公共管理學(xué)原理 課件 第六章 政府工具

公共管理學(xué)原理

（修訂版）陳振明等著公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第6章政府工具6.1政府工具研究概述6.2政府工具的理論脈絡(luò)6.3當(dāng)代政府治理的新工具公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材6.1政府工具研究概述6.1.1政府工具研究的由來(lái)和發(fā)展從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，政府工具受到公共管理學(xué)界的重視，出現(xiàn)了不少關(guān)于政府工具方面的論著。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材政府工具研究在公共管理學(xué)和政策科學(xué)中興起的原因：一是政府管理以及政策執(zhí)行的復(fù)雜性使人們對(duì)政府工具或手段進(jìn)行反思，實(shí)際的行政管理以及政策執(zhí)行對(duì)工具方面知識(shí)需求的增長(zhǎng)，要求對(duì)公共政策問(wèn)題做更多科學(xué)與實(shí)證的分析和研究。二是福利國(guó)家的失敗以及政府工作的低效率導(dǎo)致人們對(duì)工具途徑的政治及意識(shí)形態(tài)上的支持。三是當(dāng)代社會(huì)科學(xué)實(shí)踐性的增強(qiáng)，特別是應(yīng)用性社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域日益介入政府的政策和管理實(shí)踐，導(dǎo)致這些學(xué)科的學(xué)者對(duì)包括工具性知識(shí)的更多追求。四是公共管理學(xué)和政策科學(xué)的研究領(lǐng)域自身的擴(kuò)展導(dǎo)致了政府工具被納入學(xué)科的視野之中。6.1政府工具研究概述6.1.2政府工具研究的范圍與途徑薩拉蒙在《政府工具——新治理指南》一書(shū)的導(dǎo)論中提出了一個(gè)較系統(tǒng)、全面的政府工具研究框架。政府工具的分析有三個(gè)層面的理論：一是工具理論；二是選擇理論；三是運(yùn)行理論。從這三個(gè)層面對(duì)政府工具的研究，涉及如下幾個(gè)基本主題：（1）工具的本質(zhì)特征和主要的選擇特征，以及工具應(yīng)用所產(chǎn)生的結(jié)果；（2）工具應(yīng)用的范圍和模式，以及工具應(yīng)用的趨勢(shì)；（3）工具的運(yùn)行機(jī)制，即運(yùn)用工具所需的機(jī)制和條件；（4）工具選擇的動(dòng)因，包括工具應(yīng)用的環(huán)境，尤其是影響工具選擇的政治因素；（5）工具應(yīng)用中所產(chǎn)生的管理挑戰(zhàn)及其解決辦法；（6）工具的評(píng)價(jià)，即對(duì)工具優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)的分析。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材6.1政府工具研究概述6.1.2政府工具研究的范圍與途徑國(guó)外政府工具的研究已形成了多種途徑，根據(jù)前述《公共政策工具》一書(shū)的說(shuō)法，主要有如下四種基本途徑：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（3）權(quán)變主義。這種途徑又稱(chēng)工具—背景研究途徑，它所持的是傳統(tǒng)的社會(huì)計(jì)劃觀點(diǎn)。（1）工具主義。工具主義途徑又稱(chēng)古典途徑。（2）過(guò)程主義。各種工具之間有著重要的差別，沒(méi)有哪一種或哪一類(lèi)的工具具有普遍的適應(yīng)性。（4）建構(gòu)主義。要了解特定工具被采用的脈絡(luò)背景的特殊性，就必須了解這些工具的主觀意義。基本途徑6.1政府工具研究概述6.1.3政府工具研究的理論與實(shí)踐意義公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材從理論上說(shuō)，可以拓寬公共管理學(xué)以及政策科學(xué)的視野，豐富公共管理學(xué)的理論內(nèi)容，完善其學(xué)科體系，更好地把握公共管理研究領(lǐng)域的發(fā)展前沿，推動(dòng)公共管理理論的建構(gòu)。從實(shí)踐上說(shuō)，加強(qiáng)對(duì)政府工具的研究，概括、總結(jié)和提煉一整套在國(guó)內(nèi)外公共管理實(shí)踐中被證明是行之有效的政府工具，可以促進(jìn)政府治理方式的改進(jìn)，推動(dòng)我國(guó)行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府管理的績(jī)效及效率，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。6.2政府工具的理論脈絡(luò)6.2.1工具的識(shí)別和分類(lèi)政府工具既是一種手段，也是一種“客體”(object)，還是一種活動(dòng)(activity)；政府工具還具有多樣性和動(dòng)態(tài)性的特征，并非一經(jīng)選定就固定不變，必須不斷地調(diào)整以跟上社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。最常見(jiàn)的定義是：“一個(gè)行動(dòng)者能夠使用或潛在地加以使用，以便達(dá)成一個(gè)或更多目的的任何事物?！焙?jiǎn)單地說(shuō)，政府工具就是達(dá)成政策目標(biāo)的手段。薩拉蒙認(rèn)為政府工具有如下三個(gè)特征：（1）政府工具有一些共同屬性，這些共同屬性使得這些工具得以識(shí)別。（2）每一種工具規(guī)定行動(dòng)的結(jié)構(gòu)，它不是隨意的或者臨時(shí)的，而是一種制度化的行動(dòng)模式。它規(guī)定誰(shuí)有權(quán)操作公共項(xiàng)目，其角色是什么，與他人關(guān)系如何。3）這種結(jié)構(gòu)化的行動(dòng)是一種集體行動(dòng)。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材6.2政府工具的理論脈絡(luò)6.2.2工具的特性及其適用情境我們可以對(duì)幾種工具的特性做出如下歸納：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）強(qiáng)制性工具，又叫指導(dǎo)性工具（directivetools）或規(guī)制性工具（regulatorytools）。它的特點(diǎn)是用規(guī)制和直接行動(dòng)的方式對(duì)市場(chǎng)組織和社會(huì)個(gè)體施加影響，以實(shí)現(xiàn)期望的政策目標(biāo)。（2）志愿工具。這種工具是指在所期望實(shí)現(xiàn)的任務(wù)上，較少政府介入，而由民間力量或市場(chǎng)自主運(yùn)作。（3）混合工具（mixedtools）?；旌瞎ぞ呤侵笍?qiáng)制性介于強(qiáng)制性工具和志愿工具之間的那部分政府工具（其中的有些工具本身就是具體的市場(chǎng)化手段），因而混合工具選擇的情境最為廣泛。1）信息和勸導(dǎo)；2）政府補(bǔ)貼；3）產(chǎn)權(quán)拍賣(mài)；4）稅收和用者付費(fèi)。6.2政府工具的理論脈絡(luò)6.2.3工具選擇及其績(jī)效公共行政是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，受到各種各樣的因素的制約，即便認(rèn)識(shí)到某些工具在特定問(wèn)題上是有效的，政府仍然會(huì)由于各種各樣的原因無(wú)法使用。政治因素較之效能或效率對(duì)于政府工具的選擇有更直接和更大程度的影響。彼得斯則通過(guò)對(duì)比較政治相關(guān)文獻(xiàn)的整理，篩選出政府工具選擇的五項(xiàng)主要因素，即觀念（ideas）、制度（institutions）、利益（interests）、個(gè)人（individuals）與國(guó)際環(huán)境（internationalenvironment），可簡(jiǎn)稱(chēng)為“5I”模型。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）觀念彼得斯等人認(rèn)為，觀念與意識(shí)形態(tài)影響了政府工具的選擇。（2）利益（3）個(gè)人基于利益的考慮，相關(guān)的政治行動(dòng)者往往致力于影響政策過(guò)程，以期政府選擇使其收益最大而成本負(fù)擔(dān)最小的政府工具。某些個(gè)人對(duì)于政府工具的選擇扮演了較具影響力的角色。（4）制度在特定的制度下可能形成對(duì)于政府工具的偏好，這種偏好可能源于過(guò)去的歷史背景因素、學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)、專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練等因素。（5）國(guó)際環(huán)境來(lái)自其他國(guó)家、國(guó)際組織或國(guó)際協(xié)議的國(guó)際壓力已經(jīng)成為公共管理的一項(xiàng)關(guān)鍵因素，也影響了政府對(duì)于工具的選擇。6.2.3工具選擇及其績(jī)效“5I”模型：6.2政府工具的理論脈絡(luò)公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材6.3當(dāng)代政府治理的新工具6.3.1市場(chǎng)化工具公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1．民營(yíng)化。民營(yíng)化是指將原先由政府控制或擁有的職能交由企業(yè)私方承包或出售給私方，通過(guò)市場(chǎng)的作用，依靠市場(chǎng)的力量來(lái)提高生產(chǎn)力，搞活國(guó)營(yíng)企業(yè)。2．用者付費(fèi)。公眾在消費(fèi)政府提供的公共服務(wù)時(shí)也要適量繳費(fèi)，誰(shuí)消費(fèi)誰(shuí)付費(fèi)。3．合同外包：合同外包把民事行為中的合同引入公共管理的領(lǐng)域中來(lái)，它必須以合同雙方當(dāng)事人協(xié)商一致為前提，變過(guò)去單方面的強(qiáng)制行為為一種雙方合意的行為。4．特許經(jīng)營(yíng)：公共管理中的特許經(jīng)營(yíng)是由公共部門(mén)授予私人企業(yè)經(jīng)營(yíng)和管理某項(xiàng)公用事業(yè)的權(quán)利，通過(guò)特許協(xié)議明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到公共管理目的的一種工具。6.3當(dāng)代政府治理的新工具6.3.1市場(chǎng)化工具公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材5．憑單制：憑單制是一種借用私人市場(chǎng)憑單的理念和技術(shù)來(lái)改造公共服務(wù)供給的政府改革工具。6．分散決策：分散決策其實(shí)就是分權(quán)與權(quán)力下放的過(guò)程，其主要目的是通過(guò)賦予執(zhí)行者更大的自主權(quán)，使被授權(quán)的下級(jí)組織或單位能夠更加獨(dú)立，能夠自由地與其他組織進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。7．放松管制：放松管制就是在市場(chǎng)機(jī)制可以發(fā)揮作用的行業(yè)完全或部分取消對(duì)價(jià)格和市場(chǎng)進(jìn)入的管制，使企業(yè)在制定價(jià)格和選擇產(chǎn)品上有更多的自主權(quán)。8．產(chǎn)權(quán)交易：產(chǎn)權(quán)指的是人們操縱一項(xiàng)事物的排他性權(quán)利，它由使用權(quán)、收益權(quán)、決策權(quán)和讓渡權(quán)等組成。9．內(nèi)部市場(chǎng)“廣義的內(nèi)部市場(chǎng)是指任何把生產(chǎn)和購(gòu)買(mǎi)職能相分離的公共部門(mén)改革；狹義的內(nèi)部市場(chǎng)是指對(duì)行政部門(mén)自身提供的某種服務(wù)供自己使用的模式進(jìn)行改革（也就是市場(chǎng)模擬）?！?.3當(dāng)代政府治理的新工具6.3.2工商管理技術(shù)公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1．全面質(zhì)量管理：全面質(zhì)量管理（totalqualitymanagement，TQM）則是以質(zhì)量為中心，建立在組織全體員工參與基礎(chǔ)上的一種管理，其目的是通過(guò)顧客、本組織成員和社會(huì)收益來(lái)達(dá)到長(zhǎng)期成功。2．目標(biāo)管理：目標(biāo)管理（managementbyobjectives，MBO）是通過(guò)參與式的目標(biāo)設(shè)置、實(shí)施和評(píng)價(jià)等活動(dòng)來(lái)管理組織的一種方法。3．績(jī)效管理：績(jī)效管理（performancemanagement）是利用績(jī)效信息協(xié)助設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，進(jìn)行資源配置與優(yōu)先順序的安排，以告知管理者維持或改變既定目標(biāo)計(jì)劃，并且報(bào)告符合目標(biāo)的管理過(guò)程。4．戰(zhàn)略管理：戰(zhàn)略管理（strategymanagement）是管理者有意識(shí)地進(jìn)行政策選擇、發(fā)展能力、解釋環(huán)境，以集中組織的努力，達(dá)成目標(biāo)之行為，亦指制定、實(shí)施和評(píng)價(jià)使組織能夠達(dá)到目標(biāo)的跨功能決策的藝術(shù)或科學(xué)。6.3當(dāng)代政府治理的新工具6.3.2工商管理技術(shù)公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材5．顧客導(dǎo)向：以顧客為中心，即從顧客的角度開(kāi)展活動(dòng)和提供服務(wù)；以追求顧客滿(mǎn)意為基本精神；以社會(huì)和顧客的期待為理想目標(biāo)。6．標(biāo)桿管理：標(biāo)桿管理是一個(gè)認(rèn)識(shí)和引進(jìn)最佳實(shí)踐，以提高績(jī)效的過(guò)程，是一個(gè)幫助機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)其他組織更高績(jī)效水平（標(biāo)桿）的過(guò)程，并盡量了解它們是怎么樣達(dá)到那種水準(zhǔn)的，以便使產(chǎn)生那種水準(zhǔn)的做法和程序得以運(yùn)用到自己的組織機(jī)構(gòu)中。7．流程再造：流程再造是20世紀(jì)80年代初在美國(guó)出現(xiàn)的。再造是對(duì)公司的流程、組織結(jié)構(gòu)和文化等進(jìn)行徹底的、急劇的重塑，以達(dá)到績(jī)效的飛躍。6.3當(dāng)代政府治理的新工具6.3.3社會(huì)化手段公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1．社區(qū)治理：社區(qū)治理的優(yōu)點(diǎn)在于：不花或者很少花政府的錢(qián)；調(diào)動(dòng)公民積極參與，受到廣泛的支持和歡迎。但是，社區(qū)治理作為一種政策工具，往往只能作為一種輔助工具來(lái)使用。2．個(gè)人與家庭：作為一種政策工具，個(gè)人與家庭可以做好政府無(wú)法做或做不好的許多事情，可以減輕政府的負(fù)擔(dān)。但是，它也同樣只能作為一種輔助工具來(lái)使用。3．志愿者服務(wù)：志愿者服務(wù)的最大優(yōu)點(diǎn)是創(chuàng)新，即創(chuàng)造性地迅速確認(rèn)并滿(mǎn)足需求的能力。由志愿者提供社會(huì)服務(wù)還可以減少對(duì)政府行動(dòng)的需要或減輕政府的負(fù)擔(dān)。6.3當(dāng)代政府治理的新工具6.3.3社會(huì)化手段公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材4．公私伙伴關(guān)系：首先，廣義上指公共和私人部門(mén)共同參與生產(chǎn)與提供物品和服務(wù)的任何安排；其次，它指一些復(fù)雜的、多方參與的并被民營(yíng)化了的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；最后，它指企業(yè)、社會(huì)賢達(dá)和地方政府為改善城市狀況而進(jìn)行的一種正式合作。5．公眾參與及聽(tīng)證會(huì)：政府決策民主化要求增強(qiáng)政府決策的透明度，建立公眾參與的制度，賦予公眾在國(guó)家決策上的發(fā)言權(quán)，