轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式慎防簡單化

轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式慎防簡單化我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)的異質(zhì)性特別強，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式必然會有很鮮明的多樣性；現(xiàn)今，農(nóng)業(yè)發(fā)展的利益主體也越來越多元化，對轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式也會有不同的解讀、不同的預(yù)期。農(nóng)業(yè)發(fā)展方式問題是一個復(fù)雜的社會經(jīng)濟和政治問題。

2024年的中央經(jīng)濟工作會議提出，2024年要加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式；中央農(nóng)村工作會議也把轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式作為2024年三農(nóng)領(lǐng)域的一個主要工作。轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式本身不是一個新的話題，從1964年舒爾茨發(fā)表《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》一書起，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式就是學(xué)術(shù)界和農(nóng)業(yè)政策領(lǐng)域的一個重要問題。但實際上，在不同的歷史階段，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式有不同的時代背景，在不同的國家和地區(qū)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式也有不同的內(nèi)涵和重點。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)的異質(zhì)性特別強，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式必然會有很鮮明的多樣性；現(xiàn)今，農(nóng)業(yè)發(fā)展的利益主體也越來越多元化，對轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式也會有不同的解讀、不同的預(yù)期。農(nóng)業(yè)發(fā)展方式問題是一個復(fù)雜的社會經(jīng)濟和政治問題。

如何理解農(nóng)業(yè)發(fā)展方式？

農(nóng)業(yè)是人類利用農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)（動、植物、微生物）的生產(chǎn)功能生產(chǎn)出人類社會所需要的產(chǎn)品（其中一些產(chǎn)品屬于特殊產(chǎn)品，如食物，是難以替代的人類社會所必需的產(chǎn)品）和服務(wù)的活動。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，不僅具有經(jīng)濟屬性，更具有自然屬性、社會屬性，它同人類的食物安全、人類的生態(tài)安全緊密聯(lián)系，具有很強的外部性。農(nóng)業(yè)發(fā)展方式應(yīng)該是實現(xiàn)上述“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動”的方法和路徑，是指決定農(nóng)業(yè)發(fā)展的各種因素的結(jié)合和作用，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的方法和途徑，涉及怎樣發(fā)展農(nóng)業(yè)的問題。

由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的特殊性，以及其很強的外部性，如何發(fā)展農(nóng)業(yè)問題，從根本上說是一個社會選擇問題。農(nóng)業(yè)發(fā)展涉及不同利益主體的不同目標(biāo)導(dǎo)向，如涉及到農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營者的目標(biāo)導(dǎo)向、國家的農(nóng)業(yè)目標(biāo)，以及作為生產(chǎn)對象的農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)（作為公共環(huán)境資源，表現(xiàn)為抽象的社會公共利益主體）的目標(biāo)導(dǎo)向。

農(nóng)業(yè)發(fā)展方式受制于特定的區(qū)域背景、時代背景和社會背景。農(nóng)業(yè)發(fā)展方式不是簡單的農(nóng)業(yè)技術(shù)問題或者農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式應(yīng)該從不同層面、不同角度去理解，或者說要認(rèn)識到在不同層面上都有若干因素影響農(nóng)業(yè)發(fā)展。

在宏觀層面，是國家各項相關(guān)制度、法規(guī)、政策對農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用與影響，包括國家農(nóng)業(yè)目標(biāo)的設(shè)定、國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的產(chǎn)權(quán)等基本經(jīng)營制度的規(guī)定、國家的農(nóng)業(yè)定位，以及國家關(guān)于農(nóng)業(yè)的宏觀經(jīng)濟政策。

在中觀（也可以稱為縱觀，即聯(lián)系宏觀與微觀的視角）層面，表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)供需結(jié)構(gòu)的狀態(tài)與特征，涉及農(nóng)業(yè)價值鏈上不同主體的作用、市場的組織，以及推動需求、供給發(fā)生變化的因素，如進出口、消費者需求的變化。

在微觀層面，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素和其他投入品的配置數(shù)量和組合方式、農(nóng)業(yè)科技水平與生產(chǎn)技術(shù)水平，包括各種生產(chǎn)要素的投入和貢獻，也包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營管理的組織方式。

我國目前仍處于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的過程中，農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展方式也必然會變化，這種變化是一個伴隨社會轉(zhuǎn)型變遷的復(fù)雜過程。但轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式是一個宏大的課題，向什么方向轉(zhuǎn)變、怎么轉(zhuǎn)變，對人類社會而言、對我們國家而言，也是一個不斷學(xué)習(xí)反思的過程。

我國農(nóng)業(yè)發(fā)展方式回顧及反思

要討論轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，首先需要對我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展問題有一個回顧。中國是一個人口大國，也是一個農(nóng)民大國，但人多地少，一直以來，人們都用“小農(nóng)”來歸納中國農(nóng)民，由于市場商品經(jīng)濟和城市發(fā)展的滯后，在很長一個時期里傳統(tǒng)的整體的農(nóng)村社會是自給自足的農(nóng)業(yè)社會，與之相伴隨的是綿延千年的農(nóng)耕文明與農(nóng)耕文化。在新中國成立后的65年時間內(nèi)，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展模式經(jīng)歷了深刻的變化，經(jīng)歷了合作社式的集體化、“家庭一集體統(tǒng)分結(jié)合”的集體化和商業(yè)主體性質(zhì)的再合作化的制度變遷，經(jīng)歷了“劈山造田”平面擴張到“退耕還林”后的設(shè)施農(nóng)業(yè)為代表的資本密集型農(nóng)業(yè)，經(jīng)歷了從統(tǒng)購統(tǒng)銷為標(biāo)志的計劃式農(nóng)業(yè)到當(dāng)下的全球化市場農(nóng)業(yè)，也經(jīng)歷了從知識青年上山下鄉(xiāng)到現(xiàn)今的2.6億農(nóng)民工進城。

新中國成立后，在經(jīng)歷了短暫的“耕者有其田”的土地改革以后，快速地建立了農(nóng)村土地合作社所有制基礎(chǔ)上的集體經(jīng)濟組織（其形式包括合作社、人民公社）。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的集體化經(jīng)營，只是為國家工業(yè)化提供了便利，作為國民經(jīng)濟基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)部門，成為了國家以重化工業(yè)為先導(dǎo)的趕超型工業(yè)化的原始資本積累的基本來源，“以糧為綱”、追求最大化的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要目標(biāo)。而農(nóng)民成為嚴(yán)格控制下的集體土地上的勞動工具。這打擊了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使得集體經(jīng)濟的自身效率很低，盡管不斷強調(diào)“以糧為綱”，但糧食問題始終沒有得到根本解決，從而引發(fā)了20世紀(jì)80年代初的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，奠定了今天的以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本格局。在經(jīng)營方式上推行農(nóng)村承包制的同時，1982年的《憲法》在產(chǎn)權(quán)制度上確立了農(nóng)村土地集體所有制度的唯一性（1954年《憲法》依然承認(rèn)個體農(nóng)民的土地所有權(quán)），當(dāng)前很多農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的論題都是這—制度的衍生。

20世紀(jì)70年代之后，國家與農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生了很大變化。1979年至1986年，國家逐漸理順工農(nóng)產(chǎn)品比價，工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”收窄，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施和農(nóng)產(chǎn)品市場的逐步放開，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食短缺危機在新的制度下得以在較短時期內(nèi)化解。這一時期的農(nóng)業(yè)政策主要表現(xiàn)為糧食統(tǒng)購價格的大幅提高。另外，國家還采取了調(diào)減糧食定購指標(biāo)、恢復(fù)糧食集貿(mào)市場、開展糧食議購議銷、取消糧油統(tǒng)購、實行合同定購和按比例加價政策，以及提高糧油統(tǒng)銷價格、推進農(nóng)產(chǎn)品的市場化改革等政策措施。

但初期的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是一個“交足國家的、留夠集體的、剩下是自己的”的制度，國家的和集體的部分（包括搭便車的稅費）慢慢使作為獨立的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的農(nóng)民感受到明顯的負(fù)擔(dān)。特別是1993年開始實施的分稅制財政體制，導(dǎo)致地方財政壓力增大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始通過“三提五統(tǒng)”、“兩工”等形式把財政缺口轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重。隨著改革的紅利式微和農(nóng)業(yè)邊際效益的遞減，也由于國家城市化和工業(yè)化的持續(xù)發(fā)展，發(fā)展差距又開始拉大，農(nóng)村勞動力大量外流，農(nóng)民打工收入成為農(nóng)民收入的重要部分，農(nóng)業(yè)成為農(nóng)民的兼業(yè)和副業(yè)。在大量農(nóng)村勞動力涌入城市之后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐漸陷入低迷。工業(yè)化和城市化的發(fā)展也給地方政府帶來了甜頭，在農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移出去的同時，農(nóng)耕地也不斷減少，從2024年到2024年每年凈減少1.2千萬畝耕地，現(xiàn)有耕地的撂荒現(xiàn)象也日趨嚴(yán)重。中國出現(xiàn)了所謂的“三農(nóng)”（農(nóng)村真窮、農(nóng)民真苦、農(nóng)業(yè)真危險）問題。

為了提高農(nóng)民的種糧積極性，保證糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的穩(wěn)定，國家采取了一連串的惠農(nóng)政策。2024年2月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，這是時隔18年后中共中央再次把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題作為中央一號文件下發(fā)。新世紀(jì)國家主要的農(nóng)業(yè)政策內(nèi)容包括：一是劃定基本農(nóng)田紅線，最嚴(yán)格地保護耕地，并劃定糧食主產(chǎn)區(qū)，對主產(chǎn)區(qū)的地方財政進行獎補；二是取消農(nóng)業(yè)稅，并不斷加大對農(nóng)業(yè)的補貼和保護力度，力圖提高農(nóng)民種糧積極性；三是力圖創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)營制度，如推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、發(fā)展新型農(nóng)民專業(yè)合作社、發(fā)展家庭農(nóng)場、促進土地流轉(zhuǎn)、積極發(fā)展社會化服務(wù)體系等；四是建立和完善農(nóng)村社會保障制度，建立農(nóng)村社會安全網(wǎng)，發(fā)揮社會托底的功能。

盡管有了一系列的惠農(nóng)政策，但我國農(nóng)業(yè)發(fā)展中的一些基本矛盾仍然存在，一些矛盾甚至在當(dāng)前變得更為敏感復(fù)雜，比如資本下鄉(xiāng)問題、土地流轉(zhuǎn)問題、糧食平衡問題等。具體來說，我把現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)發(fā)展中的一些問題概括為以下若干矛盾：

一是國家的糧食安全目標(biāo)與地方政府的發(fā)展目標(biāo)和農(nóng)民的增收目標(biāo)之間的矛盾。國家農(nóng)業(yè)政策的第一目標(biāo)應(yīng)該是糧食或者后來提出的口糧的基本安全，這就要求農(nóng)業(yè)的主要資源應(yīng)該用于發(fā)展糧食生產(chǎn)，而地方政府以及農(nóng)民則重點考慮經(jīng)濟效益，什么賺錢生產(chǎn)什么，農(nóng)業(yè)的比較效益相對低，糧食的效益更低。從過去的“南糧北運”到現(xiàn)在“北糧南運”，是我國工業(yè)化、城市化過程中土地使用方式變化的結(jié)果。

二是大量的小規(guī)模農(nóng)業(yè)與有競爭的農(nóng)業(yè)所必需的較大規(guī)模之間的矛盾。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)業(yè)不再屬于傳統(tǒng)上“自給自足”的自然經(jīng)濟，農(nóng)產(chǎn)品必須具有市場競爭力，這就對農(nóng)業(yè)的適度經(jīng)營規(guī)模提出要求，而大量農(nóng)民則從社會功能角度（養(yǎng)老、鄉(xiāng)土、社會保障）考慮不愿意流轉(zhuǎn)土地，同時流轉(zhuǎn)成本也越來越高，使得后續(xù)經(jīng)營的難度增加。

三是確保糧食安全采取的增產(chǎn)措施與維護農(nóng)業(yè)生態(tài)安全所需要的土地休養(yǎng)生息之間的矛盾。在耕地減少的情況下，增加化肥等投入品、增加土地集約化程度成了維持和增加產(chǎn)量的主要手段。我國化肥施用的增加幅度是糧食單產(chǎn)增加幅度的兩倍，農(nóng)藥與地膜的使用量也在不斷增加，耕地利用強度的增加造成農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)功能不同程度的退化（如土壤板結(jié)、水土流失等）。

四是加入WTO之后國際糧食等農(nóng)產(chǎn)品供需與國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)之間的矛盾。“民以食為天”、“中國人的飯碗要端在自己手里”，確保糧食安全對一個大國來說無疑是十分必要的。但現(xiàn)實爭論和需要研究的問題是，不同省份、不同品種之間這個“自給”的度怎么掌握、如何充分利用國際市場和國外農(nóng)業(yè)資源。

五是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營之間的矛盾。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以生產(chǎn)糧、棉、油和肉、蛋、奶等產(chǎn)品為主，均屬于基本必需品，利潤空間和發(fā)展?jié)摿κ钟邢?。新世紀(jì)以來，農(nóng)業(yè)形態(tài)有了全方位的發(fā)展，方興未艾，在傳統(tǒng)的農(nóng)產(chǎn)品之外出現(xiàn)許多新的農(nóng)業(yè)形態(tài)，如生物質(zhì)能源農(nóng)業(yè)、生態(tài)服務(wù)農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)、觀賞展示農(nóng)業(yè)、文化農(nóng)業(yè)等。這些新的形態(tài)吸引了不少商業(yè)資本，對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)造成沖擊。

六是上億戶籍意義上的小農(nóng)和著眼于未來的職業(yè)農(nóng)民之間的農(nóng)地使用權(quán)益的矛盾?！罢l來種地”之問不只是對農(nóng)村青年離開土地之擔(dān)憂，也應(yīng)包含對其他主體介入農(nóng)業(yè)之關(guān)切。我們目前缺少規(guī)定有關(guān)農(nóng)業(yè)準(zhǔn)入、從業(yè)資格、權(quán)責(zé)界定等問題的真正意義上的農(nóng)業(yè)經(jīng)營法。

轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的方向和原則

我國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)為國家發(fā)展、農(nóng)民生計、社會需要做出了巨大的貢獻，但要應(yīng)對挑戰(zhàn)解決上述矛盾，就需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，特別要改變“高投入、高產(chǎn)出、高代價”的增長方式，走一條可持續(xù)的、適度平衡的農(nóng)業(yè)發(fā)展道路?！翱沙掷m(xù)”是一個根本目標(biāo)，應(yīng)該既包括農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性，也包括經(jīng)濟社會的可持續(xù)性，還包括中華農(nóng)業(yè)文化的延續(xù)性；“適度平衡”應(yīng)該是一個管理原則，它是基于我國農(nóng)業(yè)發(fā)展條件的多樣性和差異性、農(nóng)業(yè)發(fā)展主體多元化、農(nóng)業(yè)發(fā)展的動態(tài)性的一種考慮。

1．從認(rèn)識論角度，要避免把“轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式”問題簡單化、口號化、標(biāo)簽化、一刀切，避免形成一種運動?！耙粋€”中國農(nóng)業(yè)發(fā)展方式并不存在，以適度規(guī)模經(jīng)營而言，南方講畝，東北講“坰”，從南方到北方，“適度”的內(nèi)涵就不一樣，所謂適合的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式應(yīng)該因地制宜、因時制宜、因人制宜。目前這個階段轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的重點應(yīng)該是增強“可持續(xù)性”，減少對農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的破壞（土壤退化、水土流失、地下水位下降、環(huán)境污染）。

2．從實踐論角度，應(yīng)該鼓勵各地創(chuàng)造出不同的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，鼓勵基層和農(nóng)民的創(chuàng)新創(chuàng)造，分類發(fā)展，這也是20世紀(jì)中國農(nóng)村改革的重要經(jīng)驗。政府的作用一是劃定紅線、依法管理農(nóng)業(yè)（如確保土地公平流轉(zhuǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量安全、生產(chǎn)過程安全、環(huán)境安全等），二是加強基礎(chǔ)服務(wù)（如農(nóng)業(yè)設(shè)施、交通、