PPP項目績效評價工作方案編制實務(wù)與政策

PPP項目績效評價工作方案編制實務(wù)與政策一、工作方案編制目的自2020年初財政部發(fā)布《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號，以下簡稱“13號文”），所有在13號文生效后的PPP項目均需按照此文開展績效監(jiān)控、績效評價相關(guān)工作。根據(jù)13號文規(guī)定，項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)政策要求及項目實際組織編制績效評價工作方案，并根據(jù)績效評價工作方案對PPP項目績效情況進(jìn)行客觀、公正的評價，最后將績效評價過程中收集的全部有效資料，包括績效評價工作方案等歸檔留存。PPP項目績效評價工作方案是針對PPP項目全生命周期內(nèi)績效評價工作的基礎(chǔ)，通過落實績效評價責(zé)任主體，明確評價目標(biāo)和依據(jù)，規(guī)范評價工作程序，細(xì)化評價指標(biāo)體系，明確政府按效付費等，更有效指導(dǎo)PPP項目績效評價各項工作的順利開展。由此可見，績效評價工作方案為后續(xù)績效評價工作的組織和實施提供依據(jù)和指導(dǎo)，是每個PPP項目必不可少的一環(huán)。二、工作方案編制要素績效評價工作方案通常包括項目基本情況、績效目標(biāo)和指標(biāo)體系、評價目的和依據(jù)、評價對象和范圍、評價方法、組織與實施計劃、資料收集與調(diào)查等。具體內(nèi)容如下表所示：其中，項目產(chǎn)出說明、績效評價目標(biāo)和指標(biāo)體系、績效評價方法、績效評價的組織與實施、資料收集與調(diào)查，為編制PPP項目績效評價工作方案的核心內(nèi)容。結(jié)合項目實務(wù)經(jīng)驗，部分老項目實施方案中的績效評價內(nèi)容存在指標(biāo)設(shè)置不合理、權(quán)重分配不科學(xué)、評價依據(jù)未更新至最新適用標(biāo)準(zhǔn)等問題，因此編制一份可執(zhí)行的PPP項目績效評價工作方案，最關(guān)鍵的是重新梳理績效評價指標(biāo)體系。三、工作方案編制流程PPP項目績效評價工作通常分為三個階段，即績效評價前期準(zhǔn)備階段、實施階段和績效評價管理階段，績效評價工作方案的編制屬于前期準(zhǔn)備階段。從實踐的角度來看，編制一份科學(xué)可行的績效評價工作方案大致需要經(jīng)歷以下六大步驟：1明確績效評價組織分工按照13號文要求，PPP項目績效評價工作組織的主要責(zé)任人為項目實施機(jī)構(gòu)。由實施機(jī)構(gòu)組建績效評價工作小組，績效評價工作小組由5人或5人以上的單數(shù)成員組建，成員主要包含實施機(jī)構(gòu)、財政局、行業(yè)主管部門、行業(yè)專家等。實施機(jī)構(gòu)由于自身開展PPP項目績效評價工作的經(jīng)驗和專業(yè)知識不足，通常會委托第三方咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助其組建工作小組并參與到整個績效評價工作中。2科學(xué)制定項目計劃（1）了解項目實施情況對于部分已入庫的落地項目，部分咨詢機(jī)構(gòu)在編制項目實施方案時，績效評價內(nèi)容考慮不夠周全和深入，存在重點指標(biāo)設(shè)置不合理或無法執(zhí)行等情況。社會資本方在投標(biāo)過程中，也未對績效指標(biāo)設(shè)置的合理性進(jìn)行仔細(xì)研究，導(dǎo)致已簽訂的PPP項目合同中的績效評價指標(biāo)存在缺陷。因此在項目實際執(zhí)行階段，制定績效評價工作方案之前，需要對項目實施情況進(jìn)行了解。對于原績效評價體系設(shè)置不合理需要變更的項目，通過補(bǔ)充協(xié)議的形式對PPP合同中已約定的績效評價內(nèi)容按照13號文的要求進(jìn)行調(diào)整。這種情況下，對舊績效評價指標(biāo)體系等內(nèi)容進(jìn)行重新調(diào)整并得到實施機(jī)構(gòu)與項目公司一致認(rèn)可的過程可能需要花較長時間，雙方可能會展開多輪討論才能達(dá)成一致，在編制績效評價工作計劃時間表時應(yīng)考慮到該環(huán)節(jié)。（2）制定項目計劃時間表科學(xué)合理的項目計劃是項目績效評價工作推行的保障，在編制項目績效評價工作方案時應(yīng)充分考慮每一環(huán)節(jié)的工作程序。計劃時間應(yīng)與實施機(jī)構(gòu)對接，依據(jù)項目的實際情況進(jìn)行規(guī)劃，制定績效評價工作計劃時間表。工作計劃表通常包含工作階段、具體工作內(nèi)容、時間進(jìn)度及責(zé)任主體四個要素。其中，工作階段的設(shè)置應(yīng)根據(jù)項目實際情況，盡可能包含每個重要節(jié)點，如績效評價工作方案包含專家評審環(huán)節(jié)。時間進(jìn)度的安排則需要考慮項目進(jìn)展、特定程序的法定時間要求、避開法定節(jié)假日等因素。3項目調(diào)查與資料分析項目調(diào)查是后續(xù)績效評價工作方案編制的基礎(chǔ)工作，即有針對性地對被評價項目所涉及的各利益相關(guān)方開展各種形式的調(diào)查。項目調(diào)查的主要目的是收集績效評價所需的信息資料，并對資料進(jìn)行整理和分析。同時，對編制工作正式開展的前期可能存在的問題，如原指標(biāo)體系不符合13號文要求，績效評價末級指標(biāo)不夠細(xì)化、難以執(zhí)行，通過項目調(diào)查發(fā)現(xiàn)后盡早提出可行的解決方法，可以提高后續(xù)工作方案的編制效率。同時，在調(diào)查過程中應(yīng)收集整理項目有關(guān)的國家、地方相關(guān)政策和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并與本項目的指標(biāo)體系進(jìn)行對比分析。若出現(xiàn)部分指標(biāo)不符合當(dāng)前的標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)的評分依據(jù)已過期等問題，需及時與實施機(jī)構(gòu)、項目公司進(jìn)行溝通。4明確績效評價目標(biāo)從層次結(jié)構(gòu)來看，績效評價目標(biāo)包括總體績效目標(biāo)和年度績效目標(biāo)。從內(nèi)容結(jié)構(gòu)來看，績效評價目標(biāo)又包括預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果及項目管理等內(nèi)容。預(yù)計產(chǎn)出是指項目在一定期限內(nèi)提供公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、時效等，主要包括項目建設(shè)內(nèi)容/運營服務(wù)內(nèi)容及相關(guān)經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)等。預(yù)期效果即合作期內(nèi)通過項目建設(shè)可以為地方帶來的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)影響，最終滿足的項目公益屬性效果；項目管理主要從項目預(yù)算管理、監(jiān)督管理、內(nèi)部管理、信息公開等角度項目需要達(dá)到的管理效果。實務(wù)中，績效評價目標(biāo)設(shè)置應(yīng)以結(jié)果為導(dǎo)向?？傮w績效評價目標(biāo)設(shè)置應(yīng)在項目前期項目論證、立項審批、社會資本方招采時確定，設(shè)定的績效目標(biāo)是對整個PPP項目全生命周期的總體評價。年度績效評價目標(biāo)是根據(jù)總體績效評價目標(biāo)和項目實際確定的具體年度預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果，是依據(jù)PPP合同履約情況及監(jiān)管要求，對當(dāng)年度項目公司和社會資本方而設(shè)定的績效目標(biāo)，項目公司、社會資本方能否實現(xiàn)績效目標(biāo)是作為按效付費的重要依據(jù)。5梳理績效評價指標(biāo)體系及相關(guān)運用績效評價指標(biāo)體系是實施機(jī)構(gòu)組織項目開展績效評分工作的具體依據(jù)，13號文明確了績效評價共性指標(biāo)體系的分類項及細(xì)項設(shè)置，從建設(shè)期、運營期兩個階段細(xì)化了指標(biāo)體系內(nèi)容。對于老項目而言，原績效評價指標(biāo)體系設(shè)置不合理、不科學(xué)的，也可以參照最新的指引對項目自身的績效評價指標(biāo)體系進(jìn)行梳理，認(rèn)為有必要修改原指標(biāo)體系的，需實施機(jī)構(gòu)與項目公司商定，重新組織編制績效評價指標(biāo)體系，并簽訂相關(guān)補(bǔ)充協(xié)議。在績效評價工作方案編制時需要對具體的指標(biāo)體系進(jìn)行分值的量化，科學(xué)合理設(shè)置相關(guān)指標(biāo)，應(yīng)使得指標(biāo)具有合理性、科學(xué)性、可操作性，并按照財政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號），將付費與績效評價結(jié)果完全掛鉤。6編制績效評價工作方案需要重點關(guān)注的是，每個指標(biāo)對應(yīng)的評分依據(jù)設(shè)置是否合理、可行，對于后續(xù)績效評分工作至關(guān)重要。因此，在編制此部分內(nèi)容時，實施機(jī)構(gòu)應(yīng)與項目公司、行業(yè)主管部門、財政部門，以及審計單位和監(jiān)理單位等保持緊密溝通，經(jīng)多方討論后形成一套切實可行的績效評價依據(jù)?？冃гu價工作方案形成后，項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)組織專家對項目建設(shè)期、運營期首次及移交完成后績效評價工作方案進(jìn)行評審。根據(jù)項目實際經(jīng)驗，評審過程主要關(guān)注績效評價工作方案中的績效評價指標(biāo)體系變更是否合理，績效指標(biāo)體系是否細(xì)化可衡量等。根據(jù)專家的反饋意見修改完成后，工作方案將由實施機(jī)構(gòu)、財政部門和行業(yè)主管部進(jìn)行復(fù)核，復(fù)核無誤的，由實施機(jī)構(gòu)提交給當(dāng)?shù)卣畬徟?，后續(xù)績效評價工作依據(jù)該工作方案執(zhí)行。

四、PPP項目績效評價政策文件關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引》的通知財金〔2020〕13號各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳(局)，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財政局：為規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)項目全生命周期績效管理工作，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，保障合作各方合法權(quán)益，我們制定了《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引》，現(xiàn)印發(fā)給你們，請遵照執(zhí)行。附件：政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引財政部2020年3月16日政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引第一章總則第一條為規(guī)范政府和社會資本合作項目(以下簡稱PPP項目)全生命周期績效管理工作，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，保障合作各方合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》等有關(guān)規(guī)定，制定本指引。第二條PPP項目績效管理是指在PPP項目全生命周期開展的績效目標(biāo)和指標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評價及結(jié)果應(yīng)用等項目管理活動。第三條項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)在項目所屬行業(yè)主管部門的指導(dǎo)下開展PPP項目績效管理工作，必要時可委托第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助。各級財政部門負(fù)責(zé)PPP項目績效管理制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)及再評價、后評價工作。第四條本指引適用于所有PPP項目，包括政府付費、可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費項目。第五條各參與方應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)規(guī)范、公開透明、物有所值、風(fēng)險分擔(dān)、誠信履約、按效付費等原則開展PPP項目全生命周期績效管理。第二章PPP項目績效目標(biāo)與績效指標(biāo)管理第六條項目實施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制PPP項目績效目標(biāo)與績效指標(biāo)，報項目所屬行業(yè)主管部門、財政部門審核。第七條PPP項目績效目標(biāo)包括總體績效目標(biāo)和年度績效目標(biāo)。總體績效目標(biāo)是PPP項目在全生命周期內(nèi)預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果；年度績效目標(biāo)是根據(jù)總體績效目標(biāo)和項目實際確定的具體年度預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果，應(yīng)當(dāng)具體、可衡量、可實現(xiàn)。PPP項目績效目標(biāo)編制應(yīng)符合以下要求：(一)指向明確。績效目標(biāo)應(yīng)符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會與行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，與當(dāng)?shù)刎斦罩顩r相適應(yīng)，以結(jié)果為導(dǎo)向，反映項目應(yīng)當(dāng)提供的公共服務(wù)，體現(xiàn)環(huán)境-社會-公司治理責(zé)任(ESG)理念。(二)細(xì)化量化。績效目標(biāo)應(yīng)從產(chǎn)出、效果、管理等方面進(jìn)行細(xì)化，盡量進(jìn)行定量表述；不能以量化形式表述的，可采用定性表述，但應(yīng)具有可衡量性。(三)合理可行?？冃繕?biāo)應(yīng)經(jīng)過調(diào)查研究和科學(xué)論證，符合客觀實際，既具有前瞻性，又有可實現(xiàn)性。(四)物有所值?？冃繕?biāo)應(yīng)符合物有所值的理念，體現(xiàn)成本效益的要求。第八條PPP項目績效目標(biāo)應(yīng)包括預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果及項目管理等內(nèi)容。預(yù)期產(chǎn)出是指項目在一定期限內(nèi)提供公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、時效等。預(yù)期效果是指項目可能對經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)環(huán)境等帶來的影響情況，物有所值實現(xiàn)程度，可持續(xù)發(fā)展能力及各方滿意程度等。項目管理是指項目全生命周期內(nèi)的預(yù)算、監(jiān)督、組織、財務(wù)、制度、檔案、信息公開等管理情況。第九條PPP項目績效指標(biāo)是衡量績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的工具，應(yīng)按照系統(tǒng)性、重要性、相關(guān)性、可比性和經(jīng)濟(jì)性的原則，結(jié)合預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果和項目管理等績效目標(biāo)細(xì)化量化后合理設(shè)定。第十條PPP項目績效指標(biāo)體系由績效指標(biāo)、指標(biāo)解釋、指標(biāo)權(quán)重、數(shù)據(jù)來源、評價標(biāo)準(zhǔn)與評分方法構(gòu)成。指標(biāo)權(quán)重是指標(biāo)在評價體系中的相對重要程度。確定指標(biāo)權(quán)重的方法通常包括專家調(diào)查法、層次分析法、主成分分析法、熵值法等。數(shù)據(jù)來源是在具體指標(biāo)評價過程中獲得可靠和真實數(shù)據(jù)或信息的載體或途徑。獲取數(shù)據(jù)的方法通常包括案卷研究、資料收集與數(shù)據(jù)填報、實地調(diào)研、座談會、問卷調(diào)查等。評價標(biāo)準(zhǔn)是指衡量績效目標(biāo)完成程度的尺度。績效評價標(biāo)準(zhǔn)具體包括計劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)或其他經(jīng)相關(guān)主管部門確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)。評分方法是結(jié)合指標(biāo)權(quán)重，衡量實際績效值與評價標(biāo)準(zhǔn)值偏離程度，對不同的等級賦予不同分值的方法。第十一條PPP項目績效目標(biāo)與績效指標(biāo)各階段管理應(yīng)符合以下要求：(一)PPP項目準(zhǔn)備階段，項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目立項文件、歷史資料，結(jié)合PPP模式特點，在項目實施方案中編制總體績效目標(biāo)和績效指標(biāo)體系并充分征求相關(guān)部門、潛在社會資本等相關(guān)方面的意見。財政部門應(yīng)會同相關(guān)主管部門從依據(jù)充分性、設(shè)置合理性和目標(biāo)實現(xiàn)保障度等方面進(jìn)行審核。(二)PPP項目采購階段，項目實施機(jī)構(gòu)可結(jié)合社會資本響應(yīng)及合同談判情況對績效指標(biāo)體系中非實質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行合理調(diào)整。PPP項目績效目標(biāo)和指標(biāo)體系應(yīng)在項目合同中予以明確。(三)PPP項目執(zhí)行階段，績效目標(biāo)和指標(biāo)體系原則上不予調(diào)整。但因項目實施內(nèi)容、相關(guān)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化或突發(fā)事件、不可抗力等無法預(yù)見的重大變化影響績效目標(biāo)實現(xiàn)而確需調(diào)整的，由項目實施機(jī)構(gòu)和項目公司(未設(shè)立項目公司時為社會資本，下同)協(xié)商確定，經(jīng)財政部門及相關(guān)主管部門審核通過后報本級人民政府批準(zhǔn)。PPP項目移交完成后，財政部門應(yīng)會同有關(guān)部門針對項目總體績效目標(biāo)實現(xiàn)情況，從全生命周期的項目產(chǎn)出、成本效益、物有所值實現(xiàn)情況、按效付費執(zhí)行情況及對本地區(qū)財政承受能力的影響、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、PPP模式應(yīng)用等方面編制績效評價(即后評價)指標(biāo)體系。第十二條項目公司(社會資本)對績效目標(biāo)或指標(biāo)體系調(diào)整結(jié)果有異議的，可申請召開評審會，就調(diào)整結(jié)果的科學(xué)性、合理性、可行性等進(jìn)行評審。雙方對評審意見無異議的，按評審意見完善后履行報批程序；仍有異議的，按照合同約定的爭議解決機(jī)制處理。第十三條編制政府付費和可行性缺口補(bǔ)助PPP項目年度支出預(yù)算時，應(yīng)將年度績效目標(biāo)和指標(biāo)連同編制的預(yù)算申報材料一并報送財政部門審核。使用者付費PPP項目參照執(zhí)行。第三章PPP項目績效監(jiān)控第十四條項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定定期開展PPP項目績效監(jiān)控，項目公司(社會資本)負(fù)責(zé)日常績效監(jiān)控。第十五條PPP項目績效監(jiān)控是對項目日常運行情況及年度績效目標(biāo)實現(xiàn)程度進(jìn)行的跟蹤、監(jiān)測和管理，通常包括目標(biāo)實現(xiàn)程度、目標(biāo)保障措施、目標(biāo)偏差和糾偏情況等。PPP項目績效監(jiān)控應(yīng)符合以下要求：(一)嚴(yán)格遵照國家規(guī)定、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、項目合同約定，按照科學(xué)規(guī)范、真實客觀、重點突出等原則開展績效監(jiān)控。重點關(guān)注最能代表和反映項目產(chǎn)出及效果的年度績效目標(biāo)與指標(biāo)，客觀反映項目運行情況和執(zhí)行偏差，及時糾偏，改進(jìn)績效。(二)項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)PPP項目特點，考慮績效評價和付費時點，合理選擇監(jiān)控時間、設(shè)定監(jiān)控計劃，原則上每年至少開展一次績效監(jiān)控。第十六條PPP項目績效監(jiān)控工作通常按照以下程序進(jìn)行：(一)開展績效監(jiān)控。項目公司(社會資本)開展PPP項目日常績效監(jiān)控，按照項目實施機(jī)構(gòu)要求，定期報送監(jiān)控結(jié)果。項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)對照績效監(jiān)控目標(biāo)，查找項目績效運行偏差，分析偏差原因，結(jié)合項目實際，提出實施糾偏的路徑和方法，并做好信息記錄。(二)反饋、糾偏與報告。項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)績效監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的偏差情況及時向項目公司(社會資本)和相關(guān)部門反饋，并督促其糾偏；偏差原因涉及自身的，項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)及時糾偏；偏差較大的，應(yīng)撰寫《績效監(jiān)控報告》報送相關(guān)主管部門和財政部門。第四章PPP項目績效評價第十七條項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定，在執(zhí)行階段結(jié)合年度績效目標(biāo)和指標(biāo)體系開展PPP項目績效評價。財政部門應(yīng)會同相關(guān)主管部門、項目實施機(jī)構(gòu)等在項目移交完成后開展PPP項目后評價。第十八條PPP項目績效評價應(yīng)符合以下要求：(一)嚴(yán)格按照規(guī)定程序，遵循真實、客觀、公正的要求，采用定量與定性分析相結(jié)合的方法。(二)結(jié)合PPP項目實施進(jìn)度及按效付費的需要確定績效評價時點。原則上項目建設(shè)期應(yīng)結(jié)合竣工驗收開展一次績效評價，分期建設(shè)的項目應(yīng)當(dāng)結(jié)合各期子項目竣工驗收開展績效評價；項目運營期每年度應(yīng)至少開展一次績效評價，每3-5年應(yīng)結(jié)合年度績效評價情況對項目開展中期評估；移交完成后應(yīng)開展一次后評價。(三)績效評價結(jié)果依法依規(guī)公開并接受監(jiān)督。第十九條PPP項目績效評價工作通常按照以下程序進(jìn)行：(一)下達(dá)績效評價通知。項目實施機(jī)構(gòu)確定績效評價工作開展時間后，應(yīng)至少提前5個工作日通知項目公司(社會資本)及相關(guān)部門做好準(zhǔn)備和配合工作。(二)制定績效評價工作方案。項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)政策要求及項目實際組織編制績效評價工作方案，內(nèi)容通常包括項目基本情況、績效目標(biāo)和指標(biāo)體系、評價目的和依據(jù)、評價對象和范圍、評價方法、組織與實施計劃、資料收集與調(diào)查等。項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)組織專家對項目建設(shè)期、運營期首次及移交完成后績效評價工作方案進(jìn)行評審。(三)組織實施績效評價。項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)績效評價工作方案對PPP項目績效情況進(jìn)行客觀、公正的評價。通過綜合分析、意見征詢，區(qū)分責(zé)任主體，形成客觀、公正、全面的績效評價結(jié)果。對于不屬于項目公司或社會資本責(zé)任造成的績效偏差，不應(yīng)影響項目公司(社會資本)績效評價結(jié)果。(四)編制績效評價報告。PPP項目績效評價報告應(yīng)當(dāng)依據(jù)充分、真實完整、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、客觀公正，內(nèi)容通常包括項目基本情況、績效評價工作情況、評價結(jié)論和績效分析、存在問題及原因分析、相關(guān)建議、其他需要說明的問題。(五)資料歸檔。項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)將績效評價過程中收集的全部有效資料，主要包括績效評價工作方案、專家論證意見和建議、實地調(diào)研和座談會記錄、調(diào)查問卷、績效評價報告等一并歸檔，并按照有關(guān)檔案管理規(guī)定妥善管理。(六)評價結(jié)果反饋。項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)及時向項目公司(社會資本)和相關(guān)部門反饋績效評價結(jié)果。第二十條項目公司對績效評價結(jié)果有異議的，應(yīng)在5個工作日內(nèi)明確提出并提供有效的佐證材料，向項目實施機(jī)構(gòu)解釋說明并達(dá)成一致意見。無法達(dá)成一致的，應(yīng)組織召開評審會，雙方對評審意見無異議的，根據(jù)評審意見確定最終評價結(jié)果；仍有異議的，按照合同約定的爭議解決機(jī)制處理。第二十一條項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)將PPP項目績效評價報告報送相關(guān)主管部門、財政部門復(fù)核，復(fù)核重點關(guān)注績效評價工作方案是否落實、引用數(shù)據(jù)是否真實合理、揭示的問題是否客觀公正、提出的改進(jìn)措施是否有針對性和可操作性等。第二十二條PPP項目績效評價結(jié)果是按效付費、落實整改、監(jiān)督問責(zé)的重要依據(jù)。(一)按效付費。政府付費和可行性缺口補(bǔ)助項目，政府承擔(dān)的年度運營補(bǔ)貼支出應(yīng)與當(dāng)年項目公司(社會資本)績效評價結(jié)果完全掛鉤。財政部門應(yīng)按照績效評價結(jié)果安排相應(yīng)支出，項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)按照項目合同約定及時支付。使用者付費項目，項目公司(社會資本)獲得的項目收益應(yīng)與當(dāng)年項目公司(社會資本)績效評價結(jié)果掛鉤?？冃гu價結(jié)果優(yōu)于約定標(biāo)準(zhǔn)的，項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)執(zhí)行項目合同約定的獎勵條款?？冃гu價結(jié)果未達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)的，項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)執(zhí)行項目合同約定的違約條款，可通過設(shè)置影響項目收益的違約金、項目展期限制或影響調(diào)價機(jī)制等方式實現(xiàn)?？冃гu價結(jié)果可作為項目期滿合同是否展期的考量因素。(二)落實整改。項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)績效評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題統(tǒng)籌開展整改工作，并將整改結(jié)果報送相關(guān)主管部門和財政部門。涉及自身問題的，項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)及時整改；涉及項目公司(社會資本)或其他相關(guān)部門問題的，項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)及時督促整改。(三)監(jiān)督問責(zé)。項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)及時公開績效評價結(jié)果并接受社會監(jiān)督；項目實施機(jī)構(gòu)績效評價結(jié)果應(yīng)納入其工作考核范疇。第五章組織保障第二十三條各級財政部門應(yīng)會同相關(guān)部門，建立健全PPP項目績效管理工作相關(guān)制度和共性指標(biāo)框架，加強(qiáng)項目識別論證、政府采購、預(yù)算收支與績效管理及信息披露等業(yè)務(wù)指導(dǎo)，切實做好項目合規(guī)性審查，確保項目全生命周期規(guī)范實施、高效運營。各級財政部門應(yīng)結(jié)合預(yù)算績效管理要求，認(rèn)真審核PPP項目財政收支預(yù)算申請及PPP項目績效目標(biāo)和指標(biāo)體系，充分考慮本級財政承受能力，合理安排財政預(yù)算，加強(qiáng)對財政資金使用合規(guī)性和有效性的監(jiān)督。各級財政部門可結(jié)合每年工作重點，選取重大PPP項目開展績效再評價。第二十四條各級行業(yè)主管部門應(yīng)按照績效管理相關(guān)制度要求，建立健全本行業(yè)、本領(lǐng)域核心績效指標(biāo)體系，明確績效標(biāo)準(zhǔn)；合規(guī)履行預(yù)算編制、申報和執(zhí)行程序；加強(qiáng)與財政及其他相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合。第二十五條項目實施機(jī)構(gòu)、項目公司(社會資本)應(yīng)嚴(yán)格履行合同約定，確保各項工作合法合規(guī)。項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)做好PPP項目績效管理具體工作，并對PPP項目實施規(guī)范性、財政資金使用的合規(guī)性和有效性負(fù)責(zé)。項目公司(社會資本)應(yīng)做好項目投資、建設(shè)、運營、維護(hù)、移交等工作的日常管理和信息記錄；積極配合開展PPP項目績效管理工作，并對所提供資料和信息的真實性、完整性、有效性負(fù)責(zé)。第二十六條各級財政部門應(yīng)會同相關(guān)主管部門依托PPP綜合信息平臺，加強(qiáng)PPP項目信息管理。項目實施機(jī)構(gòu)、項目公司(社會資本)應(yīng)根據(jù)項目實際進(jìn)展及時提供和更新PPP項目績效管理相關(guān)信息，做好信息公開，接受社會監(jiān)督。第六章附則第二十七條本指引自印發(fā)之日起30日后施行。本指引施行前已發(fā)布中標(biāo)通知書的項目，沿用采購文件或項目合同中約定的績效評價指標(biāo)及結(jié)果應(yīng)用等條款，按照本指引開展績效監(jiān)控、績效評價相關(guān)工作，績效目標(biāo)與績效指標(biāo)體系不完善的，可參照本指引進(jìn)行補(bǔ)充完善。國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作項目特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）》的通知發(fā)改辦投資〔2024〕227號各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)展改革委：按照國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》有關(guān)要求，我們制定了《政府和社會資本合作項目特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）》。現(xiàn)印發(fā)給你們，請按照執(zhí)行。國家發(fā)展改革委辦公廳2024年3月20日政府和社會資本合作項目特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）第一部分概述一、項目概況項目全稱及簡稱，建設(shè)依據(jù)、建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)、項目功能和定位、建設(shè)地點、建設(shè)工期、建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模、投資規(guī)模和資金來源，主要需求和產(chǎn)出（服務(wù)），主要技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，前期工作進(jìn)展情況等。如項目涉及存量資產(chǎn)，應(yīng)說明存量資產(chǎn)內(nèi)容、資產(chǎn)賬面價值與評估價值、資產(chǎn)權(quán)屬或權(quán)利、存量債務(wù)、建設(shè)運營時間、資產(chǎn)運營與效益情況等。應(yīng)說明存量資產(chǎn)評估情況（含評估單位、評估目的、評估方法等），并將評估報告作為附件。涉及改擴(kuò)建的，應(yīng)說明改擴(kuò)建和存量資產(chǎn)的關(guān)系。二、項目實施機(jī)構(gòu)等實施機(jī)構(gòu)、政府出資人代表（如有）基本情況、職責(zé)及其獲縣級以上人民政府授權(quán)情況，并將相關(guān)授權(quán)證明文件作為附件。三、特許經(jīng)營主要內(nèi)容簡述收費渠道和方式、特許經(jīng)營實施方式、特許經(jīng)營期限、特許經(jīng)營者的條件和選擇方式、特許經(jīng)營服務(wù)范圍。說明項目建設(shè)期是否提供政府投資支持、政府投資支持方式和預(yù)計金額或比例；是否按規(guī)定補(bǔ)貼運營、補(bǔ)貼依據(jù)、補(bǔ)貼期限、具體補(bǔ)貼方式等；以及其他需要說明的內(nèi)容。交通運輸?shù)认嚓P(guān)專業(yè)領(lǐng)域可結(jié)合行業(yè)自身特點，開展行業(yè)審查工作，明確技術(shù)要點、資金安排等信息，作為編制和完善特許經(jīng)營方案的依據(jù)。四、政府承諾和保障政府對項目前期、建設(shè)和運營期間的工作協(xié)助與支持，用地（用海）和移民搬遷安置補(bǔ)償，排他性約定等作出的承諾和保障等。第二部分項目可行性分析一、建設(shè)必要性簡述項目建設(shè)背景及對項目所提供產(chǎn)品或服務(wù)的公共需求，分析其與重大戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等政策和規(guī)劃的符合性，論證項目建設(shè)的必要性和建設(shè)時機(jī)的適當(dāng)性。在需求分析的基礎(chǔ)上，提出擬建項目功能定位、近期和遠(yuǎn)期目標(biāo)、產(chǎn)出（服務(wù)）的需求總量及結(jié)構(gòu)。二、建設(shè)方案分析詳細(xì)論述項目選址或選線方案、主要建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、建設(shè)主要約束條件、用地（用海）方式、選址地質(zhì)條件、周邊配套情況（如用水、用電、道路等）、建設(shè)工期和主要進(jìn)度節(jié)點，以及正常運營年份應(yīng)達(dá)到的產(chǎn)出能力和服務(wù)要求。明確項目預(yù)期達(dá)到的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、工程質(zhì)量和安全管理目標(biāo)等要求。通過技術(shù)、設(shè)備和工程方案的比選，確定項目初步建設(shè)方案。大型、復(fù)雜及分期建設(shè)項目應(yīng)根據(jù)項目整體規(guī)劃、資源利用條件及近遠(yuǎn)期需求預(yù)測，明確項目近遠(yuǎn)期建設(shè)規(guī)模、分階段建設(shè)目標(biāo)和建設(shè)進(jìn)度安排，并說明預(yù)留發(fā)展空間及其合理性、預(yù)留條件對遠(yuǎn)期規(guī)模的影響等。估算擬建項目從籌建、施工至投產(chǎn)所需的全部建設(shè)投資，包括建筑工程費、設(shè)備購置費、安裝工程費、工程建設(shè)其他費和預(yù)備費等。三、要素保障條件根據(jù)項目選址或選線方案，以及建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模等要求，分析項目的要素保障條件及落實情況。說明有關(guān)部門針對項目規(guī)劃、選址、用地（用海）等反饋意見情況。如已辦理相關(guān)行政許可手續(xù)，說明進(jìn)展情況。（一）用地用海條件。說明擬建項目用地總體情況和土地利用現(xiàn)狀，分析土地要素條件、底線紅線約束情況，提出節(jié)約集約用地要求。如涉及用海用島，應(yīng)明確具體方式、位置和規(guī)模等內(nèi)容。（二）資源環(huán)境承載能力、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)等其他支撐條件。說明項目與“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求符合性，說明水耗、能耗、污染物排放總量和碳排放、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)約束等其他支撐條件。四、運營服務(wù)要求在保證達(dá)到產(chǎn)出能力和服務(wù)要求的前提下，研究提出項目運營需要落實的外部條件、運營服務(wù)內(nèi)容、應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量規(guī)范以及安全保障要求。五、主要風(fēng)險識別和分析從項目自身角度，識別和分析項目準(zhǔn)備、建設(shè)、運營、移交階段的政策、經(jīng)濟(jì)、社會、工程、環(huán)境、資金等方面的主要風(fēng)險。第三部分特許經(jīng)營模式可行性論證一、項目屬性分析分析項目是否屬于具有一定公益性且存在經(jīng)營收入的項目。市場化程度高的商業(yè)項目和產(chǎn)業(yè)項目，以及沒有經(jīng)營收入的公益項目，不得采用特許經(jīng)營模式；不得將以上類型中無關(guān)聯(lián)關(guān)系的項目相互“打捆”，或者與適合采用特許經(jīng)營模式的項目“打捆”開展政府和社會資本合作。生活垃圾收運處理一體化、廠網(wǎng)一體化的污水管網(wǎng)、供熱管網(wǎng)、供水管網(wǎng)等項目，綜合交通運輸多式聯(lián)運的公水聯(lián)運、公鐵聯(lián)運等項目，以及依托項目自身開展多元化開發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目可以綜合平衡項目收益，開展政府和社會資本合作。對于特許經(jīng)營新建（含改擴(kuò)建）項目，應(yīng)參照《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴(kuò)建）項目清單》，明確民營企業(yè)持股要求或參與方式。二、項目收費渠道和方式明確項目收費渠道和方式（含潛在收費渠道和方式），說明收費依據(jù)，論證收費渠道和方式的合法合規(guī)性，評價使用者支付意愿、支付能力和收益穩(wěn)定性，初步分析項目運營成本、項目收費情況以及該項目所屬領(lǐng)域現(xiàn)有的財政運營補(bǔ)貼政策，明確項目是否存在按規(guī)定補(bǔ)貼運營情形，明確是否不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責(zé)任，未以任何方式新增地方政府隱性債務(wù)，確保項目符合使用者付費要求。項目收費屬于政府定價或指導(dǎo)價的，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行有關(guān)定價機(jī)關(guān)制定的價格或收費政策；如不屬于政府定價或指導(dǎo)價的，應(yīng)明確定價機(jī)制和調(diào)價機(jī)制。三、項目盈利能力分析研究使用者付費收入的穩(wěn)定性和成長性，在項目全部投資為權(quán)益資金的情形下，考察項目全生命周期的現(xiàn)金流入（含按規(guī)定享有的運營補(bǔ)貼）和流出情況，分別計算基于項目投資現(xiàn)金流量表、特許經(jīng)營者自有資金現(xiàn)金流量表的財務(wù)內(nèi)部收益率等盈利能力指標(biāo)。對于盈利能力不足的項目，研究分析通過多種方式提升項目總體盈利能力的可行性，主要包括合理確定特許經(jīng)營期限、政府在建設(shè)期提供投資支持、依法依規(guī)合理調(diào)整土地規(guī)劃用途和開發(fā)強(qiáng)度、提供與項目合理相關(guān)的資源補(bǔ)償?shù)取Ｈ缧枵顿Y支持的，應(yīng)說明政府投資支持的具體方式、額度和時間節(jié)點等。必要情況下，應(yīng)對盈利能力指標(biāo)進(jìn)行敏感性分析及盈虧平衡分析。從盈利能力角度分析是否適合采用特許經(jīng)營模式。如采取多種方式后，盈利能力仍不足，則不應(yīng)采用特許經(jīng)營模式。四、比較優(yōu)勢分析從項目全生命周期成本、產(chǎn)出或服務(wù)效果、建設(shè)運營效率、風(fēng)險防范控制等方面，對采取特許經(jīng)營模式和傳統(tǒng)政府投資模式在投入產(chǎn)出、經(jīng)濟(jì)社會效益等方面進(jìn)行比較分析，對項目是否適合采用特許經(jīng)營模式進(jìn)行論證。五、參與意愿分析分析說明社會資本參與意愿和金融機(jī)構(gòu)參與意愿；必要時，可面向社會資本和金融機(jī)構(gòu)就項目關(guān)鍵條件開展市場測試，說明市場測試結(jié)果。六、合法合規(guī)性分析綜合上述分析，說明上述特許經(jīng)營安排是否存在違反法律法規(guī)、政策文件精神的情況，包括但不限于特許經(jīng)營范圍或產(chǎn)出界定不清，一定區(qū)域或期限內(nèi)的排他性約定缺失，通過可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費等方式使用財政資金彌補(bǔ)項目建設(shè)和運營成本等。涉及外商投資企業(yè)參與的，說明是否符合外商投資管理有關(guān)規(guī)定。七、特許經(jīng)營風(fēng)險分析從特許經(jīng)營角度，說明采取特許經(jīng)營模式可能存在的主要風(fēng)險。第四部分特許經(jīng)營主要內(nèi)容一、特許經(jīng)營范圍明確擬采取特許經(jīng)營模式的項目建設(shè)內(nèi)容、運營內(nèi)容、服務(wù)范圍等要求，以及特許經(jīng)營者對項目周期各環(huán)節(jié)的責(zé)任。對于盤活存量資產(chǎn)項目，應(yīng)列明項目資產(chǎn)處置方式和程序等內(nèi)容，以及項目存量債務(wù)處理和職工安置等要求。二、實施方式確定擬采用特許經(jīng)營模式的具體實施方式。新建項目可采用BOT、BOOT、DBFOT、BOO等方式，改擴(kuò)建項目可采用ROT方式，存量資產(chǎn)盤活可采用TOT等方式。說明實施方式選擇的主要依據(jù)和考慮。三、特許經(jīng)營期限和資產(chǎn)權(quán)屬明確特許經(jīng)營期限，說明特許經(jīng)營期限確定依據(jù)。如將特許經(jīng)營期限作為招標(biāo)評定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)以最終招標(biāo)確定的期限為準(zhǔn)。明確特許經(jīng)營期限內(nèi)和特許經(jīng)營到期后的資產(chǎn)權(quán)屬情況。四、特許經(jīng)營主要原則和合作邊界明確使用者付費定價、調(diào)價機(jī)制和原則，以及期間各類重大變更的處理原則等；明確特許經(jīng)營各階段政府、特許經(jīng)營者、項目公司的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等；明確特許經(jīng)營者或項目公司通過加強(qiáng)管理、降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等獲得的額外收益分配原則等。五、特許經(jīng)營者選擇（一）特許經(jīng)營者基本條件。按照以下要求，明確特許經(jīng)營者基本條件：除作為政府出資人代表參與地方政府通過資本金注入方式給予投資支持的項目外，地方本級國有獨資或國有控股企業(yè)（含其獨資或控股的子公司）不得以任何方式作為本級政府和社會資本合作新建（含改擴(kuò)建）項目的投標(biāo)方、聯(lián)合投標(biāo)方或項目公司股東；作為政府出資人代表時，原則上不得在項目公司中控股。（二）特許經(jīng)營者選擇方式。應(yīng)明確特許經(jīng)營者選擇方式。鼓勵優(yōu)先采用公開招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營者；如果不采用公開招標(biāo)方式，應(yīng)明確原因和依據(jù)。（三）特許經(jīng)營者選擇標(biāo)準(zhǔn)。對特許經(jīng)營者應(yīng)具備的條件提出要求，明確特許經(jīng)營者應(yīng)具備的項目管理經(jīng)驗、專業(yè)運營能力、企業(yè)綜合實力、信用狀況等，并將項目運營方案