上海城鎮(zhèn)標準體系規(guī)劃方案調(diào)整完善及新城建設研究應用

咨詢研究結果精選上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所深度分析匯報（第28期）1月17日內(nèi)部資料咨詢研究結果精選上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所深度分析匯報（第28期）1月17日上?！?966”城鎮(zhèn)體系計劃調(diào)整完善及新城建設研究●一、歷史回顧：上海城市空間結構演變歷程及存在問題●二、發(fā)展思緒：打造功效性節(jié)點新城，形成“1+X”梯度型城市框架體系●三、突破關鍵：創(chuàng)新體制機制，優(yōu)化資源配置，優(yōu)先發(fā)展功效性節(jié)點新城●相關鏈接：◆京滬等地集中暴發(fā)“城市病”居民離宜居越來越遠◆城市計劃矛盾引發(fā)“超級城市病”◆日本首全部圈城市體系結構演化及借鑒啟示◆國外新城建設經(jīng)驗內(nèi)容摘要：●在前幾輪上海城市發(fā)展中，上海發(fā)展重心關鍵集中在中心城區(qū)600平方公里范圍內(nèi)，經(jīng)過大規(guī)模城市建設，中心城區(qū)交通條件、城市形象、社會事業(yè)資源配置等全部得到了快速提升，20世紀90年代開始浦東開發(fā)開放，又深入拓展了上海中心城區(qū)發(fā)展空間，提升了上海開放度和國際化水平，使得中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)能級大為提升，金融貿(mào)易、文化娛樂、中介咨詢等現(xiàn)代服務產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，中心城區(qū)服務業(yè)比重占了近80%，國際化大城市發(fā)展雛形已經(jīng)形成?！裨谏虾Ｊ小笆晃濉庇媱澗V要中，上海從國際化大城市大致系著眼，從人口、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、資源、基礎設施等很多要素出發(fā)，對上海市域范圍進行了一次更全方面更綜合重新整合布局，即根據(jù)“1966”城鎮(zhèn)體系計劃目標，建設一批和上海國際大城市發(fā)展水平相適應新城、新市鎮(zhèn)，即1個中心城，9個新城，60個新市鎮(zhèn)，600個中心村?！裥滦蝿菹?，上海拓展城市發(fā)展框架、打造多層級城鎮(zhèn)體系已經(jīng)迫在眉睫?，F(xiàn)在上海城市空間結構已不適應轉(zhuǎn)變增加方法需要，城市空間特點不利于多功效城市形成，不利于服務業(yè)比重提升，不利于中心城市集散作用發(fā)揮，不利于特大城市人口合理分布。●圍繞建設現(xiàn)代化國際大城市這一目標，結合“四個中心”城市功效定位，根據(jù)“服務長三角、服務長江流域、服務全國”發(fā)展要求，上海城市空間結構調(diào)整和城鎮(zhèn)體系建設，應“打破行政區(qū)劃、跳出市域范圍”，從更大區(qū)域范圍、從服務長三角角度進行優(yōu)化和調(diào)整?！裢晟粕虾３擎?zhèn)框架體系基礎思緒是：以功效建設為突破，率先崛起若干個城市規(guī)模、服務能級、經(jīng)濟產(chǎn)出僅次于主城功效性節(jié)點新城，形成以“1+X”特大城市內(nèi)部城市群為特點、以功效互動為關鍵梯度型城市框架體系，從而打造多層面服務空間，為全方面提升上海城市綜合服務功效奠定基礎。●上海已經(jīng)到了城市拓展發(fā)展階段，所以要把財力、資金、政策等資源向功效性節(jié)點新城傾斜，經(jīng)過功效性節(jié)點新城崛起，互動其它城鎮(zhèn)發(fā)展，并達成破解上海城鎮(zhèn)二元結構目標?！裢黄脐P鍵：一是創(chuàng)新管理體制機制，激發(fā)新城發(fā)展活力；二是優(yōu)化交通資源配置，突出“交通引導發(fā)展”；三是強化社會資源配置，提升公共服務等級；四是提升新城主導功效，兼顧綜合功效培育；五是優(yōu)化人口導入機制，促進新城人口集聚。正文目錄：HYPERLINK上?！?966”城鎮(zhèn)體系計劃調(diào)整完善及新城建設研究HYPERLINK一、歷史回顧：上海城市空間結構演變歷程及存在問題HYPERLINK二、發(fā)展思緒：打造功效性節(jié)點新城，形成“1+X”梯度型城市框架體系HYPERLINK三、突破關鍵：創(chuàng)新體制機制，優(yōu)化資源配置，優(yōu)先發(fā)展功效性節(jié)點新城相關鏈接：HYPERLINK京滬等地集中暴發(fā)“城市病”居民離宜居越來越遠HYPERLINK城市計劃矛盾引發(fā)“超級城市病”HYPERLINK日本首全部圈城市體系結構演化及借鑒啟示HYPERLINK國外新城建設經(jīng)驗在前幾輪上海城市發(fā)展中，上海發(fā)展重心關鍵集中在中心城區(qū)600平方公里范圍內(nèi)，經(jīng)過大規(guī)模城市建設，中心城區(qū)交通條件、城市形象、社會事業(yè)資源配置等全部得到了快速提升，20世紀90年代開始浦東開發(fā)開放，又深入拓展了上海中心城區(qū)發(fā)展空間，提升了上海開放度和國際化水平，使得中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)能級大為提升，金融貿(mào)易、文化娛樂、中介咨詢等現(xiàn)代服務產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，中心城區(qū)服務業(yè)比重占了近80%，國際化大城市發(fā)展雛形已經(jīng)形成。在“中心城區(qū)退二進三”、“市區(qū)發(fā)展服務業(yè)、郊區(qū)發(fā)展制造業(yè)”等產(chǎn)業(yè)方針和布局導向引導下，伴隨各類開發(fā)區(qū)建設，郊區(qū)制造業(yè)蓬勃興起，在上海經(jīng)濟發(fā)展中擔當了關鍵角色，也奠定了郊區(qū)經(jīng)濟實力基礎。不過在郊區(qū)大力發(fā)展制造業(yè)同時，城市建設卻沒有立即跟上，即使在“十一五”計劃中已經(jīng)提出了“1966”城鎮(zhèn)體系建設和關鍵新城建設設想，不過，總體來看，新城公共交通和和主城連接、教育醫(yī)療等社會事業(yè)配置、商業(yè)娛樂文化等和生活居住相關服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展全部相對滯后，發(fā)展至今，新城本身城市功效不甚健全，仍然依靠中心城區(qū)，這也制約了服務業(yè)發(fā)展和人口從中心城區(qū)導出，造成上海二元結構嚴重問題。一、歷史回顧：上海城市空間結構演變歷程及存在問題（一）上海城市空間結構演變歷程早在上個世紀30年代，上海就是中國最大經(jīng)濟中心、工業(yè)基地和遠東最大金融中心。建國后，受政治制度巨變、計劃經(jīng)濟體制影響和在中央“以農(nóng)業(yè)為基礎、以工業(yè)為主導”發(fā)展方針和上?！白兿M城市為生產(chǎn)城市”口號引導下，上海城市功效日漸萎縮，經(jīng)濟、金融、貿(mào)易功效快速退化，工業(yè)生產(chǎn)功效日益突出。為大力發(fā)展工業(yè)，1953-1958年，上海在距中心城區(qū)2-3公里城市邊緣相繼配置了8個各具特色近郊工業(yè)區(qū)。伴隨1958年上海城市空間巨大擴容，上海工業(yè)逐步向遠郊擴展，并相繼建設了吳涇煤化工基地、安亭汽車工業(yè)基地等7個工業(yè)基地。1952-1978年，上海三次產(chǎn)業(yè)比重從5.9∶52.4∶41.7轉(zhuǎn)變?yōu)?.0∶77.4∶18.6。能夠說，在改革開放前，上海已經(jīng)淪為經(jīng)典單功效、生產(chǎn)型城市。從城市框架看，1949年新中國成立時上海市域面積636km2，其中中心城區(qū)82.4km2。1949-1958年，上海城區(qū)范圍無顯著改變，但進行了數(shù)次政區(qū)調(diào)整，以1956年2月政區(qū)調(diào)整幅度最大，調(diào)整后上海城區(qū)共有15個市區(qū)和3個城鎮(zhèn)結合部區(qū)。1958年，國務院前后兩次同意將原屬江蘇省松江專區(qū)10個縣劃歸上海管轄，使上海市域面積猛增至6340km2，形成了10個城區(qū)和10個郊縣行政區(qū)劃構架，并一直沿襲至改革開放以后。因為新增10個縣絕大部分是農(nóng)村地域，上海開始從單一城市管理模式變?yōu)槌鞘泻徒伎h兩種管理模式，上海由此走上了二元結構城市發(fā)展道路。伴隨城市空間規(guī)模擴大，上海衛(wèi)星城建設構想開始付諸實施。1959年10月《相關上海城市總體計劃初步意見》編制完成，計劃提出“逐步改造舊市區(qū)、嚴格控制近郊工業(yè)區(qū)、有計劃地發(fā)展衛(wèi)星城鎮(zhèn)”城市建設方針。在閔行、吳涇、嘉定、安亭、松江以外，新計劃了12個10萬或20萬人口左右衛(wèi)星城。在1972年和1978年，又分別計劃和建設了金山衛(wèi)和吳淞-寶山兩個衛(wèi)星城。但因為受三年自然災難和文化大革命影響，城市總體計劃難以全方面實施，城市從市區(qū)向外無序擴張，近郊工業(yè)區(qū)和市區(qū)基礎上連成一片，郊區(qū)衛(wèi)星城和小城鎮(zhèn)發(fā)展遲緩。改革開放以后，上海城市功效和空間結構又發(fā)生了顯著改變，大致能夠分成以下多個階段。1、1978-1990年：城市功效恢復階段改革開放后，上海作為穩(wěn)定全國改革開放大局“后衛(wèi)”，首先擔負著為全國提供財力物力重擔，其次承受著中國競爭和體制改革沖擊，經(jīng)濟發(fā)展舉步維艱。加上市區(qū)布局混亂，環(huán)境質(zhì)量低劣、交通擁擠、住房緊缺等問題日益突出，迫使上海學術界和經(jīng)濟界對上海城市功效重作思索。1978年底，上海經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略討論拉開序幕。1984年上海市政府向國務院提交了《相關上海經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略匯報提要》，1985年2月國務院批轉(zhuǎn)這一匯報并指出：“上海要充足發(fā)揮中心城市多功效作用”，提出“到本世紀末把上海建成開放型、多功效、產(chǎn)業(yè)結構合理、科學技術優(yōu)異、含有高度文明社會主義現(xiàn)代化城市”。依據(jù)這一要求，上海形成了《上海市城市總體計劃方案（修改稿）》，于1986年10月13日經(jīng)國務院批復標準同意，并指出，“上海是中國最關鍵工業(yè)基地之一，也是中國最大港口和關鍵經(jīng)濟、科技、貿(mào)易、金融、信息、文化中心，應該愈加好地為全國現(xiàn)代化建設服務。同時，還應該把上海建設成為太平洋西岸最大經(jīng)濟貿(mào)易中心之一?！边@是上海歷史上第一個經(jīng)國家同意城市總體計劃方案，計劃明確：至全市人口規(guī)?？刂圃?300萬人左右，逐步改變單一中心城市布局，主動地、有計劃地建設中心城、衛(wèi)星城、郊縣小城鎮(zhèn)和農(nóng)村集鎮(zhèn)，逐步形成層次分明、協(xié)調(diào)發(fā)展城鎮(zhèn)體系。自此，上海逐步向恢復城市功效方向前進。這一階段，上海產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整有了初步成效。上海三次產(chǎn)業(yè)組成百分比由1978年4.0∶77.4∶18.6恢復到1990年4.4∶64.7∶30.9，但這種功效復位還是恢復性和初步，并不穩(wěn)固?？傮w上看，在1990年以前，上海城市功效并沒有伴隨發(fā)展戰(zhàn)略提出而同時形成，單一功效城市特征并沒有真正改變。2、1990-：城市功效轉(zhuǎn)型階段1990年4月，黨中央、國務院作出了開發(fā)開放浦東重大決議。1992年10月，黨十四大提出“以上海浦東開發(fā)、開放為龍頭，深入開放長江沿岸城市，立即把上海建成國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易中心之一，帶動長江三角洲和整個長江流域地域經(jīng)濟新飛躍”要求。為了適應新城市定位，上海開始對產(chǎn)業(yè)結構實施戰(zhàn)略性調(diào)整。1992年12月，上海市第六次黨代會提出“三、二、一”產(chǎn)業(yè)發(fā)展方針，明確優(yōu)先發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。“九五”期間，上海繼續(xù)堅持“三、二、一”產(chǎn)業(yè)發(fā)展方針，產(chǎn)業(yè)結構戰(zhàn)略性調(diào)整全方面推進。整個20世紀90年代，上海第三產(chǎn)業(yè)取得了空前發(fā)展，三次產(chǎn)業(yè)組成從1990年4.4∶64.7∶30.9轉(zhuǎn)變?yōu)?.6∶46.3∶52.1。另外，第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結構也一直趨于優(yōu)化，引人注目標是金融保險、交通運輸倉儲、房地產(chǎn)、社會服務等行業(yè)崛起，分別占第三產(chǎn)業(yè)30.0%、13.7%、10.9%和9.6%，它標志著上海進入城市功效加速轉(zhuǎn)型階段。這一時期，上海市場體系建設取得了巨大成就，不僅形成了包含生產(chǎn)資料和生活資料在內(nèi)有形市場和無形市場相結合、期貨市場和現(xiàn)貨市場相結合多層次、多門類商品市場體系；而且在要素市場建設方面，上海資本市場、貨幣市場、產(chǎn)權市場、技術市場、信息市場和勞動力市場全部得到了很好發(fā)展。這一階段，上海中心城區(qū)快速擴容，連續(xù)建成區(qū)面積由改革開放早期264km2發(fā)展至近800km2，特大型城市強中心特征日益突出。城區(qū)面積快速擴容關鍵有兩方面原因：首先，高密度人口生存壓力、高強度產(chǎn)業(yè)發(fā)展壓力和低密度路網(wǎng)交通壓力是造成上海城區(qū)空間擴張內(nèi)在動力；其次，城市功效定位高層次提升、行政區(qū)劃構架適應性調(diào)整、外向型開發(fā)區(qū)區(qū)域性拉動和快速交通網(wǎng)絡誘導性擴張等機遇也從外部助推了上海中心城區(qū)擴容。和此同時，在中心城區(qū)“退二進三”和“繁榮繁榮看市區(qū)、經(jīng)濟實力看郊區(qū)”等方針引導下，上海城市空間結構也發(fā)生了巨大改變，形成了中心商業(yè)圈、外圍居住圈、遠郊工業(yè)圈三大圈層。其中，中心商業(yè)圈商業(yè)、商務活動顯著增加，展現(xiàn)出“無街不市”景象；外圍居住圈對外來人口起到了有效吸納作用；遠郊工業(yè)圈以“1+3+9”工業(yè)園區(qū)為載體，成為上海工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展關鍵增加極。3、-至今：城市功效重構階段5月，國務院正式批復并標準同意《上海市城市總體計劃》（1999-），明確提出“要把上海建設成為現(xiàn)代化國際大城市和國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運中心之一”。這為在社會主義市場經(jīng)濟和經(jīng)濟全球化條件下，上海城市功效新定位指明了方向。然而，因為上海服務業(yè)自以來進入滯脹期，服務業(yè)增速放緩、比重回落（-，上海第三產(chǎn)業(yè)比重一直徘徊在50.5%左右），造成上?！八膫€中心”發(fā)展進程并不盡如人意。為加速實現(xiàn)基礎建成“四個中心”基礎框架目標，就必需打破僵局、做大服務業(yè)規(guī)模、提升服務業(yè)比重、提升服務業(yè)水平，才能確保這一目標實現(xiàn)。令人欣喜是，在剛剛過去兩年，我們看到上海服務業(yè)有了長足發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)比重開始止步回升，并由52.6%上升到歷史性53.7%。近期，在由國家發(fā)改委負責牽頭制訂《相關率先形成服務經(jīng)濟為主產(chǎn)業(yè)結構，加緊推進上海國際金融中心和國際航運中心建設意見》中，上海國際金融中心和國際航運中心有望率先取得政策突破，成為支持上海服務業(yè)發(fā)展“雙引擎”，從而助推上海服務業(yè)上新臺階。其中，國際航運中心將關鍵完善集疏運體系和發(fā)展現(xiàn)代航運服務體系，而國際金融中心將以金融市場體系建設為關鍵，以先行先試和完善金融環(huán)境為關鍵。這一階段，和“四個中心”城市功效相適應，上海城市空間結構發(fā)展總體思緒是形成份層級城鎮(zhèn)體系。在《上海市城市總體計劃》（1999-）中，計劃明確了以中心城為主體，形成“多軸、多層、多核”市域空間布局結構，“多層”指中心城-新城-中心鎮(zhèn)-通常鎮(zhèn)組成市域城鎮(zhèn)體系，“多核”包含中心城和11個新城。在《相關上海市促進城鎮(zhèn)發(fā)展試點意見》中上海深入明確，“十五”期間關鍵發(fā)展“一城九鎮(zhèn)”。，在出臺上海市“十一五”計劃綱要中，上海又從國際化大城市大致系著眼，從人口、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、資源、基礎設施等很多要素出發(fā)，對上海市域范圍進行了一次更全方面更綜合重新整合布局，即根據(jù)“1966”城鎮(zhèn)體系計劃目標，建設一批和上海國際大城市發(fā)展水平相適應新城、新市鎮(zhèn)，即1個中心城，9個新城，60個新市鎮(zhèn)，600個中心村。（二）現(xiàn)實狀況城市空間結構已不適應轉(zhuǎn)變增加方法需要新形勢下，上海拓展城市發(fā)展框架、打造多層級城鎮(zhèn)體系已經(jīng)迫在眉睫。一是服務業(yè)發(fā)展需要新空間載體，現(xiàn)在上海服務業(yè)關鍵集中在中心城區(qū)，郊區(qū)服務業(yè)發(fā)展嚴重滯后，假如不能有效提升郊區(qū)服務業(yè)比重，全市服務業(yè)比重提升目標極難突破。二是上海要實現(xiàn)“四個中心”目標，必需要有強大功效體系來支撐，而單靠中心城區(qū)是無法完成，必需在全市范圍內(nèi)優(yōu)化功效布局。三是上海作為長三角區(qū)域中心城市，必需發(fā)揮集聚和輻射作用，才能愈加好地服務長三角，但因為缺乏上海經(jīng)濟向外輻射紐帶，難認為長三角提供多層面服務需求。四是引導人口合理布局任務十分艱巨，現(xiàn)在中心城區(qū)人口密度已經(jīng)超出了東京和巴黎市區(qū)，要經(jīng)過城市分級極化引導人口分級集中，從而促進人口合理遷移。1、上海城市空間特點不利于多功效城市形成要實現(xiàn)“四個中心”發(fā)展目標，上海必需形成強大綜合服務功效體系，除了金融中心、貿(mào)易中心、航運中心等關鍵功效外，還需要有強大制造業(yè)中心等產(chǎn)業(yè)功效來支撐，和能夠吸引國際性人才生態(tài)居住、教育醫(yī)療等社會功效來配套。從空間布局來看，這一功效體系是無法單靠中心城區(qū)獨立完成，必需在全市范圍內(nèi)優(yōu)化功效布局。而現(xiàn)在現(xiàn)實是，中心城區(qū)功效較為完善，而郊區(qū)城市功效不甚健全，主導功效以居住、生產(chǎn)為主，同時作為城市功效關鍵內(nèi)容商務商業(yè)、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等功效嚴重缺失，造成上海郊區(qū)“反磁力”作用不夠強。所以，這么城市空間特點并不利于多功效城市形成。2、上海城市空間特點不利于服務業(yè)比重提升多年來，上海服務業(yè)比重即使有所提升，但一直徘徊在50%左右極難突破。和趕超目標相比，上海服務業(yè)比重遠遠低于東京、倫敦、紐約等國際化大城市，服務業(yè)比重過低已經(jīng)成為發(fā)展“軟肋”。而作為長三角中心城市，服務業(yè)比重低也造成了輻射集聚功效弱化。從布局看，上海服務業(yè)關鍵集中在中心城區(qū)，比重已靠近78%，部分地域如盧灣區(qū)已經(jīng)達成93%，中心城區(qū)服務業(yè)比重上升空間已然很小。而占全市90%土地面積郊區(qū)服務業(yè)發(fā)展嚴重滯后，大部分區(qū)縣服務業(yè)占地域GDP比重全部在40%左右，遠郊區(qū)服務業(yè)比重僅為30%，這也是為何全市服務業(yè)比重極難提升根本原因。換而言之，假如郊區(qū)服務業(yè)比重不能有效提升，中心城區(qū)即便達成100%服務業(yè)比重，全市服務業(yè)比重也極難突破55%。為此，要提升服務業(yè)比重，首先需要靠提升服務能級、調(diào)整服務結構來完成；其次需要靠拓展新服務空間載體來實現(xiàn)。也就是說，郊區(qū)服務業(yè)必需要有所作為。3、上海城市空間特點不利于中心城市集散作用發(fā)揮上海作為長三角區(qū)域中心城市，理應要增強綜合服務功效，發(fā)揮集聚和輻射作用，從而愈加好地服務長三角乃至全國。然而，現(xiàn)在上海中心城區(qū)人口和建筑高度密集，產(chǎn)業(yè)難以有效疏解，其城市空間特點并不利于中心城市集散作用發(fā)揮。深層次分析，上海中心城區(qū)經(jīng)濟輻射受阻，其根本原因在于：上海在市域和長三角廣袤腹地之間缺乏一批接收和傳輸上海經(jīng)濟能量中間層次，缺乏上海經(jīng)濟向外輻射紐帶。上海郊區(qū)是上海城市關鍵組成部分，又是上海和江浙等周圍地域聯(lián)絡紐帶，在上海深入發(fā)展和長三角地域共同發(fā)展中，含有沒有可替換關鍵作用和特殊功效。4、上海城市空間特點不利于特大城市人口合理分布上海作為中國最大國際大城市和經(jīng)濟中心城市，是關鍵人口集聚地之一。各機構對上海人口規(guī)模估計最保守估量為2200萬，樂觀估計則為2500-2800萬。從人口分布看，上海人口展現(xiàn)高度向心特征。中心城區(qū)人口密度偏高，無疑帶來交通擁擠、就業(yè)困難、住房擔心等一系列社會問題。假如不采取有力方法，整個中心城區(qū)人口總量還將繼續(xù)膨脹。為避免人口高度集聚引發(fā)城市弊病，就必需在人口布局上加緊從單核集中式發(fā)展向多核擴散式發(fā)展轉(zhuǎn)變。二、發(fā)展思緒：打造功效性節(jié)點新城，形成“1+X”梯度型城市框架體系城市空間結構總是要服務于城市功效定位實現(xiàn)、服務于城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要和城市競爭力提升。在新一輪發(fā)展過程中，上海戰(zhàn)略地位和城市功效將會得到深入提升，同時國家對上海發(fā)展也將提出新要求，內(nèi)部發(fā)展動力強化和外部發(fā)展環(huán)境改變，迫切需要上海重新思索城市空間結構調(diào)整和城鎮(zhèn)體系建設理念和思緒。首先，“四個中心”建設步伐加速，不可能囿于中心城區(qū)有限600平方公里內(nèi)實現(xiàn)，而是需要在全市范圍內(nèi)優(yōu)化布局，分解中心城區(qū)不堪重負壓力和功效。其次，從“服務長三角、服務長江流域、服務全國”角度看，把本身發(fā)展和服務全國結合起來，站在全國角度設計和引導上海發(fā)展是中央對上海下一輪發(fā)展要求。上海服務全國，首先是服務長三角區(qū)域?，F(xiàn)在長三角各城市紛紛要求和上海全方位接軌，上海也十分期望增強對長三角地域服務功效，加速推進長三角區(qū)域全方面融合。但因為缺乏有效融合接口、服務路徑和接軌通道，上海服務區(qū)域功效并不顯著?？紤]到長三角區(qū)域協(xié)同發(fā)展、腹地支撐在上海作為國際大城市崛起中所起重大作用。為此有必需優(yōu)化現(xiàn)有城市布局，著眼于上海和長三角城市群整體發(fā)展，在空間上深入拓展和發(fā)揚上海對長三角區(qū)域服務能力，并在服務中取得本身發(fā)展。所以，圍繞建設現(xiàn)代化國際大城市這一目標，結合“四個中心”城市功效定位，根據(jù)“服務長三角、服務長江流域、服務全國”發(fā)展要求，上海城市空間結構調(diào)整和城鎮(zhèn)體系建設，應“打破行政區(qū)劃、跳出市域范圍”，從更大區(qū)域范圍、從服務長三角角度進行優(yōu)化和調(diào)整。未來上海城市空間結構和城鎮(zhèn)體系應該充足表現(xiàn)開放性特征，要有利于帶動長三角區(qū)域協(xié)同發(fā)展、有利于在服務長三角中培育新競爭力、有利于促進“四個中心”城市功效建設。（一）完善上海城鎮(zhèn)框架體系基礎思緒上海一直致力于構建層次分明、功效清楚城鎮(zhèn)體系，并試圖擺脫城市從中心區(qū)向外自然膨脹“攤大餅”發(fā)展模式。國務院批復《上海市城市總體計劃（1999-）》中就明確了以中心城為主體，形成“多軸、多層、多核”市域空間布局結構，隨即又提出了建設“1966”四級居住體系框架，更是深入強化了上?！皬膯魏恕弊呦颉岸嘈摹背鞘邪l(fā)展空間目標。上海市“十一五”計劃也提出把發(fā)展重心從600向6000拓展城市發(fā)展戰(zhàn)略，并提出了關鍵打造臨港、松江、嘉定三個新城。不過，發(fā)展現(xiàn)實狀況和發(fā)展愿望還是存在很大差距。我們認為，上海遲遲不能實現(xiàn)多層次市域城市框架原因在于：上海一直把發(fā)展主戰(zhàn)場放在中心城區(qū)，對郊區(qū)發(fā)展定位則是以制造業(yè)發(fā)展為帶動，在服務業(yè)發(fā)展上顯著滯后，在社會事業(yè)、公共交通等基礎設施上配置不足，而且中心城區(qū)疏解到新城功效單一，多為居住功效，和產(chǎn)業(yè)結合不強，使得郊區(qū)新城一直無法成為功效相對獨立城市，所以也就無法形成立體城市框架。伴隨上海城市發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，郊區(qū)新城將迎來發(fā)展良機。依據(jù)“1966”城鎮(zhèn)體系框架，上海將計劃建設9個現(xiàn)代化中等規(guī)模城市，計劃總?cè)丝谠?40萬左右。即使“1966”城鎮(zhèn)體系較之“十五”期間“一城九鎮(zhèn)”而言，強化了產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)容，但人口規(guī)模仍然是判別新城能級關鍵標準，而經(jīng)濟規(guī)模、城市功效等關鍵判別標準還處于弱化地位。所以從某種意義上講，“1966”依舊擺脫不了城市居住體系框架影子。要改變這一局面，就必需完善城鎮(zhèn)框架體系，堅定以產(chǎn)業(yè)（或說是功效）帶動新城發(fā)展總體思緒，而非根據(jù)發(fā)展“臥城”要求來打造9大新城。然而，資源永遠是有限，9個新城建設不可能齊頭并進，財力、項目、土地等資源也不可能在9個新城中均攤。有鑒于此，我們認為，完善上海城鎮(zhèn)框架體系基礎思緒是：以功效建設為突破，率先崛起若干個城市規(guī)模、服務能級、經(jīng)濟產(chǎn)出僅次于主城功效性節(jié)點新城，形成以“1+X”特大城市內(nèi)部城市群為特點、以功效互動為關鍵梯度型城市框架體系，從而打造多層面服務空間，為全方面提升上海城市綜合服務功效奠定基礎。其中，“1”是指中心城區(qū)，是上海強中心；“X”是指若干個功效性節(jié)點新城，是未來上海亞中心。所謂功效性節(jié)點新城，應該是一個僅次于主城而高于其它新城經(jīng)濟體、能量體和規(guī)模體，是含有獨立城市形態(tài)、鮮明城市功效特征并含有相當集聚和輻射能力區(qū)域性中心城市，它既對中心城區(qū)含有較強反磁力作用，又能有效集聚周圍產(chǎn)業(yè)、引導中心城區(qū)人口遷移和外來新增人口導入，并深入拓展和延伸主城功效。從上海經(jīng)濟和人口規(guī)模發(fā)展前景來看，節(jié)點新城應該能夠發(fā)展為人口規(guī)模在100萬以上、經(jīng)濟規(guī)模在1000億以上、服務業(yè)比重超出50%大城市。根據(jù)這一標準，我們認為功效性節(jié)點新城城市能級顯然要比“1966”城鎮(zhèn)體系中9個新城要高多。功效性節(jié)點新城，在上海城市體系中處于極為敏感和關鍵二級地位，其發(fā)展對于周圍地域、中心城市和長三角關聯(lián)城市全部有著巨大影響，它既是中心城區(qū)功效外溢關鍵平臺，也是引領周圍發(fā)展功效高地，更是上海服務長三角橋頭堡，所以必需充足發(fā)揮功效性節(jié)點新城作用，妥善協(xié)調(diào)多種關系，促進各方共同發(fā)展。1、發(fā)揮對周圍地域引領作用功效性節(jié)點新城，作為郊區(qū)建設關鍵，應該對周圍地域發(fā)展發(fā)揮出主動引領作用。一是發(fā)揮對周圍地域產(chǎn)業(yè)發(fā)展引領作用。功效性節(jié)點新城，依靠特有產(chǎn)業(yè)基礎成長而成，是上海優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚集中一大高地，周圍地域可圍繞功效性節(jié)點新城關鍵產(chǎn)業(yè)，以延伸產(chǎn)業(yè)鏈方法，提供后端服務，共同推進產(chǎn)業(yè)規(guī)模發(fā)展。二是發(fā)揮對周圍地域社會事業(yè)引領作用。功效性節(jié)點新城是以建設二級城市為目標，功效性節(jié)點新城應該是區(qū)域范圍里中心城市，社會事業(yè)配置應該含有一定規(guī)模和等級，作為城市關鍵功效之一，發(fā)揮對周圍地域社會事業(yè)引領功效，能夠帶動周圍地域人居環(huán)境提升。三是發(fā)揮對周圍地域綜合服務引領作用。功效性節(jié)點新城作為區(qū)域中心，城市功效不應是簡單制造生產(chǎn)，而必需含有一定服務功效，包含區(qū)域性多種特色商務商業(yè)服務，如展示、商業(yè)、辦公、旅游、文化等，發(fā)揮對周圍地域綜合服務引領作用，能夠有效帶動周圍地域產(chǎn)業(yè)層次提升。2、發(fā)揮和中心城區(qū)互動作用作為城市體系中承上啟下功效性節(jié)點新城，其發(fā)展是和中心城區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)、功效、規(guī)模全部是互動。一是發(fā)揮對中心城區(qū)人口截流和疏導作用。人口大量流入是不可回避現(xiàn)實，未來上海人口規(guī)模很可能突破萬，功效性節(jié)點新城建設，不僅能夠有效疏導現(xiàn)有中心城區(qū)人口，緩解現(xiàn)在中心城區(qū)人口過密現(xiàn)實狀況，而且能夠大量吸納新流入人口，成為導入人口“蓄水池”，緩解隊中心城區(qū)直接壓力。二是發(fā)揮對中心城區(qū)服務功效延伸作用。上海城市發(fā)展目標是建成“四個中心”，從空間布局來看，這些功效也不可能完全依靠中心城區(qū)獨立完成，功效性節(jié)點新城以功效建設為突破，本身意義就是在空間上對上海城市功效拓展和提升。依靠功效性節(jié)點新城強大產(chǎn)業(yè)規(guī)模和完善基礎設施支撐，功效性節(jié)點新城完全能夠成為中心城區(qū)服務功效延伸地帶，成為上海服務業(yè)發(fā)展增量地帶，成為能和中心城區(qū)互動發(fā)展功效地帶。三是發(fā)揮對全市經(jīng)濟總量支撐作用。功效性節(jié)點新城以產(chǎn)業(yè)集聚、功效拓展、人口集中為要素，經(jīng)濟實力肯定在現(xiàn)有基礎上會有所突進，對推進上海經(jīng)濟連續(xù)發(fā)展、推進上海城郊協(xié)調(diào)發(fā)展全部含有不可估量作用。3、發(fā)揮對長三角區(qū)域服務作用假如說長三角第一輪發(fā)展是得益于沿海地域率先開放、市場機制主動引入所帶來“制度紅利”，那么在長三角已經(jīng)形成一定經(jīng)濟規(guī)模今天，尋求“整合紅利”對長三角來說顯得尤為迫切和實際，所以區(qū)域一體化發(fā)展已經(jīng)不是紙上談兵，“服務區(qū)域、接軌上?！币呀?jīng)成為兩省一市共同心聲。功效性節(jié)點新城正是選擇在上海向外四條大通道上，其發(fā)展正是為了發(fā)揮對長三角區(qū)域愈加好服務作用，并深入完善長三角城市群合理布局。一是在長三角產(chǎn)業(yè)鏈形成中發(fā)揮龍頭作用。功效性節(jié)點全部應該含相關鍵主業(yè)，能夠經(jīng)過產(chǎn)業(yè)鏈關聯(lián)延伸把它作為長三角主導產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)在有些分析文章認為長三角產(chǎn)業(yè)存在同構，我們認為，假如是基于產(chǎn)業(yè)鏈同構是合理而值得提倡，上海產(chǎn)業(yè)完全能夠是長三角產(chǎn)業(yè)，我們共同目標是協(xié)力提升該產(chǎn)業(yè)在全球中地位。二是在長三角市場鏈形成中發(fā)揮平臺作用。在帶動周圍及長三角地域產(chǎn)業(yè)鏈形成過程中，市場鏈作用是至關關鍵，功效性節(jié)點新城能夠利用自己產(chǎn)業(yè)特色和上海國際化優(yōu)勢，高起點地搭建專業(yè)性市場平臺，為提升該產(chǎn)業(yè)整體地位爭取話語全。三是在長三角城市鏈形成中發(fā)揮引導作用。功效性節(jié)點新城建設不僅是對上海城市體系完善和補充，也是對長三角城市群體系優(yōu)化和完善?，F(xiàn)在在上海通向長三角兩大走廊線上，滬寧線上形成了比較密集城市帶，包含蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江、南京、揚州等，并依次傳輸，成為接軌上海較早也較為受益城市帶。而滬杭線上顯著城市斷層，使得上海很多溢出功效也無法尋求到適宜載體。功效性節(jié)點新城建設，有利于在未來上海通向長三角主通道上，建設新城市帶，從而深入完善長三角城市群結構，并利用城市群之間資源互補和共享來全方面提升長三角城市圈整體實力。（二）功效性節(jié)點新城選擇和發(fā)展方向不管是從發(fā)展基礎、資源條件差異性，還是從城市本身發(fā)展實際需求來看，九大新城規(guī)模和建設速度全部不可能齊頭并進、平鋪直敘，應從區(qū)域一體化發(fā)展大視角選擇節(jié)點新城從長三角大城市圈發(fā)展視角出發(fā)，關鍵選擇產(chǎn)業(yè)基礎扎實、功效相對明確、區(qū)位條件良好節(jié)點新城進行率先突破。1、區(qū)位條件最少要符合以下要求：①和中心城區(qū)相距甚遠，最少應有30km距離，以免磁場干擾，反磁力功效失效；②要有包含高速公路、軌道交通等快速干道交通線路和中心城區(qū)和市外腹地便捷地聯(lián)絡在一起；③尤其關鍵是，功效性節(jié)點城市選擇應該放在長三角大區(qū)域范圍內(nèi)來考慮，功效性節(jié)點新城不僅能夠?qū)χ行某菂^(qū)產(chǎn)生相當反磁力作用，而且作為對中心城區(qū)功效進行延續(xù)和補充關鍵平臺，也應該是上海服務長三角區(qū)域又一個功效性高地，它應該和中心城區(qū)共同構筑服務長三角主戰(zhàn)場。所以，提議在上海向外主通道上，選點功效性節(jié)點新城。2、產(chǎn)業(yè)基礎努力爭取獨特征，表現(xiàn)功效性。具體表現(xiàn)為：①要有1-2個特色制造業(yè)，包含現(xiàn)有或發(fā)展方向明確特色制造業(yè)；②擁有做強、做大特色產(chǎn)業(yè)集群條件和前景；③要有使特色制造業(yè)和特色現(xiàn)代服務業(yè)融為一體可能性。綜合起來，功效性節(jié)點新城應發(fā)展成中國領先、國際一流產(chǎn)業(yè)城。3、城市規(guī)模要有較大城市人口規(guī)模，包含：①城市目標規(guī)模應為100萬人口以上，列為大城市或特大城市范圍；②即使現(xiàn)有些人口基數(shù)較低，但城市規(guī)模擴容動力十分強勁。和此同時，功效性節(jié)點新城打造還可在新形勢下上海城市發(fā)展導向指導下，結合重大城市發(fā)展戰(zhàn)略進行選擇。目前，圍繞虹橋綜合交通樞紐所拓展開來“大虹橋”，和南匯并入后形成“大浦東”一起，將成為上海新一輪經(jīng)濟發(fā)展和結構調(diào)整關鍵載體。根據(jù)這么思緒，結合上海重大城市戰(zhàn)略，提議可在上海通往長三角四大主通道上選擇四大功效性節(jié)點城市，即東南發(fā)展軸上臨港新城、西南發(fā)展軸上松江新城、西北發(fā)展軸上嘉定新城和北上海發(fā)展軸上崇明新城，加上面向長三角南翼腹地奉賢新城，以功效建設為突破，形成城市空間新格局，作為轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式新亮點。從現(xiàn)在發(fā)展來看，松江、嘉定、臨港三個新城條件很好，專題功效、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、城市建設等全部有了相當基礎，未來發(fā)展空間巨大，是提升為功效性節(jié)點新城首選，應關鍵打造，快速發(fā)展。崇明即使在經(jīng)濟規(guī)模、產(chǎn)業(yè)基礎、交通條件等方面全部相對滯后，不過從發(fā)展后勁來看，土地、區(qū)位和生態(tài)等綜合優(yōu)勢會使崇明爆發(fā)出巨大發(fā)展能量，以生態(tài)、休閑、度假和生命科技為特色功效定位將帶給崇明巨大發(fā)展?jié)摿Γ晕覀冋J為崇明能夠作為計劃預留中功效性節(jié)點城市，在條件成熟是進行發(fā)展。需要指出是，五大功效性節(jié)點城市選擇并非我們首創(chuàng)，它只是“一城九鎮(zhèn)”和“1966”城鎮(zhèn)體系延續(xù)和完善。作為“1966”城鎮(zhèn)體系中9個新城中4個，松江新城、嘉定新城、臨港新城和崇明新城均早已經(jīng)出臺了相關計劃。但正如前文所述，功效性節(jié)點新城不一樣于“1966”中9個新城，在人口規(guī)模、經(jīng)濟規(guī)模、城市功效上全部要高于9個新城，所以，必需根據(jù)功效性節(jié)點城市要求重新審閱這4個新城計劃。比如，松江新城計劃面積只有60平方公里，計劃人口僅為50萬，完全滿足不了功效性節(jié)點城市發(fā)展要求，必需作出對應調(diào)整，而且有必需將作為關鍵產(chǎn)業(yè)支撐松江工業(yè)區(qū)和出口加工區(qū)納入新城范圍內(nèi)；再如，現(xiàn)有崇明新城計劃不過是崇明城橋鎮(zhèn)計劃，更需要拓展空間，根據(jù)功效性節(jié)點新城要求重新計劃調(diào)整。三、突破關鍵：創(chuàng)新體制機制，優(yōu)化資源配置，優(yōu)先發(fā)展功效性節(jié)點新城在前一輪發(fā)展中，本著集中力量辦大事標準，上海關鍵是集中力量對中心城區(qū)進行大規(guī)模城市改造，城市發(fā)展取得了巨大成績，中心城區(qū)城市形象突出，經(jīng)濟規(guī)模劇增，人口大量集聚，一個現(xiàn)代化國際大城市輪廓開始顯現(xiàn)。在經(jīng)歷了上述發(fā)展階段后，上海已經(jīng)到了城市拓展發(fā)展階段，所以要把財力、資金、政策等資源向功效性節(jié)點新城傾斜，經(jīng)過功效性節(jié)點新城崛起，互動其它城鎮(zhèn)發(fā)展，并達成破解上海城鎮(zhèn)二元結構目標。（一）創(chuàng)新管理體制機制，激發(fā)新城發(fā)展活力上海在“拆縣建區(qū)”后，對郊區(qū)采取了和中心城區(qū)（浦東除外）相同管理模式，計劃審批等權限全部高度集中在市級層面。實際上，郊區(qū)管理和中心城區(qū)有很大區(qū)分，郊區(qū)地域?qū)拸V，正處于城市化進程中，和已經(jīng)開發(fā)成熟中心城區(qū)相比，行政管理廣度、深度、難度和復雜度全部有增無減，而假如完全參考中心城區(qū)管理模式，肯定造成不合理情況產(chǎn)生，和拖延行政辦公效率。以項目審批權為例，除浦東新區(qū)外，郊區(qū)按要求只能審批市審批部門授權項目，造成項目評審過程時間過長、基建設施市級部門協(xié)調(diào)時間較長等問題。如作為嘉定南部地域比較大綜合性醫(yī)院南翔醫(yī)院，遷建工程從4月30日到市里報項目提議書立項開始到5月30日工程可行性研究匯報批復，歷時十二個月多，延誤了工程進度，影響了嘉定南部地域眾多人口就醫(yī)。另外，和江浙兩省地級市乃至縣級市相比，上海郊區(qū)更是顯著缺乏自主權，這也是上海郊區(qū)“燈下黑”原因之一。經(jīng)過對江浙兩省調(diào)研發(fā)覺，放權是促進地域經(jīng)濟加緊發(fā)展關鍵推進力。浙江省委、省政府下發(fā)了40號文件，擴大對17個關鍵縣市經(jīng)濟管理權限，將313項屬省級管理權限放給17個經(jīng)濟強縣市。其中150項權限伴隨行政審批制度改革，在全省實現(xiàn)了普惠制，還有163項仍是省屬權限。部分“地級市”在此基礎上又把自己管理權限放到縣市。如寧波市發(fā)了53號文件，把屬于寧波市管284項管理權限下放到縣市。靈活制度安排，管理體制機制創(chuàng)新，往往能夠激發(fā)發(fā)展活力，江浙兩省周圍地域體制優(yōu)勢表現(xiàn)在財政權、土地審批權、項目審批權、人事權等方面。如土地審批權，浙江采取兩權分離措施，把農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為建設用地權和建設用地項目供地權分開。又如項目審批權，江蘇、浙江“地級市”和縣市項目審批權基礎和省權力一致。在工業(yè)園區(qū)建設審批上，浙江、江蘇靈活性大、速度快，如浙江工業(yè)園區(qū)由縣、市預審，并列入當年建設用地計劃，同時主動向省政府申報，省同意后，主動幫助處理用地指標。所以，為加緊功效性節(jié)點新城快速崛起，能夠考慮在管理體制、機制上進行大膽創(chuàng)新，將管理重心和操作層面下移，給郊區(qū)各區(qū)縣政府更大自主發(fā)展權，充足發(fā)揮基層主動性和能動性，增強節(jié)點新城發(fā)展活力?；A思緒是：在不改變原有組織體制基礎上，變革管理方法，弱化條直接管理，變直接管理為授權管理；下放和郊區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、社會民生、城市管理相關權限，授權新城政府在服從上?？傮w發(fā)展要求和戰(zhàn)略基礎上，含有對自己轄區(qū)相對獨立管理權和決議權。具體來講，可在以下方面率先突破：一是許可依據(jù)本身發(fā)展實際情況，設定相關賠償和保障標準，如土地賠償標準、社會福利標準等。二是適應節(jié)點新城加緊發(fā)展需求，放寬區(qū)域管理方面限制，擴大財權和人權授權，給予其一定自主設置機構靈活性等。三是處理節(jié)點新城建設土地指標問題，給予試點區(qū)擁有具體項目標土地審批權。土地指標在市級層面統(tǒng)籌基礎之上，對節(jié)點新城建設給土地指標專供；在計劃明確基礎上，合適放松新城建設用地總體指標，并將建設項目標審批權一攬子下放，區(qū)縣審批，區(qū)縣負擔責任。四是建立健全推進節(jié)點新城政策支持體系。包含設置功效性節(jié)點新城建設專題資金，加緊基礎設施建設，實現(xiàn)資金動態(tài)平衡；對于成片開發(fā)、整體計劃區(qū)域，給較為靈活計劃政策；給城市建設任務較重地域?qū)斦龀终撸患哟髮r(nóng)民市民化過程政策扶持力度，等等。（二）優(yōu)化交通資源配置，突出“交通引導發(fā)展”便捷道路交通組織和完善區(qū)域交通網(wǎng)絡，是新城建設先導條件。如巴黎5座新城全部有高速鐵路、國有鐵路和區(qū)域快速軌道交通網(wǎng)等多個形式軌道交通和數(shù)條公路交通經(jīng)過，在新城和巴黎之間建立起很便捷交通聯(lián)絡，極大提升了人員、物資流動性，對促進新城快速發(fā)展發(fā)揮了主動作用。現(xiàn)在上海郊區(qū)交通基礎設施建設相對滯后，尤其是快速公交體系成網(wǎng)化水平不足，嚴重制約了郊區(qū)新城發(fā)展。多年來，上海市委、市政府做出了一系列重大舉措加速郊區(qū)交通基礎設施建設，包含以“153060”為目標全市高速公路工程；通往嘉定、松江、臨港多個節(jié)點新城軌道交通也已開通或正在建設中。不過，必需認識到，郊區(qū)交通設施投入還不夠，尤其是郊區(qū)公共交通發(fā)展滯后，弱化了公共交通體系在新城開發(fā)中主導作用。另外，市域內(nèi)高速公路收費存在，增加了郊區(qū)和中心城市區(qū)之間交通成本，大大地阻礙了大家往郊區(qū)置業(yè)、投資、就業(yè)愿望和信心（如嘉定新城人口集聚度還不如九亭）。為促進功效性節(jié)點新城崛起，加速節(jié)點新城功效形成和增強對人口集聚吸引力，應加大交通資源向節(jié)點新城傾斜，發(fā)揮快速公交體系在城市形成中引導作用。一是圍繞功效性節(jié)點新城建設，加緊推進郊區(qū)快速公交體系網(wǎng)絡化。在現(xiàn)階段尤其要重視大容量軌道交通、BRT或快速干道建設，以形成連接中心城區(qū)和新城和新城和新城之間“多軸”；另外，增強新城和老城、關鍵工業(yè)區(qū)、關鍵節(jié)點鎮(zhèn)之間大運量快速公交連線開辟。二是新城建設和快速軌道交通站點相結合。在節(jié)點新城關鍵區(qū)內(nèi)設置含有兩線或多線交叉軌道交通站點，增強軌道交通對新城關鍵商業(yè)區(qū)、公共服務功效區(qū)和關鍵產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設支持。三是增強節(jié)點新城和虹橋綜合交通樞紐連接性。建造連接新城和虹橋樞紐快速干道，發(fā)揮虹橋樞紐特殊區(qū)位優(yōu)勢和強大交通優(yōu)勢，增強節(jié)點新城對外通達性，加緊人口、產(chǎn)業(yè)、資金等要素向新城集聚。四是逐步取消市域范圍內(nèi)高速公路收費，近期應取消A8至松江新城、滬嘉高速和A11至嘉定新城、A5、A2全線路橋收費，增強節(jié)點新城和中心城之間交通暢達性。五是結合長三角城際軌道網(wǎng)建設，計劃好節(jié)點新城和江浙兩省省際軌道系統(tǒng)銜接，確保功效性節(jié)點城市和長三角城市交通通暢和銜接。（三）強化社會資源配置，提升公共服務等級郊區(qū)社會服務設施供給不足、社會文化資源等級不高，很大程度上制約著郊區(qū)新城發(fā)展?，F(xiàn)在上海高等級社會事業(yè)資源高度集中在中心城區(qū)，伴伴隨上海城市功效布局調(diào)整和“1966”城鎮(zhèn)計劃體系建設推進，郊區(qū)社會事業(yè)資源在水平能力和布局結構等方面不適應日益顯現(xiàn)，面臨資源總量不足、優(yōu)質(zhì)資源缺乏、配置相對滯后于城市計劃和郊區(qū)發(fā)展等問題。從教育資源看，多年來上海10個郊區(qū)中小幼在校生數(shù)猛增，已占全市在校生總數(shù)64.1%，而9個中心城區(qū)在校生數(shù)卻下降了近10%；郊區(qū)在教育面臨巨大壓力同時，優(yōu)質(zhì)教育資源嚴重告急，全市50所試驗性示范性高中，9個中心城區(qū)共有34所，而10個郊區(qū)僅有16所。從醫(yī)療資源看，郊區(qū)床位數(shù)占全市比重約為37.02%，而中心城區(qū)為54.91%；郊區(qū)衛(wèi)生技術人員占全市比重為29.79%，中心城區(qū)達成60.22%；郊區(qū)醫(yī)生人數(shù)占全市31.91%，而中心城區(qū)達成了57.02%。良好教育、醫(yī)療、文化、體育、娛樂等公共服務設施是增強新城吸引力關鍵條件。新城社會事業(yè)資源配置不足、等級不高，造成人口不愿向新城集中，進而造成郊區(qū)新城對要素集聚和吸引程度不高?？紤]到醫(yī)療、教育、文化、體育等設施建設意義不僅僅在于豐富大家生活、保障身體健康，更是集聚人氣、發(fā)明商機、吸引投資關鍵資源。所以，在新一輪發(fā)展中，必需打破現(xiàn)有行政區(qū)劃限制和郊區(qū)標準慣性思維，高起點計劃、高標準建設，大力推進社會文化設施尤其是優(yōu)質(zhì)社會事業(yè)資源要向郊區(qū)新城延伸，且關鍵對功效性節(jié)點新城進行配置，發(fā)揮教育醫(yī)療等設施配套規(guī)模效應，提升節(jié)點新城公共服務等級。提議：加大市級統(tǒng)籌力度，引導中心城區(qū)品牌中小學校、三甲醫(yī)院等優(yōu)質(zhì)社會事業(yè)資源向功效性節(jié)點新城集聚，每個新城最少建設1個區(qū)域醫(yī)療中心（三級甲等億元）、1所優(yōu)質(zhì)高中，和文化、體育、娛樂等重大市級功效性項目。（四）提升新城主導功效，兼顧綜合功效培育產(chǎn)業(yè)功效是城市功效關鍵支撐。功效性節(jié)點新城作為上海關鍵區(qū)外圍含有一定獨立性次中心城市，一是要有強大主導支撐產(chǎn)業(yè)，含有特色鮮明、高等級主導功效；二是形成多元化產(chǎn)業(yè)體系和就業(yè)體系，含有生活、就業(yè)、服務等綜合功效。現(xiàn)在郊區(qū)新城建設除少許居住功效外，幾乎沒有其它功效，這在很大程度上影響了新城要素集聚。為此，培育產(chǎn)業(yè)功效對功效性節(jié)點新城支撐作用，完善新城功效綜合性，提升節(jié)點新城功效能級和高度。一是明確節(jié)點新城功效定位，功效性節(jié)點新城應該作為上海關鍵區(qū)外圍有一定獨立性綜合性城市來壯大新城綜合職能，增強新城競爭力；同時發(fā)揮節(jié)點新城獨特功效，保持本身特色，明確主導功效定位，并根據(jù)功效集聚要求在全市范圍內(nèi)配置資源，加緊節(jié)點新城主導功效形成。如嘉定新城，一旦明確“汽車城”為專題功效，就應該把“汽車展”等項目向它集中，并深入帶動汽車研發(fā)、設計等產(chǎn)業(yè)發(fā)展；又如松江新城，一旦明確“大學城”為專題功效，就應該激勵其發(fā)展“知識外包服務”等產(chǎn)業(yè)，形成知識產(chǎn)業(yè)高地。二是打破現(xiàn)行行政區(qū)劃思維限制，提升節(jié)點新城產(chǎn)業(yè)能級、功效水平和服務半徑。新城主導功效要按區(qū)域性功效標準打造，根據(jù)上海城市功效提升和國際大城市建設目標客觀要求負擔中心城區(qū)部分產(chǎn)業(yè)功效轉(zhuǎn)移，從功效分工上和中心城區(qū)一起組成一個完整城市功效體系。為此，可經(jīng)過主體功效性大項目向功效性節(jié)點新城導入，提升新城功效水平，強化新城建設動力源泉。三是經(jīng)過產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強節(jié)點新城就業(yè)功效。節(jié)點新城發(fā)展產(chǎn)業(yè)只要有產(chǎn)業(yè)高度，能提供有職業(yè)聲望崗位，才能吸引人口集聚，真正發(fā)揮節(jié)點新城“反磁力”效應。（五）優(yōu)化人口導入機制，促進新城人口集聚郊區(qū)新城建設一個關鍵問題是人口規(guī)模過小和人氣不足。新城人口規(guī)模過小，造成郊區(qū)新城公共基礎設施建設難以發(fā)揮規(guī)模效應，使得新城基礎設施建設成本高昂。而缺乏必需基礎設施也難以吸引人口遷入和集聚，由此形成“惡性循環(huán)”。另外，增強功效性節(jié)點新城人口集聚功效，對緩解中心城區(qū)人口壓力、截留外省市遷移人口、均衡全市人口空間布局有著關鍵意義。作為未來上海吸納人口關鍵載體，除當?shù)厝丝谠黾油猓行某菂^(qū)人口遷出和外省市人口遷入將組成功效性節(jié)點新城關鍵人口集聚渠道。促進功效性節(jié)點新城人口集聚，除完善教育、醫(yī)療、交通等公共服務設施和基礎設施建設外，還應經(jīng)過計劃引導、政策聚集等多個手段推進人口向新城集中。一是加緊延伸至功效性節(jié)點新城軌道交通線路建設，強化和中心城區(qū)交通聯(lián)絡，降低居民通勤成本，發(fā)揮軌道交通在疏導中心城區(qū)人口向節(jié)點新城集聚中作用。二是經(jīng)過計劃引導，加緊功效性節(jié)點新城人口集聚。結合全市人口空間和中心城區(qū)功效改造，有計劃、有步驟地在節(jié)點新城內(nèi)計劃市區(qū)人口動遷基地、以中低價商品房為主大型居住小區(qū)和以保障性住房為主大型居住基地，經(jīng)過城市公共基礎設施先行建設和公共服務設施完善配套，增強節(jié)點新城居住功效。三是建立適應節(jié)點新城人口導入戶籍管理制度和人才引進政策。放松對郊區(qū)戶籍管理，實施有別于市區(qū)戶籍管理措施，對外省市來滬人員，尤其是含有一定專業(yè)水準科研、教育、管理等方面人才和含有相關技能專業(yè)人士，給比市區(qū)更寬松措施，加大新城人才吸引力度。四是加強功效性節(jié)點新城內(nèi)公共交通道路計劃，使計劃建設內(nèi)部道路能和功效性節(jié)點城市未來大規(guī)模人口相適應。課題組組長：唐憶文，組員：沈露瑩、楊波、詹水芳、楊光梅HYPERLINK回目錄·相關鏈接·京滬等地集中暴發(fā)“城市病”居民離宜居越來越遠“首全部變‘首堵’，房子又貴得出奇，這北京真是沒法住了?！苯鼉蓚€月，北京已經(jīng)有過兩次全城大堵車，其中一次不過是下點小雨，卻造成全市140多條關鍵線路擁堵達數(shù)小時，很多市民為此埋怨。交通擁堵之外，房價高企、生活成本提升、空氣污染、無處不在噪音……特大型城市集中暴發(fā)“城市病”，讓越來越多人發(fā)覺，城市似乎并沒有那么美好，部分人甚至開始逃離“北上廣”。而最近發(fā)生在上海膠州路公寓大火，更使大家對城市生活安全性感到擔憂。特大城市注定難以“宜居”嗎？快速成長城市將“煩惱”到何時？該怎樣治理已經(jīng)出現(xiàn)"城市病"？“城市病”集中暴發(fā)，離“宜居”越來越遠為了避開早高峰，家住北京市大興區(qū)劉文波天天6點就要出門，趕往在東三環(huán)企業(yè)上班?！捌鋵嵠髽I(yè)正常上班時間是9點，但假如7點開車出門，恰好趕上早高峰，肯定會遲到?！眲⑽牟ǜ嬖V記者。除了要早出門外，為了避開晚高峰，劉文波幾乎天天全部“主動”加班，20點才下班回家?！皩嵲诓幌氚褧r間全部‘堵’在路上?！彼f。據(jù)了解，現(xiàn)在北京交通擁堵時間已經(jīng)從天天平均3.5小時增加到現(xiàn)在5小時，汽車平均時速僅為15公里。劉文波老家在河南，大學畢業(yè)以后京工作，10月在北京結婚?！耙驗闇蕚淞⒓匆『?，就想起碼也要買個兩居。即使當初北京房價受國際金融危機影響有所下降，但四環(huán)以內(nèi)房價我還是承受不了。想來想去，也只能在大興這么地方買房了?！绷顒⑽牟òl(fā)愁，遠不止天天要“早出晚歸”?！昂蒙虉?、醫(yī)院、娛樂休閑設施全部集中在市中心，平時動不動就要往城里跑?！爆F(xiàn)在她正為兒子上幼稚園發(fā)愁，京城“入園難”已不是什么新鮮事。其實，除了房價高、交通擁堵、街區(qū)發(fā)展失衡這些市民們?nèi)粘＞湍苌钋畜w會“城市病”外，北京、上海、廣州等特大城市還面臨著不一樣程度人口膨脹、資源短缺、環(huán)境污染、生態(tài)惡化等“城市病”。在北京，“十一五”計劃確定常住人口總量要控制在1625萬人，但截至底，實際常住人口總數(shù)就已達成1972萬人。上海市常住人口達1921.32萬人，廣州市常住人口也已經(jīng)超出1400萬，估量用不了多久中國就會涌現(xiàn)數(shù)個萬以上人口大城市。環(huán)境污染也讓人頭疼。在深圳，多條河流已經(jīng)被嚴重污染，即便地處珠江三角洲，該城市仍是中國水資源嚴重短缺城市之一，人均水資源占有量已經(jīng)下降到20年前1/18。城市生活垃圾以每十二個月約10%速度增加，但大多數(shù)垃圾只能簡易填埋，北京、廣州等地一度出現(xiàn)“垃圾圍城”現(xiàn)象。城市好處毋庸置疑。首先，一樣基礎設施建設投入，集約使用可產(chǎn)生更高收入和更多就業(yè)；其次，人口聚集使服務業(yè)發(fā)展，和城市化相伴隨家庭活動社會化過程使大家生活質(zhì)量提升，有更多時間進行教育、文化、休閑、娛樂等活動。不過，當城市擴張到一定程度，“城市病”隨之而來。中國城市管理協(xié)會會長羅亞蒙認為，城市是一個開放、復雜巨系統(tǒng)，是一個運動矛盾統(tǒng)一綜合體，難免會有這么那樣問題，城市有點“病”是正常，只要不“病入膏肓”造成城市“偏癱”就能夠治理。只是特大城市“城市病”更嚴重部分，治理需求更迫切部分。“‘城市病’是城市化產(chǎn)物。特大城市功效高度集中，而周圍中小城鎮(zhèn)功效很不健全，從推進經(jīng)濟發(fā)展和提升效益來看，特大城市有很多優(yōu)勢，也正因如此，人、財、物等生產(chǎn)力要素不停向城市集聚，造成城市規(guī)模越來越大，多種‘城市病’隨之產(chǎn)生?！敝袊茖W院經(jīng)濟地理和區(qū)域發(fā)展研究室副主任張文忠說?！俺鞘胁　睂α⒚媸浅鞘幸司有?。每個人全部期望，城市既是繁榮現(xiàn)代又是宜居舒適。羅亞蒙介紹說，宜居標準有很多，但依據(jù)學術界普遍見解，城市是否宜居，有一條“紅線”：環(huán)境承載力。“在人類活動強度超出城市環(huán)境承載能力之前，人類活動強度越大，城市宜居性越高；但在人類活動強度超出城市環(huán)境承載能力以后，人類活動強度越大，城市宜居性越低?！绷_亞蒙說。她認為，目前北京、上海、廣州等特大型城市人口過分聚集，人類活動強度均超出了環(huán)境承載能力，從而造成資源短缺、生態(tài)惡化等很多“城市病”，離“宜居”越來越遠。“城市病”并非不可治理，應盡早由規(guī)模擴張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型廖嘉明住在深圳市羅湖區(qū)東門北路，幾乎天天她全部能看到深圳市人民醫(yī)院門口排隊掛號焦慮人群?！坝腥颂觳涣辆蛠砼抨?，一開始不了解，自己看了幾次病就了解了。”廖嘉明告訴記者，今年7月份她去看牙，前后跑了兩趟才掛上號，前很快去治感冒，掛上號了還等了三個多小時才輪到自己就診。據(jù)了解，因為大批外來人員涌入深圳，深圳市醫(yī)療資源嚴重不足。按底深圳市實際管理人口1269萬計算，該市每千人擁有床位數(shù)1.66張，低于全國同期3.20張水平，每千人口執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師1.64人，僅和全國平均水平（1.62人）持平，這兩項指標全部排在全國副省級城市最末位。北京宣武區(qū)香爐營杜奶奶最近正在為修拉鏈郁悶。原來前幾天杜奶奶夾克上拉鏈壞了，可找了一圈，周圍商場裁縫全部只給自家賣褲子改褲腳，誰也不接這種小活?！爸車笊虉鲆粋€挨一個，怎么就找不見換拉鏈地方呢？”最終經(jīng)過鄰居指點，杜奶奶搭了三站公交才找到一個換拉鏈小商店。“換一條拉鏈要20元錢，這要在老家，街邊裁縫店只收2元錢?！倍拍棠毯苡魫灐Ｏ鄬τ谄渌赜?，特大城市基礎設施條件已經(jīng)很優(yōu)越，為何反倒會出現(xiàn)這么多不方便呢？張文忠認為，首先，是因為城市人口過快增加消化了基礎設施發(fā)展效果，公共交通就是最顯著例子。據(jù)測算，北京市每增加1人，日交通出行量就要增加2.64次，“十一五”期間北京軌道交通運行里程增加了一倍，客運量卻翻了兩番。其次，城市基礎設施配置不合理、管理不科學造成利用率不高。比如，北京汽車保有量低于紐約、東京，但堵車現(xiàn)象卻比它們嚴重得多?！霸诜赵O施方面，大城市也不能只有大超市、大商場，城市是一個多階層群體共同維護系統(tǒng)，城市計劃應該考慮不一樣群體生活需求，尤其要考慮低收入、弱勢群體生活需求，保障其生活空間和生活條件?！睆埼闹覐娬{(diào)。廖嘉明、杜奶奶感受，表明了廣大市民對城市基礎設施便利度和舒適度迫切要求。這正是宜居城市關鍵指標之一?！啊鞘胁　⒎遣豢芍卫怼０殡S城市居民對宜居期望增高，城市發(fā)展應該由規(guī)模擴張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型?！绷_亞蒙說。羅亞蒙主張，國家應該控制特大城市規(guī)模惡性膨脹。她說，即便按7億人居住在城市、人均100平方米標準估算，城市用地也只需要7萬平方公里。而現(xiàn)在中國城市建設計劃用地和開發(fā)區(qū)計劃用地已經(jīng)遠遠超出這個數(shù)字，即便不再新增城市建設用地，只要盤活現(xiàn)有土地，優(yōu)化利用，也能滿足未來城市化需要。值得欣慰是，相關部門已經(jīng)開始在提升城市化質(zhì)量方面邁開腳步。11月20日，依據(jù)北京市計劃委在“首全部第十七屆建筑設計方案匯報展”上展示，地鐵6號線和10號線將在呼家樓站實現(xiàn)“平層換乘”，CBD關鍵區(qū)一期近10棟高層建筑將采取空中連廊串聯(lián)，并共享地下車庫?！捌谕罔F路線和換乘設計能不停改善，也期望地面堵車現(xiàn)象有所緩解，讓市民出行不再受‘堵’?！痹诒本┐蚬ず惫媚锸愔殚L久以來飽受“換乘之苦”，她對此很期盼。改變城市發(fā)展“指揮棒”，教授提議，不妨設置“嬰兒車指數(shù)”什么樣城市算宜居？，由中國城市科學研究會等單位牽頭完成《宜居城市科學評價指標體系研究》經(jīng)過住房和城鎮(zhèn)建設部科學技術司驗收。依據(jù)該標準，可從社會文明度、經(jīng)濟富裕度、環(huán)境優(yōu)美度、資源承載度、生活廉價度、公共安全度和綜合評價七大項來評價一個城市宜居程度，綜合宜居指數(shù)在80以上，就可稱之為“宜居城市”。“這個標準只是導向性科學評價標準，不是強制性行政技術標準，所以，對城市計劃和城市管理尚不含有約束力?！痹撜n題研究責任人羅亞蒙對記者說。她認為，因為缺乏這類城市化質(zhì)量評價標準約束，“目前在中國城市計劃和城市管理領域，理想和現(xiàn)實最大矛盾就是資源承載力和‘唯GDP論’沖突?！彼榻B，長久以來，GDP是中國評價考評城市發(fā)展關鍵指標，也是考評城市管理者工作成績關鍵指標，“唯GDP論”直接造成城市發(fā)展走上規(guī)模擴張之路。常年關注區(qū)域經(jīng)濟地剪發(fā)展張文忠教授認為，科學合理計劃是城市管理基礎和關鍵。她介紹，總結國際很多特大型城市計劃管理經(jīng)驗和教訓，城市計劃應該完善周圍區(qū)域功效，盡可能降低職住分離現(xiàn)象，降低“鐘擺式”通勤；城市計劃應該疏散主城區(qū)功效，盡可能降低人流、物流在中心城區(qū)高度集中；應該根據(jù)人口百分比等合理配置公共資源，促進高品質(zhì)公共資源均衡配置。“要把城市作為一個系統(tǒng)來管理。不能頭痛醫(yī)頭，就事論事，要通盤考慮城市發(fā)展、功效布局?！睆埼闹艺f?，F(xiàn)在，一個城市綜合管理新模式，正在部分城市興起。在廣州周圍清遠市，新成立城市綜合管理局負擔了過去園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生、城市照明、城市橋梁、城市道路及其配套設施、市容市貌綜合管理和城市監(jiān)察等多個部門職能，城市管理重心前移，在城市計劃、行政許可、社會教育等步驟化解矛盾。“城市計劃缺乏嚴厲性和穩(wěn)定性，很多城市往往是一任領導一個計劃，也是造成城市管理混亂、‘城市病’加劇原因之一?！睆埼闹艺J為。她主張，中國有明確“城鎮(zhèn)計劃法”，必需強化它法律嚴厲性，不能伴隨領導更換，而改變計劃；計劃出臺也要吸收公眾參與，廣泛征求各方和各階層意見。區(qū)域不平等文化基因?qū)Α俺鞘胁　毙纬梢舶l(fā)揮著一定作用，羅亞蒙分析道。劉文波這個在北京工作外地青年經(jīng)歷印證了她見解?！懊看位丶?，親戚好友全部把你當做貴賓，父母也認為很有面子，大家不是因為你掙了多少錢，只是認為能混到北京就很了不起?！眲⑽牟ㄕf，“和在老家焦作工作同學相比，我房子比她小、房貸比她貴、工作壓力比她大，但大家就是認為在北京比在焦作好。”“這種心態(tài)就是區(qū)域不平等文化在作祟。”羅亞蒙分析說，這在一定程度上造成特大城市人口不停膨脹。羅亞蒙認為，要防治特大型城市“城市病”，實際上就是要處理區(qū)域發(fā)展不平衡問題，所以，宣傳區(qū)域平等理念，盡可能避免區(qū)域不平等理念在法律、法規(guī)和區(qū)域發(fā)展計劃制訂中作祟，對于防治“城市病”也含有一定現(xiàn)實意義。剛剛結束上海世博會上，很多教授探討了城市宜居問題。其中，上海市建交委副主任沈曉蘇一個見解格外引人關注，她認為宜居城市應該是一個“嬰兒車能在街頭任意出現(xiàn)”城市。因為，嬰兒車能不能上街，其后邊包含相關設施是否無障礙、道路是否通暢無阻、空氣是否足夠清新、市民是否有休閑時間和空間。中國城市還在不停長大，長大了城市街頭是不是能有市民悠閑地推著嬰兒車？熱愛城市大家在期盼。記者：鮑丹起源：人民日報HYPERLINK回目錄城市計劃矛盾引發(fā)“超級城市病”盡管在奧運會、世博會、亞運會刺激下，一線城市對市政建設投入了巨大財力。但這些城市城市計劃、交通設施建設遠遠跟不上城市化發(fā)展速度。中國房地產(chǎn)和住宅研究會人居環(huán)境委員會副主任開彥日前接收記者采訪時指出，城市結構不合理造成了交通擁堵，從而是市民幸福指數(shù)急劇下跌。北京社科院經(jīng)濟研究所所長趙弘和開彥持相同見解。12月13日，她在金澳國際和財新傳媒舉行論壇上發(fā)表見解稱，擁堵最關鍵原因，是城市空間不合理，計劃沒有起到合理優(yōu)化城市空間結構作用。而不合理城市空間結構使得城市承載量有限。一旦汽車數(shù)量增加，城市就變得擁堵。比如，北京是單中心格局，修建環(huán)路結果是單中心城市承載了過多城市功效。北京社科院曾作為一個分析，城六區(qū)以8.3%面積，承載了62%常住人口，承載了70%經(jīng)濟產(chǎn)出。“這么密集城市空間結構，像一把雙刃劍刺痛了中心城區(qū)和郊區(qū)?！壁w弘說。首先使得城區(qū)生活成本快速增加。有限空間資源，集聚了很多社會要素，供需關系使城區(qū)內(nèi)房價快速提升。開彥提出了另外一個擔心，中國并不缺乏計劃。但計劃總是被反復修改，延續(xù)性、嚴厲性全部不夠。在政績考評指揮棒下，地方政府集會每一任領導換屆全部會修改發(fā)展計劃，為地方爭利益，爭權利。很多計劃因為部分利益，條塊分割，得不到統(tǒng)一實施。小到一個城市區(qū)縣之間，大到城市和省市之間全部將存在這么問題。實際上，不僅僅是城市內(nèi)部肌理梳理問題，盛會召開，讓中國一線城市集聚了過多資源，但城市和城市之間資源發(fā)展不平衡問題反而加劇了一線城市等交通、污染問題惡化。趙弘指出，過去在北京經(jīng)濟發(fā)展中，河北做出了巨大貢獻。北京周圍有十多個貧困縣，有120多萬貧困人口，這么一個貧困帶圍繞北京，使得北京很多問題產(chǎn)生了。比如北京人口急劇增加，不過據(jù)調(diào)查，河北遷移到北京人口是最高，在全部省市里排到了第一位。落差過大造成了人口向北京聚集。相關治理大城市病問題，東京樣本曾在數(shù)個場所被教授提及。趙弘指出，今天東京是“一主七副”格局，一個主中心，七個副中心。東京GDP總量是北京12倍，但卻沒有像北京這么擁堵。原因是東京分階段實施了副中心戰(zhàn)略。1958年，東京城市中心飽和了，于是開始建立副中心。北京也應做“多中心”，而北京即使一直在提“多中心”概念，卻一直依舊是單中心格局。趙弘認為，是因為所提“多中心”過多，分散了注意力，資源并沒有向外走，而是集中在單中心上。高和投資董事長蘇鑫認為，奧運會中，北京投入了巨量資金、打造交通設施建設亞奧板塊，可能會成為繼CBD、金融街和中關村以后第四個關鍵商業(yè)中心。新關鍵商業(yè)中心形成，有可能會緩解舊商業(yè)中心擁堵問題。世博經(jīng)濟研究院院長陳信康指出，城市要多中心，而且每一個區(qū)域要形成一個獨立、自我良性循環(huán)區(qū)域中心。甚至一個郊縣也要建一個自己CBD，這是城市發(fā)展趨勢。不是城市越大越好。同時城市發(fā)展不能強調(diào)GDP和它單一經(jīng)濟功效。一個城市應該是一個國際交流中心、文化中心、居住中心。上海也在著力保留世博會帶來遺產(chǎn)和資源，經(jīng)過高鐵和地鐵，在上海周圍打造一小時經(jīng)濟圈，實現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展。起源：二十一世紀經(jīng)濟報道HYPERLINK回目錄日本首全部圈城市體系結構演化及借鑒啟示一、日本首全部圈城市體系結構演變1、日本首全部圈概況日本首全部圈建設始于上世紀50年代中期。當初，日本經(jīng)歷了戰(zhàn)后復興期，伴伴隨經(jīng)濟高速發(fā)展，人口和產(chǎn)業(yè)快速向首全部集中，形成了高度依存東京中心巨大城市圈。一極依存結構引發(fā)了通勤、住宅、交通、環(huán)境、近郊綠地蠶食等一系列大城市問題。為應對這些問題，日本國會于1956年制訂了首全部圈整備法，同時成立首全部圈整備委員會，以后拉開了首全部圈建設序幕。到現(xiàn)在為止，首全部圈已制訂過五次基礎計劃。其計劃基礎思想是改變首全部圈東京中心“一極依存”地域形態(tài)，致力于發(fā)展多極結構廣域城市復合體。首全部圈通常被分為東京圈和北關東兩部分，面積共為36889平方公里，占日本國土9.8%，人口4237萬，占日本總?cè)丝?3.2%。東京圈包含東京全部和和鄰近神奈川、埼玉和千葉3縣，面積13281平方公里，占日本國土3.5%，人口3568萬（），占日本總?cè)丝?7.3%，GDP為154兆日元（），占日本全國GDP比重為30.1%。北關東是指其外圍茨城、櫪木、群馬、山梨4縣。東京全部是首全部圈關鍵，它由尤其區(qū)（區(qū)部）和多摩部兩部分組成，面積2187平方公里，占日本國土面積0.58%，人口為1266萬，占日本總?cè)丝?.9%，GDP為00円，占日本全國GDP比重為18.3%。其中，尤其區(qū)全部為建成區(qū)，也就是大家通常所說所東京城，包含23個尤其區(qū)，面積617平方公里，人口865萬。多摩部下轄26個市、5個町和8個村組成，大部分為城郊地帶，西邊為山區(qū)。日本首全部圈實質(zhì)是一個以東京區(qū)部為關鍵城市集群。其中市人口規(guī)模在2萬至數(shù)百萬不等，除中心城區(qū)東京區(qū)部外，人口超出100萬市還有橫濱362萬（6月）、川崎137萬（1月），人口在50-100萬之間市有千葉91萬、相模原70萬、船橋57萬、八王子54萬。2、日本首全部圈職能分工日本首全部圈在日本關鍵地位和世界影響力取得在很大程度上得益于日本各界對區(qū)域計劃重視。實際上，東京作為日本政治、經(jīng)濟、文化中心，一樣面臨著因城市功效過分集中和城市用地無限制擴展帶來社會、經(jīng)濟和環(huán)境等方面大城市問題。所以，日本學術界和很多研究機構曾前后提出多種相關首全部功效遷移方案和提議。比如，5月日本眾議院“相關國會等遷移尤其委員會”就確定了櫪木-福島地域、岐阜-愛知地域、三重-畿央地域為遷移侯選地，但遭到包含以東京全部為首首全部圈各縣強烈反對。11月召開“七全部縣首腦會議”采納了共同反對首全部遷移意見書，主張在首全部圈內(nèi)共同分擔首全部功效，也即東京全部一直提倡“展全部論”，將集中在東京首全部功效一部分展開分散到其周圍地域。經(jīng)過多年發(fā)展，日本首全部圈現(xiàn)已形成了顯著區(qū)域職能分工體系，即各關鍵城市依據(jù)各自基礎和特色，負擔不一樣職能，在分工合作、優(yōu)勢互補基礎上，共同發(fā)揮出整體集聚優(yōu)勢。（1）東京中心城區(qū)東京中心城區(qū)即東京23個尤其區(qū)，以皇宮為基準，有“城北”、“城東”、“城南”、“城西”稱法。尤其區(qū)內(nèi)集積著城市功效中心部分被稱作“市中心”，通常將千代田區(qū)、中央?yún)^(qū)、港區(qū)稱為“市中心3區(qū)”。和此同時，東京全部政府還計劃了7處“副市中心”，分別是新宿、池袋、澀谷、上野·淺草、錦糸町·龜戶、大崎·品川、東京臨海。從城市職能看，伴隨“展全部型首全部機能再配置”推進，盡管東京部分城市功效已經(jīng)轉(zhuǎn)移至外圍地域，但現(xiàn)在23個尤其區(qū)仍然集中了絕大部分政府、行政、文化、管理機構和服務業(yè)、批發(fā)業(yè)、金融業(yè)、印刷業(yè)部門，發(fā)揮著政治、行政國際、中國中樞職能；金融、信息等中樞職能；經(jīng)濟中樞職能；科教文化中樞職能。（2）多摩地域多摩地域接收東京區(qū)部部分功效關鍵是大學、研究開發(fā)機構和高科技產(chǎn)業(yè)方面轉(zhuǎn)移，現(xiàn)已發(fā)展成為東京全部高科技產(chǎn)業(yè)、研究開發(fā)機構、商業(yè)、大學集聚之地。其中，八王子市是大學城，研發(fā)職能得到強化；立川市在接收部分國家行政職能轉(zhuǎn)移后，商務和商業(yè)職能得到強化；青梅市發(fā)揮著生產(chǎn)制造職能，研發(fā)職能也正在加強。（3）神奈川區(qū)域伴隨東京區(qū)部多種職能轉(zhuǎn)移，神奈川區(qū)域愈加好地發(fā)揮了作為工業(yè)集聚地和國際港灣職能，同時加強了研發(fā)、商業(yè)、國際交流、居住等職能。其中，橫濱市擁有日本中國最關鍵對外貿(mào)易港——橫濱港，加上于企業(yè)總部、國家行政機關聚集，促進了國際化、信息化進程，正在增強國際交流職能；川崎市關鍵負擔生產(chǎn)制造職能，以沿海區(qū)為中心形成了汽車、電氣、機械、環(huán)境產(chǎn)業(yè)集群，并以優(yōu)異研究開發(fā)著稱于世，在學術、研究開發(fā)機構工作人員比率為日本第一，另外信息服務和咨詢業(yè)也位居日本首位，是當之無愧“日本人才聚集城市”；川崎港關鍵為大企業(yè)運輸原料和成品服務；厚木市則在研發(fā)、高技術產(chǎn)業(yè)和教育職能方面較集中。（4）崎玉區(qū)域崎玉區(qū)域關鍵接納了東京全部區(qū)部部分政府職能轉(zhuǎn)移，已成為政府機構、居住、生活、商務職能集聚之地，在一定意義上成了日本副全部。其中，浦和市是崎玉行政中心，加上接納東京區(qū)部廣域行政職能轉(zhuǎn)移，正在增強國際交流和商務職能，同時也是東京關鍵臥城之一，晝夜人口比達成84.9∶100（1995）；大宮市作為崎玉經(jīng)濟中心，商業(yè)、服務業(yè)較發(fā)達，發(fā)揮著關鍵商務職能。（5）千葉區(qū)域伴隨東京區(qū)部多種職能轉(zhuǎn)移，千葉區(qū)域愈加好地發(fā)揮了國際空港、港灣、工業(yè)集聚地職能，同時加強了商務、國際交流等職能。其中，千葉市是縣廳所在地，城市功效以國際商務為主，擁有日本最大原料輸入港；木更津擁有含有旅游和貿(mào)易性質(zhì)海港，商務、研發(fā)職能正在加強；成田市擁有新東京空港，國際交流、國際物流、臨空產(chǎn)業(yè)、商業(yè)職能集聚。（6）茨城南部區(qū)域茨城南部區(qū)域是以筑波科學城為主體大學和研究機構集聚之地?，F(xiàn)在，筑波科學城擁有科研機構46個、高等學校2所、科技人員13萬，關鍵從事高能物理、生命科學、材料科學和化工、機械、電子、氣象和環(huán)境等多學科綜合性研究。二、對上海城市發(fā)展啟示1、啟示一：上海要從長三角區(qū)域出發(fā)構架大空間尺度圈層結構縱觀國際上計劃較為成功國際化大城市，如東京、紐約、倫敦等世界關鍵大城市全部已構架了一個以中心城區(qū)為關鍵圈層結構。這些城市圈有兩個共同特點：一是跨行政區(qū)劃，即其范圍全部超越中心城市行政界線；二是空間尺度大，城市空間覆蓋范圍小則近3萬km2左右，大則靠近14萬km2。和此相比，上海城市空間尺度太小，城市計劃一直沒有跳出行政區(qū)劃界線，從未考慮過編制上海大城市圈計劃。需要明確是，編制大城市圈計劃并不表示要調(diào)整行政區(qū)劃、吞并弟兄省鄰近地域，而是應對上海城市能級有一個清醒認識，即大城市圈范圍內(nèi)地域?qū)⑹巧虾Ｖ苯虞椛浞秶?，在這一范圍內(nèi)可能存在著通勤、居住、物流配送、上學、醫(yī)療搶救等經(jīng)濟和生活緊密聯(lián)絡，所以，在基礎設施、公共設施配置上和城市圈之外要有所差異。現(xiàn)在，北京已著手制訂首全部圈計劃，該計劃分為三個不一樣空間尺度：狹域首全部圈，以北京市域為主；中域首全部圈，包含京、津兩個直轄市以用唐山、保定、廊坊、秦皇島、滄州、張家口和承德等7個地級市，面積16.91萬km2；廣域首全部圈，包含京津冀兩市一省，面積21.64萬km2。江蘇省三大城市計劃中也已明確指出蘇錫常和南通屬于上海城市圈范圍。編制上海城市圈計劃，能夠從更大空間尺度優(yōu)化資源配置、調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局、親密交通聯(lián)絡、加速一體化進程。就現(xiàn)在情況看，狹域上海城市圈應以1小時通勤圈為界，將高速公路或高速鐵路可在1小時內(nèi)抵達地方作為上海城市圈計劃范圍，在此區(qū)域?qū)崿F(xiàn)人流、物流、資金流、信息流全方面接軌和互動。2、啟示二：“一核多心”是上海城市空間結構發(fā)展方向東京、倫敦、紐約等國際大城市空間結構，全部是由單中心城市向“一核多心”演化?！耙缓硕嘈摹苯Y構應有兩層內(nèi)涵。第一層意思，城市圈城市體系以中心城為關鍵，輔以周圍新城或衛(wèi)星城，形成“一核多心”組團式城市。第二層意思，一個成熟城市圈，除中心城這個主關鍵外，在周圍眾多新城和衛(wèi)星城中，也有多個次關鍵（見胡序威等，《中國沿海城鎮(zhèn)密集地域空間集聚和擴散研究》一書）。這種次關鍵在東京城市圈內(nèi)稱為據(jù)點城市，在本研究匯報中稱為節(jié)點新城。起源：《新形勢下“1966”城鎮(zhèn)體系計劃調(diào)整完善及新城建設研究》課題附件HYPERLINK回目錄國外新城建設經(jīng)驗一、新城內(nèi)涵新城是指在城市化進程中，伴隨大城市空間擴張，在中心城區(qū)外圍地域經(jīng)過統(tǒng)一計劃設計以疏散中心城區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)和其它功效，為避免大城市惡性膨脹而建設含有城市規(guī)模和密度相對獨立新城市聚居點。新城概念強調(diào)以下多個要素：1、新城和主城間保持有一定距離；2、新城應該含有一定規(guī)模；3、新城在區(qū)域中應起到以下幾方面作用：首先，新城本身是一個城市，是區(qū)域中一個發(fā)展區(qū)、聚集點，是區(qū)域中城市空間組織即城市等級體系中關鍵組成部分；其次，新城應有便捷交通和主城聯(lián)絡，起到疏散主城人口、產(chǎn)業(yè)和其它功效作用；最終，新城在區(qū)域中應有其特有或新功效和作用。依據(jù)新城性質(zhì)、規(guī)模和所處地點，大致能夠?qū)⑿鲁欠譃槲宸N類型：城中城（NewTownsinTown）、衛(wèi)星城（Satellite）、新城市（NewCity）、休閑新城（RecreationNewTowns）、計劃發(fā)展單元（ThePlannedUniteDevelopment，簡稱PUD）。其中，計劃發(fā)展單元不是通常意義上新城，其用地通常為20-500英畝，是一個大規(guī)模新城或郊外城鎮(zhèn)發(fā)展骨架一部分。二、國外新城建設經(jīng)驗二戰(zhàn)結束后，西方發(fā)達國家普遍進入了經(jīng)濟發(fā)展“黃金時期”。以倫敦、巴黎為代表大城市經(jīng)濟和人口急劇增加，市區(qū)用地不停向四面蔓延，形成了單中心高度聚集城市形態(tài)，給城市生態(tài)環(huán)境、城市效率和城市管理等方面帶來很多問題，如人口密集、交通擁擠、住房短缺、就業(yè)困難、污染嚴重等。針對上述城市問題，各國政府開展了很多研究，并逐步形成了“從城市區(qū)域角度出發(fā)，經(jīng)過開發(fā)城市外緣區(qū)新城分散大城市壓力”城市計劃思想。在此背景下，倫敦、巴黎等國際大城市紛紛在其城市外圍地域建設若干新城作為城市空間結構優(yōu)化和功效配置關鍵路徑，現(xiàn)在它們在新城建設方面已經(jīng)進行了很長時間探索和實踐，其做法和經(jīng)驗值得我們研究和借鑒。（一）英國新城建設1、英國新城產(chǎn)生原因近代新城建設思想是英國新城產(chǎn)生關鍵原因之一。該思想起源于霍華德田園城市理論?；羧A德認為，大城市和鄉(xiāng)村作為人口居住地各自有其優(yōu)點及不足。在大城市中人口規(guī)模大、密度高，即使就業(yè)機會多、配套服務設施齊全，但缺乏足夠休閑空間，而鄉(xiāng)村地域即使生活環(huán)境優(yōu)美，卻缺乏理想就業(yè)機會和服務設施。所以，兼有城市和鄉(xiāng)村特點田園城市將成為大家更偏愛選擇。其次則是戰(zhàn)爭原因。二戰(zhàn)后，大城市人口激增，而城市中約1/4住房被毀，社會環(huán)境發(fā)生了巨大改變，包含婦女參與手工工作等，所以很多大城市產(chǎn)生了嚴重人口擁擠、基礎設施不足、住宅條件惡化和短缺等問題，人口開始向新城遷移。新城相關政策出臺，包含區(qū)域發(fā)展政策、鄉(xiāng)村保護政策、污染控制政策、城市扶貧政策、住宅和交通政策等全部是在這種歷史和社會經(jīng)濟背景下產(chǎn)生。1946年，英國政府成立了新城委員會，關鍵職責是制訂新城計劃基礎標準，并提出多種可能建設方法。經(jīng)過研究，委員會提出了指導新城建設通常標準，即新城綜合配套和新城就地平衡，確保新城居民便利生活和就地工作。2、英國新城建設特點英國新城開發(fā)即使被劃分為三代，但實際上關鍵集中在第一代和第三代新城建設上，第二代新城開發(fā)建設僅有一個新城，即蘇格蘭坎伯諾爾德（Cumbernauld）。（1）第一代新城第一代新城開發(fā)建設期為1947-1950年，這一時期是英國第二次世界大戰(zhàn)后重建期，包含12個新城，其中，倫敦周圍建設了8個新城，其目標全部是從擁擠和堵塞倫敦地域疏散人口，其它4個新城建立是為了促進區(qū)域發(fā)展。除此之外，每個新城還有本身附帶目標——紐敦艾克利夫和昆布蘭為已經(jīng)有工業(yè)廠家服務；彼得利建設意欲為達勒姆（Durham）東部礦場上各村落中礦工提供愈加好居住方法，和提升她們居住條件，科比是為了給遷移到新建鋼鐵工廠蘇格蘭工人提供住房。第一代新城建設含有以下多個特點：①新城計劃規(guī)