第14章 基層治理

第14章基層治理在中國這個(gè)幅員遼闊、人口眾多、區(qū)域差別顯著、發(fā)展不平衡的大國中，如何對(duì)基層社會(huì)實(shí)施有效治理，歷來是治國理政的重大議題。理解基層治理，首先要認(rèn)識(shí)“基層”。學(xué)界對(duì)于“基層”內(nèi)涵的探討可分為三類：一是強(qiáng)調(diào)基層既包括城市和農(nóng)村社區(qū)及各類社會(huì)組織，也包括城市的街道辦事處和農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)；二是從社會(huì)治理角度，將基層視為社區(qū)；三是從國家結(jié)構(gòu)角度，將基層視為區(qū)縣尤其是街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層級(jí)。實(shí)際上，基層是一個(gè)政治社會(huì)概念，國家將組成國家整體的各個(gè)部分分為不同的層級(jí)，基層則處于其中的最低層級(jí)，直接面對(duì)的是作為民眾的社會(huì)。因此，本章基于國家與社會(huì)視角，結(jié)合《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》對(duì)基層治理的界定，認(rèn)為基層包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)，基層治理是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理。作為國家治理和社會(huì)治理中的結(jié)構(gòu)性要件，基層強(qiáng)則國家強(qiáng)，基層安則天下安。⑤本章旨在介紹中國基層治理變革的歷史脈絡(luò)、中國基層治理的制度結(jié)構(gòu)和運(yùn)行特征，并對(duì)當(dāng)前所面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)以及未來發(fā)展趨勢做出分析。農(nóng)村社區(qū)——居委會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和縣政府1城市社區(qū)——居委會(huì)、街道辦事處和區(qū)政府2基層的企業(yè)單位、事業(yè)單位3

基層治理是指一個(gè)政治制度框架或政治結(jié)構(gòu)之中最基層的權(quán)力運(yùn)作過程?；鶎又卫淼暮诵氖腔鶎用裰鳎浞绞绞沁\(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范各種社會(huì)活動(dòng)，其目的是最大限度地促進(jìn)國家公共利益。

近代以來，在急劇的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中，城鄉(xiāng)基層治理的組織建制、治理體系、運(yùn)行機(jī)制及價(jià)值取向都在發(fā)生深刻的變化。中華人民共和國成立后，以政黨權(quán)力為軸心的國家與社會(huì)高度同構(gòu)的政治體制給基層治理打上了深刻的烙印，并突出地體現(xiàn)于政黨領(lǐng)導(dǎo)、黨政一體、政經(jīng)不分和政社融合的基本形態(tài)之中。中國基層治理變革的歷史脈絡(luò)01一、從帝國時(shí)代到近現(xiàn)代變革時(shí)期1.概況：

（1）前期：夏商西周春秋時(shí)代，是以分封制為核心的地方政治

分封制亦稱“分土封侯制”，即天子把土地分給臣子，封其為侯，使之拱衛(wèi)天子。分封制是一種分權(quán)模式，它必然使地方獲得較強(qiáng)的自治權(quán)。

（一）官督紳治（2）后期：戰(zhàn)國至明清時(shí)代，是以郡縣制為核心的地方政治

王權(quán)只達(dá)于縣，郡縣既是代表“王權(quán)”直接處理基層民眾和社會(huì)事務(wù)的機(jī)構(gòu)，也是基層政權(quán)組織和法定治理單元。

雖然王朝的正式行政區(qū)劃只止于縣，但是歷代縣以下都存有不同類型、多層次的治理組織以確?；蕶?quán)的絕對(duì)控制力。

郡縣制對(duì)古代中國城市的影響：城市布局整體意識(shí)強(qiáng)烈，等級(jí)制度嚴(yán)格建筑形式次序井然，發(fā)展受限人才涌現(xiàn)，促進(jìn)城市繁榮創(chuàng)造城市良好外部發(fā)展環(huán)境，各城市之間聯(lián)系、滲透城市職能分化，城鎮(zhèn)體系逐步形成

雖然王朝的正式行政區(qū)劃只止于縣，但是歷代縣以下都存有不同類型、多層次的治理組織以確保皇權(quán)的絕對(duì)控制力。多數(shù)朝代實(shí)行“三級(jí)制”，如北魏的三長制，北齊的“黨、閭、鄰里”宋代的“牌、甲、?！保约懊髑鍍纱摹班l(xiāng)、都、圖”等。朝代鄉(xiāng)村級(jí)治理體制商朝里邑制西周鄉(xiāng)遂制春秋戰(zhàn)國鄉(xiāng)連里軌—什伍制秦漢鄉(xiāng)亭里—什伍制三國鄉(xiāng)亭制兩晉鄉(xiāng)里制北魏宗主督護(hù)—三長制隋朝黨里制唐朝鄉(xiāng)里—保鄰制宋朝都保制、保甲制元朝里保鄰制、社制明朝里甲制清朝保甲制、里甲制2.特征：（1）以州縣官府為核心、鄉(xiāng)里組織為載體、家族宗族為依托、鄉(xiāng)紳精英為主持者的治理模式。（2）士紳社會(huì)：既不是完全的自治體制，也非完全的官治或吏治制度，而是一種“官督紳辦”或“官督紳治”。鄉(xiāng)間紳士

“官督紳辦”的傳統(tǒng)運(yùn)作模式體現(xiàn)著分權(quán)制衡的政治理念。在鄉(xiāng)土社會(huì)中，紳士是地方權(quán)威，而官方看來，紳士是延展統(tǒng)治領(lǐng)域的基石，“許多官吏發(fā)現(xiàn)，通過士紳向百姓下達(dá)命令比通過正常的政府渠道要容易貫徹的多”，而且由紳士領(lǐng)導(dǎo)地方事務(wù)有助于克服依賴胥吏的弊端，因此將正式的行政權(quán)委于地方精英被“看成是一個(gè)改革措施?！钡@種分權(quán)于紳士并非簡單的權(quán)力下放，實(shí)際上蘊(yùn)含著構(gòu)筑監(jiān)督體系的意圖，如厘金的辦理由紳士任其事、官吏總其權(quán)，以使“紳士有弊，官吏得而處治之，官吏有弊，紳士得而密告之。”彼此互相制約約束。官吏鄉(xiāng)紳相互監(jiān)督相互制約（二）政黨下鄉(xiāng)

19世紀(jì)中后期至20世紀(jì)初，既是中華帝國趨于沒落、民主共和興起的時(shí)代，也是中國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治及文化觀念急劇變革的時(shí)代。

這一時(shí)期我國基層治理也發(fā)生了重大的變革，最為突出的是國家權(quán)力向基層社會(huì)滲透，基層治理日益國家化、行政化、官僚化。同時(shí)，近現(xiàn)代自治民主觀念不斷傳播，地方自治興起，基層治理的組織與運(yùn)行方式也開始向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。（一）基層社會(huì)管理體制的改造與變遷1.農(nóng)村基層治理的改造與重建（1）新中國成立初期，農(nóng)村基層組織與管理主要有兩種體制：A:區(qū)、村兩級(jí)政府體制B：區(qū)鄉(xiāng)建制二、從新中國成立到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期

即在縣以下設(shè)立區(qū)政權(quán)和村政權(quán)，分別召開區(qū)、村人民代表大會(huì)，選舉產(chǎn)生區(qū)政府和村政府，對(duì)本地區(qū)實(shí)施行政管理。如華北當(dāng)時(shí)所轄的河北、山西、平原、察哈爾等省實(shí)行的就是這種體制。區(qū)、村兩級(jí)政府體制：按序編區(qū)各縣按戶口及地形分為若干區(qū)，各區(qū)冠以“第一、第二等次序”統(tǒng)計(jì)人口戶口的管理、調(diào)查、匯總征斂賦稅征收農(nóng)民攤派的款項(xiàng)，例：屠宰稅內(nèi)之檢驗(yàn)費(fèi)；省會(huì)公安局之住戶費(fèi)維護(hù)治安強(qiáng)化各區(qū)的治安功能，由區(qū)長兼任公安分局長，建立保安隊(duì)、公安大隊(duì)和保衛(wèi)團(tuán)區(qū)政權(quán)成為縣政府所代表的國家行政權(quán)力，加強(qiáng)對(duì)基層控制的工具，主要體現(xiàn)：

即在縣以下設(shè)立區(qū)公所，作為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，在區(qū)公所之下設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)，召開鄉(xiāng)人民代表大會(huì)，選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)人民政府，而在村一級(jí)不再設(shè)立村政權(quán)。區(qū)鄉(xiāng)建制：區(qū)鄉(xiāng)建制的意義：1管轄范圍變小，政權(quán)組織下移，縮短了農(nóng)民與基層政權(quán)組織的距離，提高為人民服務(wù)的效率2能夠深入實(shí)際調(diào)查研究，準(zhǔn)備掌握轄區(qū)內(nèi)的情況，及時(shí)為農(nóng)民排憂解難3便于深入宣傳貫徹黨的方針政策，提高農(nóng)民覺悟，實(shí)現(xiàn)面對(duì)面的服務(wù)和直接指導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展商品生產(chǎn)4便于更好地實(shí)行和考查鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部的崗位責(zé)任制度

人民公社，是我國社會(huì)主義社會(huì)結(jié)構(gòu)的、工農(nóng)商學(xué)兵相結(jié)合的基層單位，同時(shí)又是社會(huì)主義組織的基層單位。

（2）人民公社

人民公社是黨的整風(fēng)運(yùn)動(dòng)、社會(huì)主義建設(shè)總路線和1958年社會(huì)主義建設(shè)大躍進(jìn)的產(chǎn)物，具有鮮明的特征：“政社合一”，國家基層政權(quán)組織與人民公社組織合為一體“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，形成公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)組織架構(gòu)“黨政不分”，實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)集體化、集中化、封閉性、二元化2.城市基層治理的改造與重建（1）新中國成立后，對(duì)城市基層治理體制也進(jìn)行了根本性改造，其核心是廢除民國時(shí)期的保甲制度，在基層設(shè)置街閭兩級(jí)組織。（2）1950年，各城市成立了居民組織以取代閭組織，但其名稱不一。（3）1954年12月，一屆全國人大四次會(huì)議通過了《城市街道辦事處組織條例》、《城市居民委員會(huì)組織條例》，據(jù)此全國城市設(shè)立街道辦事處，作為政府的派出機(jī)關(guān)。（4）1958年前后，各地居民區(qū)黨支部普遍成立，基層治理的核心是黨支部。（5）1962年，城市又逐步實(shí)行有限度的政社分開?！懊褡?國家”建構(gòu)中的總體性支配治理體制（二）城鄉(xiāng)基層自治制度的確立與推廣1.農(nóng)村基層治理的變革及特征（1）農(nóng)村基層治理的變革歷程

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的施行與人民公社制度的廢止。1982年底1983年10月1985年春1987年11月1998年中央決定廢除人民公社，重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，實(shí)行村民自治制度。中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開，建立鄉(xiāng)政府的通知》，全國性“政社分開，建立鄉(xiāng)政府”的工作陸續(xù)展開。建鄉(xiāng)工作全部完成，全國5.6萬多個(gè)人民公社、鎮(zhèn)，改建為9.2萬多個(gè)鄉(xiāng)。按照憲法規(guī)定，取消了原有的生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)，建立了82萬多個(gè)村民委員會(huì)。全國人大常委會(huì)通過的《村民委員會(huì)組織法（試行）》從法律上對(duì)村民委員會(huì)體制進(jìn)行了規(guī)范。新的《村民委員會(huì)組織法》正式頒布，由此確立了“鄉(xiāng)政村治”或“鄉(xiāng)村分治”的新的治理體系。擴(kuò)展：“鄉(xiāng)政村治”的涵義：

鄉(xiāng)政是指國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，是國家最基層的一級(jí)政府；村治就是鄉(xiāng)村實(shí)行村民自治，在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的前提下，在國家法律框架范圍內(nèi)，對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行管理，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成好國家各項(xiàng)任務(wù)。（2）農(nóng)村基層治理的變革特征統(tǒng)合性基層組織體系開始分離，實(shí)行政社分開集中化的經(jīng)營方式開始分散單一的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開始多元化國家與社會(huì)的關(guān)系開始調(diào)整

從實(shí)踐來看，改革初期有的目標(biāo)并沒有完全達(dá)到，人民公社體制的一些核心制度安排并沒有完全改變：（3）農(nóng)村基層治理的變革局限一體化的組織形態(tài)一元化的黨的領(lǐng)導(dǎo)全能式的基層管理壓力型的行政方式條塊分割的管治權(quán)二元化的城鄉(xiāng)分治（1）城市基層治理的變革歷程2.城市基層治理的變革及特征

改革開放以前，城市的單位制和街居制、滲透基層的黨委系統(tǒng)、行政權(quán)力系統(tǒng)和工青婦等群團(tuán)組織一起構(gòu)成了一套嚴(yán)密的社會(huì)管理體制。

1978年改革開放以后，城市社會(huì)發(fā)生了深刻的結(jié)構(gòu)性變化。作為社會(huì)整合機(jī)制要件之的單位制開始解體，“單位人”逐步演變?yōu)椤吧鐣?huì)人”;城市流動(dòng)人口大量增加。

隨著“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的口號(hào)取代“以階級(jí)斗爭為綱”的口號(hào)，城市基層社會(huì)管理的街居兩級(jí)管理體制又得到了恢復(fù)和發(fā)展。

1980年，國家連續(xù)重新頒布了與街居制相關(guān)的四個(gè)法律法規(guī)。

1989年專門制定《城市居民委員會(huì)組織法》，規(guī)定“居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。

（2）城市基層治理的變革特征

大量脫離了單位制約束的零散的、原子化的“社會(huì)人”紛紛涌現(xiàn)（下崗和失業(yè)人員、退休職工及一開始就屬于非單位人員的城鎮(zhèn)個(gè)體和私營經(jīng)濟(jì)的從業(yè)人員）。1985年-1999年從業(yè)人員總數(shù)及城鄉(xiāng)從業(yè)人員總數(shù)1985年-1999年我國城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)及失業(yè)率情況2000-2010年我國流動(dòng)人口總體和分區(qū)域變化情況隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)及“社會(huì)人”的涌現(xiàn)，中國的流動(dòng)人口的數(shù)量大大增加。擴(kuò)展：單位制的解體

改革開放以來，中國社會(huì)發(fā)生了劇烈的變遷，在從傳統(tǒng)的封閉的農(nóng)耕社會(huì)向現(xiàn)代的開放的工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，我國的所有制結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了變化，社會(huì)流動(dòng)越來越頻繁，尤其是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，取代了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，這些都使得“單位制”失去了生存的土壤，不得不走向崩潰瓦解的地步。所有制結(jié)構(gòu)的變動(dòng)江澤民同志在中共十五大報(bào)告中提出“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展是我國社會(huì)主義初級(jí)階段的基本經(jīng)濟(jì)制度”使得體制外出現(xiàn)自由流動(dòng)資源，單位不再可能全面控制職工。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的實(shí)行，帶來了我國國有企業(yè)以及政府事業(yè)單位的全面改革，按照市場規(guī)律辦事，努力提高市場競爭力，實(shí)現(xiàn)政企分開、政社分開和事社分離。社會(huì)流動(dòng)的加劇隨著流通體制、勞動(dòng)人事、社會(huì)保障、戶籍等制度的改革，出現(xiàn)了前所未有的自由活動(dòng)空間，僵硬的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了松動(dòng)，單位不再有任何措施限制人員的流動(dòng)。社區(qū)建設(shè)成為國家應(yīng)對(duì)流動(dòng)人口激增所帶來的一系列挑戰(zhàn)的新選擇：基層社會(huì)秩序的管控：

通過社區(qū)建設(shè)把脫離于國家控制之外的社會(huì)人和流動(dòng)人群重新組織起來，使之納入有效的控制框架之中。社區(qū)治理績效的實(shí)現(xiàn)：

在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的前提下，協(xié)同基層自治組織，有序擴(kuò)大民眾參與，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)有效治理，為社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)?！懊裰鳎瓏摇苯?gòu)中的基層群眾自治治理邏輯三、中國特色社會(huì)主義新時(shí)代

（一）基層治理格局轉(zhuǎn)換黨的十八大以來，各地社會(huì)治理創(chuàng)新快速發(fā)展，呈現(xiàn)出以下特征：一是民眾民主參與意識(shí)逐漸提高；二是社會(huì)組織蓬勃發(fā)展；三是基層群眾自治組織以及基層協(xié)商民主迅速發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，公共服務(wù)、民生事業(yè)在社會(huì)中發(fā)揮著日益突出的作用，人們對(duì)社會(huì)生活的新需求也對(duì)基層治理提出了新要求。過去的社會(huì)管理主要針對(duì)社會(huì)問題與社會(huì)矛盾，以管理手段和方式解決社會(huì)問題、化解社會(huì)矛盾，目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序。進(jìn)入新發(fā)展階段，社會(huì)主要矛盾發(fā)生根本性變化，表現(xiàn)為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一矛盾的解決無法單純借助經(jīng)濟(jì)建設(shè)、提供公共服務(wù)來實(shí)現(xiàn)，需要在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公共服務(wù)提供的基礎(chǔ)上，推動(dòng)形成適應(yīng)新時(shí)代要求的思想觀念、精神面貌、文明風(fēng)尚和行為規(guī)范，實(shí)現(xiàn)社會(huì)建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展。此外，黨的十八大以來，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)成為地方鄉(xiāng)村改革的重點(diǎn)。在城市基層中，以街道辦事處職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡摹皡^(qū)街”體制改革和以城市居民自治和社會(huì)自治為核心的社區(qū)體制改革成為新一輪改革的對(duì)象和目標(biāo)，包括“區(qū)直管社區(qū)”綜合體制改革和優(yōu)化調(diào)整街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)兩種典型模式。三、中國特色社會(huì)主義新時(shí)代

（二）推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化基層治理現(xiàn)代化的新方向具有豐富的內(nèi)涵意蘊(yùn)：一是基層政府與社會(huì)作為治理主體的多元化，其他非政府組織、企業(yè)、村（居）委會(huì)、村民（居民）也成為公共事務(wù)的治理主體；二是治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化，不同于過去自上而下、層級(jí)節(jié)制的行政管理，重塑網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)要實(shí)現(xiàn)基層政府與社會(huì)之間權(quán)利配置、協(xié)作機(jī)制、資源共享等方面的協(xié)調(diào)，提升基層治理能力和水平；三是治理制度理性化，推動(dòng)政府管理服務(wù)等方面具體實(shí)施過程的程序化、理性化和規(guī)范化；四是治理方式的民主化和法治化，強(qiáng)調(diào)工作依法有序的民主參與；五是治理技術(shù)現(xiàn)代化，運(yùn)用技術(shù)提高對(duì)社會(huì)的監(jiān)管能力，同時(shí)吸納社會(huì)領(lǐng)域價(jià)值訴求。以治理主體、治理結(jié)構(gòu)、治理制度、治理方式以及治理技術(shù)的全方位轉(zhuǎn)變推動(dòng)實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化?；鶎又卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)黨建工作和基層治理深度融合，成為筑牢基層基礎(chǔ)的關(guān)鍵。２０１９年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見》明確規(guī)定了基層黨組織的功能定位以及履行各項(xiàng)職能的具體路徑，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)基層黨組織工作能力和水平的提升。不同社會(huì)分工、群體利益、價(jià)值取向使得社會(huì)結(jié)構(gòu)日趨多元化，平等對(duì)話、民主協(xié)商、共同決策成為當(dāng)下基層治理的重要方式，多元化的合作治理模式正在成為主流。。中國基層治理的制度結(jié)構(gòu)和運(yùn)行特征02一、中國基層治理的制度結(jié)構(gòu)

（一）黨對(duì)基層的全面領(lǐng)導(dǎo)體制黨的基層組織以及領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是伴隨黨中央、地方領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建而逐步建立起來的。黨的二大黨章規(guī)定，各農(nóng)村各工廠各鐵路各礦山各兵營各學(xué)校等機(jī)關(guān)及附近，凡有黨員三人至五人均得成立一組，每組公推一人為組長，隸屬地方支部。盡管黨的二大黨章明確了黨的小組是黨的基本單位，但是實(shí)際上黨的基層組織不僅有黨小組，也有基層黨支部。自黨創(chuàng)立至黨的二大之前，已建立的基層支部主要有：湖南第一師范學(xué)校支部、長辛店機(jī)車廠支部等。黨的四大規(guī)定凡有黨員三人以上均得成立支部。大會(huì)第一次明確提出黨的基本組織是“以產(chǎn)業(yè)和機(jī)關(guān)為單位的支部組織”，“不能以機(jī)關(guān)為單位組織支部時(shí)，則可以地域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)”。經(jīng)過不斷完善，成立基層黨組織的范圍越來越廣泛，現(xiàn)行黨章規(guī)定，企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、科研院所、街道社區(qū)、社會(huì)組織、人民解放軍連隊(duì)和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應(yīng)當(dāng)成立黨的基層組織。黨的基層組織包括黨的基層委員會(huì)、總支部委員會(huì)、支部委員會(huì)。基層委員會(huì)由黨員大會(huì)或代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，總支部委員會(huì)和支部委員會(huì)由黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生，提出委員候選人要廣泛征求黨員和群眾的意見。一、中國基層治理的制度結(jié)構(gòu)

（二）基層管理體制作為農(nóng)村基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織，它上連“國家”、下接鄉(xiāng)村社會(huì)，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著其他政權(quán)組織無法替代的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和黨的農(nóng)村基層組織構(gòu)成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)是最基層的一級(jí)地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，由本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的選民直接選舉產(chǎn)生的人民代表組成，代表人民行使國家權(quán)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，又是中國最基層的一級(jí)國家行政機(jī)關(guān)，對(duì)產(chǎn)生它的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，并報(bào)告工作，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的民主監(jiān)督，對(duì)上一級(jí)政府負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，完成其交辦的各項(xiàng)行政工作，同時(shí)接受國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。我國城市管理體制的基本模式可分為市、區(qū)、街三層以及作為群眾自治組織的居委會(huì)，即“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、一級(jí)自治”②。“兩級(jí)政府”即市與區(qū)，也是“三級(jí)管理”中的第一級(jí)、第二級(jí)，區(qū)為城市基層政府；“三級(jí)管理”的第三級(jí)即為街道辦；“一級(jí)自治”即居委會(huì)。街道不設(shè)一級(jí)政府，街道辦是城市基層政府“派出機(jī)關(guān)”。因此，街道組織既不是一級(jí)政權(quán)，也不是一級(jí)政府，不設(shè)立作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)，也不存在同級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其權(quán)力不是來源于同級(jí)人大的政治授予，而是來源于上級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政授予或讓渡。一、中國基層治理的制度結(jié)構(gòu)

（二）基層管理體制街道辦事處與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府既有相同的地方，又有不同的地方。一、中國基層治理的制度結(jié)構(gòu)

（三）基層群眾自治制度基層群眾自治制度，是中國城鄉(xiāng)居民以法律法規(guī)政策為依據(jù)，在城鄉(xiāng)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，在居住地范圍內(nèi)，依托群眾自治組織，直接行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等權(quán)利，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的制度與實(shí)踐。基層群眾自治制度的顯著特征是直接民主，具體體現(xiàn)為在基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中廣泛實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，拓寬群眾反映意見和建議的渠道。在基層群眾自治制度框架下，廣大群眾通過“海選”等方式，選出了自己信任的人，實(shí)現(xiàn)了民主選舉；通過村（居）民代表會(huì)議、民主聽政等方式，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)商討論，實(shí)現(xiàn)了民主決策；通過召開會(huì)議、制定規(guī)約章程等方式，健全村規(guī)民約（居民公約），實(shí)現(xiàn)了民主管理；通過村（居）務(wù)公開、民主評(píng)議和定期報(bào)告工作等形式，保障村（居）民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，實(shí)現(xiàn)了民主監(jiān)督。黨的十九大以來，以“有事好商量，眾人的事眾人商量”為特征的民主協(xié)商成為基層群眾自治制度的重要內(nèi)容之一。二、中國基層治理的運(yùn)行特征

（一）黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理在基層社會(huì)治理中，發(fā)揮好中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)這項(xiàng)最大的制度優(yōu)勢是基層治理的關(guān)鍵所在。黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理是由黨的自我革命品格所決定的。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記一再告誡全黨必須牢記“打鐵還需自身硬”的道理，以前所未有的勇氣和定力把全面從嚴(yán)治黨的偉大實(shí)踐向縱深推進(jìn)，創(chuàng)造性地提出了黨的自我革命這一重大命題。２０１５年５月５日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議上的重要講話中圍繞全面深化改革，明確提出“勇于自我革命”這一概念。黨的十九大報(bào)告將“勇于自我革命”納入新時(shí)代黨的建設(shè)總要求。黨的十九屆六中全會(huì)將“堅(jiān)持自我革命”作為黨的歷史經(jīng)驗(yàn)之一寫入黨的第三個(gè)歷史決議。２０２２年，黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“黨找到了自我革命這一跳出治亂興衰歷史周期率的第二個(gè)答案”。黨通過自我革命引導(dǎo)社會(huì)革命，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，創(chuàng)造性地建立黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，形成共建共治共享的基層治理新格局。二、中國基層治理的運(yùn)行特征

（二）以政權(quán)建設(shè)推動(dòng)治理重心下移以政權(quán)建設(shè)推動(dòng)治理重心下移還需要加快轉(zhuǎn)變政府職能，化解行政“內(nèi)卷化”困境。在基層重塑國家與社會(huì)關(guān)系方面，在農(nóng)村研究中出現(xiàn)了大量有影響的實(shí)證成果。而對(duì)城市基層社會(huì)的研究，則是以單位制的建立和解體為探討起點(diǎn)。在“國家社會(huì)”的分析框架中，中國城市社區(qū)的研究可以分為三個(gè)方向：國家中心理論、社會(huì)中心理論以及社會(huì)中的國家理論。在國家中心理論方面，在“單位制”式微和“街居制”無能為力的情況下，如何重新整合“原子化”的個(gè)人以及逐漸“碎片化”的社會(huì)，成為迫切需要解決的重大問題。因此，政府要有計(jì)劃地推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，保證基層社會(huì)的穩(wěn)定，強(qiáng)化對(duì)基層社會(huì)的管理。強(qiáng)調(diào)國家的自主性和國家能力，提出“強(qiáng)國家、強(qiáng)社會(huì)”的模式。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)原則下，中國的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展將在社會(huì)主義架構(gòu)下孕育出全新的國家與社會(huì)關(guān)系。中國新型的國家與社會(huì)關(guān)系必將跨過“強(qiáng)國家、弱社會(huì)”與“弱國家、強(qiáng)社會(huì)”的兩極選擇，而形成“強(qiáng)國家、強(qiáng)社會(huì)”的新局面。二、中國基層治理的運(yùn)行特征（二）以政權(quán)建設(shè)推動(dòng)治理重心下移在社會(huì)中心理論方面，主張發(fā)展的動(dòng)力存在于社會(huì)之中，國家對(duì)于社會(huì)是一種限制性力量，因而國家的干預(yù)越少越好。作為國家與社會(huì)相分離的產(chǎn)物，城市社區(qū)實(shí)質(zhì)上已經(jīng)成為具有中國特色的市民社會(huì)?；诠裆鐣?huì)的理論視角，社區(qū)民主與自治成為終極目標(biāo)。從社區(qū)民主與自治的理想目標(biāo)出發(fā)，社區(qū)建設(shè)出現(xiàn)了“行政化”問題。在現(xiàn)實(shí)的城市社區(qū)產(chǎn)生和發(fā)展的過程中，行政因素對(duì)社區(qū)進(jìn)行彌漫式滲透，完全擠占了基層社會(huì)的自組織空間，使得正常的自組織力量和機(jī)制難以發(fā)揮作用。在社會(huì)中的國家理論方面，治理的最終目標(biāo)是善治，這是一種公共利益最大化的社會(huì)管理過程。社區(qū)治理是通過政府與社區(qū)組織、社區(qū)居民、非營利組織的共同努力來改善社區(qū)環(huán)境，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高社區(qū)居民生活質(zhì)量，最終走向善治的過程。在城市社區(qū)，政黨、國家與社會(huì)的關(guān)系應(yīng)不斷朝著權(quán)力互強(qiáng)、資源共享的狀態(tài)演進(jìn)。黨組織、政府組織、自治組織、非營利組織都是社區(qū)治理的主體。多元主體的持續(xù)互動(dòng)，是增進(jìn)公共利益、促進(jìn)社區(qū)良治的基礎(chǔ)。從基層社區(qū)公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的角度出發(fā)，想要破解基層治理“內(nèi)卷化”問題，首先要轉(zhuǎn)變政府職能，推動(dòng)政社互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)的相互賦權(quán)，通過政府購買社會(huì)服務(wù)等形式，吸納社會(huì)組織和市場力量等多元主體參與到社區(qū)治理和服務(wù)中來，以合作共治應(yīng)對(duì)內(nèi)卷化的結(jié)構(gòu)性矛盾。二、中國基層治理的運(yùn)行特征

（三）以基層民主促進(jìn)共建共治共享基層民主是人民群眾在基層政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活領(lǐng)域直接行使民主權(quán)利、參與管理公共事務(wù)和公益事業(yè)的制度和實(shí)踐。深化基層民主的核心是擴(kuò)大基層民主的自治性和參與性。因此，以公民為主體而展開的公民協(xié)商是基層民主的重要形態(tài)。黨的十八大以來，中國的基層民主有了相當(dāng)大的發(fā)展，其中一個(gè)重要成果就是各種形式的公民協(xié)商持續(xù)發(fā)展。以基層民主促進(jìn)共建共治共享的內(nèi)在邏輯主要表現(xiàn)在以合作性、公共性和多元性為基本內(nèi)涵的多元共治理念中。治理是多元主體以協(xié)商為基礎(chǔ)、以合作為支撐、以共贏為目標(biāo)指向，遵循共同規(guī)則，共同應(yīng)對(duì)處理公共事務(wù)的持續(xù)過程?；鶎用裰?，用協(xié)商的方法來解決治理問題，要求協(xié)商對(duì)話并尋求相互理解，謀求實(shí)現(xiàn)政府、市場、社會(huì)、公眾等多元主體共同關(guān)注的公共利益，以公共性促進(jìn)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，激發(fā)和引導(dǎo)多元主體共同參與社會(huì)治理，構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局。二、中國基層治理的運(yùn)行特征

（四）以多方協(xié)同優(yōu)化服務(wù)供給協(xié)同治理以2007年黨的十七大召開為起點(diǎn)，以服務(wù)型政府建設(shè)的推進(jìn)作為新的研究方向和價(jià)值支撐。在黨的十七大報(bào)告中，首次提出構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”，并進(jìn)一步指出要“健全基層社會(huì)管理體制。最大限度激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力”，在制度建設(shè)層面上規(guī)范化地推進(jìn)協(xié)同治理建設(shè)。２００８年，黨的十七屆三中全會(huì)提出“公共服務(wù)均等化”的目標(biāo)，使得協(xié)同治理理論延伸到社會(huì)基層領(lǐng)域，具有顯著的多元性、社會(huì)性、服務(wù)性和基礎(chǔ)性特征。協(xié)同治理作為服務(wù)型政府的治理模式，是政府部門和經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織以及社會(huì)公眾等多元治理主體以既存的法律法規(guī)為共同行為規(guī)范，通過相互配合與協(xié)同，有效地匯聚多種力量，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過程。協(xié)同治理是合作治理的重要組成部分，合作治理是協(xié)同治理的未來趨勢。合作治理主張政府與非政府部門的多主體合作，通過公共權(quán)力共享，打破以政府為中心的政策體制，實(shí)現(xiàn)主體權(quán)力平等的網(wǎng)絡(luò)范式下共同制定、執(zhí)行、監(jiān)督和完善政策的過程。在合作治理思路下，各參與主體之間不存在上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，每個(gè)參與主體都具有高度自主性，各自承擔(dān)著相應(yīng)的職責(zé)，不必受制于其他主體的條條框框。政府以平等的身份與其他參與主體對(duì)話，建立合作伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給。中國基層治理的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和發(fā)展趨勢03一、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

（一）黨領(lǐng)導(dǎo)下“分工”和“統(tǒng)一”的內(nèi)在平衡在近代中國社會(huì)，“以黨代政、黨政不分”有著深厚的歷史與社會(huì)根據(jù)。當(dāng)時(shí)，嚴(yán)峻的社會(huì)歷史環(huán)境、復(fù)雜的革命形勢、艱巨的革命任務(wù)以及隊(duì)伍建設(shè)的迫切需要，亟需一個(gè)高度集中統(tǒng)一的政黨來統(tǒng)領(lǐng)國內(nèi)各項(xiàng)工作，引領(lǐng)國家走向現(xiàn)代化。然而，在改革開放的背景下，基層治理開始邁向“黨政分開”“明確黨政分工”的階段，即在“分權(quán)”原則上重建基層政權(quán)組織與治理體系，實(shí)行“鄉(xiāng)村分治”，村民自治、社區(qū)自治，并大力推進(jìn)“黨政分開”“政企分開”“政社分開”“政事分開”。1986年，中央就明確要求農(nóng)村基層“明確黨政分工，理順黨政關(guān)系”?！包h政分工”或“黨政分開”成為相當(dāng)一時(shí)期內(nèi)城鄉(xiāng)基層政權(quán)及組織建設(shè)的目標(biāo)方向。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是新時(shí)代城鄉(xiāng)基層治理的首要要求和核心特征。新時(shí)期明確強(qiáng)調(diào)“只有黨政分工，沒有黨政分開”。“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。在實(shí)踐中，為了服務(wù)多元主體，通過對(duì)基層黨政權(quán)力系統(tǒng)的重新組合，中國形成了以基層黨組織權(quán)力為核心的“社區(qū)黨群服務(wù)中心”體系，提高了黨政權(quán)力運(yùn)作的執(zhí)行能力和效率。此外，實(shí)現(xiàn)黨政權(quán)力統(tǒng)合下的社會(huì)各方共管共治，如基層黨委書記、黨組織、村（居）委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)“一肩挑”，同時(shí)加強(qiáng)區(qū)域黨建，深入經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域整合黨建力量。根據(jù)2023年《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，組建中央社會(huì)工作部，統(tǒng)籌推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理和基層政權(quán)建設(shè)，基層黨組織在基層治理中的權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)地位不斷在程序和制度上得以強(qiáng)化。但需注意的是，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)并不意味著事無巨細(xì)，而是“提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力”，在基層治理中應(yīng)注意總攬全局而非包攬一切、協(xié)調(diào)各方而非替代各方。一、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

（二）國家權(quán)力擴(kuò)張中“行政”和“自治”的關(guān)系調(diào)整伴隨著國家治理能力的不斷提升和治理體系的不斷完善，國家力量不斷增強(qiáng)，重要表現(xiàn)為行政力量不斷滲透到社會(huì)治理體系中，客觀上調(diào)整了“行政”與“自治”的關(guān)系。當(dāng)前，我國基層社會(huì)治理呈現(xiàn)出行政勢強(qiáng)、自治勢弱的非均衡狀態(tài)。規(guī)則下鄉(xiāng)形成對(duì)基層自治空間的擠壓，出現(xiàn)了過程代替結(jié)果、形式代替內(nèi)容、表面工作代替實(shí)質(zhì)工作的問題。隨著村公共資金的日益程序化、正規(guī)化，出現(xiàn)了其被切割以應(yīng)付行政任務(wù)，甚至“行政吸納自治”的局面。在基層治理行政化趨勢下，出現(xiàn)了行政包辦取代社會(huì)動(dòng)員、行政本位虛化農(nóng)民參與等問題，由此造成基層治理能力弱化，行政侵蝕自治的消極影響。從實(shí)踐來看，隨著國家力量深入基層社會(huì)，行政力量與自治力量進(jìn)行了深度互動(dòng)，“行政”與“自治”并非是不可兼得的二元對(duì)立關(guān)系，二者都是基層治理的關(guān)鍵要素。行政制度的輸入有助于規(guī)范自治空間，加強(qiáng)基層自治組織建設(shè)。行政力量可以將國家制度規(guī)則導(dǎo)入農(nóng)民生活，通過思想引導(dǎo)等方式推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國家要求和社會(huì)實(shí)際的統(tǒng)一。國家對(duì)社區(qū)的行政賦權(quán)，可以轉(zhuǎn)化為身份賦權(quán)和行為賦權(quán)，提高社區(qū)治理能力?！靶姓焙汀白灾巍钡年P(guān)系調(diào)整可趨向自治嵌套行政、行政激活自治的良性效果。一、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

（三）治理單元調(diào)整中“下沉”和“上移”的尺度探索治理行為必須坐落于一定的治理單元之上，在一定的具有空間、人口、組織、設(shè)施、部件中展開。在社會(huì)治理重心下沉、治理復(fù)雜性提升的當(dāng)下，部分地區(qū)對(duì)基層社會(huì)治理的基本單元進(jìn)行調(diào)適與重構(gòu)，旨在重組已有資源的情況下發(fā)掘潛在資源，優(yōu)化民生服務(wù)，以提升居民對(duì)社會(huì)治理的獲得感和幸福感。比如，將小區(qū)作為自治單元下沉后的次級(jí)治理單元、以網(wǎng)格為社區(qū)治理最小治理單元；或是探索大型社區(qū)中治理規(guī)模適度的區(qū)間化，在小區(qū)或網(wǎng)格“微治理”基礎(chǔ)上探索融合型大社區(qū)大單元治理。治理單元出現(xiàn)“下沉”“上移”的雙重探索。在小區(qū)、網(wǎng)格等社區(qū)治理“微單元”中，通過多元協(xié)作、降縮單元、利益聯(lián)結(jié)、賦權(quán)增能等機(jī)制，可降低治理成本，撬動(dòng)社區(qū)居民、自組織和其他社會(huì)力量共同參與社區(qū)共同體建設(shè)的積極性與主動(dòng)性，推動(dòng)社區(qū)治理向精細(xì)化轉(zhuǎn)變；部分地區(qū)積極探索以片區(qū)為治理單元，以網(wǎng)格為服務(wù)單元的一體化聯(lián)動(dòng)共治格局，其作為基層治理單元的新樣態(tài)，是在不改變既有行政區(qū)劃的前提下，在更大空間范圍內(nèi)解放社會(huì)生產(chǎn)力的非正式治理單元，以破解治理單元內(nèi)部的碎片化問題，通過社會(huì)再組織激發(fā)社會(huì)力量廣泛參與，促進(jìn)社會(huì)資源共享。可見，因地制宜開展治理單元重構(gòu)有助于推動(dòng)治理重心下移、資源力量下沉、人員隊(duì)伍整合，推進(jìn)社區(qū)的“再組織化”，提升社區(qū)治理服務(wù)水平，化解條塊分割、資源不均、聯(lián)動(dòng)不足等難題?！跋鲁痢焙汀吧弦啤钡某叨汝P(guān)乎治理單元和治理主體的動(dòng)態(tài)匹配，治理單元與治理有效性有緊密的聯(lián)系，能夠產(chǎn)生社會(huì)資本的治理單元是合宜的。利益關(guān)系、地區(qū)文化、治理規(guī)模、地域分布等因素影響治理單元設(shè)置的合理性，治理單元對(duì)治理效率、效能、效力等發(fā)揮著直接作用，因此應(yīng)謹(jǐn)慎把握治理單元的尺度問題。一、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

（四）治理工作中“增效”和“減負(fù)”的矛盾化解黨的十八大以來，黨高度重視解決形式主義、官僚主義問題，切實(shí)為基層減負(fù)，讓干部輕裝上陣。中共中央辦公廳發(fā)布《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，將２０１９年作為“基層減負(fù)年”。２０２０年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》，再次聚焦基層減負(fù)問題。在實(shí)踐中，基層“增效”與“減負(fù)”不免出現(xiàn)悖論現(xiàn)象?；鶎游挥谥卫硪痪€，作為貫徹上級(jí)各項(xiàng)政策的主要實(shí)施者，長期面臨著“事務(wù)忙、壓力大、考核多、問責(zé)多”的現(xiàn)實(shí)情況。負(fù)擔(dān)過重已成為制約基層治理績效改善和基層治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)難題。自“基層減負(fù)年”以來，部分地區(qū)的基層減負(fù)政策并未達(dá)到預(yù)期治理目標(biāo)，社區(qū)仍然存在權(quán)小責(zé)重、委托事務(wù)量多、多元共治難度大等問題。一份關(guān)于對(duì)某?。玻常泵鶎痈刹抗ぷ鳜F(xiàn)狀和負(fù)擔(dān)情況的問卷顯示，在省市積極響應(yīng)出臺(tái)了相關(guān)減負(fù)文件后，社區(qū)干部依然面臨工作時(shí)間周期長、工作任務(wù)繁重、工作情緒等困境。在國家治理轉(zhuǎn)型的長期階段，應(yīng)注意把握政策傳達(dá)和地區(qū)實(shí)際相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)督考的科學(xué)性和規(guī)范性相統(tǒng)一，注意行為約束與正向激勵(lì)相統(tǒng)一，使基層治理工作的“增效”和“減負(fù)”達(dá)到相對(duì)理想的效果。一、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

（五）村級(jí)組織政經(jīng)“分開”和“合一”的兩難處置“我國農(nóng)村治理的基本框架由在土地集體所有基礎(chǔ)上建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度與農(nóng)村自治組織制度共同構(gòu)成”。如何處理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)村自治組織的關(guān)系，一直是改革以來農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基層治理的突出問題。２０世紀(jì)８０年代，在農(nóng)村改革之初，中央要求廢除人民公社體制，重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社，在村一級(jí)設(shè)立村民委員會(huì)，同時(shí)設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)行政社分開、政經(jīng)分開。以集體土地所有制為基礎(chǔ)建立基層社區(qū)組織的村民委員會(huì)及基層黨支部，村集體土地的產(chǎn)權(quán)邊界決定著村委會(huì)及黨支部的人員邊界、管理邊界、服務(wù)邊界以及民主自治邊界，這造成了村委會(huì)組織的封閉性、排他性，以及民主、管理和服務(wù)的有限性，不僅難以實(shí)現(xiàn)有效的公共管理，也難以提供全面的公共服務(wù)?！吨腥A人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)“支持和配合村民委員會(huì)在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下開展村民自治”，“支持農(nóng)村其他經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織發(fā)揮作用”，目的在于妥善處理政經(jīng)關(guān)系和政社關(guān)系，發(fā)揮合力作用助推集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基層自治。鄉(xiāng)村治理并非單純的治理體制問題，本質(zhì)上是合理配置公共資源以構(gòu)建鄉(xiāng)村秩序的過程。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是在鄉(xiāng)村社會(huì)塑造一套與現(xiàn)代化國家相適應(yīng)的政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，其關(guān)鍵目的在于提升治理的適應(yīng)性效率，基本路徑是通過交換與協(xié)商實(shí)現(xiàn)政經(jīng)間的互動(dòng)。村民不僅是鄉(xiāng)村社會(huì)的居民，同時(shí)也是專業(yè)農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)聯(lián)人員，因此，構(gòu)建與時(shí)俱進(jìn)的政經(jīng)關(guān)系是鄉(xiāng)村治理場域中的關(guān)鍵問題。一、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

（六）城鄉(xiāng)基層治理“二元”和“一體”的改革推進(jìn)２０世紀(jì)５０年代，為發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)和提高綜合國力，國家制定了優(yōu)先發(fā)展國防和工業(yè)化的戰(zhàn)略，建立以統(tǒng)購統(tǒng)銷為核心、農(nóng)業(yè)集體化和戶籍制度為制度支撐的城鄉(xiāng)二元體制，確保長期“以農(nóng)補(bǔ)工”，這一時(shí)期農(nóng)村為城市發(fā)展貢獻(xiàn)了大量農(nóng)副產(chǎn)品和資金，農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供了良好的后勤保障服務(wù)。隨著改革開放和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，黨和國家開始深入探索推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)融合發(fā)展的路徑。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、戶籍制度改革不斷深化，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民數(shù)量不斷增多。由于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，生產(chǎn)要素不斷匯集到城市，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，農(nóng)村發(fā)展速度逐漸落后于城市。黨的十六屆三中全會(huì)做出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村成為歷史和現(xiàn)實(shí)的必然趨勢。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出，要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化成為國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。然而，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，在戶籍制度、土地管理、勞動(dòng)就業(yè)、公共服務(wù)、社會(huì)保障、社會(huì)治理等諸多領(lǐng)域，城鄉(xiāng)分割的二元體制依然根深蒂固。為此，應(yīng)逐步破除阻礙區(qū)域一體化、城鄉(xiāng)一體化的體制機(jī)制，客觀認(rèn)識(shí)由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中的不平衡、不平等引發(fā)的一系列社會(huì)治理問題，制定行之有效的城鄉(xiāng)基層治理政策。（一）農(nóng)村基層治理面臨的挑戰(zhàn)A開放社會(huì)與封閉治理的矛盾B經(jīng)社不分造成的政經(jīng)難題C城鄉(xiāng)融合與城鄉(xiāng)分治的錯(cuò)位二、城鄉(xiāng)基層治理面臨的挑戰(zhàn)（二）城市基層治理面臨的挑戰(zhàn)從城市社區(qū)層面來看，社區(qū)組織在財(cái)力、人力與權(quán)力資源方面短缺問題十分明顯。

01經(jīng)費(fèi)不足02人力資源短缺03權(quán)力資源短缺

雖然目前我國城鄉(xiāng)不同地區(qū)的基層政府與自治組織關(guān)系的實(shí)際狀況呈現(xiàn)出不同的形態(tài)，但是，從總體上看，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)之間，還是街道與居委會(huì)之間，總體上依然保持著明顯而強(qiáng)烈的上下級(jí)行政命令關(guān)系，與法律規(guī)定的“指導(dǎo)關(guān)系”相去甚遠(yuǎn)。

基層群眾自治與政府行政管理銜接互動(dòng)存在的突出問題：（三）城鄉(xiāng)基層治理中的共性問題：政府行政與基層自治的沖突政府對(duì)村民自治組織進(jìn)行人事控制政府在日常事務(wù)中進(jìn)行行政干預(yù)政府對(duì)居（村）委會(huì)財(cái)務(wù)進(jìn)行全面接管政府對(duì)集體土地等重要資源進(jìn)行控制三、發(fā)展趨勢

（一）黨政權(quán)力統(tǒng)合黨的十九屆四中全會(huì)首次明確提出“健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度”的戰(zhàn)略議題，并強(qiáng)調(diào)改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，強(qiáng)調(diào)針對(duì)一些基層黨組織弱化、虛化、邊緣化問題，優(yōu)化組織設(shè)置，創(chuàng)新活動(dòng)方式，推進(jìn)黨支部標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)，完善打基礎(chǔ)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)的制度機(jī)制，不斷提升基層黨組織的向心力、凝聚力、戰(zhàn)斗力。但是，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)不是事無巨細(xì)、由黨包攬，而是“領(lǐng)導(dǎo)一切”，“決定重大問題”。因此，必須進(jìn)一步完善相關(guān)法規(guī)和政策，理順黨組織、政府機(jī)構(gòu)、社區(qū)組織及集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)團(tuán)體等基層自治主體之間的組織、功能和權(quán)利關(guān)系，在保障黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)合理分工、依法依規(guī)。始終堅(jiān)持黨對(duì)一切基層工作的政治領(lǐng)導(dǎo)，是加強(qiáng)基層社會(huì)治理的核心要義。執(zhí)行黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢，是黨在面臨復(fù)雜、動(dòng)態(tài)的基層治理環(huán)境時(shí)保持政治定力，貫徹落實(shí)建構(gòu)基層治理秩序的正確路線、方針、政策的政治保障。在此基礎(chǔ)上，優(yōu)化基層政治結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新基層治理的黨政運(yùn)行機(jī)制，改革黨政體制，規(guī)范黨政關(guān)系以建立完善的黨政結(jié)構(gòu)是黨改進(jìn)在基層的領(lǐng)導(dǎo)方式的重要目標(biāo)。在基層治理過程中，黨的基層組織與其相對(duì)應(yīng)層級(jí)的基層政府之間形成統(tǒng)籌嵌合體制，黨的政治理念、價(jià)值與行為對(duì)基層政府的行政理念、價(jià)值與行為進(jìn)行功能性嵌入與結(jié)構(gòu)性耦合。實(shí)現(xiàn)黨政行為聯(lián)動(dòng)，樹立黨政共治理念，以黨的先進(jìn)政治理念、政治立場和政治宗旨等影響基層政府，增強(qiáng)黨政決策制定與執(zhí)行的邏輯銜接。通過優(yōu)化基層政治結(jié)構(gòu)，規(guī)范非常態(tài)的、政策性的“領(lǐng)導(dǎo)小組”“專門委員會(huì)”“臨時(shí)指揮部”等項(xiàng)目制治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)行過程，暢通黨政協(xié)同治理路徑，實(shí)現(xiàn)黨政責(zé)任共擔(dān)，創(chuàng)新基層治理服務(wù)供給機(jī)制。在基層治理中，落實(shí)黨政同責(zé)、提高公共服務(wù)供給的黨政合力，是回應(yīng)基層治理結(jié)構(gòu)性問題的有效方式。三、發(fā)展趨勢

（二）創(chuàng)新治理結(jié)構(gòu)基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新，在宏觀層面上涵蓋了國家和社會(huì)的關(guān)系，在微觀層面上厘清了治理主體間的關(guān)系。國家和社會(huì)的關(guān)系構(gòu)筑了社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展主線，“國家和社會(huì)的發(fā)展互為條件，兩者缺一不可”。社會(huì)管理和社會(huì)治理的顯著差異在于多元主體的引入，所對(duì)應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)是政府、市場、社會(huì)組織等主體間關(guān)系的互動(dòng)模式。２１世紀(jì)以來，中國不斷推進(jìn)“資源下沉”“服務(wù)下沉”“組織下沉”“管理下沉”，城鄉(xiāng)基層普遍建立行政服務(wù)中心、綜合服務(wù)中心和綜合執(zhí)法中心，國家權(quán)力不斷向基層延伸，社會(huì)治理體制強(qiáng)調(diào)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”，地方和基層黨委政府日益居于城鄉(xiāng)基層服務(wù)和治理的主體地位。黨中央一再強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)基層自治和發(fā)揮社會(huì)組織作用，大力推進(jìn)“簡政放權(quán)”，制定“權(quán)責(zé)清單”，努力劃分和明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處和基層群眾性自治組織的權(quán)責(zé)邊界，進(jìn)一步理順基層政府與社區(qū)自治組織的權(quán)責(zé)關(guān)系，促進(jìn)基層政府與基層群眾自治組織的有效銜接、良性互動(dòng)。從“三社聯(lián)動(dòng)”到“五社聯(lián)動(dòng)”，諸如此類的基層社會(huì)治理創(chuàng)新本質(zhì)上是推進(jìn)國家與社會(huì)關(guān)系在基層的重構(gòu)，當(dāng)社區(qū)與社會(huì)組織、社會(huì)工作者、社區(qū)志愿者、社會(huì)慈善資源等不同行動(dòng)主體共同致力基層社會(huì)治理時(shí)，國家與社會(huì)將不再是抽象的二元對(duì)立關(guān)系，而是基于諸多共同事務(wù)、共同目標(biāo)而形成的團(tuán)結(jié)關(guān)系結(jié)構(gòu)。三、發(fā)展趨勢

（三）促進(jìn)資源整合提升基層治理效能，統(tǒng)籌利用好各種資源是重要基礎(chǔ)?；鶎由鐣?huì)迫切需要國家將資源下沉與整合，以解決基層治理資源不足與缺位的困境?；鶎又卫硭璧馁Y源范圍廣泛，涉及政策、資金、人員、設(shè)備、技術(shù)等有形資源，以及理解、認(rèn)同、社會(huì)資本、公共精神、數(shù)據(jù)信息等無形資源?；鶎由鐣?huì)治理是對(duì)上述資源進(jìn)行汲取和配置的過程。在基層社會(huì)中，公共服務(wù)的供給具有政府供給、市場供給與志愿供給三種基本類型，相較于單一主體的供給模式，基層治理使用協(xié)同治理機(jī)制，更能實(shí)現(xiàn)資源的有效整合與優(yōu)化配置。政府部門的財(cái)政投入能夠確?；鶎又卫硭璧幕举Y金，更有能力收集公民需求的相關(guān)信息，擁有制定政策的權(quán)力等；市場擁有不可或缺的人才、設(shè)備與技術(shù)；社會(huì)組織的優(yōu)勢則體現(xiàn)在社會(huì)資本和公益精神方面。面對(duì)繁雜的治理任務(wù)，往往需要多元主體間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。在橫向?qū)用嫔?，政府?nèi)部鏈接各職能部門，外部則動(dòng)員市場主體和社會(huì)主體；在縱向?qū)用嫔希瑢?zhí)法力量下沉至街道社區(qū)，形成高效的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)。各主體的優(yōu)質(zhì)資源具有較強(qiáng)的差異性和互補(bǔ)性，鏈接多元化社會(huì)資源用于基層治理，可通過資源的交換、整合實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、價(jià)值增益。將黨委、政府和社會(huì)一切可以集中的資源下沉和整合起來，發(fā)揮資源的統(tǒng)籌、聯(lián)動(dòng)、共享、增值作用，有助于集中解決治理問題，激發(fā)基層治理活力。三、發(fā)展趨勢

（四）技術(shù)賦能治理自２１世紀(jì)以來，人類社會(huì)邁入第四次工業(yè)革命，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新興技術(shù)驅(qū)動(dòng)著社會(huì)的快速演化，創(chuàng)造了百年未有之大變局，引起社會(huì)快速而廣泛的信息化、數(shù)字化。恰逢我國處于推進(jìn)治理現(xiàn)代化的全面深化改革時(shí)期，技術(shù)工具重構(gòu)著政府、社會(huì)、企業(yè)、媒體等主體的行為模式及互動(dòng)關(guān)系，構(gòu)建了數(shù)字時(shí)代的治理模式。在治理理念層面，技術(shù)給公眾提供了更廣泛的參與渠道，公眾參與意識(shí)增強(qiáng)，重視對(duì)政務(wù)信息的知情權(quán)和民意表達(dá)權(quán)，因此政府需要更大程度的數(shù)據(jù)信息公開，同時(shí)提倡協(xié)同共治、政民互動(dòng)。在治理方式層面，技術(shù)驅(qū)動(dòng)政府?dāng)U大政治溝通和更快捷地回應(yīng)訴求，以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)輔助科學(xué)決策，取代傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)決策。在治理制度層面，技術(shù)為基層治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供政策機(jī)會(huì)，逐漸完善針對(duì)信息化改革、技術(shù)治理、數(shù)字化轉(zhuǎn)型的政策與制度，作為基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依據(jù)。技術(shù)賦能社會(huì)治理，通過制度創(chuàng)新、平臺(tái)創(chuàng)新、人力資源創(chuàng)新、應(yīng)用創(chuàng)新帶來積極的影響。在全面深化改革的當(dāng)下，展開精準(zhǔn)扶貧，推行精準(zhǔn)施政。改善多元治理主體間的互動(dòng)關(guān)系，包括程序公開、規(guī)則公開、結(jié)果公開等政務(wù)公開，網(wǎng)上辦事、意見征詢、實(shí)時(shí)反饋等在線政務(wù)，有助于開拓信息技術(shù)與社會(huì)治理之間新的聯(lián)合態(tài)勢。三、發(fā)展趨勢

（五）城鄉(xiāng)融合發(fā)展自黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，城鄉(xiāng)關(guān)系開始沿著一體化和融合邏輯發(fā)展。城市與鄉(xiāng)村功能互補(bǔ)、空間相鄰、文化互通、利益相連，城鄉(xiāng)融合發(fā)展具備充足的內(nèi)生動(dòng)力。城鄉(xiāng)融合發(fā)展強(qiáng)調(diào)地區(qū)、產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、群體以及城鄉(xiāng)之間資源配置的均衡性，要素的公平性和均等化。改革開放以來，中國城鄉(xiāng)要素流動(dòng)總體表現(xiàn)為“鄉(xiāng)—城”的單向流動(dòng)，而在城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段，要素回流成為市場誘導(dǎo)與政府引導(dǎo)共同作用下的理性選擇。依托產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸，農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)在融合發(fā)展的同時(shí)，也與城市的第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)建立起新型產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，且交錯(cuò)互補(bǔ)特征持續(xù)增強(qiáng)，逐步形成城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同以及經(jīng)濟(jì)融合的發(fā)展格局。伴隨著城市化的發(fā)展，城市文明向鄉(xiāng)村滲透。同時(shí)，把鄉(xiāng)村建設(shè)成現(xiàn)代社會(huì)最美好的人居環(huán)境，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)文明融合，城市文明和鄉(xiāng)村文化和諧發(fā)展，成為一個(gè)有機(jī)整體。城市聚集了更多的人才、資源、技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)設(shè)施，鄉(xiāng)村則在原料、勞動(dòng)力、土地、資源等方面具有比較優(yōu)勢，這種經(jīng)濟(jì)和文化方面的差異性和互補(bǔ)性，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了自洽的融合發(fā)展邏輯。同時(shí)，強(qiáng)化橫向?qū)用嬷贫鹊挠行с暯?，促進(jìn)縱向?qū)用嬷贫鹊牧夹曰?dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度統(tǒng)合。四、基層治理的探索與創(chuàng)新（1）農(nóng)村政經(jīng)和經(jīng)社組織的分離（2）鄉(xiāng)村基層民主的拓展

中國鄉(xiāng)村基層民主一直向縱深推進(jìn)；

一些地方探索改進(jìn)黨支部組織方式，增強(qiáng)支部自身民主性；

一些地方探索加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主選舉的方式和方法。1.農(nóng)村基層治理的探索與創(chuàng)新以廣東省佛山市南海區(qū)啟動(dòng)以“政經(jīng)分離”為核心的農(nóng)村綜合改革為例：

2011年初，廣東省佛山市南海區(qū)啟動(dòng)了以“政經(jīng)分離”為核心的農(nóng)村綜合改革。經(jīng)過三十多年的改革發(fā)展，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)走在全國縣域經(jīng)濟(jì)的前三甲。截至2011年底，南海村（居）集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營性資產(chǎn)達(dá)260億元，集體經(jīng)濟(jì)組織可支配收入51億元。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入曾占到全區(qū)經(jīng)濟(jì)總收入的70%-80%。但也出現(xiàn)了遺留問題“烏坎事件”，起因于村干部在未經(jīng)村民允許的情況下變賣土地，貪污腐化，從而失去了村民的信任。2011年年初，南海出臺(tái)《關(guān)于深化農(nóng)村體制綜合改革的若干意見》等8個(gè)文件，并于當(dāng)年村（居）委會(huì)換屆選舉前實(shí)施。此次改革，共有6項(xiàng)主題，分別是農(nóng)村體制、農(nóng)村社會(huì)管理、農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營、村民社會(huì)服務(wù)、農(nóng)民住宅以及農(nóng)民的福利保障。南海區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌辦的總結(jié)是，這次改革的邏輯，就是先打破農(nóng)村“政經(jīng)混合”的體制，實(shí)現(xiàn)“政經(jīng)分離”。在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立運(yùn)行，以及自治組織自治功能的“回歸”，進(jìn)而加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

“政經(jīng)分離”之后，農(nóng)村的黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織，職能各自歸位。其中黨組織的主責(zé)是“三務(wù)一監(jiān)督”（黨務(wù)、政務(wù)、服務(wù)和監(jiān)督）；自治組織的職責(zé)是圍繞“治以自治、斷以法尊”的目標(biāo)，回歸到社會(huì)事務(wù)管理；集體經(jīng)濟(jì)組織則負(fù)責(zé)集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營管理。尤其是大家關(guān)注的村（居）集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生，按照改革細(xì)則，由“股東”們選出負(fù)責(zé)人。

而推動(dòng)政社分離是大勢所趨。事實(shí)上，行政色彩過度濃厚反讓社會(huì)組織的發(fā)展及承擔(dān)社會(huì)責(zé)任上遇到障礙，實(shí)現(xiàn)政社分開是在為激發(fā)社會(huì)組織活力解鎖，從而厘清政社關(guān)系，強(qiáng)化社會(huì)組織自主地位，更利于激發(fā)社會(huì)組織在承擔(dān)社會(huì)服務(wù)方面的靈活與高效。

隨著行政體制機(jī)制改革全面深化，政府向服務(wù)型轉(zhuǎn)變、事業(yè)單位分類改革推進(jìn)、各類協(xié)會(huì)及社會(huì)等社會(huì)組織逐步與行政機(jī)關(guān)“脫鉤”，以及隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，群眾對(duì)于公共服務(wù)需求的日益增長，客觀上促進(jìn)了社會(huì)組織的蓬勃發(fā)展，并承擔(dān)越來越重要的社會(huì)職能，越來越多的政府事項(xiàng)勢必也將通過政府購買服務(wù)的形式由社會(huì)組織承辦。社會(huì)組織的健康發(fā)展，不但利于為政府承擔(dān)更多社會(huì)職能，同時(shí)也能凝聚各行各業(yè)的群眾、工人和知識(shí)分子，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康可持續(xù)的發(fā)展。2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”的改革按照“行政職能整體轉(zhuǎn)移、經(jīng)營職能走向市場、公益服務(wù)職能面向社會(huì)”的總體思路，“養(yǎng)事不養(yǎng)人”，對(duì)“七站八所”鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位職能進(jìn)行分類改革。不是單純的機(jī)構(gòu)和人員的“精簡”，而是著眼于“轉(zhuǎn)制”。引入市場競爭機(jī)制，著力實(shí)現(xiàn)服務(wù)主體社會(huì)化和多元化、服務(wù)方式多樣化和市場化、服務(wù)管理法制化和規(guī)范化。根本上說，此次改革不僅是“條塊關(guān)系”的重大調(diào)整，而且是政府精簡機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能，厘清政府與市場、國家與社會(huì)關(guān)系的大膽探索。●“1+4+X”模式：百里歸一的蘇南基層治理模式蘇南基層治理“1+4+X”模式運(yùn)行

“1+4+X”基層治理模式中，“1”即黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，“4”即鎮(zhèn)村治理一張網(wǎng)、便民服務(wù)一窗口、綜合執(zhí)法一隊(duì)伍和指揮調(diào)度一中心，“X”即各鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色舉措。多元提升擴(kuò)權(quán)取消改區(qū)3.城市基層治理的探索與創(chuàng)新

（1）街道體制層面的改革

我國不少城市都在探索和推進(jìn)街道體制改革，學(xué)界也進(jìn)行了大量的討論，大致有5種主張：案例：“青島模式”——街道社區(qū)化2001年青島市新建最大規(guī)模安居工程的浮山后社區(qū)，不再設(shè)置“街道辦”，而是建立起了全新的社區(qū)管理體制。這一新體制被概括為“一個(gè)核心、三套工作體系”?！耙粋€(gè)核心”，即“社區(qū)黨工委”，作為中共市北區(qū)委的派出機(jī)構(gòu)，是所轄區(qū)域內(nèi)多種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心?！叭坠ぷ黧w系”，一是社區(qū)自治工作體系——“社區(qū)委員會(huì)”，社區(qū)自治組織；“社區(qū)代表大會(huì)”的常設(shè)理事機(jī)構(gòu)，由“社區(qū)代表大會(huì)”選舉產(chǎn)生，下設(shè)辦公室和社區(qū)服務(wù)、文化教育、計(jì)劃生育、人民調(diào)解、衛(wèi)生環(huán)境5個(gè)委員會(huì)。二是行政事務(wù)工作體系——“社區(qū)事務(wù)受理中心”，三是社區(qū)服務(wù)工作體系——“社區(qū)服務(wù)中心”，負(fù)責(zé)社區(qū)服務(wù)的組織、管理和協(xié)調(diào)，開展便民利民服務(wù)活動(dòng)。社區(qū)黨工委社區(qū)自治工作