論環(huán)境立法的趨勢-市場機制的運用-3

論環(huán)境立法的趨勢市場機制的運用

內(nèi)容摘要：本文通過對環(huán)境成本內(nèi)部化的介紹，闡述了在環(huán)境立法中運用市場機制的必要性

和意義。對于發(fā)展中國家來說，經(jīng)濟發(fā)展的同時必須要顧及到對環(huán)境資源的合理利用和保護，

這是來自發(fā)達(dá)國家的前車之鑒。市場機制的運用則提供了一條既能夠促進經(jīng)濟良性發(fā)展，又

能保護環(huán)境的綠色發(fā)展道路。

關(guān)鍵字：環(huán)境成本環(huán)境成本內(nèi)部化市場機制

2001年11月，WTO第4屆部長會議在卡塔爾首都多哈召開。會議通過了《多哈宣言》，

決定在2002年至2005年間展開新一輪多邊貿(mào)易談判，其中環(huán)境與貿(mào)易問題正式成為十九大

議題之一。國際社會對于環(huán)境與貿(mào)易的關(guān)系問題歷來分成兩大陣營，一方面環(huán)保人士指責(zé)

WTO在推動全球貿(mào)易自由化過程中對環(huán)境造成危害，另一方面自由貿(mào)易捍衛(wèi)者擔(dān)心環(huán)境措

施成為綠色貿(mào)易壁壘。本文的觀點是，自由貿(mào)易的發(fā)展雖然增加環(huán)境成本，但如果通過環(huán)境

成本內(nèi)部化發(fā)展綠色貿(mào)易，在環(huán)境立法中引用市場機制，就能找到解決綠色貿(mào)易壁壘的真正

辦法，實現(xiàn)環(huán)境保護與貿(mào)易發(fā)展的雙贏局面。

一、環(huán)境立法運用市場機制的理論基礎(chǔ)：環(huán)境成本內(nèi)部化

所謂環(huán)境成本，是指商品在生產(chǎn)、使用過程中造成環(huán)境破壞和資源流失，由此形成的成

本。而環(huán)境成本內(nèi)部化，就是根據(jù)“污染者付費”的原則，將環(huán)境與資源費用計算到產(chǎn)品

成本中去，從而根本上反映了產(chǎn)品的真正價值，解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞。環(huán)境成本內(nèi)部

化是相對于外部化的問題提出的，所謂經(jīng)濟活動的外部化（外部的不經(jīng)濟性）是指人們從事

經(jīng)濟活動時不注意到對環(huán)境造成的影響，造成的環(huán)境成本不計算入產(chǎn)品和交易的成本中去。

這是導(dǎo)致環(huán)境污染問題產(chǎn)生的主要動因，也是貿(mào)易與環(huán)境問題產(chǎn)生的癥結(jié)所在。學(xué)者們對環(huán)

境成本外部化的產(chǎn)生都已從市場失靈和政府失靈兩個方面做過較為細(xì)致的分析。最終，解

決問題的最直接辦法就是將環(huán)境成本內(nèi)部化。

環(huán)境成本內(nèi)部化的理念淵源于20世紀(jì)中期產(chǎn)生的環(huán)境經(jīng)濟學(xué)。從短期來看，這一理論

似乎會給企業(yè)帶來增加產(chǎn)品的成本問題，但從長遠(yuǎn)來看，可以促進企業(yè)改善產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，增加

技術(shù)研發(fā)，提高產(chǎn)品技術(shù)含量，達(dá)到降低污染、增強產(chǎn)品競爭力的目的。無疑，環(huán)境成本內(nèi)

部化對自由貿(mào)易必將產(chǎn)生一定影響，主要表現(xiàn)在邊際成本優(yōu)勢的突破，但同時必須承認(rèn)，

環(huán)境成本內(nèi)部化更加有利于資源合理配置，消滅貿(mào)易壁壘。只有企業(yè)考慮到環(huán)境成本時，才

會采取許多手段降低該成本，從而引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向綠色化發(fā)展，綠色貿(mào)易壁壘在這樣的情況下就

會不攻自破。從這一角度來看，犧牲短期的利益而贏得長遠(yuǎn)的良性發(fā)展是具有意義的。隨著

可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的展開，環(huán)境成本內(nèi)部化的意義就在于彌補傳統(tǒng)的自由市場經(jīng)濟及經(jīng)濟法制

的缺陷，代替其只考慮直接的、不可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟效益的理念，從而可以真正將可持續(xù)發(fā)

展的理念貫穿于社會經(jīng)濟活動全過程中，在生產(chǎn)、分配、消費、交換的全過程實行對環(huán)境資

源有償使用，使經(jīng)濟的外部性內(nèi)在化。

因此，環(huán)境成本內(nèi)部化是解決貿(mào)易與環(huán)境問題的關(guān)鍵手段。而在環(huán)境立法中運用這一理

念的目的就在于，通過法律手段發(fā)揮市場機制的作用，融合市場經(jīng)濟及政府調(diào)控的功能，通

過這一途徑達(dá)到既能夠促使經(jīng)濟活動向綠色化發(fā)展（這也是經(jīng)濟活動發(fā)展的必然趨勢），同

時又能夠解決環(huán)境問題的宗旨。

二、環(huán)境立法中運用市場機制的概念、體現(xiàn)

所謂市場機制，簡要地說就是指通過價格手段對資源（自然資源、人力資源）進行配置，

使資源流向最需要的地方，爭取最高效率地使用有限的資源。在環(huán)境立法中引進市場機制就

是要在立法中體現(xiàn)資源使用成本的概念，利用法的規(guī)范性與強制性功能運用于環(huán)境治理中，

從而帶來更好的效益。這種手段通常能夠?qū)ξ廴驹搭^進行有效控制，因為一旦賦以法律的形

式，就可以在規(guī)制各種可能產(chǎn)生污染的企業(yè)生產(chǎn)行為中具備法律上的約束力，從而達(dá)到協(xié)調(diào)

環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展兩者關(guān)系的目的。

將市場機制引入環(huán)境立法，具體體現(xiàn)為一系列經(jīng)濟手段的利用。但這里的經(jīng)濟手段并非

指經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域中所有手段，而是指那些符合環(huán)境成本內(nèi)部化要求的，能夠體現(xiàn)有效利用環(huán)境

資源，適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟手段。此處介紹的是在OECD國家廣泛運用的稅收、收費、

排污權(quán)交易、押金等方式。

首先，稅收是指政府征收一定的環(huán)境稅，又稱綠色稅收，主要可分為排污稅和產(chǎn)品稅兩

種。前者，主要是針對污染企業(yè)，從污染源頭、污染行為進行控制。這些污染企業(yè)主要是那

些“夕陽產(chǎn)業(yè)”，如造紙、化工、冶煉等等。產(chǎn)品稅主要針對那些可能造成污染的產(chǎn)品，如

塑料制品、一次性電池、石油、天然氣、碳、煤等。

其次，收費主要是對企業(yè)排污進行收費，通常是擬定“三廢”排放標(biāo)準(zhǔn)，超過一定標(biāo)準(zhǔn)

則收取一定費用。近年來，收費項目除了傳統(tǒng)的“三廢”以外，還有危險廢物處置、畜禽牧

場污染排放、生活垃圾、生活污水等。

再次，排污權(quán)交易主要是通過建立合法的污染物排放權(quán)利，并允許這種權(quán)利象商品那樣

買入和賣出來進行污染排放控制。政府先要設(shè)定某區(qū)域內(nèi)的總量調(diào)控，對該地域或空間內(nèi)

可容納的最大污染物總量面向企業(yè)進行分配，在初始分配后允許企業(yè)進行交易排污權(quán)，這樣

通過市場手段將排污權(quán)從治理成本低的企業(yè)流向治理成本高的企業(yè)，最終實現(xiàn)社會以最低成

本減排污染物，從而使環(huán)境資源得到最有效利用。

最后，押金制度是指通過強制性的措施，使消費者在玻璃或塑料等容器（包裝物）上存

款或押金，以促進消費者退回或循環(huán)使用這些容器或包裝物。一般作法是；在消費者購買飲

料等商品的同時，為包裝或裝有這些飲料或商品的容器或包裝物支付一定數(shù)額的費用，如果

消費者將使用過的這些容器或包裝物退回給原銷售者，則銷售者根據(jù)其退回的容器或包裝物

的數(shù)量，退還消費者預(yù)先為這些容器或包裝物所支付的押金。如果消費者不退回其已經(jīng)付過

押金的容器或包裝物，則其所支付的押金將不能退還。這是一種強制性的市場機制。

除了上述這些手段之外，還有其他諸如建立環(huán)?；稹h(huán)境損害保險金等經(jīng)濟手段。在

這一領(lǐng)域內(nèi)，西方發(fā)達(dá)國家可以為我們提供許多經(jīng)驗，下文將具體論述。

三、發(fā)達(dá)國家及國際環(huán)境立法中對市場機制的運用

美國環(huán)境法是成功運用經(jīng)濟手段的立法?？v覽美國環(huán)境立法，其特點之一就是利用市場

機制激勵企業(yè)樹立環(huán)保意識，例如美國國家環(huán)境保護署（EPA）確定企業(yè)每年排污總量，根

據(jù)每1個企業(yè)排放量多少來計點，要求排污多的公司通過買指標(biāo)的方法來維持排放量。除

了是排污權(quán)交易的創(chuàng)始國，②美國在環(huán)境立法中還注重運用環(huán)境稅收、環(huán)境保護基金政策。

美國已著手對每噸碳征收6至30美元的碳稅，并開始征收交通稅，每次行程收稅1～4美元。

美國《環(huán)境反應(yīng)、補償和責(zé)任法》（1980年）規(guī)定設(shè)立危險廢物基金和關(guān)閉后責(zé)任基金。

繼美國之后，許多西方國家也紛紛開始在環(huán)境立法中擬定經(jīng)濟手段，并取得了很好的效

果。歐盟國家通常采用的經(jīng)濟手段包括環(huán)境保護稅收、收費、低息貸款、保險手段、環(huán)境標(biāo)

志、環(huán)保撥款、補助金、押金、加速折舊、排污許可及排污交易等。生態(tài)稅法律制度最早在

歐洲誕生，瑞典1988年第一次賦予生態(tài)稅這一解決環(huán)境問題的經(jīng)濟手段以法律形式，之后

比利時、德國、英國、丹麥、意大利等國也制定各種生態(tài)稅收法，分別針對能源、三廢、產(chǎn)

品包裝等征收稅收。

在國際環(huán)境立法的發(fā)展過程當(dāng)中，對市場機制的運用同樣有所體現(xiàn)，并且成為近年來的

趨勢。1980年，多邊金融機構(gòu)已經(jīng)通過一個《有關(guān)經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境政策與程序宣言》。世界

環(huán)境與發(fā)展委員會編著的《我們共同的未來》的報告，其中明確提出要利用經(jīng)濟手段來促進

環(huán)境保護和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，強調(diào)根據(jù)全部社會成本（包括環(huán)境成本和資源耗竭成本）作為

產(chǎn)品定價的重要性，強調(diào)環(huán)境經(jīng)濟學(xué)在制定和實施旨在實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的政策方面的作用，

提出了一系列與可持續(xù)性相一致的環(huán)境經(jīng)濟政策目標(biāo)和措施。據(jù)筆者收集的相關(guān)資料記載，

第一次規(guī)定經(jīng)濟手段的全球性多邊環(huán)境公約是1987年《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議

定書》，該議定書第2條第8款第a項規(guī)定：作為公約第1條第6款規(guī)定的一個區(qū)域經(jīng)濟一

體化組織成員國的任何締約國，可以協(xié)議聯(lián)合履行本條約內(nèi)規(guī)定的關(guān)于（受控物質(zhì)）消費的

義務(wù)，只要聯(lián)合消費受控物質(zhì)的總量不超過本議定書規(guī)定的數(shù)量。這一聯(lián)合履約的規(guī)定，就

為市場機制的運用作了鋪墊。同樣，《氣候變化公約》（1992年）第4條第2款規(guī)定：附件

一所列的發(fā)達(dá)國家締約方和其他締約方可以根據(jù)本公約共同執(zhí)行減少溫室氣體排放的政策

和措施，也可以協(xié)助其他締約方為實現(xiàn)本公約的目標(biāo)做出貢獻，實際上，發(fā)達(dá)國家更傾向于

與發(fā)展中國家聯(lián)合履行其削減二氧化碳和其他溫室氣體的承諾。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織理事會

于1991年1月提出的《關(guān)于在環(huán)境政策中使用經(jīng)濟手段的建議》，建議成員國更加廣泛、堅

定地采用經(jīng)濟手段，以作為其他政策手段的補充或替代（第1條第1款）。該建議提出了4

類經(jīng)濟手段供成員國參考：第一是收費和收稅；第二是可交易的許可證；第三是押金制度；

第四是財政補貼。該建議推動了經(jīng)濟手段在歐美國家的應(yīng)用。1992年里約大會通過的《里

約宣言》和《21世紀(jì)議程》則標(biāo)志著國際環(huán)境經(jīng)濟政策占據(jù)主導(dǎo)地位的時代。

四、入世后我國環(huán)境資源立法面臨的挑戰(zhàn)及立法借鑒

世界貿(mào)易組織將可持續(xù)發(fā)展，合理利用世界資源，保護環(huán)境列為宗旨和基本原則之一。

在1994GATT協(xié)定和其他貨物貿(mào)易多邊協(xié)定，以及GATS、TRIP中，均有規(guī)定將環(huán)境保護

作為一般例外條款。然而，這也同時成為綠色貿(mào)易壁壘產(chǎn)生的依據(jù)。我們所說的綠色貿(mào)易

壁壘通常包括綠色關(guān)稅和市場準(zhǔn)入，綠色技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，綠色環(huán)境標(biāo)志，綠色包裝制度，綠色衛(wèi)

生檢疫制度，綠色補貼等。用辯證的眼光去看，綠色貿(mào)易壁壘一方面限制了貿(mào)易流轉(zhuǎn)的自由

化程度，另一方面也對環(huán)境保護起到了一定作用。但問題是，綠色貿(mào)易壁壘經(jīng)常為發(fā)達(dá)國家

所利用，借此對發(fā)展中國家提高“門檻”，從而將自由貿(mào)易染上一定歧視性色彩，這卻是我

們堅決要抵制的。

入世后，在世界貿(mào)易組織下的貿(mào)易發(fā)展將更趨于自由化，伴隨這種趨勢，必將擴大在生

產(chǎn)和運輸環(huán)節(jié)中對環(huán)境資源的消耗，同時也會擴大中國與他國之間生態(tài)系統(tǒng)的依賴性。然

而中國企業(yè)由于環(huán)境問題在歐盟、美國等發(fā)達(dá)國家市場上吃的閉門羹不在少數(shù)。此外，由于

境內(nèi)較為寬松的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，一些國外污染行業(yè)將其生產(chǎn)地轉(zhuǎn)移到中國，污染密集型企業(yè)

占到引進外資及投資總額的一定比例。中國面臨到國外污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的問題，也就是發(fā)展中

國家通常會面臨到的發(fā)達(dá)國家的“環(huán)境尋租”。有數(shù)據(jù)顯示，日本污染產(chǎn)業(yè)在外國投資中

有三分之二在東南亞和拉美，歐盟在中國的投資行業(yè)中20%屬于污染密集型。污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)

移對東道國家環(huán)境的影響比危險廢物的轉(zhuǎn)移更加惡劣，更直接損害當(dāng)?shù)厝嗣竦纳罱】担?/p>

多消耗東道國的生態(tài)資源。

因此，如何通過國內(nèi)環(huán)境立法中解決這一問題成為我國面臨的挑戰(zhàn)之一。我國的環(huán)境立

法亟待運用環(huán)境成本內(nèi)部化的理念，提高國內(nèi)的環(huán)境保護水平，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟運作下的

環(huán)境保護立法框架。

從我國的國情來看，我國目前的環(huán)境資源立法中還沒有充分運用市場機制來作為解決

問題的手段之一?，F(xiàn)行環(huán)境保護立法確立的是“預(yù)防為主，防治結(jié)合”的原則，預(yù)防以環(huán)境

影響評價制度和“三同時”為主要支柱。③但這種預(yù)防主要是針對環(huán)境污染末端控制，即對

企業(yè)排放到環(huán)境中的污染量這一頭進行控制，而對于企業(yè)從自然界獲取資源量超過自然生長

量的規(guī)制則顯不足。并且這種手段主要依賴行政強制力量，政府主導(dǎo)思想更多地貫穿于環(huán)境

立法之中，即使利用了一定的經(jīng)濟刺激也依賴行政實施，因此中國環(huán)境法律的整體內(nèi)容仍

帶有計劃經(jīng)濟色彩。這些現(xiàn)狀與立法背景有一定聯(lián)系。中國環(huán)境法律體系中的大量法律、法

規(guī)、規(guī)章、條例都產(chǎn)生在70、80年代，那時的中國處于計劃經(jīng)濟或由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟

轉(zhuǎn)軌時期，在這樣的政策背景下環(huán)境立法當(dāng)然不能夠體現(xiàn)對市場機制的靈活運用。

自黨的十四屆五中全會明確提出開始實現(xiàn)經(jīng)濟體制和經(jīng)濟增長方式兩個轉(zhuǎn)變的長遠(yuǎn)目

標(biāo)之后，理論界和實務(wù)界都注意到市場機制的推動作用，在黨的政策性文件中都提到要充分

發(fā)揮市場機制的作用，至此，相應(yīng)的立法指導(dǎo)思想也應(yīng)積極做出相應(yīng)轉(zhuǎn)變，為經(jīng)濟改革的深

入進行制造法律環(huán)境，以實現(xiàn)市場經(jīng)濟的法治化。尤其在入世之后，這一問題的重要性應(yīng)引

起人們的注意。因為企業(yè)面臨的是更多的國際競爭規(guī)則，WTO規(guī)則尤其是綠色貿(mào)易規(guī)則對

自然資源、生態(tài)環(huán)境保護的要求，實質(zhì)上也是對可持續(xù)發(fā)展的要求。在國內(nèi)大多數(shù)學(xué)者們

的文章中都提到改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)作為應(yīng)對這些規(guī)則的根本方法，但是政府怎樣做才能推動企業(yè)

積極地改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呢？根據(jù)企業(yè)追求利潤最大化的特點，最好的辦法就是利用市場機制，

運用經(jīng)濟手段進行規(guī)制。以效益刺激效益，就是當(dāng)企業(yè)認(rèn)識到環(huán)境成本的存在之后，為了爭

取降低這一成本，提高產(chǎn)品效益，采取技術(shù)手段改進生產(chǎn)流程，這同時又帶動了產(chǎn)品的尤其

是在國際市場上的競爭力。

事實上在中國經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)也已出現(xiàn)利用市場機制解決環(huán)境問題的做法。1987年上海

市閔行區(qū)上鋼十廠與塘灣鄉(xiāng)電鍍廠開創(chuàng)了我國關(guān)于工業(yè)廢水的排污權(quán)交易的首例。近年

來，中國政府積極展開與外國合作，1999年4月，朱镕基總理訪美期間與美國政府就環(huán)保

領(lǐng)域的合作達(dá)成了一攬子協(xié)議，國家環(huán)?？偩峙c美國環(huán)保局簽署了包括"在中國利用市場機

制減少二氧化硫排放的可行性研究"項目的合作協(xié)議，由美國環(huán)保協(xié)會提供技術(shù)、人員及資

金等多方面的支持，江蘇南通與遼寧本溪兩市被列為該項目的試點。在2001年底，南通天

生港發(fā)電有限公司向南通另一家大型化工有限公司出售二氧化硫排污權(quán)，成為我國第一例真

正意義上的二氧化硫排污權(quán)交易。

但即使目前進行的排污權(quán)交易中仍帶有一定的行政色彩，比如說交易申請人必須到環(huán)

保局進行交易對象的搜索，交易達(dá)成的收入必須由環(huán)保局作為基金存放，企業(yè)利用該基金必

須打申請，經(jīng)環(huán)保局審批等。雖然一定程度上的政府監(jiān)管是必要的，但如果有過多的限制反

而會與利用市場機制之初衷相違。

值得肯定的是，中國的環(huán)境立法附和入世的要求，已經(jīng)做出了新的努力。中華人民共

和國第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議于２００２年６月２９日通過，自

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