論“圍填海”工程的生態(tài)影響以及法律規(guī)制

PAGEIV摘要隨著沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)與人口的增長(zhǎng)，土地資源的稀缺性也日益凸顯，圍填海便成為了海洋國(guó)家拓展土地資源的一種重要途徑。圍填海對(duì)于增加土地供給，緩解沿海用地的緊張局面起到正面作用，但同時(shí)也會(huì)造成海灣面積銳減、海岸自然景觀破壞、生態(tài)系統(tǒng)功能退化等負(fù)面影響。本文以圍填海為切入點(diǎn)，分析圍填海對(duì)于生態(tài)環(huán)境的影響，并立足現(xiàn)有法律規(guī)定，從法律規(guī)制的角度提出完善中國(guó)圍填海實(shí)踐的具體措施。本文總共分為五個(gè)部分：第一部分是圍填海概述。從圍填海的實(shí)質(zhì)出發(fā)，分析圍填海的概念和特征，并對(duì)中國(guó)圍填海發(fā)展情況進(jìn)行介紹。第二部分是圍填海的生態(tài)影響。從水動(dòng)力、沉積物、水質(zhì)、棲息地、漁業(yè)資源、海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、自然災(zāi)害等多個(gè)方面分析圍填海對(duì)生態(tài)環(huán)境造成哪些負(fù)面影響。第三部分是中國(guó)圍填海實(shí)踐中面臨的法律問(wèn)題。在陳述中國(guó)圍填海的現(xiàn)行規(guī)制措施的基礎(chǔ)上，分析中國(guó)圍填海實(shí)踐中存在的法律問(wèn)題，剖析上述問(wèn)題的成因及其不利影響。第四部分是國(guó)外圍填海法律實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)借鑒。在介紹世界先進(jìn)海洋國(guó)家圍填海的歷史變遷和規(guī)制措施的同時(shí)，分析中國(guó)可以借鑒的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。第五部分是完善中國(guó)圍填海法律規(guī)制的對(duì)策建議。結(jié)合第三部分展現(xiàn)的問(wèn)題以及第四部分中各個(gè)國(guó)家的成功做法，就完善我國(guó)圍填海法律規(guī)制的可行建議。關(guān)鍵詞：圍填海工程生態(tài)影響法律規(guī)制管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)策建議ABSTRACTWiththerapideconomicandpopulationgrowthinthecoastalareas,theshortageoflandresourcesisbecomingevermoreacute.Thereclaiminglandfromtheseahasbeenoneofthekeyapproachestoexpandtheland,aswellastoalleviatetheproblembetweenthepopulationandlandinthecoastalareasofthevariouscountriesintheworld.Seareclamationprojectshavelargelyincreasedthelandsupply,relievedtheshortageofcoastallandandtheinlandenvironmentalpressure.However,thelarge-scaleseareclamationprojectalsocausedthesharplanddecreaseofthebayarea,thedestructionofcoastalnaturallandscape,thedegradationofecosystemfunctionandothernegativeeffects.Thispaperselectedtheseareclamationprojectasbeingthefoundation,analyzedtheimpactoftheseareclamationprojectontheecologicalenvironment,andfromtheperspectiveoflegalregulationputforwardspecificmeasurestosolvetheproblemsonthebaseoftheexistinglegalprovisions.Keywords:SeaReclamationProjectEcologicalImpactLegalRegulationManagementExperienceSuggestion目錄TOC\o"1-3"\h\u引言 1一、圍填海概述 1（一）圍填海概念及特征 1（二）中國(guó)圍填海發(fā)展歷程 3二、圍填海的生態(tài)影響 4（一）對(duì)水動(dòng)力與棲息地的影響 4（二）對(duì)水質(zhì)環(huán)境的影響 8（三）對(duì)漁業(yè)資源的影響 8（四）對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的影響 8三、中國(guó)圍填海實(shí)踐中面臨的法律問(wèn)題 9（一）海域使用規(guī)制不完善 9（二）新增土地規(guī)制不完善 10（三）海域使用權(quán)與土地使用權(quán)銜接脫節(jié) 10（四）恢復(fù)海域使用原狀處罰缺乏可行性 10四、國(guó)外圍填海法律實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)借鑒 9（一）日本的圍填海實(shí)踐 9（二）韓國(guó)的圍填海實(shí)踐 9（三）美國(guó)的圍填海實(shí)踐 9（四）國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)借鑒 9五、完善我國(guó)圍填海法律規(guī)制的對(duì)策建議 9（一）制定專門的圍填海規(guī)制法律 9（二）完善海域有償使用制度 9（三）完善圍填海審批制度 9（四）完善土地管控 9結(jié)語(yǔ) 11參考文獻(xiàn) 11致謝 11PAGE14 論“圍填海”工程的生態(tài)影響以及法律規(guī)制引言隨著沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)與人口的增長(zhǎng)，土地資源的稀缺性也日益凸顯，圍填海便成為了人類向海洋擴(kuò)展生存和發(fā)展空間的重要手段[1]。不少國(guó)家都把圍填海作為解決人地矛盾的辦法。圍填海能夠使人類獲得更多土地供給，緩解土地資源嚴(yán)重不足的現(xiàn)象，但這也將導(dǎo)致海洋和沿海地區(qū)自然屬性的永久變化[2]，造成沿海濕地重要生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)重退化、特殊生態(tài)環(huán)境被毀、海灣自凈能力減弱、生物多樣性下降等一系列負(fù)面影響。綠樹青山就是金山銀山，良好的海洋生態(tài)是聚寶盆。過(guò)去，由于中國(guó)個(gè)別地區(qū)不合理的圍填海，盡管土地資源有所增加，但海洋資源卻遭到了嚴(yán)重破壞。隨著黨的十八大以來(lái)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的發(fā)展，圍填海的發(fā)展勢(shì)頭得到了控制，全國(guó)圍填海面積下降趨勢(shì)明顯。根據(jù)國(guó)家海洋局的統(tǒng)計(jì)，2017年中國(guó)圍填海面積為5,779公頃，比2013年的15,413公頃減少了62.5％，圍填海管控取得了令人滿意的成果。為此，國(guó)家多次指示要迅速制定圍填海管理辦法，并從2010年開始正式將圍填海納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃，圍填海規(guī)制已邁出堅(jiān)實(shí)一步。但是，在取得成就的同時(shí)，也面臨著一些突出難題，例如為避開審批權(quán)限而將整個(gè)填海項(xiàng)目被分為沿海地區(qū)的幾個(gè)填海子項(xiàng)目、圍填海執(zhí)法監(jiān)督薄弱、缺乏海域使用金的靈活性、缺乏恢復(fù)海域原始狀態(tài)的可行性等。針對(duì)這些問(wèn)題，國(guó)家有關(guān)部門采取了嚴(yán)厲措施來(lái)規(guī)制圍填?；顒?dòng)，并在2018年把“嚴(yán)控圍填?！睂懭胝ぷ鲌?bào)告。本文以圍填海為切入點(diǎn)，探討圍填海對(duì)于生態(tài)環(huán)境的影響，分析世界主要海洋國(guó)家圍填海的發(fā)展歷程與規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合各地最近幾年的圍填海實(shí)踐，分析圍填海對(duì)于生態(tài)環(huán)境造成的影響，指出中國(guó)現(xiàn)行圍填海法律規(guī)制存在的問(wèn)題，并提出今后的對(duì)策建議，以促進(jìn)中國(guó)圍填海的良性發(fā)展。一、圍填海概述（一）圍填海概念及特征現(xiàn)有的規(guī)范性文件并沒(méi)有對(duì)“圍填?！弊鞒雒鞔_定義，但是通說(shuō)認(rèn)為包括圍填海包括圍海和填海[3]。2002年實(shí)施的《海域使用管理法》就提到了“圍?！焙汀疤詈！?。國(guó)家海洋局2008年以后發(fā)布的《海域使用管理公報(bào)》中，造地項(xiàng)目部分也有提到“圍填海管理”。其它的行政法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范性文件也有提到“圍填?！保紱](méi)有對(duì)“圍填?！本唧w含義進(jìn)行解釋。實(shí)際上，圍填海不僅僅是“用海”，更在于“變海”[4]，因?yàn)榕c其它海域使用方式相比，圍填海會(huì)直接導(dǎo)致原海域固有的自然形態(tài)消滅，承載海域所有權(quán)與使用權(quán)的海域滅失，承載土地所有權(quán)與使用權(quán)的陸地產(chǎn)生[5]。不管填海人出于何種原因進(jìn)行填海，都是以新增土地使用權(quán)為目的。因此，筆者認(rèn)為，圍填海的概念應(yīng)當(dāng)是“以人為的方式改變海岸線、灘涂、海島、陸地四者之間的自然形態(tài)、數(shù)量關(guān)系和生態(tài)格局，利用吹入的泥沙等填充物將一定面積的海域予以填充并最終形成土地的海域利用方式”[6]。圍填海本質(zhì)來(lái)說(shuō)就是填海造地，即海域消失，陸地產(chǎn)生，原有的海域所有權(quán)形態(tài)也會(huì)向陸域所有權(quán)形態(tài)轉(zhuǎn)換。與其它海域使用方式相比，圍填海具有以下特征：第一，就海域的變化而言，與其它海域使用方式相比，圍填海會(huì)使原海域的固有形態(tài)發(fā)生改變，海域隨之消失，陸地隨之產(chǎn)生。其它海域使用方式中，有些只是簡(jiǎn)單“變?！保桓淖?cè)Ｓ虻墓逃行螒B(tài)；有些只是簡(jiǎn)單改變了原海域的固有屬性。第二，就權(quán)利形態(tài)的轉(zhuǎn)變而言，圍填海涉及到所有權(quán)的轉(zhuǎn)變，雖然海域與陸域同屬國(guó)有自然資源，但二者受到不同的法律規(guī)范，因此需要將原有的海域所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)殛懹蛩袡?quán)，而其它海域使用方式由于海域的變化方式不盡相同，因此不涉及所有權(quán)的轉(zhuǎn)變。（二）中國(guó)圍填海發(fā)展歷程中國(guó)有記載的圍填?？梢宰匪萦诰嘟?000多年前的東漢，后來(lái)在唐朝到清朝的歷史文獻(xiàn)中也有關(guān)于圍填海的記載，主要以防災(zāi)、農(nóng)墾或曬鹽為目的。中國(guó)當(dāng)代的圍填海始于20世紀(jì)的五六十年代，據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，到20世紀(jì)末，全國(guó)圍填海面積約120萬(wàn)公頃。中國(guó)的圍填海發(fā)展先后經(jīng)歷了四個(gè)階段[7]：第一階段是建國(guó)初期的圍海曬鹽階段，形成了沿海地區(qū)四大鹽場(chǎng)，其中就有南方最大的鹽場(chǎng)——海南鶯歌海鹽場(chǎng)以及我國(guó)最大的鹽場(chǎng)——長(zhǎng)蘆鹽場(chǎng)；第二階段是20世紀(jì)60年代中期至70年代的圍海造田階段，大量的農(nóng)業(yè)土地得以產(chǎn)生，促進(jìn)了我國(guó)的糧食生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)；第三階段是20世紀(jì)80年代中期至90年代中期的圍海養(yǎng)殖階段，使我國(guó)成為世界第一養(yǎng)殖大國(guó)。而第四階段就是現(xiàn)在的圍填海階段。伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)衍生出的土地短缺問(wèn)題，沿海地區(qū)紛紛把海洋視為“沃土”，圍填海便成為了拓展空間資源的一種重要方式。尤其是最近幾年，圍填海規(guī)模逐漸擴(kuò)大，用途也從單一化的農(nóng)業(yè)型向多元化的工業(yè)型轉(zhuǎn)變。圖12002—2015年全國(guó)填海造地確權(quán)面積趨勢(shì)圖從國(guó)家海洋局《海域使用管理公報(bào)》中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中（圖1）可以得出，自2002年《海域使用管理法》實(shí)施至2015年底，中國(guó)累計(jì)圍填海確權(quán)面積達(dá)到14.7萬(wàn)公頃，年均確權(quán)面積達(dá)到1.13萬(wàn)公頃。二、圍填海的生態(tài)影響圍填海雖然帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)效益，但也對(duì)海洋資源的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面影響。與天然海岸線的產(chǎn)生相比，圍填海在短時(shí)間和小尺度的范圍內(nèi)，利用改變?yōu)┩繚竦丨h(huán)境中的多種環(huán)境因子來(lái)改變自然海岸格局，容易對(duì)系統(tǒng)產(chǎn)生強(qiáng)烈的擾動(dòng)，造成新的不平衡，甚至引發(fā)環(huán)境災(zāi)害等嚴(yán)重后果[8]。（一）對(duì)水動(dòng)力及棲息地的影響圍填海將改變海域的自然屬性，原有的水域環(huán)境會(huì)變?yōu)樾碌暮０毒€，完全改變圍填海區(qū)域的水動(dòng)力環(huán)境，并改變圍填海周圍水域的流態(tài)，導(dǎo)致流速以及流向發(fā)生改變等，進(jìn)一步改變海域原有的泥沙侵蝕環(huán)境。新海岸線和新潮場(chǎng)的形成也將對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生一定的影響。（二）對(duì)水質(zhì)環(huán)境的影響圍填海會(huì)使原有的海洋水體環(huán)境受到污染，施工所排放出來(lái)的污水有可能會(huì)流入大海，導(dǎo)致水質(zhì)環(huán)境質(zhì)量下降。圍填海填充材料成分不符合標(biāo)準(zhǔn)，有害成分和化學(xué)反應(yīng)的浸出也會(huì)污染水質(zhì)環(huán)境。圍填海還會(huì)減少海灣的面積，導(dǎo)致納潮量減少和水交換能力減弱。在海灣中淤積的污染物無(wú)法通過(guò)水體的循環(huán)進(jìn)行清理，久而久之就會(huì)影響整個(gè)海灣的水體環(huán)境，甚至?xí)霈F(xiàn)赤潮、水母、藍(lán)藻等生態(tài)災(zāi)害。（三）對(duì)漁業(yè)資源的影響大規(guī)模圍填海會(huì)造成海灣的變化，影響魚群的生長(zhǎng)，使?jié)O業(yè)資源受到?jīng)_擊。同時(shí)，養(yǎng)殖業(yè)、制鹽業(yè)、航運(yùn)業(yè)等海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展及城市人口的快速增長(zhǎng)，導(dǎo)致大量污染物排放在海域中，也會(huì)不利于漁業(yè)資源與海水養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展。以山東省青島市膠州灣圍填海項(xiàng)目為例，20世紀(jì)60年代滄口潮間帶的生物種類多達(dá)141種，70年代減少為30種，80年代只剩17種，原有的14種優(yōu)勢(shì)種僅剩下1種，到了90年代生物種類則少于10種[9]。（四）對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的影響沿海灘涂不僅是重要的生態(tài)資源，也是魚類動(dòng)物、鳥類動(dòng)物以及珍稀動(dòng)植物的重要棲息地。若大規(guī)模圍填海會(huì)使沿海灘涂的自然屬性發(fā)生改變，使?jié)竦厣锓N群出現(xiàn)遷移、死亡甚至滅絕。此外，圍填海實(shí)施的填埋行為，也會(huì)使不少重要生態(tài)系統(tǒng)的調(diào)節(jié)功能喪失，破壞原有的食物鏈和生態(tài)鏈，進(jìn)而影響整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的平衡。圍填海還會(huì)破壞海陸間的平衡，曲折的自然海岸線變?yōu)楣P直的人工海岸線，海灣及河口的面積縮小，阻塞河道并影響洪水下瀉，使地表-地下水循環(huán)的特征發(fā)生變化。綜上所述，圍填海雖然給沿海地區(qū)帶來(lái)了積極影響，但是負(fù)面影響也不容忽視。因此，加強(qiáng)圍填海規(guī)制成為了科學(xué)利用海洋的必然選擇，而法律規(guī)制就是規(guī)制圍填海的一種手段。三、中國(guó)圍填海實(shí)踐中面臨的法律問(wèn)題《海域使用管理法》作為規(guī)制中國(guó)圍填海的基本法，對(duì)海域使用的相關(guān)方面都做出了規(guī)定。但是，由于圍填海涉及多個(gè)領(lǐng)域，因而還要受到其它法律的規(guī)制。此外，雖然圍填海有法律上的約束，但在實(shí)踐中卻仍發(fā)現(xiàn)很多問(wèn)題，相關(guān)法律之間仍然存在沖突。（一）海域使用規(guī)制不完善1、海域使用金收繳標(biāo)準(zhǔn)固定難以反映新增土地價(jià)格中國(guó)與其它國(guó)家一樣，實(shí)行海域有償使用制度，也就是實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)向海域征收的海域使用金。海域使用金的征收金額相對(duì)較高，根據(jù)六個(gè)海域等別以及三種土地用途（建設(shè)用地填海、廢棄物處置填海和農(nóng)業(yè)用地填海）來(lái)確定，共劃分為30萬(wàn)元/公頃至180萬(wàn)元/公頃六種費(fèi)用，且需要一次性足額支付。海域使用金雖然能夠從一定程度上制止違法圍填?；顒?dòng)，但對(duì)于發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿作用來(lái)說(shuō)并不明顯，原因是與通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲得土地使用權(quán)相比，填海人通過(guò)繳納海域使用金進(jìn)行填埋獲得土地使用權(quán)，可以帶來(lái)高額的經(jīng)濟(jì)收入，吸引不少填海人前去圍填海。而優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢(shì)等外部條件也會(huì)使不少地區(qū)的海域等別升高，導(dǎo)致海域使用金占土地出讓金平均水平的份額逐漸下降。因此，海域使用金難以反映現(xiàn)有的土地建設(shè)狀況。2、針對(duì)海域使用權(quán)化整為零分散審批缺乏認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)圖22011-2015年審批、招標(biāo)和拍賣確權(quán)海域總面積我國(guó)的海域使用權(quán)取得主要有兩種形式：一種是傳統(tǒng)的申請(qǐng)審批形式，另一種是招標(biāo)、拍賣等市場(chǎng)化形式。雖然形式比較多樣，但從圖2數(shù)據(jù)來(lái)看，2011年到2015年各海域使用方式確權(quán)海域總面積中，通過(guò)審批方式取得的確權(quán)海域總面積占據(jù)了各海域使用方式的絕大多數(shù)，說(shuō)明海域使用權(quán)最主要的取得形式仍然是申請(qǐng)審批。要促進(jìn)圍填海的發(fā)展，就要加強(qiáng)其審批環(huán)節(jié)的限制。《海域使用管理法》第18條就對(duì)圍填海的審批權(quán)限做了嚴(yán)格規(guī)定，即五十公頃以上的填海項(xiàng)目由中央審批，而不足五十公頃的填海項(xiàng)目則由省級(jí)政府審批。這樣可以防止地方政府在圍填海上采取盲目態(tài)度。但在實(shí)踐中，不少地方政府采取“化整為零、分散審批”的做法，以盡快獲得新增土地使用權(quán)。一些原本依法應(yīng)報(bào)中央審批的項(xiàng)目用海，卻被拆散為若干個(gè)子項(xiàng)目，從而繞開中央審批。這種做法之所以屢禁不止，除了審批管理部門執(zhí)法不嚴(yán)的原因，還有制度建設(shè)不完善的原因。（二）新增土地規(guī)制不完善1、難以合理確定新增土地使用權(quán)期限《海域使用管理法釋義》中對(duì)“建設(shè)工程”作了縮小解釋，即修筑客貨碼頭、修筑各類船廠以及鋪設(shè)海底管道電纜等，并沒(méi)有將圍填海納入其中。由于建設(shè)工程用海的使用權(quán)期限是50年，而圍填海的過(guò)程又與建設(shè)工程相似，因此是否要將圍填海納入建設(shè)工程用海的范圍內(nèi)，在學(xué)術(shù)上存在爭(zhēng)論。如果能納入，圍填海的海域使用權(quán)期限就會(huì)與建設(shè)工程用海一致；如果不能納入，圍填海的海域使用權(quán)期限就會(huì)存在灰色地帶。而在實(shí)踐中，沿海地區(qū)對(duì)這一問(wèn)題采取了不同的做法：有些地區(qū)適用《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中關(guān)于土地使用權(quán)期限的規(guī)定，有些地區(qū)則適用海域使用權(quán)剩余期限的規(guī)定。但無(wú)論何種做法，各地對(duì)于新增土地使用權(quán)期限方面還沒(méi)有達(dá)成一致共識(shí)。2、將閑置土地一律收歸國(guó)有缺乏合理性在沿海地區(qū)，大量的圍填海雖然使圍填海確權(quán)面積數(shù)額明顯增加，但從實(shí)際數(shù)據(jù)來(lái)看，建設(shè)造地工程項(xiàng)目實(shí)際有效利用面積并不到確權(quán)面積的一半，有些地區(qū)甚至還出現(xiàn)了土地閑置浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象。這主要是有兩方面的原因：一是通過(guò)圍填海獲得土地使用權(quán)，相對(duì)其它手段而言更具有低成本與高收益的優(yōu)勢(shì)，驅(qū)使土地“炒價(jià)”之風(fēng)尤為興盛。二是填海人面臨資金周轉(zhuǎn)困難的壓力。為解決土地空置率高的問(wèn)題，國(guó)家有關(guān)部門規(guī)定，如果圍填海形成的土地長(zhǎng)期閑置，將被依法國(guó)有化。該規(guī)定反映了官方對(duì)圍填海的謹(jǐn)慎態(tài)度，但筆者擔(dān)心，如果不區(qū)分閑置的原因而將閑置土地依法國(guó)有化，很容易造成“一刀切”情況。（三）海域使用權(quán)與土地使用權(quán)銜接脫節(jié)《海域使用管理法》規(guī)定，填海人如果想要將原有的海域使用權(quán)轉(zhuǎn)換為國(guó)有土地使用權(quán)，需要在圍填海項(xiàng)目竣工之日起的這三個(gè)月，憑原有的海域使用權(quán)證書，向縣級(jí)以上政府進(jìn)行換發(fā)。所謂的“換發(fā)”指的是在權(quán)利人已經(jīng)擁有合法物權(quán)的前提下，隨著物權(quán)承載客體的改變而對(duì)相應(yīng)權(quán)屬證明予以變更的行為，而并不是重新賦予其權(quán)利[10]。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，海域使用權(quán)與國(guó)有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)換可以通過(guò)簡(jiǎn)單“換發(fā)”來(lái)實(shí)現(xiàn)，但由于換證時(shí)沒(méi)有規(guī)定是否需要支付土地出讓金，因而在實(shí)踐中缺乏可行性。這也使沿海地區(qū)在處理權(quán)屬形態(tài)變更中土地出讓金支付的規(guī)定上有很大差別。有些省份以新增土地為權(quán)利核心。例如福建省規(guī)定不需要對(duì)符合國(guó)家《劃撥用地目錄》的土地和工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的土地收取土地出讓金。廣東省規(guī)定只要是任何形式產(chǎn)生的土地，都要按土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序來(lái)辦理。然而這些都沒(méi)有考慮到海域使用權(quán)是以何種方式取得。這對(duì)于通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式取得海域使用權(quán)的海域填埋人來(lái)說(shuō)很難得到全方位保護(hù)。有些省份則以原海域?yàn)闄?quán)利核心。像遼寧省采取“無(wú)需繳費(fèi)、直接換證”方式，規(guī)定換發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書，不得收取土地出讓金。江蘇省則采取“換證時(shí)免繳，轉(zhuǎn)讓時(shí)補(bǔ)繳”方式，規(guī)定圍填海形成的土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)土地所在地設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)政府批準(zhǔn)，并補(bǔ)繳土地出讓金。上述換證方式一定程度上緩解了“炒海皮”現(xiàn)象，但卻忽略了填海后新增土地的用途，這會(huì)導(dǎo)致國(guó)有土地使用權(quán)的數(shù)量大幅增長(zhǎng)。（四）恢復(fù)海域使用原狀處罰缺乏可行性未經(jīng)批準(zhǔn)的違法圍填海活動(dòng)在實(shí)踐中屢見不鮮。為了減少這種活動(dòng)，《海域使用管理法》規(guī)定了責(zé)令恢復(fù)海域使用原狀、罰款等行政處罰，并取得一定成效。從數(shù)據(jù)上看，當(dāng)年國(guó)家對(duì)海域使用中的違法行為作出的行政處罰決定中，圍填海項(xiàng)目用海中的違法行為就占到了近1/4。對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)的違法圍填?；顒?dòng)進(jìn)行嚴(yán)懲理所當(dāng)然，但責(zé)令違法填海人恢復(fù)海域使用原狀缺乏可行性，原因在于它與恢復(fù)原物有很大區(qū)別：第一，原物需具有客觀實(shí)在性。而圍填海則不具有客觀實(shí)在性，因?yàn)閲詈Ｍ瓿珊?，原海域已?jīng)被泥土填充，恢復(fù)海域原狀的前提就會(huì)喪失。第二，原物必須具有可恢復(fù)性。而圍填海則不具有可恢復(fù)性，因?yàn)樗鼤?huì)改變?cè)Ｓ虻淖匀惶卣?、水?dòng)力條件和生態(tài)狀況。第三，一定經(jīng)濟(jì)性的存在是恢復(fù)原物的必要條件。而圍填海的復(fù)原則需要耗費(fèi)大量的人力物力和經(jīng)濟(jì)成本。四、國(guó)外圍填海法律實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)借鑒不同的國(guó)家，由于各國(guó)地理環(huán)境特征的不同，圍填海的原因、做法和結(jié)果也會(huì)不盡相同。鑒于世界先進(jìn)海洋國(guó)家相似的海域環(huán)境與填海發(fā)展歷史，筆者會(huì)以日本、韓國(guó)和美國(guó)為例，介紹各國(guó)對(duì)圍填海法律規(guī)制方面的有益經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)中國(guó)的情況進(jìn)行對(duì)比分析。（一）日本的圍填海實(shí)踐日本島陸國(guó)土總面積為37.7萬(wàn)平方千米，海岸線總長(zhǎng)約3.5萬(wàn)千米[11]。日本圍填海大約始于11世紀(jì)，其方式多以離岸人工島為主，其中以關(guān)西填海造國(guó)際機(jī)場(chǎng)為典型代表。1、發(fā)展歷程日本圍填海發(fā)展先后經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段是11世紀(jì)至1945年的自然發(fā)展階段，形成了東京灣、大阪灣、伊勢(shì)灣和北九州市等支撐日本經(jīng)濟(jì)的“四大工業(yè)地帶”；第二階段是1945年至1978年的工業(yè)化發(fā)展壯大階段，在太平洋沿岸總共建立了一條長(zhǎng)達(dá)1000余千米的沿海工業(yè)地帶[12]；第三階段是1987年至今的結(jié)構(gòu)化調(diào)整階段，圍繞發(fā)展海洋第三產(chǎn)業(yè)為特點(diǎn)，在減緩圍填海發(fā)展規(guī)模的同時(shí)修復(fù)海洋生態(tài)環(huán)境。2、法律規(guī)制日本對(duì)于運(yùn)用法律手段對(duì)圍填海進(jìn)行規(guī)制非常重視?！豆兴嫣盥穹ā纷鳛橐?guī)制日本圍填海的專門法，對(duì)圍填海的方方面面做出了詳細(xì)規(guī)定，形成了較為完備的圍填海規(guī)制體系，而其中的核心就是嚴(yán)格審批海域使用。在實(shí)踐中主要表現(xiàn)在以下方面：一是提高圍填海申請(qǐng)者的準(zhǔn)入門檻，即要有足夠的資質(zhì)和較好的信用等級(jí)，以確保工程質(zhì)量。二是明確審批環(huán)節(jié)中的法律責(zé)任并嚴(yán)抓落實(shí)。三是審批環(huán)節(jié)中保證信息公開，并通過(guò)公眾參與來(lái)發(fā)揮公眾對(duì)圍填海的監(jiān)督功能。（二）韓國(guó)的圍填海實(shí)踐韓國(guó)海域面積為國(guó)土面積的4倍，海岸線長(zhǎng)2413千米，海島約3200多個(gè)。韓國(guó)的圍填海可以追溯于日本殖民地時(shí)期。圍填海為韓國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)帶來(lái)了大量的土地資源。1、發(fā)展歷程韓國(guó)圍填海發(fā)展先后經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段是1946年至1960年的緩慢發(fā)展階段，以發(fā)展農(nóng)業(yè)為特點(diǎn)，圍填海總面積僅為6.3萬(wàn)平方千米。第二階段是1961年至1989年的鼎盛發(fā)展階段，以發(fā)展工業(yè)為特點(diǎn)，圍填海數(shù)量顯著增加，圍填?？偯娣e為459平方千米。第三階段是1990年至今的恢復(fù)發(fā)展時(shí)期，以城市發(fā)展為特點(diǎn)。2、法律規(guī)制韓國(guó)在圍填海的法律規(guī)制上具有宏觀設(shè)計(jì)與微觀指導(dǎo)的特點(diǎn)，《公有水面管理法》與《公有水面埋立法》就是這方面的體現(xiàn)。其中《公有水面管理法》以宏觀角度規(guī)定了圍填海使用人資格問(wèn)題、公眾參與度和相關(guān)人的權(quán)利義務(wù)，《公有水面埋立法》以微觀角度確立了埋立許可制度、費(fèi)用征收制度、埋立后所有權(quán)歸屬制度等圍填海規(guī)制基本制度[13]。在水域有償使用方面，《公有水面管理法》規(guī)定，圍填海要繳納一定標(biāo)準(zhǔn)的使用費(fèi)。鑒于填埋也是圍填海的一種手段，《公有水面埋立法》就要求填埋人在填埋前也要繳納一定標(biāo)準(zhǔn)的埋立費(fèi)。這個(gè)與中國(guó)海域使用金本質(zhì)相同的費(fèi)用采取動(dòng)態(tài)收繳標(biāo)準(zhǔn)，即以埋填項(xiàng)目相鄰的土地底價(jià)來(lái)確定。（三）美國(guó)的圍填海實(shí)踐美國(guó)擁有島嶼26000余個(gè)，海岸線長(zhǎng)達(dá)22680千米，200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)面積為1135千米，200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)面積為1135萬(wàn)平方千米[14]，50個(gè)州中有30個(gè)州和5個(gè)聯(lián)邦領(lǐng)地為沿海州。美國(guó)的圍填海有很長(zhǎng)的歷史，為美國(guó)帶來(lái)了大量的土地資源。1、發(fā)展歷程美國(guó)圍填海發(fā)展先后經(jīng)歷了兩個(gè)階段：第一階段是19世紀(jì)30年代至20世紀(jì)50年代的緩慢發(fā)展階段，以擴(kuò)展城市空間用地為特點(diǎn)，代表作有作坊海塘填海工程、大灣和南灣的填海工程以及西灣和后灣的填海工程；第二階段是20世紀(jì)60年代至今的快速發(fā)展階段，以居住和生活為特點(diǎn)，僅20世紀(jì)60年代至80年代的二十多年間，紐約、邁阿密、檀香山等城市就通過(guò)圍填海方式新增了幾百平方千米的城市建設(shè)用地。美國(guó)政府已經(jīng)在3.72平方公里的沼澤地內(nèi)建造了紐約伊麗莎白港，并規(guī)劃在舊金山近海水域建造城市，進(jìn)一步完善居住基礎(chǔ)設(shè)施。2、法律規(guī)制與其它國(guó)家相比，美國(guó)具有比較健全、嚴(yán)格的圍填海法律體系，例如在水下土地的管理權(quán)方面，《水下土地法》規(guī)定沿海各州享有對(duì)3海里的海域的水下土地的管理權(quán)；《外大陸架土地法》規(guī)定聯(lián)邦政府享有對(duì)3海里以外的水下土地的管理權(quán)。在水域管理方面，《海岸帶管理法》是世界上第一部綜合性海岸帶管理法，明確海岸帶管理的范圍和邊界，對(duì)海岸帶管理和協(xié)調(diào)體制做出規(guī)范；《海洋保護(hù)、研究和自然保護(hù)區(qū)法》規(guī)定保護(hù)和恢復(fù)具有重要生態(tài)和娛樂(lè)價(jià)值海域的目的的做法[15]。（四）國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)借鑒第一，日本對(duì)圍填海的嚴(yán)格審批值得中國(guó)借鑒。圍填海在促進(jìn)日本社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也引發(fā)赤潮、藍(lán)藻等嚴(yán)重的環(huán)境危機(jī)。如今，日本已經(jīng)認(rèn)識(shí)到圍填海的嚴(yán)肅性，嚴(yán)把圍填海審批關(guān)，甚至用大額投入來(lái)退地還海。這與我國(guó)實(shí)踐中“化整為零、分散審批”的做法形成強(qiáng)烈對(duì)比。第二，韓國(guó)的埋立費(fèi)征收動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)也是值得中國(guó)借鑒。該計(jì)算方法可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況適時(shí)調(diào)整海域使用金的征收金額，在解決招標(biāo)標(biāo)底、拍賣底價(jià)較低問(wèn)題的同時(shí)，提高海洋資源的利用價(jià)值。這與我國(guó)實(shí)踐中征收固定標(biāo)準(zhǔn)形成鮮明對(duì)比。第三，美國(guó)的圍填海法律體系與其它國(guó)家相比，比較健全、嚴(yán)格。而中國(guó)并沒(méi)有規(guī)制圍填?；顒?dòng)的專門法律，而是通過(guò)《海域使用管理法》進(jìn)行約束。因此，中國(guó)也可以借鑒美國(guó)那樣，制定規(guī)制圍填海活動(dòng)的專門法律。五、完善我國(guó)圍填海法律規(guī)制的對(duì)策建議（一）制定專門的圍填海規(guī)制法律與世界先進(jìn)海洋國(guó)家相比，中國(guó)缺少一部規(guī)制圍填海活動(dòng)的專門法律。但是筆者認(rèn)為，中國(guó)制定專門的圍填海規(guī)制法律已基本成熟。主要表現(xiàn)為三點(diǎn)：第一，從現(xiàn)實(shí)層面而言，圍填海活動(dòng)仍然頻繁，違規(guī)圍填?；顒?dòng)依然猖獗，制定一部專門的法律文件來(lái)規(guī)制圍填?；顒?dòng)已迫在眉睫。第二，從宏觀層面而言，國(guó)家對(duì)圍填海問(wèn)題越來(lái)越重視，不少文件都提出加強(qiáng)圍填海規(guī)制的舉措，給圍填海規(guī)制法律的制定帶來(lái)良好的政策環(huán)境。第三，從微觀層面而言，諸如海域使用金制度、海域權(quán)屬制度、海洋功能區(qū)劃制度等與圍填海問(wèn)題相關(guān)的法律制度也在日益完善。（二）完善海域有償使用制度海域有償使用制度是促進(jìn)圍填海良性發(fā)展的重要制度。由于《海域使用管理法》只規(guī)定了三種海域使用權(quán)取得方式，為能夠與土地使用權(quán)的土地管理程序接軌，建議《海域使用管理法》中增加“以掛牌方式取得海域使用權(quán)”的條款，令海域使用權(quán)取得方式多元化。此外還可以參考韓國(guó)征收海域管理金的做法，實(shí)行動(dòng)態(tài)收繳標(biāo)準(zhǔn)，制定并細(xì)化參照相鄰?fù)恋氐膶?shí)施規(guī)則，適當(dāng)?shù)奶岣呋颈嚷剩愿欣诤Ｓ蚴褂脵?quán)“招標(biāo)、拍賣”制度的實(shí)行。（三）完善圍填海審批制度圍填海審批時(shí)，要按規(guī)定嚴(yán)格按照審批權(quán)限審批項(xiàng)目用海，不得采取“化整為零、分散審批”的做法。具體措施包括：一、建議把圍填海的審批權(quán)限統(tǒng)一收歸于中央，以防止地方政府在審批上出現(xiàn)權(quán)力過(guò)大的情況。二、建議在《海域使用管理法》中增加“化整為零、拆分審批”相關(guān)責(zé)任人員法律責(zé)任的條款，以規(guī)制違法圍填?；顒?dòng)。三、如果在圍填海項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)“化整為零、拆分審批”的情況，可以對(duì)已獲得海域使用權(quán)證書的單位采取嚴(yán)厲的行政處罰。（四）完善土地管控在土地使用權(quán)期限方面，《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》有關(guān)使用權(quán)期限的條款中，并未對(duì)何種方式產(chǎn)生的土地做出規(guī)定。但無(wú)論是以何種方式取得土地，本質(zhì)目的都是為了獲得土地使用權(quán)。因此，筆者建議將圍填海所形成的土地適用于該條例有關(guān)土地使用權(quán)期限的規(guī)定。在完善土地閑置方面，筆者建議要根據(jù)土地閑置的原因來(lái)區(qū)分討論：如果是“炒地皮”造成的，應(yīng)由土地管理部門收回土地使用權(quán)，再通過(guò)土地管理程序?qū)υ撏恋爻鲎?。如果是資金周轉(zhuǎn)困難造成的，可以由土地管理部門收回土地使用權(quán)，再通過(guò)土地管理程序?qū)υ撔略鐾恋爻鲎?，同時(shí)要為填海人提供財(cái)政支持，從部分土地出讓金中折抵并返還海域使用金和付出的必要費(fèi)用，以促進(jìn)圍填海的順利進(jìn)行。在土地使用權(quán)歸屬方面，筆者建議要以新增土地的用途為考慮核心，同時(shí)兼顧海域使用權(quán)的取得方式來(lái)區(qū)分討論：一、對(duì)符合劃撥出讓條件的，可以用海域使用權(quán)證直接換發(fā)土地使用權(quán)證。二、對(duì)不符合劃撥出讓條件，但通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式取得海域使用權(quán)的，也可以直接換發(fā)土地使用權(quán)證。三、對(duì)通過(guò)審批方式取得海域使用權(quán)，新增土地主要用于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目的，應(yīng)由土地管理部門收回土地使用權(quán)，再通過(guò)土地管理程序?qū)⒃撏恋爻鲎?。結(jié)語(yǔ)圍填海在發(fā)揮其積極效能，在促進(jìn)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也會(huì)帶來(lái)許多負(fù)面影響。圍填海簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)可以分為三個(gè)主要環(huán)節(jié)：將一定面積的海域進(jìn)行填埋、土地的形成和完善的換證流程。土地所蘊(yùn)藏的巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值容易讓填海人通過(guò)法律漏洞來(lái)大規(guī)模圍填海，由此而產(chǎn)生圍填海的法律問(wèn)題。本文以圍填海為出發(fā)點(diǎn)，介紹了圍填海在實(shí)踐中產(chǎn)生的生態(tài)影響，并就現(xiàn)有法律在實(shí)踐中面臨的問(wèn)題進(jìn)行了分析，具體包括海域有償使用中的海域使用