公共危機管理（第二版）課件：公共危機管理的概念、特征和原則

公共危機管理公共危機管理的概念、特征與主要原則風險社會來臨？！

1986年，德國著名社會學家烏爾里希·貝克在《風險社會》（RiskSociety）一書中，首次提出“風險社會”的概念。貝克指出，馬克思和韋伯意義上的“工業(yè)社會”或“階級社會”的概念圍繞的一個中心論題是：在一個匱乏社會中，“社會性地生產(chǎn)出來的財富是怎樣以一種社會性地不平等但同時也是‘合法’的方式被分配的?！倍帮L險社會”則建立在對如下這個問題的解決基礎(chǔ)之上：“作為現(xiàn)代化一部分的系統(tǒng)性地生產(chǎn)出來的風險和危害怎樣才能被避免、最小化或引導？”幾乎與貝克提出“風險社會”的概念同步，從20世紀80年代開始，越來越多的事件和事實似乎表明：我們正在進入一個貝克所預設(shè)的“風險社會”。全球化不僅是經(jīng)濟全球化、金融全球化、文化全球化、技術(shù)全球化，同時也是一種風險的全球化。在全球化的大背景下，人類社會面臨著比以往任何時候都更多的風險，如大規(guī)模失業(yè)的風險、貧富分化加劇的風險、生態(tài)風險等等。警言

安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂。

——《易經(jīng)》

災(zāi)難是真理的第一程。

——拜倫

同步掌握﹥目標：了解危機與公共危機管理概念；危機管理特征；危機管理的基本原則；危機管理模式。﹥重點難點：危機管理原則、模式。(一)公共危機界定1．危機概念（1）美國學者的主要觀點羅森塔爾(Rosenthal)和皮內(nèi)伯格(Pijnenburg)將危機界定為：對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為架構(gòu)產(chǎn)生嚴重威脅，并且在時間性和不確定性很強的情況下必須作出關(guān)鍵性決策的事件。（2）國內(nèi)學者的主要觀點張成福教授認為，“所謂危機，它是這樣一種緊急事件或者緊急狀態(tài)，它的出現(xiàn)和爆發(fā)嚴重影響社會的正常運作，對生命、財產(chǎn)、環(huán)境等造成威脅、損害，超出了政府和社會常態(tài)的管理能力，要求政府和社會采取特殊的措施加以應(yīng)對。”

公共危機管理概述一、以上眾多學者對危機的定義有一些共同因素：即其不確定性、突發(fā)性、緊迫性、威脅性；也有不同的特征：有的強調(diào)事件，有的則強調(diào)情境或狀態(tài)?；谏鲜鰧W者的定義，我們認為，危機是個體或組織遭遇突發(fā)威脅事件、面臨嚴重生存發(fā)展困境的緊要關(guān)頭和緊急情境。在此情境下，個體或組織的內(nèi)部狀況、內(nèi)外關(guān)系即內(nèi)外環(huán)境處于或可能處于不同程度的失衡狀態(tài)。但危險總是與機遇相伴生，只要危險應(yīng)對得當，同樣可以給個體或組織造就發(fā)展機遇，因此也可以把危機當成是一種轉(zhuǎn)折或轉(zhuǎn)型。2．危機分類對危機進行清晰明確的分類，對于更好地認識和管理危機具有重要意義。按照不同的標準，危機可以劃分為不同的類型。一是從是否屬人做兩分，危機可分為自然危機和社會危機。就人類社會危機來說，又可以將危機分為政治危機、經(jīng)濟危機、民族危機、宗教危機等。二是按照地域標準分類，危機可分為區(qū)域危機、國家危機和全球危機。三是按照控制理論分類，危機可分為系統(tǒng)內(nèi)部危機和系統(tǒng)外部危機。四是按照內(nèi)在屬性分類，危機可分為日積月累、潛移默化的結(jié)構(gòu)性危機和特定要素引發(fā)的突發(fā)性危機。五是按照危機是否可以預測，可以將危機分為可預測性危機和不可預測性危機。六是按照危機的影響，可以分為結(jié)構(gòu)良好的、結(jié)構(gòu)不良的危機。七是按照危機誘因分類，危機可分為外因引發(fā)的危機和內(nèi)因引發(fā)的危機。八是按照危機的主體分類，可以分為政府危機、企業(yè)危機等。九是如果從公共管理的角度出發(fā)，可以將危機劃分為如下各類：政治性危機、經(jīng)濟性危機、社會性危機以及自然性危機。3．危機特點（1）突發(fā)性（2）破壞性（3）緊急性（4）不確定性（5）擴散性（6）雙重性4．公共危機公共危機可以被認為是，影響大部或全部社會成員的安全利益、需要以政府為主體的公共組織全力應(yīng)對、公眾多方位參與配合治理的危機事件、危機情境、緊急狀態(tài)。對其內(nèi)涵的進一步理解，可從以下四個方面進行：（1）公共危機一般由事件促發(fā)。由于突發(fā)事件是危機的典型外在表現(xiàn)，因此，可以把公共危機看成是一個或一系列的突發(fā)事件。（2）公共危機是一個過程。也就是說，公共危機或突發(fā)事件本身有一個形成、發(fā)展、消亡的過程，其處置應(yīng)對也需要一個努力的過程。（3）公共危機是一種情境。在這種情境之中，有值得我們探查的客觀問題、參量，有組織、個體的主觀心理、精神。（4）公共危機是一種狀態(tài)。首先它是一種公共利益、公共安全、公共秩序遭受威脅的失衡狀態(tài)。其次它也一種管理和法律上的緊急狀態(tài)、特殊的例外狀態(tài)。（5）公共危機必然要危及較大范圍的公眾生命、財產(chǎn)安全，以及經(jīng)濟運營、社會生活、政治管理秩序，某一個體或組織難以有效應(yīng)對，需要政府出面管理，社會各界積極配合參與。公共危機的種類從突發(fā)事件性質(zhì)來說，大體可分為以下四種：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等等。各類突發(fā)公共事件按照其嚴重程度和影響范圍等因素，一般分為四級：Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般）。突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。按照社會危害程度、影響范圍等因素，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。

⑴自然災(zāi)害。主要包括水旱災(zāi)害，氣象災(zāi)害，地震災(zāi)害，地質(zhì)災(zāi)害，海洋災(zāi)害，生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)等。⑵事故災(zāi)難。主要包括工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類安全事故，交通運輸事故，公共設(shè)施和設(shè)備事故，環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等。⑶公共衛(wèi)生事件。主要包括傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全和職業(yè)危害，動物疫情，以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。⑷社會安全事件。主要包括恐怖襲擊事件，經(jīng)濟安全事件和涉外突發(fā)事件等。（二）公共危機管理1．公共危機管理概念具體來說，公共危機管理是指以政府為主體的公共組織，對影響廣泛的突發(fā)事件、危機情境、緊急狀態(tài)，進行監(jiān)測預警、應(yīng)急處置、恢復重建、學習反思等快速有效的系列管理活動。內(nèi)涵在于：（1）公共危機管理是一個動態(tài)的過程。（2）公共危機管理強調(diào)快速有效。（3）公共危機管理的目的在于減輕危機所造成的損害。（4）公共危機管理的主體主要是政府。2．公共危機管理的特征（1）危機管理的公共性（2）危機管理的預防性（3）危機管理的應(yīng)急性（4）危機管理的不確定性（5）危機管理的必要性（6）危機管理的長期性（7）危機管理的權(quán)變性（8）危機管理的心理約束性（9）危機管理的博弈性（10）危機管理的風險性（11）危機管理的復雜性和困難性（12）對危機管理人員的素質(zhì)要求高（一）對人1．生命第一2．公共利益至上3．坦誠溝通4．勇于擔責5．適當集權(quán)6．團結(jié)一致

公共危機管理的主要原則二、（二）對事1．快速反應(yīng)2．積極應(yīng)對3．實事求是4．具體問題具體分析，特殊問題特殊對待5．緊抓主要問題，關(guān)鍵部位6．預防為主，注意未來變化、風險控制和總體平衡(三)對物1．居安思危，未雨綢繆2．以人為本，以人為先3．統(tǒng)一調(diào)度，靈活協(xié)調(diào)4．迅速反應(yīng)，專業(yè)處理5．非常規(guī)處置，注意補償【法律介紹】突發(fā)事件應(yīng)對原則國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預案》(以下簡稱“總體預案”)，明確提出了應(yīng)對各類突發(fā)公共事件的6條工作原則：以人為本，減少危害；居安思危，預防為主；統(tǒng)一領(lǐng)導，分級負責；依法規(guī)范，加強管理；快速反應(yīng)，協(xié)同應(yīng)對；依靠科技，提高素質(zhì)【深度閱讀】寂靜的春天明天的寓言

從前，在美國中部有一個城鎮(zhèn)，這里的一切生物看來與其周圍環(huán)境生活得很和諧。這個城鎮(zhèn)座落在像棋盤般排列整齊的繁榮的農(nóng)場中央，其周圍是莊稼地，小山下果園成林。春天，繁花象白色的云朵點綴在綠色的原野上；秋天，透過松林的屏風，橡樹、楓樹和白樺閃射出火焰般的彩色光輝，狐貍在小山上叫著，小鹿靜悄悄地穿過了籠罩著秋天晨霧的原野。

沿著小路生長的月桂樹、莢蒾和赤楊樹、以及巨大的羊齒植物和野花在一年的大部分時間里都使旅行者感到目悅神怡。即使在冬天，道路兩旁也是美麗的地方，那兒有無數(shù)小鳥飛來，在出露于雪層之上的漿果和干草的穗頭上啄食。郊外事實上正以其鳥類的豐富多彩而馳名，當遷徙的候鳥在整個春天和秋天蜂涌而至的時候，人們都長途跋涉地來這里觀看它們。另有些人來小溪邊捕魚，這些潔凈又清涼的小溪從山中流出，形成了綠蔭掩映的生活著鱒魚的池塘。野外一直是這個樣子，直到許多年前的有一天，第一批居民來到這兒建房舍、挖井筑倉，情況才發(fā)生了變化。從那時起，一個奇怪的陰影遮蓋了這個地區(qū)，一切都開始變化。一些不祥的預兆降臨到村落里：神秘莫測的疾病襲擊了成群的小雞；牛羊病倒和死亡。到處是死神的幽靈。農(nóng)夫們述說著他們家庭的多病。城里的醫(yī)生也愈來愈為他們病人中出現(xiàn)的新病感到困惑莫解。不僅在成人中，而且在孩子中出現(xiàn)了一些突然的、不可解釋的死亡現(xiàn)像，這些孩子在玩耍時突然倒下了，并在幾小時內(nèi)死去。一種奇怪的寂靜籠罩了這個地方。比如說，鳥兒都到哪兒去了呢？許多人談?wù)撝鼈?，感到迷惑和不安。園后鳥兒尋食的地方冷落了。在一些地方僅能見到的幾只鳥兒也氣息奄奄，它們戰(zhàn)栗得很厲害，飛不起來。這是一個沒有聲息的春天。這兒的清晨曾經(jīng)蕩漾著烏鴉、鶇鳥、鴿子、樫鳥、鷦鷯的合唱以及其他鳥鳴的音浪；而現(xiàn)在一切聲音都沒有了，只有一片寂靜覆蓋著營田野、樹林和沼地。農(nóng)場里墮的母雞在孵窩，但卻沒有小雞破殼而出。農(nóng)夫們抱怨著他們無法再養(yǎng)豬了——新生的豬仔很小，小豬病后也只能活幾天。蘋果樹花要開了，但在花叢中沒有蜜蜂嗡嗡飛來，所以蘋果花沒有得到授粉，也不會有果實。曾經(jīng)一度是多么引人的小路兩旁，現(xiàn)在排列著仿佛火災(zāi)劫后的、焦黃的、枯萎的植物。被生命拋棄了的這些地方也是寂靜一片。甚至小溪也失去了生命；釣魚的人不再來訪問它，因為所有的魚已死亡。在屋沿下的雨水管中，在房頂?shù)耐咂g，一種白色的粉粒還在露出稍許斑痕。在幾星期之前，這些白色粉粒像雪花一樣降落到屋頂、草坪、田地和小河上。

不是魔法，也不是敵人的活動使這個受損害的世界的生命無法復生，而是人們自已使自已受害。上述的這個城鎮(zhèn)是虛設(shè)的，但在美國和世界其他地方都可以容易地找到上千個這種城鎮(zhèn)的翻版。我知道并沒有一個村莊經(jīng)受過如我所描述的全部災(zāi)禍；但其中每一種災(zāi)難實際上已在某些地方發(fā)生，并且確實有許多村莊己經(jīng)蒙受了大量的不幸。在人們的忽視中，一個猙獰的幽靈已向我們襲來，這個想象中的悲劇可能會很容易地變成一個我們大家都將知道的活生生的現(xiàn)實。

是什么東西使得美國無以數(shù)計的城鎮(zhèn)的春天之音沉寂下來了呢？這本書試探著給予解答。資料來源：[美]R.卡遜(RachelCarson)，

《寂靜的春天》（

SILENTSPRING）(1962)，呂瑞蘭、李長生

譯，吉林人民出版社1997年版。《寂靜的春天》以寓言開頭向我們描繪了一個美麗村莊的突變。并從陸地到海洋，從海洋到天空，全方位地揭示了化學農(nóng)藥的危害，是一本公認的開啟了世界環(huán)境運動的奠基之作，它既貫穿著嚴謹求實的科學理性精神，又充溢著敬畏生命的人文情懷?；叵胍幌露鞲袼沟脑挘憾鞲袼乖_警告人類：“我們不要過分陶醉于我們對自然界的勝利。對于每一次這樣的勝利，自然界都報復了我們。每一次勝利，在第一步都確實取得了我們預期的結(jié)果，但是在第二步和第三步卻有了完全不同的、出乎預料的影響，常常把第一個結(jié)果又取消了?！弊鳇c什么，要趕在一切災(zāi)難來臨之前（一）進程模式1．三階段模式這種模式一般把危機管理分做危機前、危機中、危機后三個大的階段。危機前主要是監(jiān)測、準備工作，危機中則以處理控制為主，危機后則主要為善后恢復工作。2．四階段模式（張成福、羅伯特·希斯）張成福教授則把危機管理分成四個階段，即：危機的疏緩、危機的準備、危機的回應(yīng)、危機的恢復，四個階段是一個系統(tǒng)的循環(huán)和過程。

公共危機管理模式與范圍三、過程階段工作項目危機的疏緩有關(guān)消除或減少危機出現(xiàn)的機會、影響的活動危機的準備預先作出應(yīng)對計劃，以便確定危機出現(xiàn)時如何有效應(yīng)對危機的回應(yīng)在危機出現(xiàn)后通過各種措施控制或降低危機造成的危害危機的恢復采取各種措施恢復社會正常的運作與秩序表1—1：張成福之危機管理四階段模式表1—2：羅伯特·希斯之危機管理四階段模式（4R模式）過程階段工作項目縮減(Reduction）風險評估與管理預備(Readiness)預警、培訓、演習反應(yīng)(Response)影響分析、計劃、技能要求、審計，展開危機應(yīng)對恢復(Recovery)控制危機后，將財產(chǎn)、設(shè)備、工作流程、人員恢復到正常狀態(tài)（二）主體模式主要是從危機應(yīng)對的管理主體角度，將危機管理劃分成不同的層面。包括中央層面、地方層面、中央地方聯(lián)動等等。1．中央模式這種模式主要是強調(diào)中央在危機處理中的統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)指揮作用。一般由中央政府設(shè)置最高層次的危機管理機構(gòu)，對危機事件、危機信息、危機溝通、危機應(yīng)對等各個方面統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌處置。該模式一般應(yīng)用于具有或可能引致全國性影響的危機事件、危機狀態(tài)，以及國際危機處理等等。比如全國性的衛(wèi)生安全事件防治、國際爭端處理。2．地方模式這種模式主要強調(diào)地方政府在危機處理中的自主作用。一般由地方政府設(shè)立危機管理機構(gòu)，對本地域內(nèi)的危機事件、危機信息等進行靈活管理應(yīng)對。比如地方性的事故災(zāi)難等等。3．中央地方聯(lián)動模式主要是在中央領(lǐng)導或協(xié)助下，某個或多個地方積極參與，協(xié)調(diào)處理危機事件。這種模式一般針對跨越地方范圍、或在某一領(lǐng)域時空影響較大的危機事件或危機狀態(tài)。我國主要實行統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應(yīng)急管理模式。（三）公共危機管理范圍一是與危機的客觀發(fā)展階段有關(guān)，不同的階段所要重點管理的對象有所不同。二是與人的主觀因素有關(guān)，人的生理、心理、認知等也會影響危機管理。三是與時空領(lǐng)域有關(guān)。危機發(fā)生初期：往往注重事件對公眾的損害程度或影響，以媒體管理、公眾認知、信息溝通、應(yīng)急指南為重。危機反應(yīng)或應(yīng)對時期：以物質(zhì)和人力投入生命、財產(chǎn)、交通、設(shè)施等救援處置為主?；謴碗A段：以心理干預、利益相關(guān)者救濟、設(shè)施重建、恢復生產(chǎn)生活秩序為重。【現(xiàn)場直擊】哈爾濱市政府應(yīng)對水危機2005年11月13日中石油吉化公司雙苯廠爆炸，造成松花江水體污染。下游的哈爾濱市政府21日宣布，自23日起停水4天，公告給出的理由是管道檢修。但引發(fā)恐慌。22日晚，哈爾濱市政府又發(fā)出公告，稱11月13日中石油吉化公司雙苯廠爆炸后可能造成松花江水體污染。為確保用水安全，決定自23日零時起，關(guān)閉松花江哈爾濱段取水口，停止向市區(qū)供水，具體恢復供水時間另行公告。2005年11月27日晚６時，哈爾濱恢復供水。在缺水危機中苦等了４天的近４００萬哈爾濱市民，終于松了一口氣。如此嚴重的水危機，在世界城市發(fā)展史上也十分罕見。最初，發(fā)生了恐慌和搶購，然而僅僅經(jīng)過一天時間，全城便恢復了秩序，數(shù)百萬市民以令人嘆服的勇氣和毅力挺過了難關(guān)，這堪稱奇跡。地方政府應(yīng)對這場公共危機的經(jīng)驗教訓，給人很多啟示。來水啦啟示：面對恐慌，最好的辦法是說實話穩(wěn)定市場，才能穩(wěn)定人心

啟發(fā)思考根據(jù)前述閱讀和案例，請思考討論：公共危機到底是什么？為什么我們經(jīng)歷這么多事件，總感覺應(yīng)急管理上還是不成熟？人們寧可信謠也不相信政府部門？但他們確實付出了很多很多……提升自我本講小結(jié)公共危機是一種具有較大公共影響的危機事件、危機情境或緊急狀態(tài)。公共危機管理具有公共性、復雜性、預防性、權(quán)變性等管理特征。由于危機不同于常態(tài)，公共危機之影響范圍或程度又較大，其管理必須堅持非常態(tài)的管理原則，對人、對事、對物都有一些特殊的要求?？傮w而言，始終要堅持