城市更新發(fā)展趨勢(shì)及策略研究

在以人為核心的新型城鎮(zhèn)化背景下，城市更新已成為推動(dòng)城市品質(zhì)提升的重要方式。本文對(duì)城市更新進(jìn)行了分類，分析其投融資模式，總結(jié)城市更新特點(diǎn)及面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，梳理未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，針對(duì)性地提出了實(shí)施策略，為相關(guān)實(shí)踐提供參考。一、研究背景截至2022年末，中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到65.22%，北上廣深和新一線重點(diǎn)城市常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到85%以上。城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入中后期轉(zhuǎn)型提質(zhì)的新階段，城市發(fā)展由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重。國(guó)家“十四五”發(fā)展規(guī)劃將實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升升級(jí)。2023年7月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》，推動(dòng)城市功能的再造和升級(jí)。城市擴(kuò)張式發(fā)展過(guò)程中帶來(lái)的短板效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，已成為城市發(fā)展調(diào)整的重要因素。比如，土地資源緊缺已成為超大、特大城市發(fā)展的新常態(tài)。北京實(shí)施功能疏解，上海建設(shè)用地增量空間受限，深圳市土地資源緊缺，都已進(jìn)入以存量開發(fā)為主的階段。在推進(jìn)內(nèi)涵發(fā)展的背景下，城市更新已成為我國(guó)當(dāng)代城市發(fā)展的重要主題。二、城市更新分類及投融資模式分析（一）城市更新分類根據(jù)“更新程度”的不同，結(jié)合各地出臺(tái)的城市更新辦法及相關(guān)規(guī)定，城市更新的實(shí)施方式分為綜合整治、優(yōu)化改造和拆除重建。綜合整治強(qiáng)調(diào)少拆或不拆，更新內(nèi)容主要為外觀修繕、完善服務(wù)設(shè)施、保護(hù)利用現(xiàn)有建筑等。優(yōu)化改造強(qiáng)調(diào)對(duì)建筑物局部改建、功能置換等，促進(jìn)建筑活化利用和人居環(huán)境的改善提升。拆除重建則是大面積或全部拆除，建設(shè)新的產(chǎn)業(yè)載體，提升區(qū)域發(fā)展能級(jí)。深圳綜合整治類不改變建筑主體結(jié)構(gòu)和使用功能，整改消防設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、沿街立面等;一般不增加建筑面積。功能改變類保留建筑物原主體結(jié)構(gòu)，改變部分或全部建筑物使用功能。拆除重建類重新對(duì)單元進(jìn)行規(guī)劃，制定城市更新實(shí)施計(jì)劃，業(yè)主改造意愿超過(guò)三分之二。（二）投融資模式分析綜合整治類項(xiàng)目公益性較強(qiáng)，資金需求較低，主要由政府主導(dǎo)實(shí)施，投融資模式包括政府直接投資、政府專項(xiàng)債投資、政府授權(quán)國(guó)有企業(yè)等，資金來(lái)源主要為財(cái)政撥款、政府專項(xiàng)債等。拆除重建和優(yōu)化改造類項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)及收益性較明顯，資金需求較高，一般根據(jù)其經(jīng)營(yíng)特性采取政府與社會(huì)資本聯(lián)合或純市場(chǎng)化運(yùn)作。拆除重建類經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)、規(guī)劃明確、收益回報(bào)機(jī)制清晰，宜采用市場(chǎng)化模式引入社會(huì)資本主導(dǎo)實(shí)施。優(yōu)化改造類公益性要求高、收益回報(bào)機(jī)制還需要政府補(bǔ)貼。規(guī)劃調(diào)整較復(fù)雜的項(xiàng)目適宜采用政府與社會(huì)資本合作的模式，包括PPP、投資人+EPC、地方政府+國(guó)企/房企+村集體等方式?，F(xiàn)階段城市更新主要以政府主導(dǎo)+地方平臺(tái)公司實(shí)施為主要模式，市場(chǎng)力量參與不足，缺乏社會(huì)資本參與投資的成熟模式與樣板。地方平臺(tái)公司資金實(shí)力有限，導(dǎo)致較多城市更新推進(jìn)速度放緩，亟需社會(huì)資本參與。社會(huì)資本參與下的城市更新將是未來(lái)城市更新的重要發(fā)展方向。三、城市更新特點(diǎn)及面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)（一）城市更新特點(diǎn)城市更新因涉及的主體比較復(fù)雜，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)多元共治，需要尋求政府、業(yè)主（居民）和市場(chǎng)主體的多方利益權(quán)衡與合作共贏。從發(fā)展價(jià)值來(lái)看，城市更新的價(jià)值主要體現(xiàn)在存量中獲增量，實(shí)現(xiàn)城市集約化內(nèi)涵式發(fā)展；在效率中求效益，實(shí)現(xiàn)城市低成本高質(zhì)量發(fā)展；在傳承中有變革，實(shí)現(xiàn)城市功能環(huán)境全面提升；在創(chuàng)新中謀發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)變。體現(xiàn)出以下特點(diǎn)：1.周期長(zhǎng)，城市更新類項(xiàng)目周期短則5～8年，長(zhǎng)則10年以上。2.城市更新資金規(guī)模大，改造成本高，長(zhǎng)期占用資金量大，考驗(yàn)企業(yè)資金實(shí)力。城市更新資金投入密集，資金能夠平衡、歷史遺留問(wèn)題較少的項(xiàng)目大都已經(jīng)推進(jìn)實(shí)施，剩下的基本都是難平衡項(xiàng)目。實(shí)施周期和城市更新主體具有不確定性，這會(huì)對(duì)現(xiàn)金流造成極大沖擊，并且城市更新項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓與退出機(jī)制模糊。3.參與城市更新的企業(yè)進(jìn)入項(xiàng)目的節(jié)點(diǎn)要求嚴(yán)苛，前期無(wú)耕耘后期無(wú)收獲。城市更新項(xiàng)目流程相較普通開發(fā)項(xiàng)目更復(fù)雜，在招拍掛前付出的大量成本需獲得政府認(rèn)可。4.政企合作為主，考驗(yàn)企業(yè)的協(xié)調(diào)能力。相較傳統(tǒng)住宅項(xiàng)目，房企進(jìn)入城市更新項(xiàng)目的門檻更高。城市更新涉及政、企、民等主體，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，要求企業(yè)具備成熟的開發(fā)經(jīng)驗(yàn)與優(yōu)秀的協(xié)調(diào)能力，創(chuàng)建多元合作伙伴關(guān)系。5.城市更新利好主營(yíng)業(yè)務(wù)豐富的、具有多業(yè)態(tài)開發(fā)經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)，在參與項(xiàng)目的過(guò)程中可嵌入物業(yè)、文創(chuàng)、旅游等多元化業(yè)務(wù)，通過(guò)良好的運(yùn)營(yíng)表現(xiàn)進(jìn)一步擴(kuò)大品牌效應(yīng)。（二）面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)當(dāng)前參與各類城市更新項(xiàng)目的主體主要面臨五大風(fēng)險(xiǎn)：政策變化風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)業(yè)要求風(fēng)險(xiǎn)、投資模式風(fēng)險(xiǎn)、拆遷風(fēng)險(xiǎn)、土地指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，需要提前規(guī)劃、及時(shí)應(yīng)對(duì)。政策變化風(fēng)險(xiǎn)是指城市更新的政策和立法有體系復(fù)雜、變動(dòng)頻繁、操作性不強(qiáng)、效力層級(jí)低等特點(diǎn)，不確定性較大。當(dāng)前，大多數(shù)城市只是出臺(tái)城市更新指導(dǎo)意見，沒有出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則，缺乏操作性指導(dǎo)。在法律保障上，上海、深圳等城市出臺(tái)了城市更新條例，但大多數(shù)城市還未出臺(tái)政府條例，上位法保障不足。產(chǎn)業(yè)要求風(fēng)險(xiǎn)是指政府對(duì)引入合作企業(yè)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入做了細(xì)化要求和配套指標(biāo)，部分要求和指標(biāo)在約定合同期內(nèi)受外部環(huán)境因素影響不可控，較難實(shí)現(xiàn)。比如，政府對(duì)引入社會(huì)投資人在產(chǎn)業(yè)招商方面要求實(shí)現(xiàn)就業(yè)、稅收等硬性要求，加大了項(xiàng)目實(shí)施的難度。投資模式風(fēng)險(xiǎn)包括在政府隱性債務(wù)管控背景下，與政府和地方平臺(tái)公司合作，城市更新項(xiàng)目資金路徑的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。比如很多采用投資人+EPC、城市合伙人等模式實(shí)施的項(xiàng)目基本被認(rèn)定為新增政府隱性債務(wù)而叫停整改。認(rèn)定為隱性負(fù)債的原因主要是以預(yù)期土地出讓收入作為還款來(lái)源，有明確的固定回報(bào)率鎖定了政府的支付責(zé)任。拆遷風(fēng)險(xiǎn)包括改造意愿表決風(fēng)險(xiǎn)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查風(fēng)險(xiǎn)、拆遷清退階段風(fēng)險(xiǎn)、補(bǔ)償安置階段風(fēng)險(xiǎn)和供地階段風(fēng)險(xiǎn)。例如，城市更新要征求村民意見、產(chǎn)業(yè)先行搬遷、人員妥善安置、歷史文化風(fēng)貌保護(hù)、落實(shí)征收補(bǔ)償安置資金等前期工作。土地指標(biāo)落實(shí)問(wèn)題。項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施階段后，因土地指標(biāo)未落實(shí)，建設(shè)項(xiàng)目缺少規(guī)劃和指標(biāo)支撐。隨著國(guó)土空間規(guī)劃的出臺(tái)，未來(lái)農(nóng)轉(zhuǎn)用、新增建設(shè)用地的空間將越來(lái)越小，造成項(xiàng)目用地指標(biāo)不足，影響項(xiàng)目實(shí)施。四、未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)（一）強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)。城市更新并不局限在某一地塊，是將城市更新作為完善城市功能的重要模式。國(guó)家政策堅(jiān)持劃定底線，防止城市更新變形走樣，將地方政府作為城市更新的第一責(zé)任人，避免城市更新成為地產(chǎn)開發(fā)。（二）城市群、都市圈的中心城市成為主戰(zhàn)場(chǎng)。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變化，承載發(fā)展要素的主要空間是城市群和都市圈。城市群、都市圈聚集了更多的生產(chǎn)要素，具備經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大、增量和增速優(yōu)勢(shì)突出、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)扎實(shí)、發(fā)展?jié)摿Υ?、?zhàn)略站位高、政府履約誠(chéng)信度高、政策支持力度大、市場(chǎng)容量大、人口凈流入等特點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度更快，競(jìng)爭(zhēng)力更強(qiáng)，已經(jīng)成為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)核心，都市圈的中心城市和省會(huì)城市成為城市更新的主戰(zhàn)場(chǎng)。（三）城市更新側(cè)重公益性。城市更新政策與對(duì)地方債務(wù)的政策管控升級(jí)，使地方平臺(tái)公司在新增融資上較為乏力，需要尋求新的模式。市場(chǎng)化運(yùn)作城市更新項(xiàng)目以收益自平衡、不增加政府債務(wù)率為目標(biāo)。因此，城市更新中的土地收益、開發(fā)收益本質(zhì)上是為了平衡區(qū)域中的公益性投入。通過(guò)城市更新盤活存量用地，發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與城市功能協(xié)同發(fā)展，而不是追求“土地財(cái)政”式的盈利。（四）優(yōu)化整治和綜合整治類更新成為方向。國(guó)家和地方政策明確提出嚴(yán)管大拆大建，加強(qiáng)修繕改造，著眼于城市功能的整體提升。城市更新的趨勢(shì)從“拆、改、留”轉(zhuǎn)向“留、改、拆”轉(zhuǎn)變。從以追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效益的“單一導(dǎo)向的城市更新”轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)現(xiàn)“以改善人居環(huán)境、品質(zhì)提升、可持續(xù)發(fā)展等綜合性目標(biāo)”，政策導(dǎo)向鼓勵(lì)提升公共服務(wù)供給能力、老舊小區(qū)品質(zhì)、低效用地/建筑再開發(fā)等，導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)，綜合運(yùn)營(yíng)，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等目標(biāo)的動(dòng)態(tài)平衡和綜合效益為最優(yōu)目標(biāo)。（五）鼓勵(lì)多方參與，地方平臺(tái)公司將作為實(shí)施主體。城市更新鼓勵(lì)政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，公眾參與。在強(qiáng)調(diào)城市更新的整體目標(biāo)與公益性定位后，地方平臺(tái)公司無(wú)疑將成為受益者。當(dāng)前，越來(lái)越多的城市明確強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，北京、上海、廣州、深圳、成都等城市鼓勵(lì)市屬國(guó)有企業(yè)或政府平臺(tái)公司積極參與城市更新投資建設(shè)，以此作為地方政府調(diào)節(jié)城市更新項(xiàng)目中公共利益、收益分配，避免房地產(chǎn)化傾向的重要手段。五、實(shí)施策略要結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣?，打造城市更新示范?xiàng)目，形成自身特色。實(shí)施策略建議如下：（一）創(chuàng)新商業(yè)模式。城市更新項(xiàng)目涵蓋一級(jí)、二級(jí)和三級(jí)項(xiàng)目，建設(shè)周期較長(zhǎng)，類型偏向城市綜合開發(fā)，但又有別于城市綜合開發(fā)，盈利模式又離不開房地產(chǎn)，需針對(duì)城市更新研究出臺(tái)專項(xiàng)投資研判和回報(bào)標(biāo)準(zhǔn)。需要用超前發(fā)展的眼光、更加開放的態(tài)度去評(píng)估其中存在的不確定性。以市場(chǎng)接受度、空間容量、商業(yè)模式等要素為基礎(chǔ)綜合研判投資回報(bào)水平。要在整體區(qū)域發(fā)展策劃和經(jīng)營(yíng)策劃的基礎(chǔ)上，實(shí)施一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)，以達(dá)到“自平衡”。要把握好政府要求的“二級(jí)開發(fā)托底、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型活力提升”的核心訴求，實(shí)現(xiàn)多級(jí)聯(lián)動(dòng)落地與增值，謀求多元化的收益來(lái)源。（二）以策劃咨詢?yōu)橐I(lǐng)。通過(guò)對(duì)項(xiàng)目前期摸查，與各利益相關(guān)方進(jìn)行深度溝通、談判，并通過(guò)策劃、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、評(píng)估等方式使實(shí)施方案能夠符合各方的利益。前期應(yīng)充分發(fā)揮策劃咨詢作用，做好資源協(xié)調(diào)，提前介入，整體籌劃，做強(qiáng)項(xiàng)目拓展觸角，構(gòu)筑價(jià)值策劃、規(guī)劃設(shè)計(jì)、投資建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)全鏈條體系。應(yīng)積極引入經(jīng)營(yíng)性內(nèi)容，包括但不限于市政設(shè)施（管廊、公園、停車場(chǎng)、污水處理廠、固廢處理站等），從方便居民生活的角度出發(fā)囊括政務(wù)服務(wù)、文化教育、休閑游憩、醫(yī)療衛(wèi)生、商業(yè)服務(wù)、教育科研等，通過(guò)包裝使之進(jìn)入項(xiàng)目可以增加收入來(lái)源。數(shù)字化和綠色化是城市高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。在策劃中要將數(shù)字化作為重要手段，貫穿、支撐城市更新項(xiàng)目全過(guò)程。要踐行雙碳理念，精心策劃低碳能源綜合解決方案和應(yīng)用場(chǎng)景。（三）挖掘盤活存量資源帶來(lái)的價(jià)值提升。以新角度、新價(jià)值挖掘存量資源盤活路徑，精準(zhǔn)定位區(qū)域市場(chǎng)需求，將老舊廠房、老舊樓宇、公共設(shè)施等改造為高價(jià)值的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，并通過(guò)功能兼容的政策支持豐富業(yè)態(tài)。（四）產(chǎn)城融合是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在城市的重要功能節(jié)點(diǎn)區(qū)域優(yōu)先考慮城市更新過(guò)程中的產(chǎn)業(yè)空間重塑，將傳統(tǒng)的舊城改造房地產(chǎn)綜合開發(fā)模式轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘懈庐a(chǎn)業(yè)空間再造、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)產(chǎn)城融合的發(fā)展模式。在實(shí)施城市更新的時(shí)候不僅要建設(shè)好包括基礎(chǔ)設(shè)施和自然生態(tài)的城市硬環(huán)境，夯實(shí)產(chǎn)城融合的基石，更要用心挖掘當(dāng)?shù)氐娜宋臍v史、風(fēng)土人情、自然風(fēng)貌，并將其有機(jī)融入城市更新當(dāng)中，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合的可持續(xù)發(fā)展。（五）把控項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。在國(guó)家層面有關(guān)城市更新的法律法規(guī)體系尚不健全，現(xiàn)階段主要以部委規(guī)章為主，呈現(xiàn)出“一城一策”的情況。因此要深入研究各地城市更新涉及的相關(guān)政策，把合法合規(guī)性放在首位。一方面要落實(shí)地方政策的符合性，要時(shí)刻關(guān)注、應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)位