探討我國防洪減災對策

探討我國防洪減災對策

摘要：本文從理論層面闡述了洪水管理的科學內(nèi)涵，并結(jié)合防洪和減災的現(xiàn)狀，討論走向洪水管理的難點、方向，并對工程規(guī)劃與建設、法規(guī)法制完善與實施、工程與非工程部署、洪水風險管理、減災行為社會化等方面應有的舉措提出了具體建議。

關鍵詞：防洪減災洪水管理對策

20XX年全國防汛抗旱總指揮部辦公室主任會議研究提出，我國防洪減災要“從控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變”，人與洪水“和諧相處”，進而又提出了“工程標準化、管理規(guī)范化、洪水資源化、技術現(xiàn)代化、保障社會化”的努力方向。在作者看來，“洪水管理”就是廣義的“防洪減災”，只是增多或加重了“規(guī)范人的行為”、“公眾參與”、“適應洪水”、“全流域減災”、“全年管理和調(diào)度”等內(nèi)容，以至于“發(fā)生了質(zhì)的變化”。近一年來，有關領導和社會各界圍繞防洪減災對策進行了深入研究、開展了大量工作。作者在這方面也有一些粗略意見，整理如下供討論參考。

1對防洪減災的總體認識

洪水災害是世界上最嚴重的自然災害。據(jù)聯(lián)合國1986～1995年自然災害統(tǒng)計資料：洪水災害發(fā)生次數(shù)占全部自然災害發(fā)生次數(shù)的32％，造成的經(jīng)濟損失和人員死亡數(shù)分別占全部自然災害造成經(jīng)濟損失和人員死亡數(shù)的31％和55％。我國自然災害造成的經(jīng)濟損失占GDP的比例遠遠大于美國和日本。我國洪水災害發(fā)生之頻繁，造成的災害損失之嚴重是有目共睹的。因此，探索適合我國國情的防洪減災對策和措施十分必要。筆者對我國防洪減災有以下5方面的認識。

防洪減災由“控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變”，努力推進“人與洪水和諧相處”是歷史發(fā)展的必然在與洪水相處的歷史進程中，各國人民不斷摸索和探索，取得了很多寶貴的經(jīng)驗，處理洪水的方式隨著歷史的發(fā)展和社會的進步逐漸發(fā)生變化。從美國密西西比河、歐洲萊茵河和其它一些大江大河防洪減災的歷史進程看，人們對待洪水的方式和態(tài)度大致經(jīng)歷了3個不同的階段。一是古代被動地適應洪水的階段。在這個時期，社會生產(chǎn)力低下，人類改造自然的能力很低，洪水如猛獸，來了只有躲避；二是控制與防御洪水的階段。隨著社會的發(fā)展和生產(chǎn)力的提高，人類定居點范圍逐步擴大，對土地的需求增加，人們開始向洪水通道和調(diào)蓄洪水的湖泊進軍，導致江河調(diào)蓄洪水的場所越來越?。蝗怯幸庾R地主動適應洪水的階段。隨著大量防洪工程的建成，洪水通道逐步縮小，人們逐漸發(fā)現(xiàn)：雖然防洪工程的標準提高了，但洪水災害損失數(shù)量卻仍在增長。于是開始了限制人類有害行為并主動適應洪水的新時期。我國近幾年的防洪減災對策措施與數(shù)年前相比事實上已經(jīng)發(fā)生了很多變化，正在朝著“洪水管理”和“人與洪水和諧相處”的方向前進。如：在法律上已明文規(guī)定實施規(guī)劃保留區(qū)制度；在長江等江河實施了大規(guī)模的退田還湖、整治河道和實施蓄滯洪區(qū)運用補償措施；加固大江大河干堤和病險防洪工程；加強流域管理，實施流域全年水量統(tǒng)一調(diào)度等多個方面。

洪水管理需要在學習國外經(jīng)驗的基礎上，探討符合我國國情的對策措施與西方發(fā)達國家相比，我國的防洪減災面臨著不同的環(huán)境，有很多不利因素。一是人口密度大，留給洪水的回旋余地比較少，難以象西方國家那樣預留出很多調(diào)蓄洪水的湖泊和濕地；二是洪水威脅區(qū)域與經(jīng)濟相對發(fā)達區(qū)域基本重疊，洪水災害威脅嚴重；三是我國江河洪水的變化幅度非常大，防御同樣標準的洪水需要修建比西方國家更多、更大的防洪工程；四是我國河流的含沙量高，防洪減災需要處理更多、更棘手的問題；五是長期以來固有的防洪工程水利觀念的管理模式，要轉(zhuǎn)變歷史上形成的傳統(tǒng)習慣和措施非常困難。為此，我國的防洪減災對策必須立足于我國的國情，不能照搬照套國外的經(jīng)驗和做法，否則很難取得滿意的效果。

洪水管理應以流域為單位，開展流域綜合管理江河洪水具有與其它資源不同的屬性，它以流域為區(qū)域，形成相對獨立的集合。流域內(nèi)的水體緊密和不可分割，流域間的水體相對獨立。這一特點決定了洪水管理必須以流域為單元實施統(tǒng)一管理，否則將導致各種各樣的水事矛盾，甚至會產(chǎn)生社會不穩(wěn)定因素。江河洪水是重要的淡水資源，洪水管理一定要統(tǒng)籌考慮流域的經(jīng)濟因素、社會因素，全面安排洪澇災害、干旱缺水和生態(tài)環(huán)境的改善。洪水管理是對一個流域范圍內(nèi)各種各樣與洪水災害相關的因素的綜合管理，是全年的整體活動，決不僅僅是汛期的短期行為。歐洲的萊茵河穿越數(shù)個國家，有關國家專門成立了萊茵河流域管理委員會，建立了流域統(tǒng)一管理的協(xié)商與監(jiān)督機制，該機構(gòu)是在總結(jié)多年實踐經(jīng)驗之后建立的，事實證明該機構(gòu)在洪水管理方面發(fā)揮了積極、有效的作用。

洪水管理要特別注重“非工程防洪減災措施”世界各地采用的防洪減災工程措施大體相同，但采用的“非工程防洪減災措施”差別較大。為減少洪水災害的總體損失，處理好人與人之間的關系和規(guī)范人的行為至關重要，而且對于實現(xiàn)人與自然的和諧相處具有非常重要的意義。在人類防洪減災的歷史進程中，擠占洪水出路以求得一時的經(jīng)濟發(fā)展是屢見不鮮的，無節(jié)制的行為已經(jīng)導致了嚴重的后果。減少總體災害損失要在科學地完善防洪工程體系的基礎上，依靠社會的自我約束機制來實現(xiàn)。洪水管理不僅是采取措施約束洪水，更重要的是約束人類的奢望，限制人類的有害行為。人與自然和諧的核心問題是處理好人與人之間的與警報絡，制定預案并落實具體措施等。

3需抓緊研究的問題

洪水管理要針對當前的薄弱環(huán)節(jié)開展聯(lián)合攻關，加強以下9個方面的研究。(1)防洪減災社會化研究。在防洪工程體系達到一定程度、不宜再提高標準的情況下，要逐步把工作重點轉(zhuǎn)移到非工程防洪措施上來。要形成社會分擔防洪減災責任的機制，從政策、法規(guī)、經(jīng)濟、技術等有關方面全面構(gòu)筑防洪減災的社會保障體系，提高社會承受災害的能力。(2)蓄滯洪區(qū)管理與運用研究。國家尚未出臺蓄滯洪區(qū)管理條例。我國當前有很多地方從發(fā)展經(jīng)濟的角度出發(fā)，沒有嚴格對蓄滯洪區(qū)的人口和開發(fā)加以控制，導致蓄滯洪區(qū)內(nèi)人口增長過快、資產(chǎn)增長過多。(3)洪水資源利用和城市蓄滯雨水措施研究。主要是蓄滯雨水和變地表水為地下水的措施。城市的發(fā)展使雨水天然下滲面積減少，使洪水匯集時間縮短，應抓緊研究分散阻滯雨水匯集的實用措施。(4)跨水系或流域洪水調(diào)度研究。防洪減災關鍵在于處理洪峰，將洪峰期的部分流量調(diào)往其它河流將可減輕危險區(qū)域的洪水壓力；將豐水區(qū)域豐水時段的洪水調(diào)往缺水地區(qū)或補充地下水資源具有非常重要的意義。(5)適應洪水的農(nóng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的研究。針對洪水威脅區(qū)的具體情況，因地制宜地發(fā)展耐水作物新品種、生長期較短的作物、與洪水期錯開的品種，建立和發(fā)展耐漬澇、避洪水的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)；將易淹區(qū)建成具有生態(tài)、旅游價值的野生動植物區(qū)，以及確立農(nóng)、林、牧、漁、相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)模式等。(6)洪水災害評估系統(tǒng)研究。改變單純依靠下級洪水災害報表評估洪水災害損失情況的制度和辦法。在制訂和完善洪災評價標準的基礎上，研究利用衛(wèi)星、遙感等先進技術和科學方法評估洪災損失程度的措施和手段。(7)防洪減災投資與集資政策研究。我國現(xiàn)有的防洪減災投資應主要靠財政撥款，但從長遠看要拓寬資金來源渠道。我國東、中、西部經(jīng)濟發(fā)展水平不同，不同區(qū)域應采用不同的政策和措施。如東部洪水威脅區(qū)可以考慮征收防洪稅并用以適當支持西部地區(qū)的防洪減災建設。(8)不同江河不同防洪工程的最佳防洪標準研究。探求分析計算各類防洪工程最佳防洪標準的途徑和方法；全面分析防洪工程的狀況，考慮經(jīng)濟和社會諸方面的因素，確定各江河主要防洪工程的最佳防洪標準。(9)防汛搶險實用現(xiàn)代技術研究。在防汛搶險過程中，及時發(fā)現(xiàn)險情是搶險成功的關鍵環(huán)節(jié)。而我國用于現(xiàn)有堤防等防洪工程的探險儀器往往不夠準確，現(xiàn)有的搶險方法也大多沿用傳統(tǒng)的方法，汛期的抗洪搶險每年都耗費大量的人力物力，這種局面需要靠科學的進步和技術的發(fā)展逐步改變。

參考文獻：

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