論行政許可的審查時(shí)限制度-兼議行政許可相對人的申請權(quán)

論行政許可的審查時(shí)限制度兼議行政許可相對人的申請權(quán)

[摘要]行政許可作為典型的依申請行政行為，影響到行政許可相對人的切身權(quán)益。然而，行政許可審查時(shí)限的實(shí)施現(xiàn)狀卻存在諸多問題，其原因既有觀念上的，也有制度上的，直接損害了行政許可相對人的申請權(quán)。從維護(hù)行政許可相對人權(quán)利的角度，文章建議要完善我國的行政許可審查時(shí)限制度。

[關(guān)鍵詞]行政許可；審查時(shí)限；申請權(quán)；行政許可相對人

行政許可作為政府最重要的管理手段之一，是典型的依申請行政行為，其中有一種最為重要的制度就是行政許可審查時(shí)限制度，即行政主體接到行政相對人的許可申請后做出最后決定期限的制度。這一最后決定期限就是行政許可的審查時(shí)限，即在這一期限之內(nèi)，行政許可的審查機(jī)關(guān)必須就相對人的許可申請做出答復(fù)-給予許可或者不予許可的行政處理決定。然而，這一時(shí)限制度在行政活動中卻沒有被很好地遵守，產(chǎn)生了許許多多的問題，并且直接影響到相對人申請權(quán)的維護(hù)。例如“有些行政機(jī)關(guān)或工作人員在審批許可證的過程中的失職現(xiàn)象較為嚴(yán)重，主要表現(xiàn)為不作為，常以研究研究為借口，長期擱置，拖延不辦，損害個(gè)人、組織的合法權(quán)益，引起個(gè)人、組織的不滿?！盵1]等等。這些實(shí)踐中出現(xiàn)的問題在理論上卻沒有被很好地研究。本文試圖通過對我國行政許可審查時(shí)限制度的實(shí)施狀況及其原因進(jìn)行分析，并結(jié)合保護(hù)行政相對人許可申請權(quán)的角度，為完善這一制度提出一些建議，以期有助于在行政許可領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)依法行政。

一、我國行政許可審查時(shí)限制度的現(xiàn)狀分析

（一）我國行政許可審查時(shí)限制度的現(xiàn)狀

行政許可審查時(shí)限制度是行政程序時(shí)效制度中的一項(xiàng)具體制度。我國現(xiàn)行行政法律、法規(guī)中在時(shí)效的規(guī)定方面存在以下不足：“第一，過分側(cè)重于行政主體的便利，缺乏應(yīng)有的實(shí)效規(guī)定。第二，實(shí)效規(guī)定不統(tǒng)一。第三，對相對人的行為時(shí)效不夠重視。第四，缺少對違反時(shí)效的法律后果的規(guī)定?！盵2]行政許可審查制度同樣也存在這些問題，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1.立法中，行政許可的審查時(shí)限制度規(guī)定得模糊不清。目前我國既沒有專門的行政許可法，也沒有統(tǒng)一的行政程序法，對于行政許可的時(shí)限制度缺乏具體的規(guī)定。行政許可的程序極不完備，缺乏明確的步驟、時(shí)限等程序性規(guī)定。單行的法律法規(guī)中關(guān)于行政許可審查時(shí)限的規(guī)定也是雜亂無章，期限不統(tǒng)一，有的時(shí)限規(guī)定得很長，有的法規(guī)干脆就沒有期限規(guī)定，完全由行政許可機(jī)關(guān)自己掌握，以至于它們在審查時(shí)限方面擁有絕對的自由裁量權(quán)，最后做出許可決定的隨意性太大。

2.執(zhí)法中，行政許可的審查時(shí)限變得若有若無?！啊S多許可行為根本沒有明確的時(shí)限規(guī)定，有的簡單許可也要蓋上幾十個(gè)乃至上百個(gè)公章?！盵3]行政許可審查時(shí)限制度在立法中的欠缺，直接造成了行政許可審查時(shí)限在實(shí)踐中的無法可依，行政許可機(jī)關(guān)就可以隨意地、不受時(shí)間限制地做出決定。雖然有個(gè)別的法律規(guī)定了審查的時(shí)間要求，但是也有不少行政機(jī)關(guān)明知故犯，有法不依，不遵守這些時(shí)限的規(guī)定，由此產(chǎn)生了行政效率的低下和行政許可申請人的合法權(quán)益大量地受到侵犯。

（二）行政許可審查時(shí)限制度的欠缺導(dǎo)致諸多不良后果

首先，它助長了官僚主義作風(fēng)。行政管理事務(wù)的特點(diǎn)決定行政管理活動方式的靈活性，目的是提高行政管理效率。行政許可審查時(shí)限制度的欠缺直接違背行政效率的要求，破壞了高效行政，使行政機(jī)關(guān)形成辦事拖拉的工作作風(fēng)。

其次，它可能成為滋生腐敗的溫床。缺乏明確的審查期限規(guī)定，就為行政許可腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生留下制度上的漏洞。“在行政許可證的審批、頒發(fā)過程中，行賄受賄現(xiàn)象比較嚴(yán)重，……在許可制度中堵塞漏洞已成為與腐敗現(xiàn)象作斗爭的重要環(huán)節(jié)?！盵4]有一個(gè)確定的許可審查期限是行政許可減少腐敗、增強(qiáng)廉潔性的必要前提。

最后，它直接侵犯了行政許可相對人的正當(dāng)權(quán)益。隨著社會的不斷發(fā)展進(jìn)步，傳統(tǒng)的命令行政思維已經(jīng)逐步向現(xiàn)代的服務(wù)行政觀念轉(zhuǎn)變，行政相對人角色也逐步從管理的客體轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓顒拥闹黧w、行政機(jī)關(guān)服務(wù)的對象。缺乏審查時(shí)限的行政要求，說明服務(wù)行政的觀念沒有真正確立，行政機(jī)關(guān)仍然把相對人作為管理的客體看待，嚴(yán)重侵犯了許可申請人的權(quán)益。

（三）產(chǎn)生這種現(xiàn)狀的原因分析

1.傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)行政思維的影響。行政許可是政府對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管制的最重要的方式和手段之一。市場經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)施以許可方式進(jìn)行管制的主要理由是“市場失靈”，彌補(bǔ)市場在自行調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動中的不足，以確保市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。然而我國政府所實(shí)施的管制，很大程度上帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)的行政許可制度已經(jīng)不能適宜經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印的許可審查時(shí)限規(guī)定已經(jīng)與市場經(jīng)濟(jì)格格不入。

2.行政許可本質(zhì)認(rèn)識上的誤區(qū)。公民向行政機(jī)關(guān)申請?jiān)S可的權(quán)利是直接來源于憲法和法律的規(guī)定，決不是行政機(jī)關(guān)的恩賜。但是現(xiàn)實(shí)中，“‘恩賜’意識在許多公務(wù)員頭腦中占據(jù)主導(dǎo)地位，導(dǎo)致其態(tài)度冷漠、生硬、不負(fù)責(zé)，甚至隨心所欲，故意刁難現(xiàn)象普遍存在”[5].在審查時(shí)限方面表現(xiàn)為，既然許可是行政機(jī)關(guān)恩賜于申請人的，那么無論什么時(shí)間做出許可決定就由行政機(jī)關(guān)自己掌握，這就成了行政機(jī)關(guān)所享有的絕對自由裁量權(quán)，拖延時(shí)間就成了行政許可中經(jīng)常見到的現(xiàn)象。

3.長期以來的“重實(shí)體輕程序”觀念仍然根深蒂固。這種觀念的表現(xiàn)就是“重實(shí)體權(quán)利，輕程序權(quán)利”、“重實(shí)體義務(wù)，輕程序義務(wù)”，以及“重內(nèi)部行政程序，輕外部行政程序”。我國真正意義上的行政程序研究也是在上個(gè)世紀(jì)末才逐步興起。行政程序的法律價(jià)值還沒有被全社會（尤其是行政機(jī)關(guān)）所理解，違反程序不算違法的看法還被許多人認(rèn)同。他們認(rèn)為只要實(shí)體方面的權(quán)益得到實(shí)現(xiàn)就不要管是否遵守了法定程序。殊不知，正義是要得以實(shí)現(xiàn)，并且還要以看得見的形式得以實(shí)現(xiàn)。那么這種“看得見的形式”在行政法中就是行政程序，沒有行政程序作保障，行政相對人的實(shí)體權(quán)益就難以徹底維護(hù)。行政許可中缺乏明確審查期限的程序，許可申請人的權(quán)利將難以保障。

4.行政主體缺乏對行政相對人權(quán)利尊重的意識。我國“官本位”的傳統(tǒng)意識還存在于許多行政機(jī)關(guān)工作人員的頭腦里，沒有把行政相對人的權(quán)利保障擺在重要的位置，使行政的目的走入了誤區(qū)，導(dǎo)致的直接后果就是缺乏服務(wù)行政的意識，缺乏尊重行政相對人權(quán)利的意識。轉(zhuǎn)貼于

二、完善行政許可審查時(shí)限制度

（一）確立行政許可相對人的申請權(quán)

申請權(quán)是行政相對人在依法申請行政行為中首要的權(quán)利，也是最重要的一項(xiàng)權(quán)利?！疤岢錾暾埖臋?quán)利是特定行政相對人就自己的權(quán)益向行政主體提出請求的權(quán)利，這種申請權(quán)是程序性的，但就其內(nèi)容而言，可能是請求得到某種實(shí)體利益，如對頒發(fā)許可證提出申請……”[6]行政許可相對人的申請權(quán)，是指具備一定條件的相對人向許可機(jī)關(guān)提出準(zhǔn)予從事某項(xiàng)活動資格的請求權(quán)。

1.它是行政許可相對人的一項(xiàng)最為重要的程序性權(quán)利。行政許可是一種典型的依法申請行政行為，行政相對人提出許可申請是引起行政許可的必要前提和必經(jīng)程序。相對人的申請權(quán)就成為行政許可不可缺少的程序性權(quán)利。雖然它只是一種程序權(quán)，但它直接關(guān)系實(shí)體權(quán)益能否實(shí)現(xiàn)。它也是行政許可中其他程序性權(quán)利的基礎(chǔ)，是相對人進(jìn)入行政許可活動的參與權(quán)。

2.它是行政許可審查主體的行政職責(zé)和法定義務(wù)。行政法中行政相對人享有的權(quán)利，相對于行政主體而言，就是其法定義務(wù)，它負(fù)有保障相對人權(quán)利的行政職責(zé)。行政許可相對人的程序性權(quán)利就是行政許可主體的程序性義務(wù)。許可相對人申請權(quán)的實(shí)現(xiàn)就依賴于許可審查主體履行其行政職責(zé)和義務(wù)，其中最重要的一項(xiàng)義務(wù)就是盡快地（至少在法定的合理期限內(nèi)）對相對人的許可申請做出答復(fù)，真正地使相對人的申請權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。

3.行政許可機(jī)關(guān)侵犯相對人申請權(quán)的表現(xiàn)之一是行政不作為，這構(gòu)成了程序違法。許可機(jī)關(guān)對相對人的申請置之不理，遲遲不予答復(fù)，即為行政不作為，侵犯了相對人的程序權(quán)利，沒有履行其行政職責(zé)和程序義務(wù)，屬于行政違法，構(gòu)成行政程序違法，行政許可主體承擔(dān)由此造成的法律后果。許可相對人對行政許可主體的不作為（即程序違法行為）享有充分救濟(jì)的權(quán)利。

（二）行政許可審查時(shí)限制度是對相對人申請權(quán)的有力保障

行政許可審查時(shí)限的制度規(guī)定從相對人的角度看，就是從時(shí)間上對其權(quán)利的保障，要求行政機(jī)關(guān)“在充分考慮當(dāng)事人或利害關(guān)系人的程序性權(quán)利保障的同時(shí)，盡快地做出裁決。”[7]行政許可是市場經(jīng)濟(jì)中的最為常見的一種管理手段，經(jīng)濟(jì)活動具有較強(qiáng)的時(shí)效性。因而，行政相對人許可申請的期待利益多少都存在一個(gè)時(shí)間范圍，許可裁決拖的時(shí)間越久，申請人的預(yù)期利益損失的可能性就越大。相對人申請權(quán)得以充分實(shí)現(xiàn)的方式就是盡可能快地接到答復(fù)，因而規(guī)定明確的許可審查期限，就是為申請人收到許可決定確立一個(gè)最低的時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)，使行政許可相對人的申請權(quán)有一個(gè)時(shí)限制度的保證。

（三）行政許可審查時(shí)限制度是行政許可實(shí)現(xiàn)法治的基礎(chǔ)

行政法治是法治原則在行政法中的體現(xiàn)，它意味著行政權(quán)得以合法、有效的行使和相對人的合法權(quán)益得以充分保障?！靶姓S可的批準(zhǔn)（或拒絕）決定期限，以及發(fā)放許可證、執(zhí)照的期限問題，是行政許可中確保行政許可權(quán)合法、有效的行使，并確保相對人合法權(quán)益的重要制度問題?！盵8]此外，行政許可審查的時(shí)限規(guī)定，不僅體現(xiàn)了行政許可程序的制度要求，而且也體現(xiàn)了行政許可程序的效率原則。“程序是一個(gè)進(jìn)程，是一個(gè)時(shí)間的延續(xù)，自然有效的要求。這不僅是出于保護(hù)公民的合法權(quán)益的需要，而且也是出于提高行政效率的需要?！盵9]行政高效不僅是行政管理的要求，也是行政法治的標(biāo)志之一，行政許可在這方面體現(xiàn)得尤為明顯。“由于行政許可不僅直接影響申請人的合法權(quán)益，而且還關(guān)系到國家行政管理能否順利、高效實(shí)施，表現(xiàn)為較強(qiáng)的期限性，所以，行政許可必須貫徹效率原則，嚴(yán)格遵守法律規(guī)定的期限。”[10]

（四）加強(qiáng)對行政許可審查時(shí)限的制度設(shè)計(jì)和法律監(jiān)督

首先，要從法律上完善行政許可審查時(shí)限的制度規(guī)定?？梢栽诮y(tǒng)一的行政程序法中對行政許可的審查時(shí)限做出一般規(guī)定。例如，西班牙《行政程序法》第61條規(guī)定，包括行政許可在內(nèi)的行政程序，從開始之日起到做出裁決之日的時(shí)間不得超過6個(gè)月，除非遇到有正當(dāng)理由的例外阻卻原因；奧地利《行政程序法》第73條規(guī)定，對于當(dāng)事人之申請，如行政法規(guī)別無規(guī)定時(shí)，官署應(yīng)至遲于接到后6個(gè)月內(nèi)作裁決，不得有不必要之拖延[11].也可以在行政許可法中做出專門的規(guī)定，如《行政許可法（草案）》的設(shè)想，許可機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自簽收許可申請之日起三個(gè)月內(nèi)做出是否核發(fā)許可證的決定；因聽證需要延長時(shí)限的，需要報(bào)上一級行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，并告知申請人理由及所延長的時(shí)限。還可以在一些分散的法律法規(guī)中做出具體的規(guī)定。如我國新頒布的《建筑法》，對申請?jiān)S可的審查期限作了明確的規(guī)定，同時(shí)也規(guī)定了因超時(shí)限而引起的法律后果。但是，法規(guī)、規(guī)章對某一許可事項(xiàng)所規(guī)定的審查時(shí)限必須在法律規(guī)定的審查時(shí)限范圍之內(nèi)，行政許可執(zhí)法要嚴(yán)格按照法的效力等級原則來適用某一具體的法律規(guī)定。如果行政規(guī)章規(guī)定的審查期限長于法律的期限規(guī)定，那么行政規(guī)章的期限規(guī)定將被歸于無效而不被適用。

其次，在行政許可執(zhí)法中加強(qiáng)對遵守許可審查時(shí)限制度的法律監(jiān)督。許可機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵守審查時(shí)限既是行政機(jī)關(guān)勤政、高效的表現(xiàn)，也是對行政許可申請人權(quán)益的尊重和維護(hù)。法律監(jiān)督要做到以下幾個(gè)方面：1.有關(guān)的機(jī)關(guān)（包括權(quán)力機(jī)關(guān)、上級行政機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)等）對行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政機(jī)關(guān)發(fā)布的規(guī)范性文件（特別是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部文件）要經(jīng)常進(jìn)行檢查，規(guī)范抽象行政行為，力求使有關(guān)行政許可審查時(shí)限的規(guī)定符合法律的統(tǒng)一要求，對于一些特殊的、超出一般時(shí)限的審查時(shí)限只能由法律做出規(guī)定。2.要做到對行政許可實(shí)施過程的監(jiān)督。上級行政機(jī)關(guān)要對行政許可的申請是否按時(shí)答復(fù)進(jìn)行執(zhí)法檢查，并與行政機(jī)關(guān)工作人員的考核結(jié)合起來，對怠于行政、嚴(yán)重違反審查期限的有關(guān)人員追究責(zé)任。3.通過對行政許可相對人權(quán)利救濟(jì)的方式來進(jìn)行事后的監(jiān)督。行政相對人對于侵犯其申請權(quán)的行政不作為有權(quán)提起行政復(fù)議或行政訴訟，復(fù)議機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對行政許可審查機(jī)關(guān)遵守審查時(shí)限情況進(jìn)行審查，對相對人的權(quán)益進(jìn)行補(bǔ)救。

總而言之，行政許可審查時(shí)限制度雖然是行政許可的一項(xiàng)很小的制度，但它是行政許可其他制度存在的基礎(chǔ)，是行政許可活動展開的首要環(huán)節(jié)。加強(qiáng)行政許可審查時(shí)限制度的立法和執(zhí)法，對于改善當(dāng)前行政機(jī)關(guān)的工作作風(fēng)、維護(hù)行政相對人的權(quán)益，特別是促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展都具有重要意義。

[參考文獻(xiàn)]

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