試論環(huán)境保護(hù)公眾參與制度研究

試論環(huán)境保護(hù)公眾參與制度研究論文摘要公眾參與制度是環(huán)境保護(hù)的重要制度之一，是法律賦予公民的權(quán)利，對(duì)彌補(bǔ)國(guó)家在環(huán)境保護(hù)工作中的不足，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)具有重要的意義，本文從環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的理論基礎(chǔ)出發(fā)，借鑒國(guó)外環(huán)境保護(hù)公眾參與的立法特點(diǎn)，從公眾參與的現(xiàn)狀及存在的問題出發(fā)，對(duì)健全我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與制度提出了建議。論文關(guān)鍵詞環(huán)境保護(hù)環(huán)境權(quán)公眾參與伴隨著環(huán)境問題的日益嚴(yán)重，環(huán)境保護(hù)公眾制度參與被許多國(guó)家納入了法律軌道。普通民眾有權(quán)利參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動(dòng)，國(guó)家提供相應(yīng)的程序與途徑保障，如參與環(huán)境決策、監(jiān)督、請(qǐng)求救濟(jì)等。公眾參與制度為環(huán)境問題的解決提供了有效的制度路徑，也有力地促進(jìn)了環(huán)境管理民主化的進(jìn)程。因此，我們也常常稱其為“環(huán)境民主制度”或“依靠群眾保護(hù)環(huán)境的制度”。一、環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的理論基礎(chǔ)（一）環(huán)境保護(hù)公眾參與的社會(huì)基礎(chǔ)現(xiàn)代民主政治理論的發(fā)展推動(dòng)了公眾參與意識(shí)與行動(dòng)。上世紀(jì)中后期，為實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力的社會(huì)化和公共利益的最大化，西方國(guó)家開始大刀闊斧的政府職能變革，從管理型政府向服務(wù)型政府強(qiáng)轉(zhuǎn)變，還權(quán)于社會(huì)，擴(kuò)大公民對(duì)公共事務(wù)管理的直接參與。多元民主論的代表人物羅伯特達(dá)爾曾提出了民主的五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，其中第一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)就是“有效的參與?！笨梢?，在這樣一個(gè)民主的時(shí)代，通過(guò)單方權(quán)力方式來(lái)實(shí)行決策或做出決定，是不明智的，公眾參與政府環(huán)境保護(hù)行政決策無(wú)疑是一個(gè)令人矚目的發(fā)展趨勢(shì)。公眾普遍覺醒的環(huán)境意識(shí)是公眾參與環(huán)境保護(hù)的社會(huì)心理基礎(chǔ)。近年來(lái)，環(huán)境問題引發(fā)的自然災(zāi)害在全球范圍頻發(fā)。公眾為了表達(dá)控制工業(yè)噪聲、反對(duì)水污染和土壤污染、反對(duì)修建化工廠和高速公路等要求，頻頻采取輿論、示威游行、請(qǐng)?jiān)傅确绞?，迫使政府在環(huán)境決策上不得不考慮公眾的意愿。隨著普通民眾環(huán)境意識(shí)的普遍提高與環(huán)境保護(hù)的熱情高漲，公眾參與有了日趨成熟的社會(huì)基礎(chǔ)。（二）環(huán)境保護(hù)公眾參與的法理基礎(chǔ)1.環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)理論。1960年，美國(guó)密執(zhí)安大學(xué)的薩克斯教授提出空氣、陽(yáng)光、水等人類生活所必須的環(huán)境要素是全體國(guó)民的“公共財(cái)產(chǎn)”，任何公民、法人或其他組織都無(wú)權(quán)對(duì)其占有、支配和損害。如果出現(xiàn)或可能出現(xiàn)上述行為，其他民眾都可以通過(guò)一定的法律程序和途徑進(jìn)行救濟(jì)或防范。2.公共委托理論。該理論強(qiáng)調(diào)，環(huán)境是公共財(cái)產(chǎn)。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)它的合理支配和保護(hù)，全體國(guó)民應(yīng)當(dāng)以信托人的身份，將其委托給國(guó)家管理。作為受托人的國(guó)家，應(yīng)該秉承全體國(guó)民的意志，對(duì)環(huán)境進(jìn)行妥善治理。鑒于環(huán)境問題的廣泛性和復(fù)雜性，賦予國(guó)家在行使委托權(quán)時(shí)享有廣泛的自由裁量權(quán)。為實(shí)現(xiàn)國(guó)家與公眾之間暢通的信息傳遞，對(duì)國(guó)家的自由裁量權(quán)的范圍和幅度加以限制，委托人有必要建立一種機(jī)制，來(lái)規(guī)范和監(jiān)督受托人的行為，約束其按委托人的利益來(lái)行事，公眾參與制度遂應(yīng)運(yùn)而生。3.公民環(huán)境權(quán)理論。其最初的法律依據(jù)是1972年的《人類環(huán)境宣言》。宣言提出，全體社會(huì)成員都享有在健康，安全和舒適的環(huán)境中生活和工作的權(quán)利，并且負(fù)有保護(hù)和改善這一代和將來(lái)世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任。這意味著公民環(huán)境權(quán)已成為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，為公眾參與環(huán)境管理及其相關(guān)事務(wù)確定了權(quán)利來(lái)源。二、國(guó)外環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的立法特點(diǎn)西方發(fā)達(dá)國(guó)家在此方面，立法起步比較早，制度比較健全，公眾參與制度在國(guó)家環(huán)保工作中的地位也更加重要。首先，通過(guò)立法將公民環(huán)境權(quán)細(xì)化，具體化和制度化。西方各國(guó)不僅明確規(guī)定環(huán)境權(quán)是公民的實(shí)體性權(quán)利，而且為保障公眾參與真正得以實(shí)現(xiàn)，往往還將其細(xì)化為一些程序性環(huán)境權(quán)，如獲得司法救濟(jì)權(quán)、參與決策權(quán)、知情權(quán)等等。其次，公眾參與的方式多樣，環(huán)境保護(hù)公眾參與的途徑和形式比較完備。發(fā)達(dá)國(guó)家一般都對(duì)公眾參與方式和程序方面有具體規(guī)定。例如美國(guó)，其通常采取以下做法：（1）通過(guò)新聞媒體發(fā)布擬建項(xiàng)目的廠址、內(nèi)容，讓公眾了解建設(shè)項(xiàng)目的情況；（2）由新聞媒體公布公眾聽證會(huì)的時(shí)間和地點(diǎn)，請(qǐng)公眾參加；（3）在聽證會(huì)上充分聽取公眾意見，并進(jìn)行答辯；（4）環(huán)境影響報(bào)告書或?qū)徸h中，設(shè)專章論證公眾意見特別是不同意見。再次，在公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)的制度上，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍比較健全。例如公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書，說(shuō)明書等文件、回答公眾質(zhì)詢、聽取公眾的異議等等。最后，許多發(fā)達(dá)國(guó)家都明確規(guī)定了民間環(huán)保組織的法律地位。各國(guó)鼓勵(lì)公民依法成立旨在保護(hù)環(huán)境的社團(tuán)組織。代表了各自群體環(huán)境利益的社團(tuán)組織，對(duì)環(huán)境信息，科技手段和專業(yè)知識(shí)的掌握更全面，可以及時(shí)通報(bào)環(huán)境消息，甚至還可以為受害者提供技術(shù)咨詢、法律咨詢和幫助，因而擁有了從事環(huán)境保護(hù)活動(dòng)更大的優(yōu)越性和更強(qiáng)的能力。在實(shí)踐中間，這些民間組織往往還可以代表公眾協(xié)助政府制定環(huán)境政策、方案以及相關(guān)規(guī)范并監(jiān)督其實(shí)施，與政府進(jìn)行環(huán)境事務(wù)方面的有效合作，充分的參與環(huán)境保護(hù)的決策過(guò)程，尤其是在政府機(jī)關(guān)不履行環(huán)境立法規(guī)定或從事違法行政行為時(shí)，維護(hù)公眾的合法權(quán)益，在環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)中展現(xiàn)出巨大的能量。三、我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的立法現(xiàn)狀與問題《憲法》第2條明確規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！睆亩趪?guó)家根本大法的層面上，為我國(guó)公民在環(huán)境保護(hù)方面的基本權(quán)利和公眾參與制度提供了法律依據(jù)?！董h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告?！绷硗?，《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等環(huán)境保護(hù)單行法中也有關(guān)于公眾參與的條款規(guī)定?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位，專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的條款，更是進(jìn)一步明確了環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與權(quán)。在部門規(guī)章層面，《環(huán)境信訪辦法》規(guī)定了環(huán)境信訪人的諸多權(quán)利，如對(duì)違反環(huán)保法規(guī)和侵害公民合法環(huán)境權(quán)益行為的檢舉、揭發(fā)、控告權(quán)；對(duì)行政主管部門和工作人員的批評(píng)、建議和檢舉揭發(fā)權(quán)；對(duì)污染防治工作的建議權(quán)。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局2006年發(fā)布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》辦法不僅明確了公眾參與環(huán)評(píng)的權(quán)利，而且規(guī)定了參與環(huán)評(píng)的具體范圍、程序、方式和期限，切實(shí)保障公眾的環(huán)境知情權(quán)，是我國(guó)環(huán)保領(lǐng)域第一部公眾參與的規(guī)范性文件。但是，總體而言，我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的法律規(guī)定比較雜亂，還存在很多缺陷。（一）立法指導(dǎo)思想滯后，公眾參與權(quán)利基礎(chǔ)不明確參與權(quán)實(shí)際上是公民環(huán)境權(quán)的一項(xiàng)子權(quán)利。西方發(fā)達(dá)國(guó)家早已將公民環(huán)境權(quán)在憲法上給予了普遍承認(rèn)。但是，我國(guó)還一直未能將環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)公民的基本權(quán)利載入憲法。沒有憲法中的環(huán)境權(quán)，公眾參與權(quán)利的基礎(chǔ)不甚明朗，各項(xiàng)單行法則無(wú)法據(jù)以制定有關(guān)公眾參與環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。（二）公眾參與的方式和內(nèi)容在立法中過(guò)于抽象，缺乏可操作性縱觀我國(guó)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，除了與《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》配套的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾與暫行辦法》外，絕大多數(shù)的單行法僅僅規(guī)定了事后救濟(jì)如檢舉和控告相關(guān)污染的權(quán)利，而缺乏具體可行的公眾參與制度，如《水污染防治法》和《環(huán)境噪聲防治法》。此外，公眾以何種途徑參與、在多大范圍內(nèi)參與、組織者有何義務(wù)、公眾如何實(shí)施檢舉和控告等等諸多問題，在制度層面都沒有能夠得到解決。（三）公眾意見很難得到合理的聽取與表達(dá)我國(guó)現(xiàn)行的規(guī)章中對(duì)于如何確定公眾范圍，僅有一些原則性規(guī)定，使得公眾范圍具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性。以致于現(xiàn)實(shí)中一些部門利用此紕漏，選擇一些環(huán)境事項(xiàng)對(duì)其利益影響較小或?qū)υ摥h(huán)境事項(xiàng)沒有認(rèn)識(shí)的公眾來(lái)采集意見，使得公眾參與流于形式。此外，對(duì)公眾意見如何處理，法律沒有強(qiáng)制性規(guī)定。缺乏合理的程序保證聽取過(guò)程的公正性，有些單位就隨意處理公眾意見，也導(dǎo)致公眾后續(xù)表達(dá)意見的權(quán)利被剝奪。（四）公眾參與不夠廣泛，權(quán)利意識(shí)淡薄從當(dāng)代環(huán)境立法的趨勢(shì)來(lái)看，公眾參與的范圍無(wú)論是在深度上還是在廣度上，都得到了逐步的擴(kuò)展。美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》的規(guī)定比較典型：“任何機(jī)關(guān)的行為，只要屬于對(duì)人類環(huán)境有重大影響的聯(lián)邦行為，公眾就可以參與、評(píng)價(jià)和監(jiān)督?！倍谖覈?guó)，公眾可以參與的環(huán)境保護(hù)活動(dòng)相對(duì)來(lái)說(shuō)范圍狹小。例如規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃這些具體領(lǐng)域的公眾參與，但在國(guó)家立法，政策以及替代方案等戰(zhàn)略方面的參與則常被忽略，而恰恰是這些宏觀領(lǐng)域決策失誤比率較高，很容易對(duì)環(huán)境造成巨大危害。另外，公眾參與的基礎(chǔ)或前提在于公眾具備相應(yīng)的知識(shí)水平，由于環(huán)境教育的缺乏，我國(guó)公民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和權(quán)利意識(shí)、環(huán)境科學(xué)知識(shí)與環(huán)境法法規(guī)的普及程度還很難適應(yīng)公眾參與的要求。（五）缺乏對(duì)環(huán)境公益訴訟制度的規(guī)定為更好的保護(hù)環(huán)境公共利益免受損害，從發(fā)達(dá)國(guó)家的立法來(lái)看，大都賦予了個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的資格與權(quán)利，規(guī)定了公益訴訟制度。而我國(guó)在不斷強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的背景下，立法相對(duì)滯后，在這方面的規(guī)定近乎空白，導(dǎo)致一些環(huán)境公益訴訟屢屢敗訴，反過(guò)來(lái)必然嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。四、我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與法律制度的健全與完善（一）構(gòu)筑環(huán)境保護(hù)公眾參與立法體系，創(chuàng)設(shè)權(quán)利來(lái)源確立公民環(huán)境權(quán)的憲法地位，不僅是理論和實(shí)踐發(fā)展的必然趨勢(shì)，也為公民環(huán)境權(quán)在其他法律中的規(guī)定有了明確的憲法依據(jù)?，F(xiàn)有公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定過(guò)于零散，各單行法律，法規(guī)及規(guī)章之間呼應(yīng)不足，內(nèi)容殘缺不全，急迫需要制定有關(guān)公眾參與環(huán)境保護(hù)的專門法規(guī)。（二）保障公眾意見表達(dá)及被聽取1.細(xì)化并公示確定公眾范圍的規(guī)則及確定的公眾范圍，確定參與某環(huán)境事項(xiàng)公眾的范圍。細(xì)化法律法規(guī)規(guī)章中的指導(dǎo)性原則，任務(wù)在收集、聽取單位，關(guān)鍵是如何細(xì)化。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)對(duì)該環(huán)境事項(xiàng)的受影響程度來(lái)確定，受環(huán)境影響越大的區(qū)域內(nèi)的公眾參與的權(quán)重也越大。通常情況下，應(yīng)該以環(huán)境事務(wù)發(fā)生地為中心向外擴(kuò)散，沿著受影響的方向，區(qū)分受影響程度不同的各個(gè)區(qū)域，再劃定不同區(qū)域公眾參與的權(quán)重。與此同時(shí)，法律法規(guī)明確要求相關(guān)部門不僅要公開有關(guān)環(huán)境事項(xiàng)的有關(guān)信息，而且要公示公眾確定的具體規(guī)則、類型及所占權(quán)重等。更為關(guān)鍵的是，要明確賦予這些內(nèi)容具有可訴性。2.設(shè)定對(duì)公眾意見的處理程序。如何處理公眾意見，必須有明確的規(guī)定。收集，聽取單位不僅要對(duì)意見進(jìn)行歸類整理，而且要將處理結(jié)果以書面形式公之于眾。哪些意見予以采納，哪些意見不予采納，為何不予采納，公眾對(duì)處理意見不服有何反映途徑；這些內(nèi)容都應(yīng)該在報(bào)告中予以詳細(xì)說(shuō)明，便于公眾及時(shí)了解意見的采納情況。對(duì)于報(bào)告，相關(guān)單位也要備案。這樣做，才能切實(shí)改善有關(guān)單位對(duì)公眾意見的不重視現(xiàn)象，同時(shí)也便于公眾對(duì)環(huán)境事項(xiàng)的全程參與以及對(duì)相關(guān)單位的有效監(jiān)督。（三）拓寬公眾參與的途徑與范圍，使之具體化，制度化，法律化我國(guó)目前公眾參與積極性不高的一個(gè)主要原因是公眾沒有參與的法律依據(jù)或者可以參與的范圍很小，而環(huán)境立法中關(guān)于公眾參與的規(guī)定也大多是原則性的規(guī)定，缺乏可操作性。筆者認(rèn)為，應(yīng)借鑒美國(guó)，日本等有關(guān)國(guó)家對(duì)公眾參與的立法經(jīng)驗(yàn)，在相關(guān)法律法規(guī)中對(duì)涉及公眾參與機(jī)制的相關(guān)問題予以補(bǔ)充和完善。另外，公眾參與也是公民行使管理各種國(guó)家事務(wù)的一項(xiàng)重要的基本權(quán)利，建議盡快出臺(tái)《中華人民共和國(guó)公眾參與法》，以系統(tǒng)彌補(bǔ)立法不足。（四）確立公民獨(dú)立的環(huán)境訴訟資格，建立環(huán)境公益訴訟制度西方各國(guó)的環(huán)境法中的環(huán)境公益訴訟制度，立足于環(huán)境權(quán)益不僅僅屬于某一個(gè)個(gè)人或法人的利益，而是屬于全體社會(huì)及其成員的公共利益。那么，我國(guó)也應(yīng)該以這個(gè)思想為基礎(chǔ)，參照其有益的做法，進(jìn)一步擴(kuò)大環(huán)境訴訟的主體范圍，將環(huán)境問題的直接受害者、環(huán)保組織、個(gè)人甚至政府的環(huán)境