或相關(guān)機構(gòu)沒有進行任何調(diào)查的情況下，公眾可以通過什么途徑和途徑來保障自己的合法權(quán)益不受侵害。在實踐中，公眾對不同意見的處理方法非常形式化，只做了一個簡單的記錄和匯總，然后對情況進行解釋。當(dāng)前迫切需要解決的問題就是，在社會公共權(quán)益遭受侵犯的時候，缺乏健全的司法救濟機制來保護，應(yīng)當(dāng)盡早出臺具體的法律責(zé)任條款，在責(zé)任主體發(fā)生違法行為時，按照相關(guān)條款進行處理。三、完善環(huán)境影響評價公眾參與制度（一）落實公眾參與的相關(guān)規(guī)定1、規(guī)范參與主體資格在環(huán)評過程中，公眾是指建設(shè)單位和環(huán)評機關(guān)之外的其他相關(guān)組織，團體，地方政府，學(xué)者，以及當(dāng)?shù)孛癖?。在社會公眾中，?yīng)尤其注意兩個群體，一是專家學(xué)者，二是專業(yè)人員，以及環(huán)保組織，如律師和環(huán)境工程師。另外一個群體是低收入群體等。前者關(guān)注的是對當(dāng)?shù)鼐用竦纳?、生態(tài)等產(chǎn)生的影響，而后者更傾向于允許違反法律的人提出解決方案。如北京阿蘇衛(wèi)垃圾處理項目中崔晶，亓靖：《鄰避事件中地方政府行為選擇探析——以北京阿蘇衛(wèi)鄰避抗爭事件為例》，載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2017年第4期第，28-39頁。，反建者多為中國環(huán)境科學(xué)研究院的研究員，大學(xué)教授，零廢棄環(huán)境計劃的發(fā)起人，環(huán)保律師等。他們提出的異議主要是由于污染物排放基準設(shè)定值偏低，擔(dān)心后續(xù)監(jiān)督力度不夠，環(huán)境影響評價報告中公眾參與程度較低等。后者也許比周圍的環(huán)境更關(guān)心自己的生存，以及法律制度給他們的解決方案。他們喜歡把項目建在別處，前者關(guān)注的是對當(dāng)?shù)鼐用竦纳睢⑸鷳B(tài)等產(chǎn)生的影響，而后者更傾向于允許違反法律的人提出解決方案。而如今，村民代表會表示支持該項目的建設(shè)，究其原因是周邊村莊將獲得巨額的搬遷費用。所以，在環(huán)境影響評價的公眾參與范圍上，可以不以利益相關(guān)者為限，也不以直接受到項目影響的準則為限。如果專家的專門知識與這個項目相關(guān)，那么他們就有資格參加這個項目。通過這種方式，可以讓人們頭腦風(fēng)暴，對所有人的利益和不同的立場都進行充分地考慮，及早地找到可能存在的問題，從而使環(huán)境影響評估工作的重要性得以充分地發(fā)揮，從而可以防止沖突或者是糾紛的解決崔晶，亓靖：《鄰避事件中地方政府行為選擇探析——以北京阿蘇衛(wèi)鄰避抗爭事件為例》，載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2017年第4期第，28-39頁。2、細化公眾參與方式環(huán)評公眾參與方式主要內(nèi)容包括征詢公眾意見、專家咨詢、研討會、辯論會、聽證會等。但是，公眾對環(huán)評的參與方式，卻因公眾自身的能力、參與成本、項目的規(guī)模、可能產(chǎn)生的影響程度等因素而異。各種參與方式都有各自的優(yōu)缺點，表現(xiàn)在交流水平、公眾參與程度、處理特定利益的能力等方面。為此，在公眾參與方式方面，還需要對其進行細化李欣冉：《規(guī)劃環(huán)境影響評價中公眾參與制度研究》，天津大學(xué)，2023年學(xué)位論文。。首先，應(yīng)考慮到多數(shù)人參與的便利性，例如參加的日期、時間和地點。同時，除了在報紙和網(wǎng)站上進行公告之外，還應(yīng)該通過多種傳播媒介和其他方式進行公告，提前告知舉辦的時間、地點和影響評價報告的內(nèi)容，方便公眾參加。其次，對參加各類會議的公眾出席比例作出規(guī)定。為了更好地發(fā)揮公眾在環(huán)境影響評價工作中的角色，法律應(yīng)該明確公眾參加的比例，保證有關(guān)部門和建設(shè)單位能夠積極地組織有關(guān)的活動，從而使公眾對環(huán)境影響評估工作的特點和影響有一個更好的認識。李欣冉：《規(guī)劃環(huán)境影響評價中公眾參與制度研究》，天津大學(xué)，2023年學(xué)位論文。3、明確公眾參與流程我國《環(huán)評法》明確規(guī)定建設(shè)單位應(yīng)在制作環(huán)境影響報告書前，舉行論證、聽證，及時聽取環(huán)保專業(yè)人士和相關(guān)團體意見。在建設(shè)項目過程中，不同群體所受的影響是不一樣的，要保證公眾參與的有效性，就必須對其進行詳細的分類。然而，審批過程中缺少全程的參與，使得公眾觀點的接受度較低，影響了他們的參與熱情，也影響了公眾對審批過程中的監(jiān)督權(quán)。不管是在“重大影響”或“不太重要”的“環(huán)境影響”中，都要對“環(huán)境影響”作出相應(yīng)的判斷，以保證各種評價標準的專業(yè)性和客觀性。影響環(huán)境影響評價工作的各個方面，要加強對環(huán)境影響評價的各個階段，如文件的提交與審批、審查與公示等。應(yīng)當(dāng)從審核環(huán)節(jié)開始，在每一個環(huán)節(jié)都要明確公眾的責(zé)任和義務(wù)，從而提高其影響力。對各工序的規(guī)范、合法進行監(jiān)督，杜絕在環(huán)評審批過程中發(fā)生違法、違規(guī)現(xiàn)象。公眾在對評估文件作出答復(fù)的同時，也要對審批機關(guān)進行監(jiān)督，避免發(fā)生重大違法的審批行為，從而真正地保護自己的環(huán)境權(quán)益。4、完善公眾參與范圍公眾參與環(huán)境影響評價的范圍應(yīng)不應(yīng)該，在多大的范圍內(nèi)進行。要想讓公眾參與到環(huán)評中來，就需要拓寬公眾參與的范圍，細化其內(nèi)容，只有這樣，公眾參與的效果才會更好地發(fā)揮。任何一項工程和一項重要的計劃，都要進行多方面的論證，若一味強調(diào)技術(shù)上的需要，而忽略了公共利益，就會引起爭議。當(dāng)前，對我國環(huán)境影響評價中的公眾參與范圍作了如下分析。在規(guī)劃層次上，《公眾參與辦法》規(guī)定只有特定的規(guī)劃才能使公眾參與到影響評估中，《環(huán)境影響評價法》也將綜合規(guī)劃和專項計劃列入影響評估范圍。所以，城市規(guī)劃屬于環(huán)評，而非公眾參與，公眾參與的范圍比環(huán)境影響要小，其范圍的差異會對環(huán)境影響很大，因此，公眾參與的結(jié)果也會受到影響。因此，在環(huán)境影響評價的過程中，還應(yīng)該將公眾參與的范圍包括進去。（二）發(fā)揮公眾參與環(huán)評的預(yù)防作用1、加強對公眾參與環(huán)評的監(jiān)督當(dāng)前，我國法院對影響環(huán)境影響評價的公眾參與程度存在著實質(zhì)性和程序性上的不平衡，對環(huán)境影響評價中的公眾參與僅是一種形式的審查。法院并沒有進行實質(zhì)的審查，而是認為在個別公眾網(wǎng)站對受理信息進行了公告，并且在公布的幾個工作日之后，沒有得到任何來自公眾的意見，所以，從程序上講這是正當(dāng)合法的。而早在2014年最高院公布的十大環(huán)境行政案例中“正文花園業(yè)委會案”2014年12月19日施行，最高人民法院公布人民法院環(huán)境保護行政案件十大案例之一“正文花園業(yè)委會案”中明確指出公眾參與程序是司法審查的重點，這也為法院以后審查此類案件提供了借鑒。在環(huán)境影響評價工作中，環(huán)評機關(guān)有無對社會公眾的有關(guān)意見作出答復(fù)。對于環(huán)評機關(guān)而言，用合理的解釋來回答社會公眾的質(zhì)疑，不僅體現(xiàn)了行政決定的合理性，更是一種對公眾負責(zé)的態(tài)度。2014年12月19日施行，最高人民法院公布人民法院環(huán)境保護行政案件十大案例之一“正文花園業(yè)委會案”2、有效把控公眾參與的環(huán)評質(zhì)量在環(huán)評案件中，檢驗公眾參與的關(guān)鍵不是環(huán)評報告，而是公眾參與的有效性，即公眾意見是否能夠得到適當(dāng)?shù)谋磉_。如果公眾參與不能帶來切實的效果，環(huán)評就不能反映公眾對建設(shè)項目的需求。大多數(shù)環(huán)境項目的決策者只會從技術(shù)評估的角度考慮環(huán)評，而對公眾參與的有效實質(zhì)性評估存在忽視。法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)公眾利益的表達是否充分來進行司法審查。法官應(yīng)盡可能考慮案件中對公共利益的保護，評估實際使用的公眾參與方式是否恰當(dāng)，而不是進行純粹的形式審查，因為遵守公眾參與的形式要素并不等于實現(xiàn)真正的公眾參與目標。另外，公共機構(gòu)應(yīng)在審查中發(fā)揮輔助性作用。環(huán)評過程具有很強的專業(yè)性，涉及很多利益，這也是為什么法官在審理環(huán)評案件時，沒有進行實質(zhì)性審查，從而只進行傳統(tǒng)保守的形式審查?，F(xiàn)階段可以建立一個環(huán)境實質(zhì)性審查機構(gòu)，如果司法體系尚未建立，該機構(gòu)應(yīng)積極接管環(huán)評機構(gòu)的職能。這是因為，與司法機關(guān)不同，環(huán)評審批機構(gòu)對技術(shù)問題的理解也非常透徹，與司法機關(guān)不同，行政機關(guān)對該領(lǐng)域的事實情況有更多的了解。同時，應(yīng)適當(dāng)降低社會團體參加公益訴訟門檻，并以此為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮檢察機關(guān)的監(jiān)督職能，充分發(fā)揮公益訴訟的功能，為環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展和社會的可持續(xù)發(fā)展提供法律保障。3、明確司法救濟方式在立法上，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)劃部門、建設(shè)單位和環(huán)保部門違反公眾參與影響環(huán)境影響的法律責(zé)任。在現(xiàn)行的環(huán)境影響評價制度中，既要保證環(huán)境影響評價結(jié)果的知情權(quán)，又要保證環(huán)境影響評價結(jié)果的公正性，對故意延誤、意見不能被采納的情況，可以采取訴訟、復(fù)議等方式予以解決。構(gòu)建救助機制具有十分重要的意義。在公眾參與被侵害后，公眾利益主體應(yīng)如何進行救濟，公共利益主體應(yīng)當(dāng)如何行使，公共利益主體應(yīng)當(dāng)如何行使，這些都是有待解決的制度和法律問題。公民對環(huán)保部門和規(guī)劃建設(shè)單位對公共參與權(quán)的侵犯，可以通過行政和司法兩種方式進行救濟。對此，應(yīng)從立法上建立完善的救濟途