SARS危機與治道變革上探討與研究

1/1SARS危機與治道變革上探討與研究積分都是垃圾撒旦發(fā)生發(fā)大水范德薩發(fā)撒旦SARS危機與治道變革上改革開放20多年來，中國政府的治理之道發(fā)生了很大的變化，政府職能得到了迅速的轉(zhuǎn)變，開始逐漸適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要;政府行為日益法制化，開始依靠法律規(guī)則來施政;政府權(quán)力日益分散到經(jīng)濟、社會、和基層政治領(lǐng)域，自主治理的市民社會結(jié)構(gòu)正在逐步發(fā)育;政府人事選拔任命和決策逐漸公開化、民主化，人事任命的個人長官意志逐漸淡化;政府運作逐漸透明化，秘密行政逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橥该餍姓?，公民的知情?quán)逐漸得到了認可、重視和尊重;政府與公民的權(quán)利意識逐漸凸現(xiàn)，新聞媒體逐漸發(fā)揮獨立報道的作用，而不再僅僅是宣傳工具。

在這一治道變革背景條件下，自2002年秋冬之交開始開始，中國高層政治權(quán)力首次實現(xiàn)制度化交替，2003年春新一屆政府正式執(zhí)政，恰逢中國加入世貿(mào)一年之后的發(fā)展效應(yīng)逐步放大，整個中國經(jīng)濟進入一個新的高速發(fā)展時期，中國社會到處充滿了活力，雖然有各種各樣的問題，但新一屆政府躊躇滿志，先制定各項工作的制度安排，然后開始針對性地逐項展開具體的工作。

但不曾想，就在這一過程中，突如其來的災(zāi)變出現(xiàn)了，在已經(jīng)享受了20多年持續(xù)增長、剛剛開始過上比較富裕體面生活的在中國大地上開始出現(xiàn)一種全新的傳染?。?/p>

非典型肺炎(SARS)。

該病具有極強的傳染性，而且致死率在3%-15%之間，50歲以上的死亡率達到50%。

此病最早在2002年11月在廣東發(fā)生，然后在廣東全省蔓延，并迅速傳播到香港、臺灣、越南、新加坡、加拿大和美國等地，在內(nèi)地則也很快傳播。

北京2003年3月1日出現(xiàn)第一個病例，3月27日北京被世界衛(wèi)生組織確定為疫區(qū)，4月7日北京市內(nèi)部動員，4月11日北京正式總動員，4月12日國務(wù)院各個部委發(fā)出聯(lián)合通知，要求做好防治SARS工作，4月20日衛(wèi)生部長和北京市市長因工作不力以及瞞報疫情而免職，而與此同時北京的疫情已經(jīng)達到十分嚴重的地步，成為全世界受災(zāi)最嚴重的地區(qū)。

4月23日，全國各地除了個別省份，都報告發(fā)現(xiàn)病例。

局部性的傳染病終于成為全國性的傳染病。

但自此開始，抗擊SARS的行動也從局部的行動，轉(zhuǎn)變?yōu)楦叨葎訂T的全國性的愛國衛(wèi)生運動：

醫(yī)院全面實施嚴格的感染控制措施，一旦發(fā)現(xiàn)敏感的SARS病例或者疑似病例，立即隔離、診斷并治療，并對密切接觸者采取嚴格的隔離措施，對流動人口過程實施嚴密監(jiān)控，全體公民防疫警惕性迅速提高，多打電話不見面，人員流動迅速減少，高危人群如中小學停課，大學實行嚴密的封閉式管理，高危場所如娛樂、餐飲和體育場館幾乎無人問津，正式關(guān)閉。

整個中國處于相互隔離狀態(tài)，到六月上旬，局面得到基本控制，全國首次出現(xiàn)零發(fā)病日，估計到六月下旬病人大批出院，若不出意外，七月底就可以完全恢復(fù)正常了。

SARS危機馬上要過去了，人們在心定之后都不禁反思：

SARS為什么會爆發(fā)呢?在初始階段為什么會失控，后來又得到了控制呢?SARS危機暴露了什么問題?為了更有效地控制SARS類的公共問題危機，中國政府應(yīng)該進行什么變化?SARS危機對中國政府已經(jīng)促成了什么樣的變化?本文認為，SARS危機的爆發(fā)和初始階段的失控，有各種各樣的原因，但與中國政府公共政策沒有及時到位、中國政府恰恰處于治道變革的關(guān)鍵時刻有密切的關(guān)系;SARS危機暴露了中國政府治道變革多方面的問題，同時也指明了中國政府治道變革進一步發(fā)展的方向，當然在有效防控SARS的過程中實際上也已經(jīng)使得中國政府的治道在很多方面取得了突破性的進展。

一、有效公共政策缺位導(dǎo)致SARS危機未能及時控制從公共政策的角度來看，SARS的爆發(fā)與廣泛傳播，有很多方面的原因，但與SARS危機作為政策問題沒有及時定位密切相關(guān)：

SARS是一種未知的疾病，衛(wèi)生部門和醫(yī)療系統(tǒng)需要掌握足夠的信息后才能了解新傳染病的特征，確定新傳染病的爆發(fā)模式，這需要一定的時間。

這是技術(shù)原因。

SARS病例出現(xiàn)之后，衛(wèi)生醫(yī)療體系為高度集權(quán)但四分五裂的行政官僚系統(tǒng)所分割，傳染病疫情信息收集、發(fā)布和通告系統(tǒng)運作不暢，使得決策缺乏準確的疫情信息;各個醫(yī)學研究單位相互之間因各自為政和部門利益作怪而相互封鎖科研信息，壟斷寶貴的病毒樣本資源，致使SARS作為一種新的傳染病，在國內(nèi)沒有得到及時認識。

一直等到了傳染病傳播到國外，國外的醫(yī)療機構(gòu)進行了研究之后才知道是一種新的傳染病，由變異的冠狀病毒引起。

這是醫(yī)療體制行政化各自為政的原因。

改革開放20多年里，中國醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)實施市場化改革，傳染病防疫等公共衛(wèi)生體系發(fā)展不健全，公共財政投入不足，不及國際平均水平，甚至低于很多發(fā)展中國家，以防疫養(yǎng)防疫，在傳染病治療方面，只有肺結(jié)核在90年代初開始實施免費醫(yī)療，所需費用由地方財政支付。

公共醫(yī)療體制等方面的社會發(fā)展跟不上經(jīng)濟發(fā)展水平，使得政府和社會難以及時掌握傳染病發(fā)生、傳播的情況，而一旦發(fā)現(xiàn)疫情，不僅很難在一開始就把專業(yè)化的衛(wèi)生系統(tǒng)作為政策執(zhí)行的有效工具，并且因缺乏免費治療傳染病的機制，一旦個人因費用原因沒有及時診治，很容易擴散。

這是公共財政投入缺位的原因。

SARS危機真正進入中國的公共政策議程，其渠道不是國內(nèi)自下而上的信息傳播渠道，而是先出口然后通過國際反應(yīng)到達高層。

在2003年春節(jié)期間，傳染病從廣東傳播到香港、臺灣、新加坡，尤其是加拿大和美國等地之后，廣東神秘的傳染病終于引起了國際社會的廣泛注意。

3月底世界衛(wèi)生組織介入，4月初國際勞工組織官員在自香港到北京的飛機上發(fā)病，到北京很快病逝。

盡管北京市長和衛(wèi)生部長信誓旦旦宣布，北京只有少數(shù)輸入型病例，已經(jīng)得到有效控制，到北京旅游、購物和進行商務(wù)活動，是安全的，但這些話并沒有人相信，大家都認為是在撒謊。

于是，各國政府和外國公司紛紛取消北京會議和旅游，并且要求本國公民和留學生回國，非必要的使館人員也被遣送回國等等，這一切使得SARS危機演變成了變相的國際制裁。

這是高度集權(quán)體制對需要層層上報過濾的國內(nèi)政策信息不敏感但對能夠直接到達高層的國際信息敏感的原因。

在國際變相制裁的壓力之下，與此同時政府也了解到，廣東的疫情正在二次爆發(fā)，北京的疫情實際上也不容樂觀，中國各級政府也終于認識到了SARS危機的嚴重性，開始把抗擊SARS當作重中之重。

這一轉(zhuǎn)變過程花費了大約半個月的時間，到4月20日之后，才一改過去內(nèi)外有別、外松內(nèi)緊的做法，開始每天一次，向全世界如實報告全國各地的疫情，衛(wèi)生部還向全國各地派出督查組，一旦發(fā)現(xiàn)瞞報，立即處理。

4月23日，防治SARS型肺炎指揮部，統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)全國SARS型肺炎的防治工作。

國務(wù)院副總理吳儀任總指揮，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏任副總指揮，國務(wù)院財政部還建立了非典型型肺炎(SARS)防治基金。

到此為止，政府職能實現(xiàn)轉(zhuǎn)變，從經(jīng)濟工作轉(zhuǎn)移到提供公共服務(wù)，解決公共問題，管理公共事務(wù)上來。

SARS危機作為政策問題得到了明確定位(雖然是有些過分的)，而此前沒有把這個問題當作核心工作，繼續(xù)舉辦廣交會、上海的車展會，不僅經(jīng)濟效果不好，而且還為SARS的進一步蔓延創(chuàng)造了條件：

全國各地不得不投入大量的人力、物力來排查參與廣交會和上海車展會的人是否得了SARS，一旦發(fā)現(xiàn)疫情，立即實行嚴密的隔離措施，就是其后遺癥。

花費了20多天的時間才調(diào)整工作重點和工作方法，這可以看出，表面上反應(yīng)快、動作協(xié)調(diào)的高度集權(quán)的行政體制，實際上不僅反應(yīng)慢，而且動作難以協(xié)調(diào)。

緩慢的行政反應(yīng)，往往失去了控制疫情的最佳時機，這寶貴的20多天，恰恰是北京和各地疫情快速惡化的時期。

亡羊補牢，尤未晚矣，即使錯過了最佳時機，只要能夠明確界定問題的性質(zhì)及其嚴重性，在各種政策問題上的優(yōu)先次序，也可以為控制問題、解決問題打下良好的基礎(chǔ)。

但禍不單行，有效公共政策的缺位不僅僅表現(xiàn)在政策問題確定上，還表現(xiàn)在有效政策手段的缺位上：

從公共政策方案的選擇角度來看，面對一個公共問題，政府可以選擇的手段有很多。

一般來說，一類是間接的政策手段，如要求、誘導(dǎo)和懇求公民、社會組織、國家單位和機關(guān)等，如通過各種途徑，告訴公民勤洗手、保持良好的工作習慣，做好消毒工作，保持居室透風，不去或者少去公共場所，取消長途旅行計劃，一旦發(fā)現(xiàn)SARS癥狀，去醫(yī)院就診，并及時采取措施，保持心理的穩(wěn)定等。

還有就是直接提供信息，給社會各界和公民，提供各方面的信息，尤其是有關(guān)疫情的信息。

在這一方面，政府在很多方面做了很好的工作，但在疫情信息的提供方面有很大的缺陷。

在早期階段，政府害怕社會會恐慌，沒有及時發(fā)出有關(guān)疫情的真實信息，也沒有讓新聞媒體及時報道有關(guān)信息，更沒有允許形成一個自由的公共討論空間，多中心收集、加工、發(fā)布、討論、分析、交流各種各樣的信息，從而讓整個社會各個方面能夠明確地了解疫情的性質(zhì)和嚴重程度，并根據(jù)自己的情況及時采取措施。

作為一個可能導(dǎo)致國際影響的傳染病，也沒有及時向國際組織傳播疫情信息，反而反復(fù)強調(diào)，全國各地疫情得到了有效控制，旅行和商務(wù)活動都是安全的，北京市世界上最安全的地區(qū)，廣交會沒有任何問題，期間沒有任何人感染，最終導(dǎo)致整個社會和各級政府對突如其來的災(zāi)難缺乏準備，最終也使得好不容易建立起來的良好的國際形象受到嚴重的損害。

4月20日以后，中國政府痛改前非，決定所有的醫(yī)院，包括軍隊醫(yī)院都對SARS病例進行報告，政府統(tǒng)計SARS病例完全公開和透明的。

這是正確的，不過這些信息是通過高度集權(quán)的自下而上的行政體制層層收集的，雖然通過嚴格的行政處罰機制，短時間收集了疫情信息，但這樣的信息太簡單，只能說滿足了國際組織了解宏觀疫情信息的需要，但對疫區(qū)的老百姓來說，了解宏觀真實疫情是非常重要的，但更重要的是要了解能夠指導(dǎo)個人行為的疫情信息，比如在疫區(qū)什么地方有什么疫情，嚴重等級是多少，何時確定為隔離區(qū)，疫情何時降級或者解除，每一個人需要采取什么樣的措施，有疫情的社區(qū)需要或者可以提供什么樣的服務(wù)等等。

當宏觀信息與微觀信息相配套的時候，人們才會真正建立一種安全感，當面臨宏觀信息的沖擊時，避免集體的恐慌，建立充分的信心，應(yīng)對SARS.但是，高度集權(quán)的信息運作機制無法及時做到這一點。

4月20日以后，政府每日通報宏觀疫情，表明北京宏觀疫情明顯惡化，第一天從過去的37例一下子增加到339例，以后每天增加的100多人的確診病人，加上雙倍增加的疑似病人和更多的隔離觀察對象，給北京市民和外來人口造成了原子彈似的沖擊，民工自發(fā)停工集體外逃，大學生自發(fā)停課集體返鄉(xiāng)。

對宏觀疫情來說，這是又一次全國性大面積擴散疫情的機會，也可以說是又一次控制失敗。

更有甚者，北京很快出現(xiàn)了搶購風，很多大商場的貨架一天之間搶空了大半，蔬菜價格猛漲，出租車越來越少，連黑車也減少了很多，要打出租車越來越困難。

這一切，與政府在提供宏觀信息的同時沒有提供具體的微觀疫情信息是密切相關(guān)的。

提供準確的宏觀信息，的確有助于重新樹立政府的公信力，但如果不提供配套的微觀信息，或者提供微觀信息不足，在從來沒有直接面對真實宏觀信息的中國公民來說，發(fā)生恐慌、搶購、大逃亡，是必然的事情。

從直接的政策手段來看，政府也有很多可以采取的手段，其中最重要的就是依法啟動法律程序，收集疫情信息，通報疫情，并依法對疫區(qū)進行控制，依法對人力、物力等資源進行直接管制和征用。

就此次SARS危機來說，中國早在1989年就制定了傳染病防治法，按道理說各級政府可以直接采取法律手段，直接控制和解決此次疫情。

可惜的是，此次傳染病是新病種，而與此相關(guān)的很多法律規(guī)定，又不利于新病種的控制。

具體表現(xiàn)在傳染病控制權(quán)力配置不當，法律規(guī)定不清楚，政府運作還是習慣于運用行政手段等等。

在2003年3月底之前，SARS雖然已經(jīng)在一定程度上變成了全國性的問題，但其調(diào)查、控制和治療等，還基本上是地方性的問題。

在這時，如果地方擁有充分的權(quán)力，應(yīng)該可以在地方層次直接控制住，可惜的是，中國是高度集權(quán)的行政國家，地方在界定公共問題，選擇政策方案，確定和執(zhí)行政策方案，其權(quán)力都有很大的限制。

在傳染病防治方面，只有國務(wù)院和衛(wèi)生部可以增加新的傳染病種，而國務(wù)院和衛(wèi)生部不可能輕易根據(jù)地方的疫情就依法增加一種新的傳染病，這使得地方政府在發(fā)現(xiàn)傳染病之后只能參照傳染病法來進行防治，其所采取的直接政策手段自然也十分有限。

4月8日，由于疫情越來越嚴重，尤其是北京地區(qū)，衛(wèi)生部終于將SARS列為法定傳染病，該信息4月8日以通知形式在內(nèi)部傳達，4月14日上衛(wèi)生部網(wǎng)站公布(標明發(fā)布的時間為4月11日)，要求各地政府控制該疾病傳染，控制措施按照傳染病防治法第24條第1款執(zhí)行。

該款規(guī)定：

對甲類傳染病病人和病原攜帶者，乙類傳染病中的艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人，予以隔離治療。

隔離期限根據(jù)醫(yī)學檢查結(jié)果確定。

拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的，可以由公安部門協(xié)助治療單位采取強制隔離治療措施。

該通知沒有規(guī)定SARS是甲類傳染病還是乙類傳染病，但根據(jù)衛(wèi)生部的權(quán)限，以及參照執(zhí)行的法律條款，才能推測出此傳染病是乙類傳染病。

該通知還要求各地每日上感染病例數(shù)字，且僅僅是一張簡單的表格而已。

不過，這時已經(jīng)為時已晚了，廣東疫情已經(jīng)失控，北京地區(qū)的疫情進入了失控期的前夜，全國各地很快都出現(xiàn)了疫情警報。

從理論上來說，高度集權(quán)的、自上而下的政策制定和執(zhí)行機制，應(yīng)該說是非常高效的，但SARS事件表明，高度集權(quán)的單中心的政策制定和執(zhí)行機制，即使在應(yīng)付緊急事情方面，其效率也是十分低效的。

因為這樣的體制，一旦要集中精力來解決問題，必須整體性地高度動員，而這樣的動員往往需要有一個動員適應(yīng)期和解決問題的整體學習期。

這樣的體制，因為缺乏有效的政策手段，不僅缺乏時間效率，而且還缺乏經(jīng)濟效率，因為為了抗擊SARS，整個中國不得不放下所有的工作，整整40多天，全力抗擊SARS，不用說直接抗擊支出了上百億，間接經(jīng)濟損失2000多億，其機會成本以及整個社會所付出的精神上的和心理上的成本也十分巨大。

二、政府治道變革未到位導(dǎo)致SARS危機升級俗話說，不比不知道，一比嚇一跳。

當SARS傳播到世界各地之后，各國和各地區(qū)同時面臨同樣的SARS問題，但疫情開始后世界各國和中國香港、臺灣地區(qū)的卓越表現(xiàn)和中國大陸各地初期很差的表現(xiàn)形成了鮮明的對比。

此次SARS危機，美國發(fā)現(xiàn)30多例輸入型病例，由于各方面措施得力，沒有任何進一步的傳播，對旅美華人除了入境檢查外也沒有任何強制性隔離措施。

其從容不迫與大陸地區(qū)的一片恐慌形成了鮮明對比。

大陸地區(qū)則是一旦某地有輸入型病例馬上就會擴散性傳播，人人自危，全國各地到處自我隔離，自我封閉，而且一旦發(fā)現(xiàn)有來自疫區(qū)的人，不管是否有癥狀，馬上強制隔離。

這說明在中國大陸地區(qū)，SARS嚴重化，有時還可能是過激的反應(yīng)，不僅有疾病本身實在令人恐怖的原因，更重要的還有中國政府結(jié)構(gòu)本身正處于治道變革狀態(tài)，而公共政策不到位，有效的公共政策難以及時出臺并得到執(zhí)行，正是治道變革變革過程中所出現(xiàn)的問題。

在治道變革過程中，中國政府傳統(tǒng)的行之有效的手段，在20世紀50年代連全世界公認難以有效控制的黃賭毒問題都可以控制于無形之中的手段，正在逐漸失效，而現(xiàn)代復(fù)雜的高度分化的社會所具有的行之有效的解決公共問題的手段，才剛剛開始發(fā)育、未能成熟起來，難以像其他地區(qū)和國家那樣，在SARS在出現(xiàn)的時候，沒有及時得到控制，一旦嚴重起來的時候，又缺乏有效的控制手段，終于使SARS發(fā)展成為一個嚴重的傳染病問題。

從政府職能轉(zhuǎn)變角度來看，治道變革的進程可以回顧到文革之前，文革前經(jīng)濟建設(shè)與政治斗爭并重，但政府斗爭經(jīng)常干擾經(jīng)濟發(fā)展，文革時期政治斗爭為主，經(jīng)濟建設(shè)基本停止，文革以后逐漸轉(zhuǎn)到了經(jīng)濟工作，經(jīng)濟建設(shè)作為政府工作的重中之重，雖然時常會有小小的政治運動，但不再是主流。

最近若干年，政府職能開始逐漸從經(jīng)濟建設(shè)走向公共服務(wù)，比如為市場經(jīng)濟發(fā)展提供法律和制度基礎(chǔ)，建設(shè)政治文明等等，城市市容也發(fā)生了巨大的變化。

但基本上還是以經(jīng)濟工作為中心。

在這樣一背景中，SARS發(fā)生了。

開始時，各級政府還一心想著保證經(jīng)濟增長，到后來SARS越來越嚴重時，才把防治SARS的重要性逐步提高，最后不得不選擇忍受經(jīng)濟損失，把抗擊SARS當作工作中的重中之重，連無疑黃金周都放棄了。

這一過程是痛苦的，但卻是正確的。

這一轉(zhuǎn)變雖然為時已晚，但一旦轉(zhuǎn)變到位，SARS也就很快得到了有效控制。

如果自此開始，政府能夠適時地實現(xiàn)進一步的政府職能轉(zhuǎn)變，把管理公共事務(wù)，解決公共問題，提供公共服務(wù)，讓社會發(fā)展跟上經(jīng)濟發(fā)展，今后即使有SARS這樣的傳染病，政府也可以應(yīng)對自如了。

從政府行為法制化的角度來看，中國政府法制化的進程可以追溯到改革開放之初。

1982年憲法制定之后，中國政府就開始努力讓政府行為在法制軌道內(nèi)運作，即使中國共產(chǎn)黨，也要在憲法與法律范圍內(nèi)來運作。

1992年以后，開始建設(shè)市場經(jīng)濟，2001年11月加入世貿(mào)，整個政治經(jīng)濟運作開始越來越向國際規(guī)范靠攏。

但這一進程到目前為止依然進行之中，目前正處于這樣一個階段：

行政命令依然發(fā)揮著主要作用，但其作用正在減弱;法制正在發(fā)揮作用，但還沒有成為政府行為和社會行為的主要框架。

這時最容易出現(xiàn)問題。

就SARS問題來說，1988年上海甲肝流行之后，1989年中國政府制定了傳染病防治法。

該法律規(guī)定過于集權(quán)，只有國務(wù)院才有權(quán)增加甲級傳染病，衛(wèi)生部才有權(quán)增加乙級和丙級傳染病，省政府沒有任何權(quán)力根據(jù)當?shù)氐那闆r增加新的病種。

這使得SARS在廣東出現(xiàn)之后當?shù)卣疅o法立即按照法律運作來控制傳染病，失去了時機。

衛(wèi)生部也只是在SARS病情越來越嚴重，并且擴散到全國很多地方，尤其是引起世界性注意的時候，即4月1日才真正開始運作，4月8日衛(wèi)生部才把SARS列入傳染病，但沒有確定SARS是什么級別的傳染病，并且以內(nèi)部文件下發(fā)的和內(nèi)部傳達，直到4月14日才在衛(wèi)生部的網(wǎng)絡(luò)上公布。

內(nèi)部行政命令不明確，政府運作以經(jīng)濟工作為中心，把工作重點轉(zhuǎn)移到SARS控制上又沒有明確的法律依據(jù)，這使得各級政府難以確定在什么意義上去控制SARS，在工作上形成了被動，最終導(dǎo)致SARS越來越嚴重。

從政府人事制度民主化角度來看。

最近，中國政府在用人制度上越來越民主化，群眾推薦、組織考察、公開選拔、競爭上崗，干部不僅能夠上，而且能夠下。

這是一個很好的發(fā)展勢頭，但這也使得各級干部在GDP問題上大做文章，而忽視了公共服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展。

改革開放20多年