論《行政許可法》的立法目的、原則和制度

論《行政許可法》的立法目的、原則和制度

論文摘要：

《行政許可法》是一部規(guī)范約束政府行為、救濟保護老百姓的行政監(jiān)督法律，其頒布實施是社會主義民主法治建設的一件大事，意義重大。文章主要探析行政許可法的七大原則和三大制度，以進一步貫徹實施《行政許可法》，實現(xiàn)“兩保護一監(jiān)督”行政立法宗旨。屬于規(guī)范約束政府行為、救濟和保護老百姓的法律，其制定是依法行政、理性行政、建設法治政府的必然要求；是深化行政審批制度改革的需要；是完善市場體制和適應入世的需要；是轉(zhuǎn)變職能、深化改革的需要；有利于從源頭上預防和治理腐敗。其頒布實施是社會主義民主法治建設的一件大事，是繼《行政訴訟法》、《行政處罰法》和《國家賠償法》之后又一部行政監(jiān)督法，是政治文明建設的里程碑，是廉政制度建設的亮點，是走向法治政府的一場自我革命。它有控制風險、配置資源、提供公信和協(xié)調(diào)平衡的功能。分為普通許可、特許、認可、核準和登記五種類型。

關(guān)鍵詞：行政許可法、立法目的、原則、制度、監(jiān)督《行政許可法》2003年8月27日頒布，2004年7月1日開始實施。屬于規(guī)范約束政府行為、救濟和保護老百姓的法律，其制定是依法行政、理性行政、建設法治政府的必然要求；是深化行政審批制度改革的需要；是完善市場體制和適應入世的需要；是轉(zhuǎn)變職能、深化改革的需要；有利于從源頭上預防和治理腐敗。其頒布實施是社會主義民主法治建設的一件大事，是繼《行政訴訟法》、《行政處罰法》和《國家賠償法》之后又一部行政監(jiān)督法，是政治文明建設的里程碑，是廉政制度建設的亮點，是走向法治政府的一場自我革命。它有控制風險、配置資源、提供公信和協(xié)調(diào)平衡的功能。分為普通許可、特許、認可、核準和登記五種類型。本文主要探析行政許可法的立法目的、原則和制度。

一、行政許可法的立法目的旨在防止權(quán)力的濫用

在理解和認識行政許可法之前，我們首先必須理解什么是行政許可。從人權(quán)的角度說，一個人可以做什么事情、怎么做這些事情應當是自由，而且這種自由是與生俱來的，不需要其他權(quán)力的賦予而獲得。行政許可就是對一個人可以做什么事情、怎么做這些事情的限制。因此，這種限制必須是基于正當?shù)睦碛珊湍康摹Ｏ拗七^多，禁止做、限制做的事情的范圍過大，人們的活動范圍和空間受到極大的束縛，人們的創(chuàng)造力也就受到極大的限制，社會也會因此失去活力和生氣；而限制太少，雖然人們的活動范圍和空間非常大，但可能不利于社會的可持續(xù)發(fā)展、有限資源的利用、社會公共安全的保障等，整個社會就不能處于有秩序的發(fā)展之中。

我國在本法未實行以前行政許可方面存在的主要問題是，法律中對行政許可設定權(quán)的行使主體未予明確，導致需要行政許可的范圍過大；行政許可的實施主體也未予明確，各類行政機關(guān)甚至非行政機關(guān)的社會組織也去實施行政許可的管理活動；更主要的是，關(guān)于行政許可的規(guī)定散見于各種規(guī)范性文件之中，也就沒有能夠集中體現(xiàn)行政許可的時代精神和行政許可的理念，使行政許可的規(guī)范僅僅成為行政機關(guān)便于進行行政管理的依據(jù)，而沒有能夠成為一部限制行政機關(guān)權(quán)力、保障人權(quán)的法律。

所謂行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或其它組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。關(guān)于行政許可法的立法目的，行政許可法第１條做出了非常明確的規(guī)定：“為了規(guī)范行政許可的設定和實施，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護公共利益和社會秩序，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理，根據(jù)憲法，制定本法。”分解起來看，這部法律的立法目的有四：

１、規(guī)范行政許可的設定和實施。在這一方面的作用，行政許可法首先是將行政許可的設定權(quán)與實施權(quán)嚴格分離，通常情況下，行使設定的機關(guān)不得行使實施權(quán)，行使實施權(quán)的機關(guān)不得行使設定權(quán)。權(quán)力的分離可以避免權(quán)力的高度集中，防止權(quán)力的濫用，“自己不能充當自己的法官”，這是防止權(quán)力濫用的基本法則。在此基礎上，行政許可法具體規(guī)范了行政許可設定權(quán)行使的主體和行政許可權(quán)實施權(quán)行使的主體。

２、保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。如前所述，公民、法人和其他組織依照人權(quán)的原理，可以做想做的任何事情，對它們行為的限制必須基于正當?shù)睦碛珊湍康?，必須要有法定的機關(guān)進行限制，必須按照法定的程序進行限制。同時，這些限制本身也是從更好地保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益出發(fā)的。

３、維護公共利益和社會秩序。設定行政許可的范圍，即哪些事項需要設定行政許可，對于設定行政許可的事項只有具備哪些條件才能獲得進行此類活動的資格和權(quán)利，如何實施行政許可，等等，其全部目的都在于維護公共利益和社會秩序。

４、保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理。行政機關(guān)按照行政許可法的規(guī)定設定和實施行政許可，可以獲得行使此權(quán)的正當性和合法性，當然有利于保障其行使；同時，行政機關(guān)必須嚴格按照行政許可法的規(guī)定行使各自的權(quán)力，因此，在一定意義上說，行政許可法也是限制和監(jiān)督行政機關(guān)的權(quán)力的。

二、行政許可法的七大原則

總結(jié)實踐經(jīng)驗，借鑒國外成功經(jīng)驗，行政許可法遵循合法與合理、效能與便民、監(jiān)督與責任原則的總體思路，把制度創(chuàng)新擺在重要位置，規(guī)定了合法原則，公開、公平、公正原則，便民原則，救濟原則，信賴保護原則，行政許可不可轉(zhuǎn)讓原則，監(jiān)督原則。

（一）、合法原則是指設定和實施行政許可，應當依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。它要求行政機關(guān)在履行職責、行使權(quán)力時，在實體和程序上都要合法。設定行政許可，應當符合立法確定的立法體制和依法行政的要求；實施行政許可必須由法定機關(guān)在法定權(quán)限范圍內(nèi)依照法定程序進行。

（二）、公開、公平、公正原則。公開是指國家行政機關(guān)某種活動或者行為過程和結(jié)果的公開，其本質(zhì)是對公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的保護；三公原則是對合法原則的補充，有關(guān)規(guī)定必須事先公開，對老百姓要一視同仁，不得歧視，要實施陽光工程防止腐敗的發(fā)生。從設定上看，整個過程都是開放的，通過座談論證，舉行聽證會等，反復征求群眾意見，并把結(jié)果在報刊雜志或網(wǎng)站上公布周知。世貿(mào)規(guī)則規(guī)定：內(nèi)部文件不能作為行政許可決定的依據(jù)。從實施上看，主體要公開，如具體由誰負責法規(guī)清理工作，清理的數(shù)量和結(jié)果都要公開。要在辦公場所進行公示，如設立電子墻或公告欄。期限公開、結(jié)果公開。敢公開才會公正，才經(jīng)得起群眾的考驗。如申報課題，結(jié)果授予誰？征用土地結(jié)果審批給誰？這些都要讓群眾知情。對一些有數(shù)量限制的，應當通過公開招標、拍賣，或者統(tǒng)一考試擇優(yōu)錄用，不適宜使用抓鬮或抽簽來決定。

（三）、便民原則。便民就是公民、法人和其它組織在行政許可過程中能夠廉價、便捷、迅速地申請并獲得行政許可。便民原則是我國法律制度的重要價值取向，也是行政機關(guān)履行職責、行使權(quán)力應當恪守的基本準則。盡量減少環(huán)節(jié)，降低成本，服務群眾，實行一個窗口對外，有關(guān)部門聯(lián)合辦公，實行相當集中行政許可，統(tǒng)一辦證，只要符合條件當場辦理，立等可取，手續(xù)不完整的要一次性告知。一些文字錯誤允許當場改正，提倡“人性化”服務，以人為本，換位思考，寧可麻煩行政機關(guān)也不要麻煩老百姓，真正做到人民政府為人民。這樣可以減輕了申請人“跑圖章”的負累，使申請人與審批機關(guān)直接接觸的范圍減小，次數(shù)減少；臉難看、門難進，不給好處不辦事的狀況會有所改觀，造成官員腐敗的客觀條件將隨之減少。

（四）、救濟原則。救濟是指公民、法人或其它組織認為行政機關(guān)實施行政許可致使其合法權(quán)益受到損害時，請求國家予以補救的制度。相對人在行政法上有十種權(quán)利：申請權(quán)，參與權(quán)，知情權(quán)，聽證權(quán)，陳述權(quán)，申辯權(quán)，申訴權(quán)，訴訟權(quán)，索賠權(quán)和抵制權(quán)。法定的救濟途徑是復議、訴訟和賠償。而要行使救濟權(quán)就必須先擁有陳述權(quán)和申辯權(quán)，要讓人有講話的權(quán)利和機會，不要因為相對人申辯而加重處罰。同時，行政許可法中還規(guī)定了許多對申請人有利的條款。例如，第２７條規(guī)定，行政機關(guān)實施行政許可，不得向申請人提出購買指定商品，接受有償服務等不正當要求；行政機關(guān)工作人員辦理行政許可，不得索取或者收受申請人的財物，不得謀取其他利益；第３８條第２款規(guī)定，行政機關(guān)依法做出不予行政許可的書面決定的，應當說明理由，并告知申請人依法享有申請行政復議或者提起行政訴訟的權(quán)利；第５０條第２款規(guī)定，行政機關(guān)應當根據(jù)被許可人的申請，在該行政許可有效期屆滿前做出是否準予延續(xù)的決定，逾期未作決定的，視為準予延續(xù)。

（五）、信賴保護原則。政府行使行政權(quán)力的基礎固然在于其權(quán)力來源的正當性和合法性，而政府行使權(quán)力的有效性和權(quán)威則基于政府的公信力。政府行使權(quán)力的公信力則基于其行使權(quán)力的確定力。出爾反爾的政府，政策上朝三暮四的政府，不可能具有公信力。這樣的政府也就不可能很好地實施法律，推行政策，維持正常的社會秩序。因此，行政許可法第８條規(guī)定，公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可決定所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應當依法給予補償。

（六）、行政許可不得轉(zhuǎn)讓原則。它是指除法律、法規(guī)規(guī)定可以轉(zhuǎn)讓的行政許可外，其它行政許可不得轉(zhuǎn)讓。根據(jù)行政許可法的規(guī)定，申請人取得行政許可必須具備一定的條件，同時經(jīng)過行政機關(guān)的嚴格審查，方可取得一定的行政許可。而如果允許申請人在取得行政許可以后隨意地進行轉(zhuǎn)讓，不利于行政許可制度的實施，失去行政許可的意義。因此，只能是在法律允許的范圍內(nèi)和條件下，行政許可才可以轉(zhuǎn)讓。

（七）、監(jiān)督原則。它是指行政機關(guān)應當依法加強對行政機關(guān)實施的行政許可和從事行政許可活動的監(jiān)督。包括行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督和行政機關(guān)對相對人監(jiān)督兩方面：上級行政機關(guān)通過行使層級監(jiān)督權(quán)對下級行政機關(guān)的行政許可進行檢查監(jiān)督；實行“誰許可誰監(jiān)督”原則，如司法部門頒發(fā)《律師資格證書》和《律師執(zhí)業(yè)執(zhí)照》，就要加強對律師隊伍的管理，成立律師懲戒委員會，接受群眾投訴。

三、行政許可法的三大制度

（一）、行政許可的設定制度

行政許可的設定，是指有關(guān)國家機關(guān)依照法定權(quán)限、范圍創(chuàng)設行政許可的行為。它屬于立法行為的范疇。爭議最多的是，哪一級國家機關(guān)有權(quán)通過什么形式設定行政許可？哪些事項可以設定？哪些事項不能設定？經(jīng)過反復研究論證，針對實踐中職責不清、權(quán)限不明的問題，明確規(guī)定了行政許可的設定范圍和權(quán)限。

第一、行政許可的設定范圍

明確行政許可的設定范圍，是行政許可法需要解決的重要問題之一。所謂行政許可的設定范圍，就是根據(jù)設定行政許可應當遵循的價值取向，確定在什么事項可以設定，什么事項不能設定行政許可。解決這個問題，必須妥善處理政府管理與公民、法人或者其它組織自主決定的關(guān)系，政府管理與市場競爭機制的關(guān)系，政府管理與社會自律的關(guān)系，行政許可方式與其它行政管理方式的關(guān)系等。因此，行政許可法按照設定行政許可應當遵循經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或者其它組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的基本要求，對設定行政許可的范圍作了兩方面的規(guī)定：

1、明確規(guī)定行政許可的設立范圍。根據(jù)行政許可事項的性質(zhì)、功能和適用程序，把審批項目主要限定在五個方面：①直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項。②有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權(quán)利的事項。③提供公眾服務并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具有特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項。④直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設備、設施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標準、技術(shù)規(guī)范，通過檢測、檢驗、檢疫等方式進行審定的事項。⑤企業(yè)或者其它組織的設立等，需要確定主體資格的事項。這類許可事項的特征是：未經(jīng)登記就沒有從事某種活動的主體資格，一般沒有數(shù)量限制，不能轉(zhuǎn)讓。

2、可以不設定行政許可的事項范圍。在可以設定許可的事項中通過下列方式能夠予以解決的，可以不設定行政許可：

①公民法人或者其它組織能夠自主決定的。應該留給他們自己去做主，政府或自律組織都不要去干預，比如，家庭聘請保姆、企業(yè)雇用秘書，這類事項政府沒有必要去管理。②市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的。在市場經(jīng)濟體制下，應當充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，凡是市場競爭機制能夠解決的問題，政府就不必要用行政許可的方式去管理。③行業(yè)組織或中介機構(gòu)能夠自律管理的。自律管理一般成本比較低、效率比較高，隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善，現(xiàn)行的許多資格、資質(zhì)的許可、產(chǎn)品質(zhì)量的許可等，將退出行政許可的范圍，由行業(yè)組織或中介機構(gòu)的自律管理來替代。④行政機關(guān)采取事后監(jiān)督等其它行政管理方式能夠解決的。行政管理的方式多種多樣，許可制度作為一種事前監(jiān)督管理方式，其主觀性強，運作的成本高、風險也大。因此需要政府管理的事項，也應當優(yōu)先考慮采取事后監(jiān)督管理的方式。轉(zhuǎn)貼于

第二、行政許可的設定權(quán)

行政許可的設定權(quán)，是指那一級國家機關(guān)有權(quán)設定行政許可、以何種形式設定行政許可、設定行政許可有哪些限制以及設定行政許可需要遵循哪些規(guī)則。它屬于立法行為，包括四方面的內(nèi)容：

①、行政許可的設定主體，就是有權(quán)設定行政許可的國家機關(guān)。共有四個主體：全國人大及其常委會；國務院；省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會；省、自治區(qū)、直轄市人民政府。其它國家機關(guān)包括國務院各部委，都無權(quán)設定行政許可。

②、行政許可的設定形式，就是什么樣的規(guī)范性文件才能設定行政許可。共有五種：法律；行政法規(guī)；國務院的決定；地方性法規(guī)；省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章。其它規(guī)范性文件包括國務院各部委的規(guī)章，都無權(quán)設定行政許可。

③行政許可的設定權(quán)限。行政許可法對設定行政許可的權(quán)限作了三方面的規(guī)定：

一是，凡是行政許可法規(guī)定可以設定行政許可的事項，法律都可以設定

二是，對可以設定行政許可的事項，尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設定。必要時，國務院可以通過發(fā)布決定的方式來設定行政許可，實施后，除臨時性行政許可事項外，應當及時提請全國人大及其常委會制定法律，或者自行制定行政法規(guī)。

三是，對于可以設定行政許可的事項，尚未制定法律的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)可以設定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的，因行政管理需要，確實需要立即實施行政許可的；省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以設定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續(xù)實施的，應當提請本級人大及其常委會制定地方性法規(guī)。但法律對此又作了四點限制：地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章不得設定應當由國家確定的有關(guān)公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設定企業(yè)或者組織的設立登記及其前置性行政許可；其設定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務；不得限制其他地區(qū)的商品進入本地區(qū)市場。

④、設定行政許可應當遵循的規(guī)則。為了提高設定行政許可的合理性、可行性，行政許可法規(guī)定設定行政許可必須遵循下列規(guī)則：一是，設定行政許可，應當明確規(guī)定行政許可的實施機關(guān)、條件、程序和期限。二是，起草規(guī)范性文件應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關(guān)說明設定行政許可的必要性、對社會及經(jīng)濟產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況。三是，行政許可的設定機關(guān)應當定期對其設定的行政許可進行評價，對于隨著形勢的發(fā)展不再需要實施行政許可的，應當對設定行政許可的規(guī)定及時予以修改或者廢止。

（二）、行政許可的實施制度

行政許可的實施，是指國家行政機關(guān)和有關(guān)組織依法為公民、法人或者其他組織具體辦理行政許可的行為。這是重要的行政執(zhí)法行為。針對行政許可實踐中存在的行政許可實施主體比較混亂、缺乏程序約束以及實施行政亂收費等問題，行政許可法對實施行政許可的主體、程序以及費用等作了明確規(guī)定

第一、實施行政許可的主體。

行政許可原則上只能由行政機關(guān)實施，但從我國目前的實際情況出發(fā)，又作了兩點補充性規(guī)定。一是法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織，如證券會、保監(jiān)會和銀監(jiān)會在法定授權(quán)范圍內(nèi)可以自己的名義實施行政許可；二是行政機關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機關(guān)實施行政許可。

第二、實施行政許可的程序。

行政許可法用大量的篇幅對申請與受理、審查與決定、期限、聽證、變更與延續(xù)、特別程序等做出明確規(guī)定。這是方便申請人，保證行政機關(guān)公平公正、及時辦理的關(guān)鍵所在。一是有關(guān)方便申請人的程序。規(guī)定申請人可以通過信函、電報、傳真、電子郵件等方式提出申請，不必事事都親自到行政機關(guān)辦理，行政機關(guān)應當把有關(guān)許可的事項、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部資料等在辦公場所公示，便于申請人查詢；申請人對公示內(nèi)容有疑問的，行政機關(guān)應當給以說明、解釋并提供準確、可靠的信息。二是有關(guān)行政機關(guān)及時公正地辦理行政許可的程序。行政機關(guān)在審查相對人申請時，發(fā)現(xiàn)手續(xù)不完整的，應當一次性告知；發(fā)現(xiàn)許可事項直接關(guān)系他人重大利益的，應當告知利害關(guān)系人，并認真聽取其意見；對涉及公共利益或他人重大利益的重大行政許可事項，應當舉行聽證，并根據(jù)聽證筆錄作出行政許可決定；行政機關(guān)應當自受理申請之日起20天內(nèi)做出決定；結(jié)果應當公開，群眾有權(quán)查詢。

第三、實施行政許可的費用。為了制止行政許可亂收費現(xiàn)象，行政許可法規(guī)定，行政機關(guān)實施行政許可和對許可事項進行監(jiān)督檢查不得收取任何費用，除非法律、法規(guī)另有規(guī)定。即使按照規(guī)定要收費，也要公布法定項目和收費標準，使收取的費用全部上繳國庫，并嚴格執(zhí)行收支兩條線原則。

（三）、行政許可的監(jiān)督和責任制度

針對實踐中存在的重許可、輕監(jiān)管、只許可不監(jiān)管，不該準予許可的亂許可或者該許可的不許可等問題，行政許可法確立了監(jiān)督和責任制度。