論中國外匯管理體制改革

第十二章論中國外匯管理體制改革——潛在的危機與相應的對策一、固定匯率下人民幣完全可兌換的責任與風險1994年匯率并軌改革之后中國實行的實質上是單一匯率下的固定匯率制度(簡稱單一固定匯制)。單一固定匯制是發(fā)達國家在二次大戰(zhàn)后用來代替金本位制度的。當初美國由于無法承擔以固定匯率兌換黃金與美元的義務而不得不取消金本位制并創(chuàng)立了完全可兌換單一固定匯制。單一固定匯制曾于50-60年代在西方發(fā)達國家流行。但70年代之后發(fā)達國家政府又發(fā)現(xiàn)他們無法承擔以固定匯率兌換外匯與本幣的義務。美國、英國等西方國家政府先后決定以浮動匯率制度代替單一固定匯制。目前完全可兌換單一固定匯率制度只在一部分發(fā)展中國家（如墨西哥）流行。另一個在發(fā)展中國家流行的外匯管理體制是不完全可兌換的多重匯率制度，其主要由不可隨意兌換的固定官方匯率、浮動的外匯市場匯率、以及黑市匯率構成(類似中國1994年以前的匯制)。多重匯率體制的弊端是眾所周知的：一物多價便給不法人士有機可圖。但多重匯率體制綜合了固定匯率與浮動匯率的特性，實際上可以緩和固定匯率下政府所承擔的責任與風險。穩(wěn)定、成功的單一固定匯制通常都要求政府承諾本幣與外幣間完全可兌換。不許完全可兌換的話，非法的黑市外匯交易遲早會出現(xiàn)。單一固定匯制也就回到多重匯制了．因此國際貨幣基金組織及世界貿易組織常常要求成員國政府承諾本幣完全可兌換。他們對中國也提出同樣要求。中國政府對實行人民幣自由兌換可選擇的形式似乎還認識不透?，F(xiàn)在中國正努力實行的可兌換形式是固定匯率下的可兌換。其實還有一種形式即浮動匯率下的可兌換。西方國家和經濟起飛國家現(xiàn)在實行的都是浮動匯率下的可兌換。在固定匯率下，政府要承擔維持固定匯率的風險，而在浮動匯率下，匯率由市場決定，參與市場交易并擁有外匯的個人與企業(yè)承擔外匯升值、貶值的風險，完全與政府無關。政府也不用承擔維持固定或穩(wěn)定匯率的義務，過去中國的外匯調劑市場就是讓人民幣在浮動匯率下境內可兌換，即人民幣與外匯在境內通過調劑市場基本上完全可兌換，但匯出境外則有限制。世界貿易組織認為中國要實現(xiàn)人民幣可兌換才能加入該組織，但它沒有清楚指出是在什么條件下的可兌換。中國把它局限地認為是在固定匯率下可兌換，就給自己加上一個很沉重的包袱。西方任何一個國家都背不起固定匯率下本幣完全可兌換的包袱；以至實行這種制度的最后都廢棄固定匯率轉而采用浮動匯率。中國肯定也無法承受固定匯率承諾。浮動匯率下的完全可兌換使個人、企業(yè)及外國投資者不得不自己承擔外匯風險，而政府可免去買賣外匯儲備以維持固定匯率的責任。由于不需要外匯儲備，一般也就沒有外匯儲備的變化，本幣的發(fā)行量也就完全不受外匯儲備變化的影響，從而使本國央行能真正實行獨立的貨幣政策。政府能根據本國經濟實際情況獨立地決定發(fā)放多少貨幣發(fā)行多少國債。這便是浮動匯制受許多發(fā)達國家及經濟起飛國家政府青睞的原因。中國如果想有自己真正獨立的貨幣與財政政策，也必須采用浮動匯率下的人民幣完全可兌換。完全可兌換單一固定匯制對個人、企業(yè)、特別是外國投資者非常有利。只要匯率不變，他們不需承擔任何匯率風險。但政府卻需要吸納或拋售大量外匯儲備來維持固定匯率下外匯與本幣的價格平衡。如果一個國家的進出口貿易及資本進出能不斷保持平衡，完全可兌換單一固定匯率就比較容易維持。但在當今世界，能保持貿易及資本迸出口平衡的國家很少。美國等發(fā)達國家進多出少。日本臺灣出多進少。加之貿易與資本在世界范圍內的流動性越來越強，這些因素使得固定匯制被許多發(fā)達國家及經濟起飛國家政府所拋棄。中國政府似乎認為有一定的外匯儲備就可以實現(xiàn)人民幣固定匯率下的完全可兌換，這是一種誤解。在實行金本位時，美國政府也認為它可以承擔一個義務：即不管你拿多少美元來換黃金，政府都可以按一定的比率換給你。事實是最后無法承擔這種責任。二次世界大戰(zhàn)后，西方國家都嘗試采用固定匯率下完全可兌換的外匯管理，但這些資本主義國家在實行這種體制的20多年后，由于政府沒有太多外匯儲備來維持而最后放棄．他們沒有足夠外匯儲備的原因是出口少進口多。對于另一類國家及地區(qū)，如日本、臺灣，它們出口多、進口少，在固定匯率下出現(xiàn)的弊端是外匯儲備逐漸增加，對通賬造成巨大的壓力。因為每增加一美元外匯儲備，央行就需要增發(fā)與一美元等價的本幣。為了避免由外匯儲備增加帶來的通漲，央行每買進一美元外匯就必須同時發(fā)行與一美元等價的本幣國債。這種“對沖”操作對發(fā)展中國家的央行來說不僅是很高的技術要求更是一個嚴格的政治考驗。因為發(fā)行多少國債是一個非常現(xiàn)實的政治經濟問題，決不是象西方經濟學教科書上描述的那樣只是一個技術問題．1994年以來中國的外匯儲備劇增有幾個原因：第一，出口表現(xiàn)不錯，這與二、中國還沒有條件實行固定匯率下的人民幣完全可兌換要實現(xiàn)并維持固定匯率下的人民幣完全可兌換，中國一定要在相當長的時期內保持低通脹。但由于目前國有企業(yè)、銀行虧損大，要將通脹長期控制在低水平，難度很大。因此，中國要在短時期內實現(xiàn)人民幣在固定匯率下的完全可兌換是不太現(xiàn)實的。一旦銀根放松，問題就會全部暴露出來。放松銀根，通脹就上來了；人民幣在國內貶值，出口成本將增加。匯率不變，出口將虧本，大大打擊出口商的積極性。出口減少，外匯供給也就減少，由于銀根放松，人民幣多了，大家搞項目，進口必增加，對外匯的需求增加。大家都向銀行要外匯，外匯必不夠用?；蛟S有人會問：為什么1994、1995年出現(xiàn)通脹但人民幣不貶反升？這是因為人民幣利率太高。中國政府1994、95期間對通漲特別擔心，特別強調穩(wěn)住存款，使保值儲蓄與保值國債的實質年利率(即減去通脹后的利率)超過12%。如果相信人民幣不會貶值，對外國投資者來說，中國的保值儲蓄與保值國債將是世界難得的高回報低風險沒資了。難怪中國居民也搶購國債。保值儲蓄保值國債的成本卻得由國有銀行或財政部來承擔。銀行高利率買進居民儲蓄再低利率貸給企業(yè)，虧損是必然的。企業(yè)、銀行、財政部都虧損，就得發(fā)更多的國債印更多的鈔票。刨更高的通脹，只是遲早的問題。以保值儲蓄的高利率來穩(wěn)定通脹，有助于短期內將人民的通脹期望迅速降低；但只能是應急措施，不能消滅通脹的根本原因：國企、銀行、財政的虧損與赤字。通漲實際上是政府不得已對貨幣持有者征稅來彌補企業(yè)、銀行、財政的虧損與赤字。這種貨幣稅收多了人民要起來造反，不收又沒辦法。收得恰到好處，控制通漲在一位數之內就不怕。既然無法根除通脹，中國政府就不要太擔心人民幣貶值，人民幣對美元在今后幾年一定會貶值。這是因為國有企業(yè)、銀行、財政的虧損不是幾年就可以解決的。人民幣貶值不可避免的話，固定匯率就無法維持，匯率變動也只是時間問題。讓人民幣在浮動匯率體制下逐漸貶值對中國大有好處。中國是有這方面的經驗的。1993年人民幣在調劑市場貶值是因為國內有通漲。如當時的調劑市場不對人民幣貶值，則個人與企業(yè)將不愿使用人民幣而只接受港幣或美元。后果與今日的俄國差不多，即無人愿意持有盧布。如果當時外匯調劑市場實行的是完全可兌換固定匯率并由央行拋售美元穩(wěn)定人民幣，那么企業(yè)與個人將會愿意買進大量的央行外匯儲備。問題是央行當時沒有足夠的外匯儲備來穩(wěn)定人民幣匯率。即使有足夠的儲備，中國政府愿意將大量的外匯儲備在幾天之內拋售來阻止人民幣貶值嗎？1993年人民幣在調劑市場貶值使得外貿外資企業(yè)不至于受到國內通脹的巨大沖擊。因為在這種情況下，即使出口產品收購價由于國內通脹而上漲，但出口所賺的美元在新的調劑匯率下也可換更多的人民幣，外貿企業(yè)仍然可以維持利潤。即在浮動匯率下，國內宏觀經濟起伏與通脹不會沖擊中國的對外貿易和外國投資企業(yè)。從本質上講，中國如果堅持固定匯率下的人民幣可兌換，就失去了財政與貨幣政策的自主與獨立權，中國政府就無法根據本國的情況來決定發(fā)多少國債印多少鈔票，也就無法通過征收貨幣稅或借國債來彌補國有企業(yè)、銀行、財政三位一體的虧損與赤字。理論上，這種硬約束對中國的經濟發(fā)展有好處，但卻不實際。更有效的辦法應當是利用“一國兩幣”：迅速實現(xiàn)人民幣在浮動匯率下完全可兌換。三、“一國兩幣”已經基本實現(xiàn)浮動匯率下的人民幣境內可兌換1994年之前中國的外匯留成及外匯調劑市場制度使中國大陸出現(xiàn)了一種很微妙的“一國兩幣”制度。一套是港幣或外匯，適用于對外貿易和外國沒資者，另一套是人民幣，適用于國內貿易。兩種貨幣體系通過外匯調劑市場的浮動匯率相連。當外貿或外國投資有大起伏時，使用人民幣貨幣體系的國內企業(yè)仍然不受大的沖擊。外匯調劑市場匯率的變化緩沖了外幣突然進人或撤出對國內經濟的沖擊。當國內通脹高漲時，使用港幣貨幣體系的外貿外資企業(yè)同樣也不至于受到大的沖擊．這種制度實際上是內部完全可兌換浮動匯率制度，離發(fā)達國家的完全可兌換浮動匯制只差一步：外匯不可隨意匯出國。在外匯留成的體制下，外匯實際上等于第二種貨幣，企業(yè)或個人賺了外匯或外匯指標可以存在銀行自己的帳上，要用時可以取出，不用時可以保值(美元與人民幣相比幾乎沒有通脹)。外匯在留成制下即有了貨幣的三種功能：交換媒介、價值尺度、及儲藏手段．1994年以前港幣和美元是在悄悄地行使貨幣職能，恃別是在南中國；作用且非常大。有的外貿企業(yè)及外國投資者在中國賺的是外匯，用的也是外匯，完全以外匯經營，等于不用人民幣都可以，沒有匯率風險。人民幣和港幣又是可兌換的，同時又不是固定匯率下的可兌換，而是浮動匯率下的可兌換，由調劑市場決定。在當時，對能進人外匯調劑市場的企業(yè)，人民幣與外幣就已完全可兌換。1993年要進人調劑市場已很容易，兌換也很容易，當時人民幣兌美元能相當自由地浮動，人民幣兌美元曾一度貶為10比1。由此可見當時的“一國兩幣”機制已很發(fā)達?？梢哉f港幣在南中國廣泛流通是1994年之前中國的外貿與外資企業(yè)在南中國發(fā)展迅速的一個重要原因。在1994年之前民幣實際上已不知不覺地走上了可兌換之路。所以世界上一些知名經濟學者都認為中國很了不起，因為當時人民幣已接近內部完全可兌換，但沒有造成任何經濟上的動蕩。1994年匯率并軌取消了一物兩價，顯然是一個進步。但同時也用單一固定匯制代替了“一國兩幣”。外幣及外匯調劑市場浮動匯率形成機制被取消。根據中國1994年前后實行兩種外匯體制的經驗并參考香港聯(lián)系匯率的經驗，我認為中國目前已有條件利用“一國兩幣”，迅速安全的實行浮動匯率下的人民幣完全可兌換。政府可以采取以下措施：第一，允許個人、企業(yè)留有外匯帳戶但必須定期申報外匯持有情況。這也就讓個人、企業(yè)去承擔匯率風險同時解脫央行及國有商業(yè)銀行的外匯風險與包袱。第二，開放外匯市場，允許個人、企業(yè)、外資進人。這就讓個人、企業(yè)自愿去重新分配外匯風險，第三，擴大匯率浮動范圍，允許人民幣在較大范圍自由貶值或升值。匯率浮動，央行就不必擔心外匯儲備夠不夠，政府也可以有獨立的貨幣與財政政策。第四，適當監(jiān)督、控制資本項目下的外匯進出境。這主要是防止國有資產非法外流。中國并不需要太擔心私有外匯資產外流。因為中國一旦實行上述三條政策，經濟增長率高、投資和回報又可以以美元計(不受人民幣貶值影響)，將會吸引大量外資人境。第五，允許港幣在中國大陸有限度使用。這使得在中國投資的企業(yè)有可能利用香港的銀行體系，加之香港的銀行又可以到中國開分行，等于中國大陸利用了香港卓有成效的金融貨幣體系，外國資金自然會流向中國。港幣港幣與美元掛鉤，實行的是聯(lián)系匯率制度，中銀及另外兩家香港銀行每印7.8元港鈔就必須存l美元于香港金融管理局的外匯基金。由于政治原因，香港經濟不斷面臨外資大進大出的威脅，因而不得不采用聯(lián)系匯率。否則，港幣一貶值，香港就成了空城了。有了聯(lián)系匯率，外資就不走了，香港繁榮也就有保障了?！耙粐鴥蓭拧薄⒃试S港幣在中國大陸使用，實質上就是再造多個香港。何樂不為？1997之后香港回歸中國，“一國兩幣”將名正言順。以上政策構想，在具體實施過程中，可能存在三個障礙：第一，認識上的滯后，認為一個國家只能有