城投類企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑研究

摘要：城投類企業(yè)的發(fā)展歷程可以追溯到20世紀80年代，當時我國正處于改革開放的初期階段，城市建設和基礎設施建設面臨著巨大的資金壓力。為了解決這一問題，各地政府開始設立城投公司，通過發(fā)行債券等方式籌集資金，用于城市建設。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，城投類企業(yè)在城市建設中的作用越來越大，已經(jīng)成為推動我國城市化進程的重要力量。然而，隨著經(jīng)濟環(huán)境的變化和政策的調(diào)整，城投類企業(yè)面臨著一系列挑戰(zhàn)。首先，由于過度依賴政府信用，城投類企業(yè)的債務風險日益突出。其次，隨著城市化進程的推進，城市建設的需求已經(jīng)從基礎設施建設轉(zhuǎn)向了更高層次的公共服務設施建設，這對城投類企業(yè)的業(yè)務能力提出了更高的要求。最后，隨著市場化改革的深入，城投類企業(yè)需要找到新的盈利模式，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?；诖?，本文針對城投類企業(yè)面臨的困境進行系統(tǒng)的分析，在此基礎上提出幾點轉(zhuǎn)型建議，僅供參考與借鑒。關鍵詞：城投類企業(yè)；轉(zhuǎn)型發(fā)展；困境城投類企業(yè)多肩負所在區(qū)域城市基礎設施建設投融資功能，在城市面貌提升改善方面發(fā)揮過重要作用。但在新預算法、疏堵結(jié)合的地方政府債務管理背景下，城投類企業(yè)所面臨的生存環(huán)境發(fā)生顛覆性改變，原有的發(fā)展模式難以為繼，轉(zhuǎn)型提上日程。目前，有少部分城投類企業(yè)擺脫了對政府的依賴，能在市場化競爭中存活，但大部分城投類企業(yè)還處于提升造血能力和可持續(xù)發(fā)展路徑的探索中。因此，城投類企業(yè)必須正視當前面臨的挑戰(zhàn)，充分結(jié)合市場經(jīng)濟動態(tài)，不斷創(chuàng)新和改革，提高自身的競爭力，才能更好地應對未來復雜的市場環(huán)境[1]。一、城投類企業(yè)面臨的困境（一）缺少市場化收入來源城投類企業(yè)在承擔基礎設施建設任務的同時還承擔與之相關的融資職能。城投類項目普遍具有投入大、周期長、回報低的特點，在項目建設初期就需要大量的資金投入，承擔此類項目的城投類企業(yè)一方面背負巨額債務，另一方面持有的基礎設施類資產(chǎn)大多并不能為企業(yè)帶來經(jīng)營性現(xiàn)金流，收益來源主要依賴政府部門，為維持現(xiàn)金流，城投類企業(yè)往往陷入借新還舊、融資規(guī)模越滾越大、利息越壘越高的往復循環(huán)之中，企業(yè)長期處于疲于還債的狀態(tài)。隨著政府隱性債務管理持續(xù)收緊，地方政府性債務受到嚴格的約束與管控，在嚴格劃清政府債務界限的同時，亦規(guī)定地方政府不得違規(guī)提供擔保。企業(yè)與政府間債務界限的厘清，使得城投類企業(yè)與屬地政府之間的信用捆綁逐漸解鎖，城投類企業(yè)無法像以往一樣借力政府的信譽為自己的融資行為進行背書，政府部門也不再對城投企業(yè)的債務承擔連帶責任。市場化收益來源的短板使得城投類企業(yè)融資日趨艱難，借新還舊等拆東墻補西墻式的融資方式使得城投類企業(yè)資金鏈危如累卵，債務危機呈現(xiàn)顯性化趨勢。無法解決融資難的問題，將會使得城投類企業(yè)面臨較大的發(fā)展瓶頸。（二）缺少主營業(yè)務的涵養(yǎng)伴隨我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，以及城鄉(xiāng)基礎設施的日臻完善，城投類企業(yè)無法再像前期那樣獲得大量的基礎設施項目并獲得政府資金支持。傳統(tǒng)基礎設施項目的減少使得城投類企業(yè)不能形成良好的內(nèi)生循環(huán)，抗風險能力進一步削弱，只能另尋高質(zhì)量發(fā)展之路，通過優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、增強核心競爭力，來減少對政府收入來源的依賴，降低經(jīng)濟環(huán)境和政策變化對自身發(fā)展帶來的負面影響。（三）缺乏核心競爭力的培育城投類企業(yè)前期的蓬勃發(fā)展離不開政府資金和政策的支持，政府的庇佑使得城投類企業(yè)對政府的依賴性普遍較強。部分城投類企業(yè)前期主要承擔投融資功能，對于市場化運作未給予過多關注，經(jīng)營機制不靈活，組織架構(gòu)不健全，功能職責不完備，管控流程不清晰；重要部門、關鍵崗位專業(yè)人才缺失；創(chuàng)新意識不強，市場化經(jīng)營意識不強，業(yè)務結(jié)構(gòu)單一，市場化運作經(jīng)驗不足。政策轉(zhuǎn)向后，無法迅速實現(xiàn)獨立成長，發(fā)展需求與管理能力不匹配的問題逐漸突出。（四）亟需新的資金鏈支撐點在以政府項目為核心的傳統(tǒng)城建發(fā)展模式下，城投類企業(yè)可以不計資金投入、不計經(jīng)濟回報地進行建設投資，但在與政府債務界限厘清后，其融資受限，資金需求無法得到滿足，無法保持對項目的持續(xù)投入，城投類企業(yè)也需要擯棄投資大、周期長、回報低的城建主業(yè)，尋找新的增長點。此外，城投類企業(yè)在發(fā)展過程中，往往需要大量的資金投入，這就使得它們面臨著巨大的債務風險[2]。一旦資金鏈出現(xiàn)問題，或者投資項目的收益無法達到預期，就可能面臨債務違約的風險[3]。由于城投類企業(yè)與政府的緊密關系，它們的債務問題也可能影響到政府的財政穩(wěn)定。二、城投企業(yè)轉(zhuǎn)型策略高質(zhì)量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。黨的二十大報告提出：“深化國資國企改革，加快國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整”。城投類企業(yè)應當以提高核心競爭力和增強核心功能為重點，貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展，為推進中國式現(xiàn)代化貢獻國企力量。（一）做好戰(zhàn)略規(guī)劃城投類企業(yè)的誕生、壯大都深深受益于國家宏觀經(jīng)濟環(huán)境和地方經(jīng)濟發(fā)展，當政策層面發(fā)生轉(zhuǎn)向時，城投類企業(yè)應當發(fā)揮屬地優(yōu)勢，抓住時代與地方發(fā)展機遇，調(diào)整戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標、業(yè)務布局、治理管控，從外部環(huán)境變化、行業(yè)發(fā)展的機遇與挑戰(zhàn)、地方資源稟賦和區(qū)位條件以及自身資源能力的優(yōu)勢與劣勢著手，制定適應市場化發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，明確發(fā)展方向、目標愿景，有序地謀劃市場化轉(zhuǎn)型，增強發(fā)展定力，構(gòu)筑核心競爭力。（二）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局城投類企業(yè)發(fā)展至今，大多沒有優(yōu)質(zhì)主營業(yè)務作為收益及現(xiàn)金流支撐，存量的城建項目大多帶有公益屬性，項目投資大、回收周期長，部分項目甚至本身現(xiàn)金流無法覆蓋投資本金，進而導致大量城投企業(yè)資產(chǎn)負債率高居不下，因此，城投類企業(yè)應及早調(diào)整經(jīng)營戰(zhàn)略，重視對具有核心競爭力的主營業(yè)務的培育，在重點發(fā)展自身核心板塊業(yè)務的同時，積極拓展上下游產(chǎn)業(yè)鏈，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實現(xiàn)提質(zhì)增效。1.調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局立足現(xiàn)有業(yè)務，加速布局戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。發(fā)揮城投類企業(yè)在基建板塊的傳統(tǒng)優(yōu)勢，以新發(fā)展理念為引領，在城市軌道交通、新能源汽車充電樁、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新基建領域發(fā)力，面向高質(zhì)量發(fā)展需要，積極主動謀劃提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級、融合創(chuàng)新等基礎設施服務體系。2.延伸產(chǎn)業(yè)鏈提升在水務、燃氣等公共服務領域的運營效率，在提供傳統(tǒng)服務的同時，進一步發(fā)掘用戶的潛在需求，拓展新領域，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提升產(chǎn)業(yè)附加值，實現(xiàn)穩(wěn)定的現(xiàn)金流，為企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供支撐。3.增強造血功能減少對地方政府的依賴，圍繞核心定位，找到市場屬性和公益屬性的結(jié)合點，從政府項目的操盤手轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龈偁幍膮⑴c者，增強自身造血能力。一方面，推動資產(chǎn)整合及業(yè)務重組，做實資產(chǎn)、做大規(guī)模、做強主業(yè)，提升自身盈利能力和綜合競爭力。另一方面，加快存量資產(chǎn)處置，通過出租、轉(zhuǎn)讓等方式提高資產(chǎn)利用效率。還可以以現(xiàn)有金融、類金融板塊為依托，開展具有協(xié)同效應的戰(zhàn)略投資，形成新的利潤增長點。4.提高融資效率一是提升主體信用級別，提高融資效率，降低融資成本；二是利用好政府間接信用，持續(xù)獲取政府在政策、資本金、經(jīng)營性資產(chǎn)、重點資源及項目上的支持；三是主動與金融機構(gòu)加強合作，改變?nèi)谫Y模式，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，提高直接融資占比，加強與社會資本合作的深度與廣度。（三）完善治理結(jié)構(gòu)實現(xiàn)真正意義上的政企分開，地方政府國資監(jiān)管機構(gòu)代表政府通過股東會或董事會履行職責，通過頂層設計，明確戰(zhàn)略規(guī)劃，協(xié)助企業(yè)發(fā)展。企業(yè)內(nèi)部也要盡快完善治理結(jié)構(gòu)，從組織架構(gòu)、運行機制、管理方式、績效考核等方面加強現(xiàn)代企業(yè)制度建設，推動運行效率提高。在完善內(nèi)部管理制度、做好成本管控、切實防范經(jīng)營風險的同時，聚焦效率和效益，主動提升市場化發(fā)展水平，加強行業(yè)對標，進一步推進精細化管理，增強專業(yè)運營、資本運作等綜合能力，提高市場化競爭能力。（四）強化資本運作城投類企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，資本是重中之重。這就需要城投類企業(yè)強化資本運作，全面提升資金利用效率，為轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定良好的基礎。1.資產(chǎn)證券化與融資創(chuàng)新城投類企業(yè)應積極運用資產(chǎn)證券化等金融工具，將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)打包成證券產(chǎn)品，吸引社會資本參與，降低融資成本。通過資產(chǎn)證券化，企業(yè)可以將不易流動的資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為具有較高流動性的證券產(chǎn)品，從而提高資金周轉(zhuǎn)速度[4]。同時，企業(yè)還可以通過發(fā)行債券、股權融資等多種方式籌集資金，拓寬融資渠道，提高資金利用效率。此外，企業(yè)還可以嘗試與金融機構(gòu)合作，開展供應鏈金融、綠色金融等創(chuàng)新業(yè)務，以滿足不同類型投資者的需求[5]。2.引入戰(zhàn)略投資者與合作伙伴城投類企業(yè)應積極尋求與國內(nèi)外知名企業(yè)、金融機構(gòu)等戰(zhàn)略投資者合作，引進先進的管理理念、技術和資金，提升企業(yè)綜合實力。通過與戰(zhàn)略投資者合作，企業(yè)可以借鑒其成功經(jīng)驗，優(yōu)化企業(yè)管理，提高運營效率。此外，通過與合作伙伴共同開發(fā)項目，企業(yè)可以實現(xiàn)資源共享、風險共擔，提高項目成功率。例如，企業(yè)可以與建筑企業(yè)、設計院等合作，共同完成基礎設施建設項目，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈上下游的協(xié)同發(fā)展。3.優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)與降低融資成本城投類企業(yè)應根據(jù)自身發(fā)展戰(zhàn)略和市場需求，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，降低負債率。可以通過發(fā)行長期債券、優(yōu)先股等方式籌集資金，降低短期債務比例，提高企業(yè)的抗風險能力。還應加強與金融機構(gòu)的溝通與合作，爭取獲得更優(yōu)惠的融資條件。可以通過降低融資成本，企業(yè)可以減輕財務壓力，提高資金利用效率，為企業(yè)發(fā)展提供有力支持?？傊?，城投類企業(yè)必須不斷強化資本運作，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，降低融資成本，提高資金利用效率，才能在市場競爭中保持領先地位，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。（五）立足區(qū)域發(fā)展以市場主導、政府指導、企業(yè)自主經(jīng)營的模式，主動融入、深入服務區(qū)域發(fā)展。強化核心功能，聚焦優(yōu)勢領域，在區(qū)域重大項目建設、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新集群、產(chǎn)業(yè)載體建設、城市活力提升等方面多出成果。立足自身資源稟賦，在城中村改造、片區(qū)產(chǎn)業(yè)集群中發(fā)力，實現(xiàn)由土地收益導向型向綜合收益導向型轉(zhuǎn)變。積極向文化旅游、生態(tài)保護、健康養(yǎng)老等領域進軍，培育新的經(jīng)濟增長點，帶動上下游產(chǎn)業(yè)鏈快速集聚，實現(xiàn)國有資本保值增值。（六）不忘責任使命城投類企業(yè)除了基礎設施建設，還在各地承擔保障房、公用事業(yè)運營等多項民生保障任務職能。2020年以來，在防疫物資采購、安置點建設、方艙醫(yī)院建設等方面發(fā)揮頂梁柱作用。2021年以來，在房地產(chǎn)不斷下行的行業(yè)背景下，不少地方城投又投身土地市場托底摘牌。協(xié)助維護國計民生、經(jīng)濟秩序，是城投類企業(yè)作為國資國企的責任使命。除了以上提到的領域，城投類企業(yè)還在其他多個方面發(fā)揮著重要作用。例如，他們積極參與城市更新改造項目，提升城市品質(zhì)；推動綠色建筑和節(jié)能減排，助力生態(tài)文明建設；支持