市政道路工程招投標中存在的問題及對策研究

市政道路工程招投標中存在的問題及對策研究市政道路工程招投標中存在的問題及對策研究一、緒論（一）研究背景招投標法是工程交易中極為常見的一種方式，這一制度的形成為業(yè)主提供了更多選擇。在優(yōu)化資源配置的同時，彌補了行業(yè)中目前存在的一系列問題（如信息不對稱等），促進各參與方之間形成良性競爭循環(huán)，最終形成一種優(yōu)勝劣汰的市場淘汰機制。這一制度的根本目的是基于“三公”（即公開、公平、公正）原則打造出一個讓投標方能夠進行充分、合理地競爭的平臺。同時，在長期的應用實踐中不難發(fā)現(xiàn)，招投標制度在建設工程交易領域應用的優(yōu)勢較為突出。由于政府市政道路工程施工招投標（MunicipalroadengineeringconstructionbiddingoftheGovernment，后簡稱“MRECBG”）在市政工程招投標中處于關鍵位置，注入的金額通常是勘察、設計、監(jiān)理等一般環(huán)節(jié)的數倍甚至幾十倍以上，一個施工項目動輒有巨額資金注入。正因如此，MRECBG一直是受到社會各界普遍關注的區(qū)域，同時也是各類問題層出不窮的區(qū)域。市政工程市場的發(fā)展與變革經歷了三個階段：（1）第一階段為政府分配階段，由政府建設的行政主管部門計劃分配任務；（2）第二階段為自主承包階段，主要表現(xiàn)為各施工企業(yè)自主到市場開拓承包業(yè)務；（3）第三階段為招投標階段，這一時期的市政工程市場高度發(fā)展，MRECBG對各參與方公開競標，鼓勵其自主參與投標。近年間，某些地市級工程行業(yè)發(fā)展迅速，然而符合要求的施工企業(yè)數量卻無法與逐年上漲的政府投資額相匹配。在這樣一個競爭程度異常激烈的背景下，違法違規(guī)的操作幾近成了各家承包單位為達到目的而采用的常用手段。在MRECBG實際運行過程當中的違規(guī)亂象可以主要概括為以下幾個方面：各項法律法規(guī)不完善；監(jiān)管與管理不合理；串標圍標陪標亂象屢禁不止。這些現(xiàn)象違背了招投標“三公”的理念及原則，導致了惡性競爭的不良后果，引起了競標者的不滿、業(yè)主的質疑、以及社會各界的廣泛關注。（二）研究目的本文的關注點主要包括以下幾個方面：政府市政道路工程施工招投標現(xiàn)狀如何？存在哪些問題？如何解決所出現(xiàn)的問題？本文以“發(fā)現(xiàn)—分析—解決”的研究邏輯探究在MRECBG過程中存在的相關問題，旨在增強MRECBG參與過程的透明度，提高市政工程相關行業(yè)的運營效率，為今后招投標制度的完善與改進提供科學參考。（三）研究意義1.理論意義本研究在招投標制度已經取得了一定收獲的基礎上，重塑了市政道路工程招投標相關研究的理論視角，補充了現(xiàn)有研究的不足之處，為國內外領域相關研究提供更為豐富的經驗參考，以期推動招投標行業(yè)的良性發(fā)展。第一，關于MRECBG的研究有助完善行政監(jiān)督制度相關理論。此類項目的財政來源主要有以下幾個方面：（1）國有資金；（2）公共資金?；谫Y金來源的特殊性，MRECBG項目的性質也往往具有社會性和公共性等特點。MRECBG項目特點的多元化使得對于此行業(yè)的相關研究能夠有效填補當前行政監(jiān)督理論制度體系中的不足。第二，對MRECBG的研究有利于加強反腐倡廉理論建設。在MRECBG過程中，因監(jiān)管力度不夠、制衡手段不足而產生的公共權力濫用，是此過程中造成腐敗現(xiàn)象的重要原因之一。而在MRECBG過程中，基于對招標方、監(jiān)察方、投標方等各方主體展開的調查與分析，可以對招標投標過程進行有效的監(jiān)管。現(xiàn)實意義本文現(xiàn)實意義可以分為兩個層面：首先，從國家和社會層面來看，本研究的進行有助于國家戰(zhàn)略方針的落實；在微觀層面，本文總結現(xiàn)有研究的不足之處，在規(guī)范市政道路工程投標市場的同時進一步提高工程質量，推動行業(yè)技術進步。研究現(xiàn)狀1.國外研究現(xiàn)狀國外對于MRECBG有著嚴苛的準入要求，不僅要求申報投標的企業(yè)必須符合相應的準入條件，同時還必須具備足夠的軟件條件和硬件實力。在發(fā)達國家，類似MRECBG的業(yè)務監(jiān)督部門與管理部門相互獨立，各司其職，在互相之間職能不交叉的同時又可實現(xiàn)互相制約，有效避免了我國普遍存在的監(jiān)管同體的現(xiàn)象。同時，國外的監(jiān)督體系更具多元化的特性，在行駛職能的同時，可以有效整合各行業(yè)、各協(xié)會以及社會各界的監(jiān)督的力量。發(fā)達國家經過了多年的發(fā)展與沉淀，在形成了依據合理、制度完善、體系成熟的MRECBG法制體系的同時，高度發(fā)達的商業(yè)文明與開發(fā)的社會環(huán)境也促進形成了一套相對完備的的社會信用制度——這些因素為MRECBG的良性發(fā)展提供良性助力。國外學者對于有關MRECBG開展相對較早，并對此過程中的一些現(xiàn)象進行了深入分析，研究內容包括：競標的方式與方法、投標人的串通投標行為、投標人的心理建設等，并構建了有關的模型用以論證。2.國內研究現(xiàn)狀我國招標投標制度的引進在一定程度上實現(xiàn)了公開、公平與公正，在消除信息不對稱現(xiàn)象的同時，促進了業(yè)務的發(fā)展，實現(xiàn)了資源的高效配置。盡管MRECBG制度的引進取得了一定的成效，但其在實施過程中所產生的相關違法違規(guī)問題也不容忽視。盡管國內有關于MRECBG制度的研究起步較晚，但是近年來也取得了一定的成果。研究內容主要集中于以下幾個方面：法律法規(guī)層面：包括對有關招投標法律規(guī)制的分析，以及在法律監(jiān)管角度的相應改進策略；監(jiān)督機制層面：主要總結了當前MRECBG環(huán)節(jié)中存在的各類監(jiān)督問題，包括主體權責的劃分、內容的合理性、執(zhí)行方式的混亂性。各參與方層面：主要概括為當前MRECBG環(huán)節(jié)中存在的不正當競爭行為，如串標、圍標等現(xiàn)象，并對可能的改進之處提出建議。研究內容基于MRECBG的基本情況，結合相關方面產生問題的外在表現(xiàn)及危害性，從制度建設、監(jiān)督機制、投標方、招標方等各個層面深入分析成因，結合產業(yè)的實際情況，提出具有建設性意見及改進措施。研究方法本研究主要依據“文獻研究法”和“參與觀察法”兩種方法進行分析與研究。前者的的一般流程主要包括一下幾個方面：提出問題，即根據現(xiàn)有理論知識，對有關領域或行業(yè)的文獻和資料進行整理和再歸類的構想；研究設計，即將第一步提出的問題或設想設計成可操作、可重復的資料整理和文獻研究活動。搜查資料，即按照第二步設計的路徑搜查、檢索某一領域、某一行業(yè)或某一研究內容的相關資料和文獻。整理文獻，通過對搜集到的資料和文獻進行整理、歸納，總結出當前研究存在的不足之處及可能的改進之處。綜述匯報，根據歸納總結的資料，對領域或行業(yè)內現(xiàn)階段的研究成果進行評述，并就行業(yè)未來的發(fā)展提出自己的觀點、意見和建議。后者是一種社會調查常用的方法，廣泛應用于許多學科，尤其是社會科學。由于本研究主要針對MRECBG過程，此類各方利益交叉的社會科學不可避免地會涉及到一些法律法規(guī)、投標程序、利益往來等問題，因此通過參與觀察法開展本研究是適宜的。本文從實踐出發(fā)，積極觀察，總結經驗，結合實際，從本質上對MRECBG過程中存在的各項問題開展研究，并就外來可能的改進方向和內容提出切實可行的意見。二、市政道路工程招投標現(xiàn)狀本章基于前述兩種研究方法收集到的相關資料，對當前有關MRECBG的行業(yè)現(xiàn)狀進行總結概括，主要分為對制度建設、監(jiān)督機制、招標方、投標方等方面的研究及發(fā)展現(xiàn)狀的分析。制度現(xiàn)狀如前文所述，MRECBG應在基于“三公”原則的前提下，盡可能保證交易的規(guī)范性和高效性，從而確保政府的資金發(fā)揮出最大的效用。盡管這一初衷是好的，但是具體的做法還有待改進，且不可忽視在此過程中產生的諸如尋租、市場失靈等一些問題。極端的法律法規(guī)制度，例如絕對自由的市場交易和完全強硬的政府控制行為，都是不合理的，無助于MRECBG制度的發(fā)展以及整個行業(yè)的進步。新時代的中國特色社會主義市場經濟強調要平衡市場的自由度與市場的秩序性，在賦予相對自由的同時也要規(guī)范秩序。因此，從立法的角度規(guī)制MRECBG是十分必要的，促使MRECBG在政府管制與市場自治中保持相對的平衡，建立一個靈活而不混亂的招投標市場，最終實現(xiàn)對行業(yè)進步和經濟發(fā)展的有效促進。目前，我國現(xiàn)有制度所執(zhí)行的法律法規(guī)對于MRECBG過程中所涉及到的各參與方有著明確的定義與限制、同時對MRECBG的整個流程也有著較為完整、清晰、明確的規(guī)定。對于在MRECBG過程中發(fā)生的問題基本上是做到了有據可循、有法可依。相關法律如《政府采購法》、《招標投標法》、《反不當競爭法》等相關法規(guī)中都對有關的招標投標過程中的違規(guī)現(xiàn)象進行了標注。盡管MRECBG過程有法可依，但是在實際過程中依舊不可避免地會面臨各式各樣的問題與苦難，如各利益代表方之間的串通招投標等問題仍然無法從根本上得以解決。此類問題的不斷涌現(xiàn)，反映了目前市政道路工程招投標制度質量的運行狀況，同時也能引起我們對招投標制度未來發(fā)展方向和前景的進一步關注。監(jiān)督現(xiàn)狀根據《招標投標法實施條例》的相關規(guī)定，MRECBG采取了專門監(jiān)督、分級監(jiān)督與分類監(jiān)督（Specialized,HierarchicalandClassifiedSupervision）等多種監(jiān)督方式。一般情況下，不同級別的MRECBG工程分由不同層級的部門負責監(jiān)督，例如國家發(fā)改委對接重大建設項目的監(jiān)督工作，而市級MRECBG工程的監(jiān)督則是由相應的交通運輸部門負責實施。其他監(jiān)督方包括：地方政府，通過分配監(jiān)管權或設立專職機構，實現(xiàn)對有關MRECBG過程中的資金狀況、預決算情況等內容的監(jiān)督審計部門，直接對MRECBG過程進行監(jiān)督各行為主體，依據法規(guī)對整個MRECBG過程進行監(jiān)督，可以通過現(xiàn)場質疑、事后舉報或其他合理方式行使監(jiān)督權社會公眾，這一群體也是MRECBG監(jiān)督體系中的重要構成，非涉密內容的招標信息應面向社會開發(fā)獲取，以獲得社會公眾的有效監(jiān)督。當前的監(jiān)督體系看似已經較為完善，但在實際的MRECBG操作過程中效果卻不盡人意，任存在許多問題：首先，監(jiān)督體系復雜：MRECBG通常都具有很強的綜合性，這就意味著這一體系的監(jiān)督機制需要多個部門同時參與，而這種多方插手的方式又使得MRECBG監(jiān)督體制運行滯澀。其次，積極性偏低，各方監(jiān)督主體對于一些過程不明或部分存疑事實視而不見，不主動參與不積極質疑。第三，行政干預現(xiàn)象嚴重，MRECBG過程中各方的監(jiān)督權限與政府主管部門的行政管理權限之間缺乏明顯的界限，沒有明確區(qū)分。第四，專業(yè)性缺失，主管部門如監(jiān)察部門、財政部門等，經常難以勝任MRECBG的監(jiān)督工作，需要聘請外部專業(yè)人士參與調查。第五，約束力缺失，現(xiàn)階段的各個監(jiān)督方的監(jiān)督工作多圍繞事權展開，但MRECBG過程中的相關違法違規(guī)行為卻受到主要負責人的操控，這種畸形的模式使得MRECBG監(jiān)督機制難以對決策主體形成約束力。招標人現(xiàn)狀目前政府市政道路工程招標的項目主要為一些大、中、小型公共設施建設項目，例如道路交通、道路橋梁、軌道交通工程等，而MRECBG招標單位一般為交通運輸主管部門、相關機構、投資公司等，涉及如公共安全與公共利益等諸多方面的影響，其資金來源主要為政府財政收入或國有機構貸款。在大型MRECBG項目的招標過程中一般采用綜合評標法。此類方法一般由具備資格預審項目招標人制定，并通過以下幾個方面開展分數評估，包括：同類項目業(yè)績；項目經理；企業(yè)綜合實力；擬投入設備；項目成員配備及結構；項目施工經驗；而在正式招標評標階段，不同的投標類型各有一套不同的評分標準（表1）。

表1技術標與商務標評分標準細則投標人現(xiàn)狀政府市政道路工程投標的參與方大多為市政工程施工企業(yè)，投標方如大型國有企業(yè)，這部分企業(yè)作為本市城市建設的主力軍，具有市政建設全產業(yè)鏈資質能力，其施工實力在省內乃至全國內均處于領先地位。此類企業(yè)在MRECBG過程屬于重要參與者，承接地區(qū)半數以上的MRECBG項目。不僅大型企業(yè)，MRECBG也常有中小企業(yè)參與投標，但是基于項目的規(guī)模、技術要求、招標方需求等多方面的差異，MRECBG所要求投標方的資質往往也有所區(qū)別。在較為大型的MRECBG過程中，一般會要求投標方的項目負責人為市政公用工程一級注冊建造師，編制項目商務標報價文件的人員要求也必須具備一級注冊造價工程師從業(yè)資格證。三、市政道路工程招投標現(xiàn)存問題（一）投標競爭不公平不公平的投標競爭主要是由自由競爭和利益最大化所導致。工程招標投標中的不正當競爭行為包括兩個方面：一方面是招標方與投標方之間的串通，另一方面是各投標方之間互相串通，兩種不正當競爭的表現(xiàn)形式各不相同。從投標人之間的串通招標投標來看，其主要表現(xiàn)在投標人之間串通的不公平性使得競爭對手失去競爭力，導致其評標時不能中標，缺乏最優(yōu)選擇性，造成巨額損失。通過掛靠壟斷方式使得投標人之間形成實質性的投標壟斷，未達到行業(yè)資質門檻的企業(yè)或個體代表介入到其原本無法進入的行業(yè)領域，造成了市場競爭的混亂。表現(xiàn)形式主要為：價格串通、輪流中標、陪標補償和掛靠壟斷。從招標方(或代理機構)與投標方之間相互串通這方面來看，此類不正當競爭主要表現(xiàn)為二者之間私下溝通發(fā)生了信息披露，容易導致投標人之間的不公平競爭，而在哄抬標價后進行事后補償，設置障礙，排斥潛在投標人，操縱中標結果，對市場同樣造成了惡劣影響，形成不公平、不透明的工程招標投標。表現(xiàn)形式主要為：信息披露、事后補償和設置障礙。上述不公平競爭行為的表現(xiàn)形式較為全面，幾乎包括了在實際工程招標投標工作實施中存在的大多數不公平競爭行為。而在實際招投標工作中,不公平競爭行為往往不會單獨出現(xiàn)，而是以多種形式同時出現(xiàn)，這些不正當競爭行為造成市場競爭的混亂，給正當投標者造成巨大利益損失，同時也失去了公平公正的投標原則，對社會造成惡劣影響。因此，這種反?，F(xiàn)象應引起主管部門的重視，及時調查取證，確定是否存在上述行為，如若存在，及時做出相應處理。（二）監(jiān)管體制不健全當前招投標監(jiān)管工作中，主要存在以下問題：一是多頭監(jiān)管，各自為政，各監(jiān)管方之間權利交叉且缺乏協(xié)調溝通；二是同體監(jiān)督，各參與方自己監(jiān)督自己，監(jiān)督機構形同虛設；三是與當前招投標項目龐大的數量相比，此行業(yè)的部分政策法規(guī)的發(fā)展存在一定的滯后性，監(jiān)管存在一定程度上的盲區(qū)。公平和公正是社會主義市場經濟競爭機制形成及維持的必要條件，監(jiān)督機制則是保障社會公共權力合法運行，維護社會公正民主程序的各種監(jiān)督權限的必要手段和方法。在缺乏必要的監(jiān)督機制的情況下，市場競爭將失去必要的引導和規(guī)范，難以獲得預期的社會反響和經濟效益，最終向消極、負面、混亂的方向發(fā)展。此外，健全、合理、完備的MRECBG監(jiān)督機制是避免腐敗發(fā)生的有效舉措。當前投招標監(jiān)管工作中的多頭監(jiān)管、同體監(jiān)督和法規(guī)政策滯后的問題層出不窮，政府部門的介入使得監(jiān)管過程更難以進行下去，加劇市場競爭的混亂和不公平現(xiàn)象。在今后MRECBG過程中，應當力求建設健全、合理、完備的監(jiān)督機制，從而為投標企業(yè)和競爭市場營造良好的環(huán)境。當確定中標企業(yè)后，應對企業(yè)嚴格按照相應機制落實合同內容，能夠有效提高市政道路建設質量，降低安全隱患，對工程質量的提升也將有積極影響。（三）評標問題按照現(xiàn)行招標制度，現(xiàn)階段評標工作所采取的主要制度為專家制，即由專家為各參與方提交的標書進行評估及打分。這一評標制度決定了該評標專家的專業(yè)水平、職業(yè)素養(yǎng)、工作能力和法律意識直接影響評審工作的質量。若某評標專家能力較為不足，則在評審過程中會因不同評審標準而導致各不相同的評審結果，如果某項評分較低，則評選結果差異較大最終對評審結果產生較大影響，在此過程中容易造成腐敗現(xiàn)象。而在集中采購招標活動中，投標方的報價在通過了招標方綜合評價標準后的最優(yōu)價格，則為中標價格。上述兩個條件由于評定方法較為合理，符合市場經濟原則和優(yōu)勝劣汰原則，從而得到了法律的絕對認可。然而，盡管上述條件已獲得法律層面的認可，但是各參與方對于中標價格仍存在較大爭議，因其難以進行精準評定和估算，容易導致中標不合理的現(xiàn)象。與此同時，MRECBG過程中采用了綜合評估法，此方法的引入增加了評審專家的工作量，對其工作效率有了更高的要求，由于評審過程中評審專家的標準各不相同容易導致評選結果差異較大，由于不同利益問題最終得分往往會有主觀傾向，有時甚至會摻雜人情分和利益點，造成腐敗現(xiàn)象，難以保證招投標的公平公正和合理性。因此在MRECBG項目中，主體部門和監(jiān)管部門都應根據實際調查情況防范上述問題，進行及時監(jiān)督和改善。四、市政道路工程招投標完善建議（一）建筑企業(yè)之間競爭模式的規(guī)范自中國施行市場經濟以來，自由競爭機制在市場競爭中一直占據主導地位，這一機制在引導市場蓬勃發(fā)展的同時，也造成了市場中的惡意競爭現(xiàn)象層出不窮及難以避免。政府干涉是規(guī)范市場競爭體制，緩解市場惡意競爭現(xiàn)象的有力手段，其特點表現(xiàn)在MRECBG過程中進行構建科學的公平競爭模式。表現(xiàn)為：搭建承包商信息服務平臺；建立供應商準入制度；設立多種招投標方式；進一步完善建筑市場的建設；強化政府主導。通過搭建承包商信息服務平臺、建立供應商準入制度、設立多種招投標方式、進一步完善建筑市場的建設以及強化政府主導這五個建議措施，能夠較大程度的規(guī)范建筑企業(yè)之間的競爭模式，及時獲取最新信息，使得政府部門可以從該平臺確定最合適的道路工程建設單位，審核供應商總體能力、項目常規(guī)備件采用最低價中標，因地制宜制定招投標方式來提高招投標整體工作效率，創(chuàng)造良好綠色的運行環(huán)境和規(guī)范工作秩序，為招投標工作保駕護航，使其順利進行。（二）完善監(jiān)督管理機制的建全由于監(jiān)督機制的滯后和欠缺，導致市場經濟主導下的市場環(huán)境易發(fā)、頻發(fā)不公平的競爭現(xiàn)象，為保障MRECBG招投標活動的公平性，建設健全、合理、完備的市場監(jiān)督機制勢在必行。在本研究中，筆者認為可以從以下幾個方面著手做起：建立監(jiān)督管理部門，設立監(jiān)管團隊；對監(jiān)管團隊人員做到單個項目一輪換的方式；對監(jiān)管管理部門人員進行定期職能及專業(yè)知識培訓，加強人員整體專業(yè)素質；制定監(jiān)督管理制度；監(jiān)督管理部門公開化，做到貼近公眾；全程監(jiān)督管理，覆蓋一整套招投標流程。綜上所述，隨著我國市場化程度的不斷加深，各行業(yè)、各領域內的競爭日趨激烈，現(xiàn)階段法律法規(guī)的不完善、不健全將會不可避免地導致市場競爭向消極、負面、混亂的方向發(fā)展，難以獲得預期的社會反響和經濟效益；同樣地，在不健全制度的干擾下，MRECBG工作也將難以在有法可依的前提下正常進行。政府承擔監(jiān)督管理職責，其在避免不公平競爭中（例如權錢交易和虛假競爭）起到重要監(jiān)督作用，為MRECBG項目提供制度保障?；谖覈F(xiàn)階段招投標工作的開展情況，首先應敦促立法部門加快出臺行業(yè)內統(tǒng)一標準的法律法規(guī)，促使招投標工作向統(tǒng)一化、規(guī)范化轉換。同時，加強監(jiān)督工作的開展，加大處罰力度，對招投標工作中存在違法違規(guī)行為的評審人員和企業(yè)進行處罰，保障MRECBG工作有理、有序、有效進行。此外，還應在招標工作中引入反饋機制和群眾監(jiān)督機制，構建民眾與政府的溝通機制，為整個市場和施工企業(yè)營造良好的競爭環(huán)境。（三）保證招投標過程中的保密工作在MRECBG的過程中，首先需要確定評審專家，為避免影響評標的公平公正，需對評審專家名單執(zhí)行嚴格的保密措施，避免他人采取不正當手段干擾評審專家的確定。直到整個評標流程結束前，評審專家的確定和抽取都必須保證隨機性和保密性。同時也要隱藏投標人相關信息，在開標前對標書應做好嚴格保密工作，做到專員管理，使整個評審工作在公平、公正的原則下進行。（四）合理確定評分方法一般情況下，必須在規(guī)定時間內完成評標工作，若出現(xiàn)不合理現(xiàn)象，評審小組成員則可向相關方提出詢問。對此，有如下規(guī)定：1.商務評標：投標總報價A。首先要確定評分標準值，且不得變更。投標報價從超出招標方設定的投標價格上限按照廢標處理，可分為計算投標報價的算術平均值、競標底價一般與評標標準值相近和投標企業(yè)報價高于標準值三種情況。2.工程量計算：分部分項工程量清單報價B。在MRECBG過程中，異常報價可根據主要項目報價與招標書中的報價和同一清單中的分項報價偏高或者偏低的情況進行評比。五、結論隨著當今社會的迅速發(fā)展，全國各地的城市化進程明顯加快，市政道路工程建設力度也在不斷加強，為滿足社會經濟發(fā)展、市場公平合理競爭、推進城市化進程建設、滿足居民基本生活需求提供了重要的物質基礎和現(xiàn)實保障。MRECBG過程中現(xiàn)存的問題包括投標競爭不公平、監(jiān)管體制不健全以及評標中存在的問題造成市場競爭的混亂，給正當投標者造成巨大利益損失，同時也失去了公平公正的投標原則，對社會造成惡劣影響。政府承擔監(jiān)督管理職責，其在避免不公平競爭中（例如，錢權交易和虛假競爭）起到重要監(jiān)