行政監(jiān)察專(zhuān)員制度的權(quán)利現(xiàn)狀探討

第第頁(yè)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度的權(quán)利現(xiàn)狀探討一、瑞典行政監(jiān)察專(zhuān)員制度產(chǎn)生的背景及演進(jìn)

憲法委員會(huì)擬訂的《政府組織法》草案第96條，體現(xiàn)在議會(huì)中創(chuàng)設(shè)行政監(jiān)察專(zhuān)員的建議。它規(guī)定，每一屆議會(huì)召開(kāi)時(shí)，同一級(jí)別的議會(huì)可以選出一名道德和法律俱優(yōu)者，來(lái)行使議會(huì)授權(quán)之內(nèi)的監(jiān)督法官和政府官員遵守執(zhí)行法律的情況，并按照法律規(guī)定的正當(dāng)程序，對(duì)上述人員在履責(zé)過(guò)程中的暴力行為、徇私枉法行為、不履行法定義務(wù)行為予以追訴，而對(duì)由政府任命的司法總長(zhǎng)，人們認(rèn)為他對(duì)政府官員的監(jiān)察并不能充分保障人民的權(quán)利，因?yàn)樗獙?duì)政府負(fù)責(zé)并有義務(wù)遵循政府所發(fā)布的指令。例如，政府可以命令司法總長(zhǎng)停止對(duì)一起他已經(jīng)開(kāi)始的瀆職罪案的調(diào)查，而且政府也的確這樣做過(guò)。早期設(shè)立行政監(jiān)察專(zhuān)員的目的是:建立一項(xiàng)獨(dú)立于政府的、監(jiān)督政府官員履行職責(zé)的制度。這項(xiàng)制度優(yōu)勢(shì)在于它完全獨(dú)立于行政權(quán)力之外，且擁有獨(dú)立的準(zhǔn)司法權(quán)，監(jiān)督權(quán)行使過(guò)程中可以完全不受任何外來(lái)壓力和阻力，真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)獨(dú)立行使。

二、瑞典行政監(jiān)察專(zhuān)員制度的現(xiàn)狀

(一)行政監(jiān)察專(zhuān)員與憲法

瑞典現(xiàn)行《政府組織法》第1條第一款規(guī)定，一切政府權(quán)力均來(lái)自于人民。這一規(guī)定構(gòu)成了瑞典民主制度的墓礎(chǔ)。人民的首要代表是議會(huì)，其主要任務(wù)是制定法律，決定國(guó)家稅收以及開(kāi)支。政府被授權(quán)管理國(guó)家，而議會(huì)監(jiān)督政府機(jī)關(guān)的管理國(guó)家的行為?！墩M織法》中議會(huì)的立法性控制權(quán)體現(xiàn)出來(lái)的議會(huì)本身與行政監(jiān)察專(zhuān)員二者之間的權(quán)力分工表明:一方面，后者的活動(dòng)只能由議會(huì)通過(guò)諸如《政府組織法》之類(lèi)原則性指令加以調(diào)整。議會(huì)不得決定行政監(jiān)察專(zhuān)員是否應(yīng)當(dāng)調(diào)查某一個(gè)案，或干涉某一案件的處理方式。另一方面，議會(huì)可在憲法委員會(huì)對(duì)行政監(jiān)察專(zhuān)員履行職責(zé)情況的年度審查中，表達(dá)他對(duì)上述活動(dòng)的觀點(diǎn)，但極少對(duì)審查結(jié)果發(fā)表評(píng)論。

(二)行政監(jiān)察專(zhuān)員的組織和責(zé)任范圍

根據(jù)瑞典《政府組織法》和《議會(huì)法》的規(guī)定，行政監(jiān)察專(zhuān)員由議會(huì)選出，由一位首席監(jiān)察專(zhuān)員和三位行政監(jiān)察專(zhuān)員組成，任期四年。首席行政監(jiān)察專(zhuān)員是行政監(jiān)察專(zhuān)員公署的行政負(fù)責(zé)人，決定公署的主要活動(dòng)。首席行政監(jiān)察專(zhuān)員有權(quán)頒發(fā)指導(dǎo)業(yè)務(wù)的規(guī)章并為其他監(jiān)察專(zhuān)員分派案件。除此之外，他和其他行政監(jiān)察專(zhuān)員沒(méi)有任何不同。監(jiān)察專(zhuān)員根據(jù)指令，在分派給他的職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)某一案件進(jìn)行調(diào)查或作出決定時(shí)，首席監(jiān)察專(zhuān)員不得干涉。目前，由議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員執(zhí)行的監(jiān)察可分為四個(gè)主要負(fù)責(zé)范圍，每一位監(jiān)察專(zhuān)員負(fù)責(zé)一個(gè)方面。責(zé)任范圍一:法院、勞動(dòng)法庭、土地出租及租賃裁判所;全國(guó)法院管理署;公訴人;警察;有關(guān)行政監(jiān)察專(zhuān)員職權(quán)范圍內(nèi)的案件，以及有關(guān)信件中投訴事由不清楚的案件。責(zé)任范圍二:武裝部隊(duì)、非戰(zhàn)斗性部隊(duì)以及其他涉及國(guó)防部的案件;執(zhí)法機(jī)構(gòu);監(jiān)獄與緩刑執(zhí)行機(jī)構(gòu);所得稅與財(cái)產(chǎn)稅、增值稅、財(cái)政監(jiān)管與稅收征收及其他費(fèi)稅;海關(guān)及全國(guó)性登記機(jī)關(guān);國(guó)民保險(xiǎn)及有關(guān)監(jiān)護(hù)權(quán)的案件。責(zé)任范圍三:公益服務(wù)、未成年人保護(hù)、禁止產(chǎn)人保護(hù)等范圍的使用;醫(yī)療保健及其他涉及衛(wèi)生與社會(huì)事務(wù)的案件。責(zé)任范圍四:行政法院;法律援助、刑事賠償委員會(huì)、公法辦公署、請(qǐng)?jiān)傅壬婕八痉ú康陌讣?勞工失業(yè)案件;建筑、土地、測(cè)繪事務(wù);交通;涉及農(nóng)業(yè)部和環(huán)境與自然資源部的案件;與工商部有關(guān)的案件;涉及外國(guó)人的案件;文化、宗教事務(wù);其他不屬于前三種責(zé)任范圍的案件。

(三)行政監(jiān)察專(zhuān)員的任務(wù)

瑞典《政府組織法》、《議會(huì)法》以及《行政監(jiān)察專(zhuān)員指令法》中都有有關(guān)行政監(jiān)察專(zhuān)員任務(wù)的內(nèi)容。最初始性規(guī)定載于《政府組織法》第12章第6條，其中規(guī)定了行政監(jiān)察專(zhuān)員的任務(wù):“議會(huì)應(yīng)當(dāng)選舉一位或幾位監(jiān)察專(zhuān)員，按照議會(huì)下達(dá)的指令，監(jiān)督法律與其他法規(guī)在政府部門(mén)的實(shí)施情況，任何一位監(jiān)察專(zhuān)員均可以就上述指令的案件提起訴訟。”《行政監(jiān)察專(zhuān)員指令法》第1條規(guī)定:“監(jiān)察專(zhuān)員應(yīng)當(dāng)確保公職人員遵守法律與其他法規(guī)，并在其他方面恪盡職守?！薄缎姓O(jiān)察專(zhuān)員指令法》第2條規(guī)定:“監(jiān)察專(zhuān)員尤其應(yīng)當(dāng)確保法院與行政機(jī)關(guān)在其活動(dòng)中遵守《政府組織法》中有關(guān)客觀性與公正性的要求，并保證公民的憲法權(quán)利和特權(quán)不受公共行政行為的侵犯。”《行政監(jiān)察專(zhuān)員指令法》第3條規(guī)定:“監(jiān)察專(zhuān)員應(yīng)當(dāng)致力于彌補(bǔ)法律上的瑕疵。在其監(jiān)督活動(dòng)中，如果有理由認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)立法或其他國(guó)家政策進(jìn)行修訂，則監(jiān)察專(zhuān)員可以向議會(huì)或政府反映這一情況?！?/p>

(四)行政監(jiān)察專(zhuān)員的職權(quán)

行政監(jiān)察專(zhuān)員根據(jù)議會(huì)的指示對(duì)公務(wù)員執(zhí)行法律與其他法規(guī)的情況實(shí)施監(jiān)督，在指定規(guī)定的范圍內(nèi)，監(jiān)察專(zhuān)員可以提起訴訟。這是一種靈活而強(qiáng)勢(shì)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，因而其他代議制國(guó)家紛紛效仿。在《政府組織法》中，行政監(jiān)察專(zhuān)員被賦予廣泛的監(jiān)督權(quán)力，主要有:

1．調(diào)查權(quán)。

調(diào)查是行政監(jiān)察專(zhuān)員的主要工作任務(wù)。至于用何種方式去調(diào)查法律并沒(méi)有強(qiáng)行性要求，通常認(rèn)為只要有助于調(diào)查目的之實(shí)現(xiàn)，監(jiān)察專(zhuān)員可以采取其個(gè)人認(rèn)為適當(dāng)?shù)母鞣N有效方式。當(dāng)然獲得第一手材料是保證調(diào)查得以順利實(shí)施的必備條件，因此行政監(jiān)督專(zhuān)員自然會(huì)擁有該項(xiàng)權(quán)力，即向所有與調(diào)查有利害關(guān)系的個(gè)人和團(tuán)體進(jìn)行詢(xún)問(wèn)以獲取有價(jià)值的情報(bào)。這些個(gè)人和部門(mén)必須積極主動(dòng)地予以配合來(lái)完成任務(wù)，如果在調(diào)查過(guò)程中有人為設(shè)置障礙或者不配合或者有敵意表現(xiàn)的則法院可以追究他的“藐視國(guó)會(huì)罪”。雖然調(diào)查權(quán)被保證不受阻撓，但偵查和審訊的方法是被禁止的。同時(shí)行政監(jiān)察專(zhuān)員的調(diào)查活動(dòng)不得影響有關(guān)部門(mén)的正常活動(dòng)?！墩ńM織法》第12章第6條第2款規(guī)定，監(jiān)察專(zhuān)員可以列席法院或公共權(quán)力機(jī)關(guān)的評(píng)議會(huì)，并有權(quán)查閱上述法院或部門(mén)的會(huì)議記錄和文件，任何法院或公共部門(mén)以及各級(jí)政府均應(yīng)向監(jiān)察專(zhuān)員提供其所要求的資料。任何處于監(jiān)察專(zhuān)員監(jiān)督之下的其他人也都負(fù)有類(lèi)似義務(wù)。該款還規(guī)定，公訴人將應(yīng)監(jiān)察專(zhuān)員的要求向其提供幫助。

2．建議權(quán)。

行政監(jiān)察專(zhuān)員可以采取如下方式行使自己的建議權(quán):當(dāng)行政監(jiān)察專(zhuān)員發(fā)現(xiàn)政府及其公職人員違法行使職權(quán)時(shí)，行政監(jiān)察專(zhuān)員無(wú)權(quán)修改政府已經(jīng)做出的行政行為，他只能認(rèn)真行使其監(jiān)督檢察權(quán)并將調(diào)查結(jié)果予以報(bào)告。行政監(jiān)察專(zhuān)員希望政府部門(mén)積極主動(dòng)修正自己的錯(cuò)誤并進(jìn)行合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，當(dāng)被涉及的部門(mén)認(rèn)為不能補(bǔ)償或所作的補(bǔ)償不適當(dāng)時(shí)，行政監(jiān)察專(zhuān)員會(huì)進(jìn)一步向其說(shuō)明自我糾錯(cuò)的重要性，如果答復(fù)仍然不理想，監(jiān)察專(zhuān)員就要向被涉部門(mén)的主要首長(zhǎng)提交調(diào)查報(bào)告并加附補(bǔ)償建議;被涉部門(mén)首長(zhǎng)應(yīng)根據(jù)行政監(jiān)察專(zhuān)員提交的報(bào)告的內(nèi)容，審慎查閱所涉弊政。如果以上兩個(gè)辦法都不能實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)察專(zhuān)員的監(jiān)督目的和要求，則行政監(jiān)察專(zhuān)員會(huì)向議會(huì)提出報(bào)告，由議會(huì)作為最后監(jiān)督主體向有關(guān)部門(mén)施加壓力，以保證行政監(jiān)察專(zhuān)員使命得以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)。行政監(jiān)察專(zhuān)員準(zhǔn)確行使監(jiān)督檢察權(quán)，不僅可以使因政府不當(dāng)行為受到不公正待遇的人得到補(bǔ)償，而且可以督促政府更好地為人民服務(wù)。同時(shí)由于最后環(huán)節(jié)有議會(huì)的鼎力支持，也使行政監(jiān)察專(zhuān)員的社會(huì)地位和權(quán)威得以凸顯。

3．監(jiān)督權(quán)。

《指令法》要求監(jiān)察專(zhuān)員以一年為周期向議會(huì)提交上一年度調(diào)查報(bào)告情況書(shū)面材料。具體包括:一份修改立法的建議案匯總，一份監(jiān)察專(zhuān)員在監(jiān)督過(guò)程中所發(fā)現(xiàn)的其他法律瑕疵的救濟(jì)方案。報(bào)告應(yīng)具體闡述對(duì)被查實(shí)官員追究法律責(zé)任的說(shuō)明和建議，這些官員無(wú)視其職責(zé)，違反了刑法或?qū)嵤┝似渌`法應(yīng)受紀(jì)律懲戒的行為(但違反《出版自由法》的除外，這種情況由其他途徑追訴)。該報(bào)告還應(yīng)當(dāng)包括對(duì)監(jiān)察專(zhuān)員所作的其他重大決定的說(shuō)明，并對(duì)監(jiān)察專(zhuān)員在其他方面的活動(dòng)進(jìn)行總結(jié)。年度報(bào)告打印在大型版本上，并送交法院及各公共權(quán)力部門(mén)。法官、律師、公訴人、陪審員及監(jiān)察專(zhuān)員監(jiān)督下的各部門(mén)官員及其他人會(huì)饒有興趣地讀報(bào)告。報(bào)告之所以引起人們的關(guān)注，主要?dú)w功于監(jiān)察專(zhuān)員高質(zhì)量的裁決及監(jiān)察專(zhuān)員對(duì)重大案件傾注了自己的心血所發(fā)表的意見(jiàn)。

4．追訴權(quán)。

基于憲法規(guī)定的每一位官員都應(yīng)當(dāng)對(duì)其履行職責(zé)時(shí)所作出的決定負(fù)責(zé)的原則，監(jiān)察專(zhuān)員不能改變法院或者公共權(quán)力機(jī)關(guān)的決定，也不能對(duì)法院或公共權(quán)力機(jī)關(guān)如何處理特定案件發(fā)號(hào)施令，當(dāng)監(jiān)察專(zhuān)員在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)某官員錯(cuò)誤地適用了法律等情況時(shí)，只能通過(guò)訴訟或要求有關(guān)部門(mén)給予紀(jì)律處分。因此，監(jiān)察專(zhuān)員的地位定位非常接近我們比較熟悉的檢察機(jī)關(guān)公訴人的角色。只有在官員因行使其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)且構(gòu)成犯罪的情況下，行政監(jiān)察專(zhuān)員才有權(quán)對(duì)這些官員提起訴訟。如果不滿(mǎn)足上訴條件的則轉(zhuǎn)由其他擁有訴權(quán)的部門(mén)管轄。行政監(jiān)察專(zhuān)員在調(diào)查案件時(shí)，如果有充分的理由相信政府官員的確存在上述犯罪行為，就可以啟動(dòng)本國(guó)法律中有關(guān)初步調(diào)查、起訴、不予起訴的規(guī)定。對(duì)于官員怠于行使職權(quán)而造成不利后果且不構(gòu)成犯罪的，行政監(jiān)察專(zhuān)員只需向有紀(jì)律處分權(quán)限的機(jī)關(guān)或部門(mén)提起報(bào)告，由這些部門(mén)處理即可。

5．審查權(quán)。

從議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員公署開(kāi)始有審查權(quán)起，審查即成為其活動(dòng)中的一個(gè)重要組成部分。審查對(duì)象包括全國(guó)及各地的公共權(quán)力部門(mén)，法院或其他機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)在，四位監(jiān)察專(zhuān)員每年要花費(fèi)50—60天的時(shí)間審查法院及各種機(jī)構(gòu)，每一位監(jiān)察專(zhuān)員都在其自己的責(zé)任范圍內(nèi)通過(guò)審閱案卷和其他文件、會(huì)見(jiàn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人及其行政管理工作人員進(jìn)行審查。經(jīng)首席議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員授權(quán)，在監(jiān)察專(zhuān)員秘書(shū)處任職的官員也可以進(jìn)行此類(lèi)審查，但應(yīng)當(dāng)以監(jiān)察專(zhuān)員的名義來(lái)發(fā)表評(píng)論或其他聲明。如果該官員認(rèn)為有必要進(jìn)行評(píng)論，他必須向適格的監(jiān)察專(zhuān)員作出報(bào)告，由其決定是否采取進(jìn)一步的行動(dòng)。監(jiān)察專(zhuān)員對(duì)觀察結(jié)果與搜集的資料進(jìn)行分析后，往往會(huì)以適當(dāng)?shù)睦碛山ㄗh被審查機(jī)構(gòu)改善其組織領(lǐng)導(dǎo)，甚至?xí)?dǎo)致監(jiān)察專(zhuān)員采取行動(dòng)彌補(bǔ)立法中的瑕疵。

(五)行使監(jiān)察權(quán)的方式

1．受理投訴。

受理投訴同監(jiān)督檢查一樣是監(jiān)察專(zhuān)員最主要的工作內(nèi)容，主要原因是:首先，在一個(gè)以法律秩序?yàn)榛A(chǔ)的民主社會(huì)中，任何公民都有權(quán)利使權(quán)力機(jī)關(guān)的行為置于一個(gè)職權(quán)部門(mén)的法律監(jiān)督之下，并且該部門(mén)在與政府及其他權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系當(dāng)中應(yīng)當(dāng)是完全自治的。其次，在全國(guó)或地方政府中任職的每一位官員都應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)記，其公務(wù)行為正處在議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的監(jiān)察之下，如果其行為不當(dāng)，將會(huì)因此遭受處罰。

2．投訴方式。

根據(jù)《指令法》，投訴應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式作出。但如有必要，監(jiān)察專(zhuān)員秘書(shū)處通常會(huì)派人為投訴人免費(fèi)撰寫(xiě)書(shū)面訴狀。訴狀中應(yīng)當(dāng)指出投訴所指控的權(quán)力機(jī)關(guān)、指控的何種措施、該措施何時(shí)發(fā)生及投訴人的姓名、地址等，如果有相關(guān)憑證應(yīng)一并附上。

3．投訴主體。

任何自然人、法人或社會(huì)團(tuán)體，無(wú)論是否是瑞典本國(guó)國(guó)民，無(wú)論是否在瑞典本國(guó)居住，無(wú)論是否與其所投訴案件有關(guān)，只要認(rèn)為公營(yíng)機(jī)構(gòu)行政失當(dāng)使人感到委屈，就有權(quán)向中訴專(zhuān)員投訴，以便中訴專(zhuān)員展開(kāi)獨(dú)立、客觀、公正的調(diào)查，為投訴人昭雪冤屈。公民因涉嫌犯罪被逮捕、拘禁或羈押等事由而被剝奪自由的，或正在監(jiān)獄服刑的人，投遞信件或其他文件的權(quán)利將受到限制。但此種限制不適用于被剝奪自由的人向監(jiān)察專(zhuān)員投遞信件或其他文件。經(jīng)投訴人要求，監(jiān)察專(zhuān)員秘書(shū)處必須進(jìn)行簽收，以表示其投訴已經(jīng)被收悉。

4．對(duì)投訴的處理。

(1)駁回:投訴事項(xiàng)微不足道，或投訴屬瑣碎無(wú)聊、無(wú)理取鬧或用心不良。(2)支持提起公訴:在對(duì)投訴的案件進(jìn)行調(diào)查的過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)有理由認(rèn)定處于其監(jiān)督之下的官員在履行職務(wù)時(shí)觸犯了刑法，則監(jiān)察專(zhuān)員有責(zé)任作為公訴人進(jìn)行初步審查。如果認(rèn)為有足夠的理由起訴，則他有責(zé)任像普通公民一樣提起公訴。(3)做出裁決:大多數(shù)情況下，監(jiān)察專(zhuān)員在調(diào)查結(jié)束時(shí)會(huì)書(shū)面裁決結(jié)案，并向社會(huì)公