徐州至淮北至阜陽高速公路淮北段特許經(jīng)營實施方案

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徐州至淮北至阜陽高速公路淮北段

特許經(jīng)營實施方案

項目實施機構(gòu)：淮北市交通運輸局

咨詢機構(gòu)：華杰工程咨詢有限公司

二〇二一年十月

徐州至淮北至阜陽高速公路淮北段特許經(jīng)營實施方案

目錄

編制依據(jù).....................................................................................................1

第1章項目概況....................................................................................3

1.1項目背景.....................................................................................3

1.2建設的必要性.............................................................................5

1.3采用特許經(jīng)營模式的必要性和可行性...................................11

第2章項目運作方式..........................................................................16

2.1項目運作方式...........................................................................16

2.2項目實施機構(gòu)...........................................................................16

2.3項目實施進度...........................................................................17

第3章經(jīng)濟技術指標..........................................................................18

3.1交通量預測...............................................................................18

3.2技術標準...................................................................................19

3.4投資估算...................................................................................20

3.5服務標準...................................................................................22

第4章交易結(jié)構(gòu)..................................................................................24

4.1投融資結(jié)構(gòu)...............................................................................24

4.2投資回報...................................................................................31

4.3特許經(jīng)營期限...........................................................................32

I

徐州至淮北至阜陽高速公路淮北段特許經(jīng)營實施方案

4.4特許經(jīng)營期滿后資產(chǎn)處置方式...............................................34

4.5項目退出機制...........................................................................34

4.6相關配套安排...........................................................................36

第5章可行性分析..............................................................................39

5.1可行性分析的依據(jù)...................................................................39

5.2財務可行性分析的邊界條件...................................................39

5.3財務測算分析...........................................................................59

第6章合同體系..................................................................................64

6.1項目合同結(jié)構(gòu)...........................................................................64

6.2協(xié)議要點分析...........................................................................65

6.3項目合同邊界條件...................................................................67

6.4合同爭議解決...........................................................................74

第7章監(jiān)管架構(gòu)..................................................................................76

7.1監(jiān)管依據(jù)...................................................................................76

7.2監(jiān)管內(nèi)容...................................................................................78

7.3監(jiān)管方式...................................................................................81

第8章招標方式..................................................................................84

8.1招標依據(jù)...................................................................................84

8.2招標方式...................................................................................84

8.3招標條件...................................................................................84

8.4招標程序...................................................................................85

II

徐州至淮北至阜陽高速公路淮北段特許經(jīng)營實施方案

8.5投標人資格...............................................................................86

8.6評標辦法...................................................................................88

第9章政府承諾和保障......................................................................90

9.1前期工作推進的保障...............................................................90

9.2征地拆遷工作...........................................................................90

9.3政府方授予特許經(jīng)營權(quán)的承諾...............................................91

9.4政府方提供的其他條件或支持措施.......................................91

附件1：淮北段財務測算表格...............................................................93

附件2專家審查意見...........................................................................102

III

徐州至淮北至阜陽高速公路淮北段特許經(jīng)營實施方案

編制依據(jù)

徐州至淮北至阜陽高速公路淮北段特許經(jīng)營項目實施方案編制的

主要依據(jù)如下：

(1)《中華人民共和國公路法》；

(2)《中華人民共和國公司法》；

(3)《收費公路管理條例》；

(4)《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)

〔2016〕18號）；

(5)《國務院關于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》（國

發(fā)〔1996〕35號）；

(6)《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導

意見》（國發(fā)〔2014〕60號）；

(7)《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕

43號）；

(8)《國務院關于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通

知》（國發(fā)〔2015〕51號）；

(9)《國務院關于加強固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的通知》（國

發(fā)〔2019〕26號）；

(10)《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)展和改革

委員會、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部、中國人民

銀行令2015年第25號）；

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(11)《財政部國家稅務總局關于全面推開營業(yè)稅改征增值稅試點

的通知》（財稅〔2016〕36號）；

(12)《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預

〔2017〕50號）；

(13)《國家發(fā)展改革委、建設部關于印發(fā)建設項目經(jīng)濟評價方法

與參數(shù)的通知》（發(fā)改投資〔2006〕1325號）；

(14)《國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部關于調(diào)整部分行業(yè)建設

項目財務基準收益率的通知》（發(fā)改投資〔2013〕586號）；

(15)《國家發(fā)展改革委辦公廳關于印發(fā)<項目收益?zhèn)芾頃盒?/p>

辦法>的通知》（發(fā)改辦財金〔2015〕2010號）；

(16)《交通運輸部關于深化交通運輸基礎設施投融資改革的指導

意見》（交財審發(fā)〔2015〕67號）；

(17)《安徽省人民政府辦公廳關于加快推進高速公路建設促進長

三角一體化發(fā)展的通知》（皖政辦〔2020〕5號）；

(18)《安徽省交通運輸廳安徽省發(fā)展改革委安徽省財政廳關于

印發(fā)安徽省收費公路車輛通行費計費方式調(diào)整方案的通知》（皖交路

〔2019〕144號）；

(19)《徐州至淮北至阜陽高速公路淮北段可行性研究報告》，由安

徽省交通規(guī)劃設計研究總院股份有限公司編制完成；

(20)《公路建設項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)》（建標〔2010〕106號）；

(21)《收費公路車輛通行費車型分類》（JT/T489-2019）；

(22)交通運輸部現(xiàn)行的相關建設、養(yǎng)護等技術規(guī)范。

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第1章項目概況

徐州至淮北至阜陽高速公路淮北段（以下簡稱“本項目”）起于淮

北市相山區(qū)渠溝鎮(zhèn)西北側(cè)，順接徐淮阜高速宿州段，終于G1516鹽洛高

速既有濉溪互通以西3.6km處，推薦線路里程為32.184km，設計時速

120km/h，《工可報告》估算總投資為443198萬元，平均每公里造價13715

萬元。本項目的投資建設擬采用特許經(jīng)營模式實施。主要工程規(guī)模詳見

表1-1。具體項目情況以最終核準批復的《項目申請報告》為準。

表1-1主要工程規(guī)模表

投資估算（萬元）

公路里程

項目名稱估算建設期

等級(km)建安費預備費

投資額貸款利息

徐州至淮北

高速

至阜陽高速32.1844431982602123437125123

公路

公路淮北段

1.1項目背景

2019年9月，中共中央、國務院印發(fā)《交通強國建設綱要》。根據(jù)

綱要，到2020年，完成決勝全面建成小康社會交通建設任務，為交通強

國建設奠定堅實基礎；到2035年，基本建成交通強國，現(xiàn)代化綜合交通

體系基本形成，人民滿意度明顯提高，支撐國家現(xiàn)代化建設能力顯著增

強；到本世紀中葉，全面建成人民滿意、保障有力、世界前列的交通強

國。建設綱要提出：建設城市群一體化交通網(wǎng)，推進干線鐵路、城際鐵

路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通融合發(fā)展，完善城市群快速公路網(wǎng)

絡，加強公路與城市道路銜接。高速公路作為公路網(wǎng)中的最高層次，是

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構(gòu)建現(xiàn)代化高質(zhì)量綜合立體交通網(wǎng)絡的重要部分，是實現(xiàn)“全國123出

行交通圈”中都市區(qū)1小時通勤、城市群2小時通達目標和交旅融合、

綜合樞紐建設、鄉(xiāng)村經(jīng)濟振興的重要基礎。

2020年3月，安徽省人民政府辦公廳印發(fā)《關于加快推進高速公路

建設促進長三角一體化發(fā)展的通知》（皖政辦〔2020〕5號），提出加

快高速公路貫通、加密、擴容，著力構(gòu)建內(nèi)暢外聯(lián)高速公路網(wǎng)絡。本項

目已被列入2020-2025年安徽省新建高速公路重點項目庫中。

2020年12月，安徽省交通運輸廳印發(fā)《安徽省貫徹落實長江三角

洲地區(qū)交通運輸更高質(zhì)量一體化發(fā)展規(guī)劃實施方案》，提出到2025年，

一體化交通基礎設施網(wǎng)絡總體形成，干線公路內(nèi)聯(lián)外暢，高速公路密度

達到485公里/萬平方公里以上，在“縣縣通”基礎上，實現(xiàn)所有縣城通

高速公路；一體化運輸服務能力顯著提升，與滬蘇浙中心城市之間享受

1-1.5小時客運服務，合肥都市圈內(nèi)享受1小時公交化通勤客運服務，貨

物運輸結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，現(xiàn)代化多式聯(lián)運與城鄉(xiāng)物流配送效率明顯提升。

本項目作為對接長三角、連通皖北地區(qū)的重要通道，對構(gòu)建優(yōu)質(zhì)高效的

城際交通網(wǎng)意義重大。

為適應新階段安徽省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展需求，安徽省交通運輸廳

組織編制《安徽省高速公路網(wǎng)規(guī)劃修編（2020-2035年）》，其中指出到

2035年，建成布局合理、聯(lián)通高效、覆蓋廣泛、運輸暢通、綠色集約的

高速公路網(wǎng)絡，基本實現(xiàn)“各市有環(huán)線、縣區(qū)有雙線、重點城鎮(zhèn)全覆蓋、

重要節(jié)點全連通、主要通道全擴容”，全面支撐交通強國建設和長三角

區(qū)域一體化發(fā)展。

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徐州至淮北至阜陽高速公路淮北段特許經(jīng)營實施方案

圖1-1淮北段地理位置圖

綜上，開展徐淮阜高速的建設就顯得十分必要而迫切，其不僅是區(qū)

域高速公路網(wǎng)的重要補充，同時對帶動沿線地區(qū)經(jīng)濟社會和相關產(chǎn)業(yè)的

發(fā)展，方便居民出行和客貨運輸都具有十分重要的現(xiàn)實意義，同時，項

目的建設也是推進長三角一體化，落實省委省政府的工作部署，支持皖

北振興，建設美好安徽、交通強國的重要舉措。

1.2建設的必要性

1.2.1項目的建設是長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展的需要

2019年12月黨中央、國務院印發(fā)了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展

規(guī)劃綱要》。規(guī)劃提出：到2025年長三角一體化發(fā)展取得實質(zhì)性進展，

基礎設施基本實現(xiàn)一體化發(fā)展；城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局基本形成，城市

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群同城化水平進一步提高，各城市群之間高效聯(lián)動；基礎設施互聯(lián)互通

基本實現(xiàn)。到2035年，長三角一體化發(fā)展達到較高水平，基礎設施互

聯(lián)互通全面實現(xiàn)。

在《安徽省實施長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要行動計劃》中，

提出：“加強與滬蘇浙對標對接、合作共進，形成核心引領、板塊聯(lián)動、

多點支撐、特色鮮明的區(qū)域發(fā)展新格局。高質(zhì)量推進“一圈五區(qū)”建設，

推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。高水平打造皖北承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移集聚區(qū)，緊密結(jié)合中

原城市群、淮河生態(tài)經(jīng)濟帶建設，全面提升綜合交通運輸能力。

目前，徐州-阜陽方向須經(jīng)京臺高速繞行寧洛高速或連霍高速繞行濟

廣高速，繞行里程長。徐淮阜高速公路是徐州、淮北、亳州、阜陽等淮

海經(jīng)濟圈各城市聯(lián)系的主要通道，項目的建設對加強皖北、蘇北地區(qū)高

速公路的對接，構(gòu)建長三角地區(qū)一體化的高速公路網(wǎng)絡、實現(xiàn)皖北蘇北

基礎設施互聯(lián)互通意義重大。

1.2.2項目的建設是完善安徽省高速公路網(wǎng)的需要

當前，安徽省雖然在路網(wǎng)總規(guī)模、覆蓋廣度、路網(wǎng)連通達到一定水

平，但與周邊發(fā)達省份相比仍有較大的不足。特別是淮北-阜陽等相鄰省

轄市之間尚不能全面實現(xiàn)順暢連接，存在繞行距離長的狀況。在安徽省

交通運輸“十四五”規(guī)劃中，重點加快高速公路貫通加密、擴容改造和

服務提升，著力構(gòu)建暢通高效的高速公路網(wǎng)。其中加快推進高速公路

“縣城通”和“市市直通”項目建設，提升高速公路連通度是重要任務

之一。徐淮阜高速公路是落實“市市直通”規(guī)劃目標的重要項目。本項

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目的實施將串聯(lián)多條高速公路，溝通連霍高速、鹽洛高速、寧洛高速、

德上高速、濟廣高速、滁新高速等，對于完善皖北地區(qū)高速公路網(wǎng)意義

重大。

1.2.3項目建設是支撐皖北城鎮(zhèn)體系壯大，建設新型城鎮(zhèn)化的需要

根據(jù)安徽省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2011-2030年），全省將形成“兩圈兩帶

一群”的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)?！皟扇Α睘楹戏识际腥褪忨R都市圈，“兩帶”

為沿江城市帶和淮蚌合蕪宣發(fā)展帶，一群為皖北城市群。淮蚌合蕪宣發(fā)

展帶將以合肥都市圈、蕪馬都市圈為核心，蚌淮（南）城市群、宿淮（北）

城市群為節(jié)點，形成以點聯(lián)線，以線帶面的南北向城市發(fā)展帶；皖北城

市群形成以蚌埠、阜陽兩大都市區(qū)為核心，以宿淮（北）城市組群、蚌

淮（南）城市組群、亳州增長極為節(jié)點，以點帶面、多極并舉的城鎮(zhèn)空

間結(jié)構(gòu)。本項目向南接阜陽、亳州市，向北延伸至徐州，項目的建設對

于促進皖北城市群的建設意義重大。

根據(jù)《皖北城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2013-2030年）》，未來皖北地區(qū)將以城

市組群和縣城為重點，促進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和三農(nóng)協(xié)調(diào)發(fā)展。到2020年，

構(gòu)建“兩群、兩區(qū)、三帶”的皖北城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)?！皟扇骸睘榘龌闯鞘?/p>

組群、宿淮城市組群，實現(xiàn)蚌埠-淮南，淮北-宿州聯(lián)動發(fā)展，提升中心

城市區(qū)域競爭力，帶動皖東北和沿淮地區(qū)整體發(fā)展；“兩區(qū)”為阜陽都

市區(qū)、亳州都市區(qū)，以加快中心城市建設，帶動縣城發(fā)展為目標，構(gòu)筑

以大帶小、協(xié)調(diào)發(fā)展的皖西北城鎮(zhèn)空間格局。“三帶”為合蚌淮城鎮(zhèn)帶、

沿淮城鎮(zhèn)帶、淮阜亳城鎮(zhèn)帶，是皖北城鎮(zhèn)化拓展的重要空間。本項目項

目的建設可以加強徐州、蕭縣、淮北、亳州、阜陽的交通聯(lián)系，加快區(qū)

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域城鎮(zhèn)體系布局調(diào)整、產(chǎn)業(yè)聚集，加強區(qū)域內(nèi)部和周邊地區(qū)之間的聯(lián)系，

是支撐皖北城鎮(zhèn)體系壯大，建設新型城鎮(zhèn)化的需要。

圖1-2皖北城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2013-2030年）

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1.2.4項目建設對于增強皖北地區(qū)與淮海經(jīng)濟區(qū)和中原城市群間的

聯(lián)系具有重要的意義

淮海經(jīng)濟區(qū)（城市群）成立于1986年3月，2018年11月7日，國

家發(fā)改委網(wǎng)站公布了《淮河生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃》全文，明確了空間開

發(fā)重點和方向，構(gòu)建“一帶、三區(qū)、四軸、多點”的總體格局，其中“三

區(qū)”包括了北部的淮海經(jīng)濟區(qū)，意味著淮海經(jīng)濟區(qū)正式上升為國家戰(zhàn)略；

規(guī)劃指出了淮海經(jīng)濟區(qū)的確切范圍，并提出：著力提升徐州區(qū)域中心城

市輻射帶動能力，發(fā)揮連云港新亞歐大陸橋經(jīng)濟走廊東方起點和陸海交

匯樞紐作用，推動淮海經(jīng)濟區(qū)協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略目標。

其范圍涵蓋江蘇省徐州、連云港(北)、宿遷、山東省濟寧、菏澤、

臨沂、棗莊、日照、泰安、萊蕪、河南省商丘、開封、周口、安徽省宿

州、淮北、阜陽、蚌埠、亳州等蘇魯豫皖四省接壤地區(qū)18個地級城市。

淮海經(jīng)濟區(qū)中心城市為江蘇省徐州市，核心區(qū)城市包括徐州市、商

丘市、濟寧市、連云港、棗莊市、宿遷市、淮北市、宿州市8個地市。

中原城市群為國家級城市群，是北京、武漢、濟南、西安之間，半

徑500公里區(qū)域內(nèi)城市群體規(guī)模最大、人口最密集、經(jīng)濟實力較強、工

業(yè)化進程較快、城鎮(zhèn)化水平較高、交通區(qū)位優(yōu)勢突出的城市群，是中華

民族和華夏文明的重要發(fā)祥地。根據(jù)國務院2016年12月28日批復的

《中原城市群發(fā)展規(guī)劃》，中原城市群包括河南省的鄭州、開封、洛陽、

南陽、安陽、商丘、新鄉(xiāng)、平頂山、許昌、焦作、周口、信陽、駐馬店、

鶴壁、濮陽、漯河、三門峽、濟源，山西省的長治、晉城、運城，河北

省的邢臺、邯鄲，山東省的聊城、菏澤，安徽省的淮北、蚌埠、宿州、

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阜陽、亳州等5省30座地級市。中原城市群地處全國“兩橫三縱”城

市化戰(zhàn)略格局陸橋通道與京廣通道交匯區(qū)域，“米”字形高速鐵路網(wǎng)和

現(xiàn)代綜合交通樞紐格局正在加速形成，立體綜合交通網(wǎng)絡不斷完善，裝

備制造、智能終端等產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢明顯，物流、旅游等產(chǎn)業(yè)具有一定國

際影響力。

《中原城市群發(fā)展規(guī)劃》指出，將中原城市群建設為：中國經(jīng)濟發(fā)

展新增長極、全國重要的先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)基地、中西部地區(qū)創(chuàng)

新創(chuàng)業(yè)先行區(qū)、內(nèi)陸地區(qū)雙向開放新高地、綠色生態(tài)發(fā)展示范區(qū)他新亞

歐大陸橋經(jīng)濟走廊極具發(fā)展活力的核心地帶。

圖1-3本項目與中原城市群、淮海經(jīng)濟區(qū)關系圖

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兩大城市群具有交集，包括山東荷澤、河南開封、商丘、安徽淮北、

宿州、亳州、蚌埠、阜陽等地級市。

徐州至淮北至阜陽高速公路貫穿中原城市群東部承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示

范區(qū)，連接淮海經(jīng)濟區(qū)核心城市徐州市、宿州市，中心城市淮北市與亳

州市、阜陽市，在兩大城市群中占有重要地位，本項目為徐州至淮北至

阜陽高速公路重要組成部分，其建設對皖北地區(qū)加快融入中原城市群、

淮海經(jīng)濟區(qū)、促進皖北城鎮(zhèn)群和中原城市群、淮海經(jīng)濟區(qū)互融互通，帶

動沿線經(jīng)濟發(fā)展，具有重要意義。

1.2.5項目的建設是滿足交通量快速發(fā)展的需要

目前，徐州-淮北-阜陽區(qū)間出行主要依靠省道S238，根據(jù)調(diào)查，2020

年S238淮北段交通量已經(jīng)達到2.47萬輛/日（小客車）。根據(jù)交通量預

測，到2042年本項目走廊交通量將達到8.8萬輛/日，僅依靠現(xiàn)有的S238

遠不能滿足交通量增長的需要。為提升徐州-淮北-阜陽通道服務能力，

適應區(qū)域交通量快速發(fā)展，本項目的建設十分必要。

1.3采用特許經(jīng)營模式的必要性和可行性

1.3.1采用特許經(jīng)營模式的必要性

（1）安徽省交通發(fā)展的需要

安徽省地處長江、淮河中下游，長江三角洲腹地，居中靠東、沿江

通海，東連江蘇，西接湖北、東南接浙江，南鄰江西，北靠山東。為深

入貫徹落實《交通強國建設綱要》、《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃

綱要》和《安徽省實施長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要行動計劃》，

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徐州至淮北至阜陽高速公路淮北段特許經(jīng)營實施方案

2020年3月，《安徽省人民政府辦公廳關于加快推進高速公路建設促進

長三角一體化發(fā)展的通知》明確：加快高速公路貫通、加密、擴容，著

力構(gòu)建內(nèi)暢外聯(lián)高速公路網(wǎng)絡，提升輻射能級，提高服務水平，為建設

現(xiàn)代化五大發(fā)展美好安徽、促進長三角一體化發(fā)展提供更加堅強有力的

交通運輸保障；到2025年，全省新增高速公路里程1900公里以上，高

速公路通車總里程達到6800公里，基本建成“五縱九橫”高速公路網(wǎng)。

在交通基礎設施建設任務加重的情況下，開拓思路，通過多元投資

模式來實現(xiàn)交通發(fā)展的目標，具有一定的必要性。

（2）解決建設資金困難

自《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕

43號）、《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕

50號）實施以來，地方政府及其融資平臺的融資職能被嚴格限制，融資

平臺不得增加政府債務。特許經(jīng)營模式在不增加政府債務的前提下，通

過社會資本融資，為交通基礎設施建設提供了暢通的市場化融資保障。

從安徽省高速公路發(fā)展實際來看，既有的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的融資模式

將逐漸退出歷史舞臺，經(jīng)營性公路將是今后安徽省交通發(fā)展的主要模式。

但考慮到安徽省財政的實際情況，政府通過專項債券方式籌集交通建設

資金的規(guī)模有限。在新的發(fā)展形勢和發(fā)展環(huán)境下，淮北市根據(jù)本項目的

基本條件積極探索交通發(fā)展的投融資新機制、新模式，是破解交通發(fā)展

融資難題的必然要求。

（3）防范項目建設和運營風險

政府主導的基本建設項目的風險識別意識不強。采用特許經(jīng)營模式

12

徐州至淮北至阜陽高速公路淮北段特許經(jīng)營實施方案

后，根據(jù)相關規(guī)定和指引，將對項目風險進行有效識別和可行分配。一

般情況下，項目風險包括三類，一是政策性風險，主要包含稅收風險、

土地政策、收費公路政策調(diào)整、項目唯一性風險及項目無法審批通過的

風險等；二是商業(yè)性風險，主要包含融資風險、利率風險、價格上漲風

險、交通量波動風險等；三是不可抗力，通常包括自然災害、社會異常

事件、核反應、輻射、化學或放射性污染等風險。按照特許經(jīng)營模式對

項目風險分配的原則，政策性風險主要由政府承擔，商業(yè)性風險由特許

經(jīng)營者承擔，不可抗力由雙方共同承擔。有效的風險識別與分配，有利

于規(guī)避政府單方面承擔項目全部風險，營造公平、公正的項目運營環(huán)境。

（4）本項目建設的內(nèi)在要求

本項目具有投資規(guī)模大、收入穩(wěn)定、運營周期長等特點，但同時因

建設期大量的資金需求，當前有限的政府財政預算難以完全覆蓋。通過

采用特許經(jīng)營模式可有效利用社會參與本項目建設，是解決本項目建設

資金不足的有效途徑。

1.3.2采用特許經(jīng)營模式的可行性

（1）特許經(jīng)營模式具有政策制度保障

《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕

18號）指出：鼓勵政府和社會資本合作。各地區(qū)各部門可以根據(jù)需要和

財力狀況，通過特許經(jīng)營、政府購買服務等方式，在交通、環(huán)保、醫(yī)療、

養(yǎng)老等領域采取單個項目、組合項目、連片開發(fā)等多種形式，擴大公共

產(chǎn)品和服務供給。

《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》

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徐州至淮北至阜陽高速公路淮北段特許經(jīng)營實施方案

（國發(fā)〔2014〕60號）指出：完善公路投融資模式。建立完善政府主導、

分級負責、多元籌資的公路投融資模式，完善收費公路政策，吸引社會

資本投入，多渠道籌措建設和維護資金。逐步建立高速公路與普通公路

統(tǒng)籌發(fā)展機制，促進普通公路持續(xù)健康發(fā)展。

《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員

會、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行

令2015年第25號）的頒布，進一步明確了基礎設施項目采用特許經(jīng)營

模式實施的操作流程，為特許經(jīng)營項目的順利實施明確了方向。

（2）項目本身具備采用特許經(jīng)營模式的基礎

一是該項目屬于投資規(guī)模大、需求長期穩(wěn)定的基礎設施，屬于國家

鼓勵社會資本進入的領域，符合開展特許經(jīng)營模式的基本條件；二是該

項目已進行了大量的前期工作研究，已完成工程可行性研究，具備了特

許經(jīng)營模式推進的前期工作基礎；三是本項目的建設具有較好的社會經(jīng)

濟效益，項目建成通車后將對沿線區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生積極的影響。

1.3.3意義

（1）緩解政府財政壓力

安徽省交通面臨著高速發(fā)展與資金瓶頸之間的矛盾，通過采取特許

經(jīng)營模式引入社會投資者，在不新增政府債務負擔的前提下，有效緩解

了傳統(tǒng)建設模式融資難的問題。

（2）發(fā)揮引領作用

本項目的模式順應了國家和安徽省基礎設施項目投融資體制改革

方向，結(jié)合省情及項目特征，在安徽基礎設施建設領域深入探索創(chuàng)新，

14

徐州至淮北至阜陽高速公路淮北段特許經(jīng)營實施方案

實現(xiàn)了安徽交通行業(yè)投資和運營主體多元化突破，對其他基礎設施的建

設運營具有標桿示范作用，對推動安徽交通投資建設的發(fā)展具有建設性

意義。

（3）促進管理創(chuàng)新

通過特許經(jīng)營模式實施該項目，積極探索涵蓋投資、建設、運營管

理、移交等項目實施各個階段的有效運作模式和機制設計，將有效促進

安徽省交通領域管理創(chuàng)新，加快轉(zhuǎn)變政府職能，提升管理水平。同時，

通過借助特許經(jīng)營者，還可引入先進管理經(jīng)驗，化解項目風險分配，提

高項目運營管理效率，保障公路使用者權(quán)益。

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徐州至淮北至阜陽高速公路淮北段特許經(jīng)營實施方案

第2章項目運作方式

2.1項目運作方式

本項目擬依據(jù)《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)

改委、財政部、住建部、交通部、水利部、央行2015年第25號令）采

用特許經(jīng)營模式實施。

根據(jù)《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)改委、財

政部、住建部、交通部、水利部、央行2015年第25號令）第五條：“基

礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營可以采取以下方式：

（一）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、運

營基礎設施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；

（二）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、擁

有并運營基礎設施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；

（三）特許經(jīng)營者投資新建或改擴建基礎設施和公用事業(yè)并移交政

府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運營；

（四）國家規(guī)定的其他方式。”

本項目擬采用《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第五條第

（一）款推薦的運作方式，由淮北市人民政府授予特許經(jīng)營者投資新建、

運營本項目，期限屆滿移交政府。

2.2項目實施機構(gòu)

《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員

會、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行

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徐州至淮北至阜陽高速公路淮北段特許經(jīng)營實施方案

令2015年第25號）第十四條：“縣級以上人民政府應當授權(quán)有關部門

或單位作為實施機構(gòu)負責特許經(jīng)營項目有關實施工作，并明確具體授權(quán)

范圍?！?/p>

根據(jù)《安徽省人民政府辦公廳關于加快推進高速公路建設促進長三

角一體化發(fā)展的通知》（皖政辦〔2020〕5號），徐州至淮北至阜陽高

速公路淮北段、宿州段項目由淮北市人民政府會同宿州市人民政府負責

推進。

經(jīng)淮北市人民政府授權(quán)，本項目的實施機構(gòu)為淮北市交通運輸局。

2.3項目實施進度

2020年8月，淮北市交通運輸局會同宿州市交通運輸局采用公開招

標的方式選擇確定安徽省交通規(guī)劃設計研究總院股份有限公司承擔本

項目的工可報告編制及報批、全線勘察、測量、初步設計、概算編制、

技術服務、專題報告編制、配合圖紙審查、專題審查及相應后續(xù)服務等

工作，其他各項專題報告正在編制中。

2021年5月，淮北市交通運輸局通過詢比的方式選擇確定華杰公司

承擔本項目的特許經(jīng)營實施方案編制咨詢服務。

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徐州至淮北至阜陽高速公路淮北段特許經(jīng)營實施方案

第3章經(jīng)濟技術指標

3.1交通量預測

3.1.1交通量

《工可報告》根據(jù)交通運輸部2010年頒布《公路建設項目可行性

研究報告編制辦法》的規(guī)定，預測年限為調(diào)查年到項目建成后20年，考

慮到財務評價需要，增加項目建成后30年作為補充特征年。本項目擬

于2021年末開工，2024年末建成。

預測基年是2020年，預測特征年定為2025年、2030年、2039年、

2044年和2054年。

《工可報告》根據(jù)現(xiàn)有道路歷年交通量資料及OD調(diào)查成果，采用

“四階段法”，分析項目所在地區(qū)社會經(jīng)濟現(xiàn)狀及遠景規(guī)劃，分析國民

經(jīng)濟與交通量產(chǎn)生的相關關系，確定未來交通量的增長速度，預測分布

交通量，根據(jù)規(guī)劃路網(wǎng)和交通量分配模型。擬建項目遠景特征年交通量

預測結(jié)果見表3-1。

表3-1本項目淮北段交通量預測結(jié)果表（單位：pcu/d)

路段2025年2030年2039年2044年2054年

起點-淮北西互通1438625234436245104263967

淮北西互通-劉橋互通1512226512458115358267120

劉橋互通-百善西互通1522026687461205394967587

百善西互通-終點1445025326437505116364073

路段平均1488026091450885274066071

3.1.2車型構(gòu)成比例

《工可報告》擬建項目特征年車型構(gòu)成比例見表3-2。

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徐州至淮北至阜陽高速公路淮北段特許經(jīng)營實施方案

表3-2本項目未來特征年車型構(gòu)成比例預測表（單位：折算值%）

特征年小客車大客車小貨車中貨車大貨車汽車列車合計

2025年50.9%7.2%16.7%13.8%4.5%6.9%100.0%

2030年52.3%7.2%16.1%13.1%4.5%6.9%100.0%

2039年53.6%7.2%15.4%12.4%4.5%6.9%100.0%

2044年54.4%7.2%15.0%12.0%4.5%6.9%100.0%

2054年55.5%7.2%14.5%11.5%4.5%6.8%100.0%

3.1.3車型折算

《工可報告》根據(jù)《公路工程技術標準》（JTGB01-2014）的規(guī)定，

交通量換算采用小客車為標準車型，各汽車代表車型及車輛折算系數(shù)規(guī)

定見表3-3。

表3-3各汽車代表車型及車輛折算系數(shù)表

汽車代表車型車輛折算系數(shù)劃分標準

小客車1.0座位≤19座客車和載重量≤2t的貨車

中型車1.5座位>19座的客車和2t<載質(zhì)量≤7t的貨車

大型車2.57t<載質(zhì)量≤20t的貨車

汽車列車4.0載質(zhì)量>20t的貨車

3.2技術標準

本項目按雙向四車道高速公路標準建設，設計速度120公里/小時，

路基寬27米，汽車荷載等級：公路-I級。路基標準橫斷面布置為：0.75m

土路肩+3.0m硬路肩+2*3.75m行車道+0.75m路緣帶+3m中央分隔帶

+0.75m路緣帶+2*3.75m行車道+3.0m硬路肩+0.75m土路肩。根據(jù)《公

路工程技術標準》（JTGB01-2014），推薦方案主要技術指標見表3-4。

表3-4主要技術指標表

指標名稱單位規(guī)范值采用值

公路等級---高速公路

設計速度km/h12080120

路基寬度m--27

行車道寬度m3.753.752×2×3.75

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徐州至淮北至阜陽高速公路淮北段特許經(jīng)營實施方案

圓曲線最小半徑m10005703700

緩和曲線最小長度m-100200

最大縱坡%3-2

最小坡長m-300400

凸m170001100020000

豎曲線最小半徑

凹m6000400012000

汽車荷載等級-公路－I級

設計洪水頻率特大橋1/300，路基，大、中、小橋及涵洞為1/100

3.4投資估算

3.4.1編制依據(jù)

《工可報告》的投資估算編制依據(jù)為：

（1）《公路工程基本建設項目投資估算編制辦法》JTG3820-2018、

《公路工程估算指標》；

（2）《公路工程概算定額》JTG/T3831-2018、《公路工程預算定

額》JTG/T3832-2018、《公路工程機械臺班費用定額》JTG/T3833-2018；

（3）財綜〔2008〕78號文“關于公布取消和停止征收100項行政

事業(yè)性收費項目的通知”；

（4）根據(jù)財政部、稅務總局海關總署《關于深化增值稅改革有關政

策的公告》（財政部、稅務總局海關總署公告2019年第39號）和住房

城鄉(xiāng)建設辦公廳關于重新調(diào)整建設工程計價體局增值稅稅率的通知（建

辦標函〔2019〕193號）規(guī)定的規(guī)定，4月1日起，增值稅一般納稅人發(fā)

生增值稅應稅銷售行為或者進口貨物，原適用16%稅率的，稅率調(diào)整為

13%；原適用10%稅率的，稅率調(diào)整為9%；

（5）財政部、國家稅務總局財稅〔2016〕36號《關于全面推行營

業(yè)稅改增值稅試點的通知》；

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徐州至淮北至阜陽高速公路淮北段特許經(jīng)營實施方案

（6）安徽省人民政府關于公布全省征地區(qū)片綜合地價標準的通知

（皖政〔2020〕32號）；

（7）安徽省自然資源廳關于進一步保障重大基礎設施項目落實耕

地占補平衡的通知（皖自然資〔2020〕46號）；

（8）安徽省財政廳安徽省林業(yè)廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部國家林業(yè)局《關于調(diào)

整森林植被恢復征收標準引導節(jié)約集約利用林地的通知》（財綜〔2015〕

2241號）；

（9）安徽省發(fā)展改革委安徽省財政廳安徽省自然資源廳《關于調(diào)

整耕地開墾費征收標準等有關問題的通知》（皖發(fā)改收費〔2019〕33號）；

（10）安徽省地方稅務局關于印發(fā)《安徽省耕地占用稅征收管理業(yè)

務規(guī)程〔試行〕》的通知（皖地稅發(fā)〔2013〕12號）；

（11）淮北市人民政府2020年頒布的《關于調(diào)整淮北市征收集體

土地地上房屋其他附著物及青苗補償標準的通知》；

（12）《徐州至淮北至阜陽高速公路淮北段可行性研究報告》。

3.4.2估算總投資

《工可報告》推薦方案估算總投資443198萬元，平均每公里造價

13715萬元?！豆た蓤蟾妗吠顿Y估算見表3-5。

表3-5本項目投資估算表

序號費用名稱金額（萬元）占工程總投資比例（%）

一建筑安裝工程費26021258.95%

二土地使用及拆遷補償費10677624.19%

三工程建設其他費用149163.38%

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徐州至淮北至阜陽高速公路淮北段特許經(jīng)營實施方案

序號費用名稱金額（萬元）占工程總投資比例（%）

四預備費343717.76%

五建設期貸款利息251235.69%

六總投資額443198100.00%

3.5服務標準

本項目要求的服務標準包括項目建設技術標準、運營養(yǎng)護標準及項

目移交標準。

3.5.1項目建設技術標準

（1）技術標準應符合《公路工程技術標準》（JTGB01-2014）、項

目批文、交通運輸部及安徽省交通運輸廳的相關要求。

（2）交工驗收的工程質(zhì)量目標：交工驗收的質(zhì)量評定為合格。

（3）竣工驗收的工程質(zhì)量目標：竣工驗收的質(zhì)量評定為合格。

（4）施工安全目標：杜絕較大及以上安全生產(chǎn)責任事故。

（5）施工環(huán)保目標：符合國家、安徽省和淮北市環(huán)保法律、法規(guī)、

政策及標準規(guī)范。

3.5.2運營養(yǎng)護標準

按照有關規(guī)定的標準和規(guī)范，對公路及沿線設施進行日常養(yǎng)護和大

中修，保證公路處于良好的技術狀況，為通行車輛和人員提供優(yōu)質(zhì)的服

務。

（1）形象目標：路面整潔、平整密實、橫坡適度、行車舒適暢通；

路肩整潔、邊坡穩(wěn)定、排水通暢；構(gòu)造物完好；沿線設施規(guī)范、完善、

22

徐州至淮北至阜陽高速公路淮北段特許經(jīng)營實施方案

齊全；綠化協(xié)調(diào)美觀；環(huán)保功能完善。

（2）公路技術狀況目標：根據(jù)《公路技術狀況評定標準》（JTG

5210—2018）的有關規(guī)定和評價標準，公路技術狀況評價等級為優(yōu)，公

路技術狀況指數(shù)MQI≥90；路面技術狀況指數(shù)PQI≥90，路面損壞狀況指

數(shù)PCI≥92；橋隧技術狀況良好，一、二類橋梁比例≥95%。

（3）苗木成活率≥95%。

（4）養(yǎng)護工程質(zhì)量目標：預防養(yǎng)護、修復養(yǎng)護、專項養(yǎng)護、應急養(yǎng)

護工程質(zhì)量評定均為合格。

（5）服務質(zhì)量目標：應符合交通運輸部及安徽省交通運輸廳制定的

相關標準。

（6）運營養(yǎng)護安全目標：杜絕較大及以上安全生產(chǎn)責任事故。

（7）運營養(yǎng)護環(huán)保目標：環(huán)保達標。

3.5.3項目移交標準

在特許經(jīng)營期滿前至少24個月內(nèi)，實施機構(gòu)與特許經(jīng)營者聯(lián)合聘

請具有相應資質(zhì)的中介機構(gòu)對項目的技術狀況進行檢測并經(jīng)公路工程

質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)認定。經(jīng)檢測，服務水平應達到特許經(jīng)營協(xié)議相關規(guī)定并

且符合核定的技術等級和標準，特許經(jīng)營者方可按照有關規(guī)定向?qū)嵤C

構(gòu)辦理項目移交手續(xù)；服務水平未達到規(guī)定或者不符合核定的技術等級

和標準的，特許經(jīng)營者應當在實施機構(gòu)確定的期限內(nèi)進行養(yǎng)護維修直至

達到要求。

23

徐州至淮北至阜陽高速公路淮北段特許經(jīng)營實施方案

第4章交易結(jié)構(gòu)

4.1投融資結(jié)構(gòu)

4.1.1投融資結(jié)構(gòu)

（1）投融資交易結(jié)構(gòu)

根據(jù)《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)改委、財

政部、住建部、交通部、水利部、央行2015年第25號令）第五條：“基

礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營可以采取以下方式：

（一）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、運

營基礎設施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；

（二）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、擁

有并運營基礎設施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；

（三）特許經(jīng)營者投資新建或改擴建基礎設施和公用事業(yè)并移交政

府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運營；

（四）國家規(guī)定的其他方式?！?/p>

本項目擬采用《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第五條第

（一）款推薦的運作方式，由淮北市人民政府授予特許經(jīng)營者投資新建、

運營本項目，期限屆滿移交政府。

基于此，本項目的投融資交易結(jié)構(gòu)如圖4-1所示?；幢笔腥嗣裾?/p>

授權(quán)淮北市交通運輸局作為本項目的實施機構(gòu)；淮北市交通運輸局通過

招標方式選擇特許經(jīng)營者，并由淮北市人民政府或其授權(quán)的實施機構(gòu)與

中標的特許經(jīng)營者簽訂投資協(xié)議；中標的特許經(jīng)營者根據(jù)投資協(xié)議要求，

依法組建項目公司；項目公司與實施機構(gòu)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，并接受實

24

徐州至淮北至阜陽高速公路淮北段特許經(jīng)營實施方案

施機構(gòu)及相關職能部門的監(jiān)督；項目公司負責本項目的投資、融資、建

設、運營的實施，并獲取運營期間公路的所有經(jīng)營收入（含通行費收入

及其他經(jīng)營收入）；特許經(jīng)營期滿后，由項目公司按照相關規(guī)定和程序

將項目完整、無償移交給政府或其指定機構(gòu)。

授授權(quán)權(quán)

淮北市人民政府項目實施機構(gòu)

淮北市交通運輸局

投投資資

協(xié)協(xié)議議

特許經(jīng)營者采采購購

中標的特許經(jīng)營者

特特

許許

公公司司經(jīng)經(jīng)

章章程程特許經(jīng)營期滿

融融資資營營

金融機構(gòu)協(xié)協(xié)無償移交

議議

項目公司

監(jiān)管

相關職能部門監(jiān)管

監(jiān)監(jiān)督督

投資

投資車車輛輛通通行行費費收收入入

建設

建設其其他他附附屬屬設設施施經(jīng)經(jīng)營營收收入入

運運營營

本本項項目目

前期審批、征地拆遷融資、建設、采購運營、養(yǎng)護

圖4-1本項目投融資交易結(jié)構(gòu)

（2）投融資結(jié)構(gòu)分析

本著“利益共享、風險分擔”的原則，兼顧競爭性及合理回報，

結(jié)合本項目實際，依據(jù)本方案第5章的可行性分析，推薦的投融資結(jié)

構(gòu)的邊界條件如下：

①實施機構(gòu)負責本項目特許經(jīng)營者的采購工作。特許經(jīng)營者中標后，

25

徐州至淮北至阜陽高速公路淮北段特許經(jīng)營實施方案

須根據(jù)《投資協(xié)議》規(guī)定依法組建項目公司，由項目公司負責本項目的

投資、建設、運營和移交，承擔本項目的經(jīng)營損益，依法獨立承擔民事

責任。項目公司自主經(jīng)營、自負盈虧。

②項目公司將通過運營期的使用者付費來收回投資成本并獲得回

報。使用者付費為依據(jù)《公路法》、《收費公路管理條例》等規(guī)定，經(jīng)

行政部門批準收取的車輛通行費收入和其他經(jīng)營收入。項目通車后的車

輛通行費收費標準，按照同期國家和安徽省政策規(guī)定執(zhí)行；如未來國家

和安徽省政策規(guī)定允許差異化收費的，本項目可按相關政策規(guī)定執(zhí)行差

異化的收費標準。

③實際的收費經(jīng)營期限最終以省人民政府批復為準。在未來運營期

內(nèi)國家和安徽省政策發(fā)生變化允許延長收費公路收費期限的前提下，經(jīng)

實施機構(gòu)和項目公司共同委托的第三方機構(gòu)評估，特許經(jīng)營者在省政府

批復的收費期限內(nèi)無法收回項目投資成本的，地方政府將根據(jù)實際評估

情況，在政策允許范圍內(nèi)支持并協(xié)助項目公司向省政府申請批復適當延

長本項目收費期限。

④項目資本金為估算總投資的20%，由中標的特許經(jīng)營者以其自

有資金出資，項目資本金的投入應滿足項目建設和融資要求；項目資

本金以外的其他建設資金由項目公司負責籌集，項目公司可以項目建

成后的公路收費權(quán)為質(zhì)押向金融機構(gòu)融資，地方政府將給予必要的協(xié)

助和支持。

⑤本項目的可行性研究報告已編制完成并正在報批，初步設計正

在編制中，項目公司應對項目申請報告、初步設計的成果予以認可。

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徐州至淮北至阜陽高速公路淮北段特許經(jīng)營實施方案

⑥根據(jù)《招標投標法實施條例》第九條規(guī)定，中標的特許經(jīng)營者

具有相應建設、生產(chǎn)或提供資格能力的，可由特許經(jīng)營者自行承擔相

應工作。中標的特許經(jīng)營者不具備相應資格能力且達到了依法必須招

標標準的工程、貨物、服務等均應由項目公司采用公開招標的方式選

擇承擔單位。

根據(jù)本章第4.1.2款分析，此種投融資結(jié)構(gòu)下的項目建設資金構(gòu)成

與收益詳見表4-1。

表4-1本項目建設資金構(gòu)成表

序號資金構(gòu)成金額(萬元)備注

1項目估算總投資額443198

2建設其中：建設貸款利息25123占總投資的5.77%

3投資扣除建設期貸款利息后416276

4項目項目資本金總額88280占總投資的20%

5資本其中：特許經(jīng)營者出資88280占項目資本金的100%

6金政府方出資0占項目資本金的0%

7特許經(jīng)營者總投資416276占總投資的93.94%

8其中：特許經(jīng)營者項目資本金88280占總投資的20%

9特許經(jīng)營者貸款部分327996占總投資的73.94%

4.1.2項目資本金

（1）項目資本金出資金額

《國務院關于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》（國發(fā)

〔1996〕35號）第四條：“投資項目資本金占總投資的比例，根據(jù)不同

行業(yè)和項目的經(jīng)濟效益等因素確定，具體規(guī)定如下：交通運輸、煤炭項

目，資本金比例為35%及以上?！?/p>

《國務院關于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項目資本金比例的通知》（國發(fā)

〔2009〕27號）第一條：“各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項目的最低資本金比例