鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政國庫集中支付管理面臨的困境及對(duì)策探討-以佛山市南海區(qū)M鎮(zhèn)為例

2014年10月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革的指導(dǎo)意見》，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付提出分類改革指導(dǎo)，以促進(jìn)改革實(shí)踐的全國覆蓋。M鎮(zhèn)國庫集中支付管理改革是2015年下半年省市區(qū)財(cái)政全面推行的財(cái)政改革之一，至今已經(jīng)有五年了，本文主要探討鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政國庫集中支付管理面臨的困境及對(duì)策（以M鎮(zhèn)為例）。一、M鎮(zhèn)級(jí)國庫集中支付管理的現(xiàn)狀M鎮(zhèn)在不改變?cè)A(yù)算單位的預(yù)算管理權(quán)、資金所有權(quán)、資金使用權(quán)和會(huì)計(jì)核算權(quán)的基礎(chǔ)上，按照“一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政”的模式實(shí)施國庫集中支付制度改革。即鎮(zhèn)財(cái)政資金繳撥以國庫集中收付為主要形式，財(cái)政資金直接支付到商品和服務(wù)供應(yīng)者或補(bǔ)助對(duì)象，不再是財(cái)政撥款到預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶，再由預(yù)算單位支付到商品和服務(wù)供應(yīng)者或補(bǔ)助對(duì)象。（一）賬戶體系2016年，M鎮(zhèn)通過公開招標(biāo)，建立了國庫單一賬戶體系，確定代理銀行、零余額賬戶和代管資金財(cái)政專戶。1．國庫集中支付清算賬戶（代理國庫）。確定中國農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司南海M支行為M鎮(zhèn)財(cái)政國庫集中收付業(yè)務(wù)代理銀行。用于記錄、核算和反映由鎮(zhèn)財(cái)政管理的各項(xiàng)財(cái)政收入和支出，并與鎮(zhèn)財(cái)政局（國庫支付中心）或預(yù)算單位的零余額賬戶進(jìn)行清算。2．鎮(zhèn)財(cái)政零余額賬戶。由鎮(zhèn)財(cái)政局以“佛山市南海區(qū)M鎮(zhèn)國庫支付中心”為戶名，在中國農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司南海M支行開設(shè)財(cái)政局（國庫支付中心）零余額賬戶，用于財(cái)政直接支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或最終收款單位，并與鎮(zhèn)國庫集中支付清算賬戶清算，做到日終零余額管理。由于南海區(qū)鎮(zhèn)街一級(jí)財(cái)政沒有對(duì)應(yīng)的人民銀行分支機(jī)構(gòu)，因此，鎮(zhèn)街財(cái)政國庫集中支付改革比上級(jí)國庫集中支付業(yè)務(wù)要額外多了設(shè)置國庫存款賬戶（清算戶）這一業(yè)務(wù)。3．鎮(zhèn)預(yù)算單位零余額賬戶。由鎮(zhèn)預(yù)算單位按照鎮(zhèn)財(cái)政部門的要求在代理銀行以預(yù)算單位名稱開設(shè)，用于財(cái)政授權(quán)支付，并與國庫集中支付清算賬戶清算，做到日終零余額管理。4．鎮(zhèn)代管資金財(cái)政專戶。以“佛山市南海區(qū)M鎮(zhèn)財(cái)政局”為戶名，在廣東南海農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司M支行開設(shè)1個(gè)M鎮(zhèn)代管資金財(cái)政專戶。用于管理核算由鎮(zhèn)財(cái)政代管的預(yù)算單位資金、村級(jí)資金、保證金等，對(duì)不同性質(zhì)代管資金實(shí)行分賬核算。（二）系統(tǒng)研發(fā)確定流程，研發(fā)國庫集中支付核算軟件系統(tǒng)。在貫徹厲行節(jié)約精神，不影響改革成效的前提下盡量降低改革成本，結(jié)合M鎮(zhèn)實(shí)際，充分研究討論確定直接支付、授權(quán)支付及特殊業(yè)務(wù)的具體操作流程，理清明晰預(yù)算單位、財(cái)政局（支付中心）、鎮(zhèn)財(cái)政局、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、銀行等各層級(jí)單位的權(quán)限職能，為軟件開發(fā)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。M鎮(zhèn)在既充分運(yùn)用結(jié)合國庫集中支付電子化管理有關(guān)要求，又避免系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)的前提下，在依托原南海鎮(zhèn)（街）公共財(cái)政管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，部署國庫集中支付管理信息系統(tǒng)，即對(duì)M鎮(zhèn)執(zhí)行國庫集中支付制度開展的各項(xiàng)工作進(jìn)行分類和歸納，并以模塊化、流程化的形式反映所有支付工作，增加國庫集中支付模塊，做到單位的預(yù)算指標(biāo)、出納申請(qǐng)財(cái)政資金、使用資金、財(cái)政資金清算、會(huì)計(jì)記賬等數(shù)據(jù)全方位實(shí)時(shí)傳輸。后來又不斷完善系統(tǒng)，增加公務(wù)卡模塊、動(dòng)態(tài)監(jiān)控模塊，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金安全高效。（三）人員配置定員定崗、組建國庫支付中心。在南海區(qū)編辦下發(fā)文件確定國庫支付中心的設(shè)置規(guī)定后，M鎮(zhèn)財(cái)政局結(jié)合上級(jí)辦公用房的要求及本局實(shí)際，成立鎮(zhèn)財(cái)政國庫支付中心。結(jié)合預(yù)算單位授權(quán)支付的業(yè)務(wù)實(shí)際，單位出納員工作回歸單位。從鎮(zhèn)財(cái)務(wù)結(jié)算中心抽調(diào)兩人，與鎮(zhèn)財(cái)政局業(yè)務(wù)人員組成國庫支付中心工作人員。國庫支付中心設(shè)主任一名，出納員兩名，審核員兩名，會(huì)計(jì)員一名，明確各自的職責(zé)分工。M鎮(zhèn)按照區(qū)、市、省財(cái)政部門統(tǒng)一部署，積極采取有效措施，攻堅(jiān)克難，大力推進(jìn)國庫集中支付改革，取得了明顯成效。在2016年年底，M鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)各預(yù)算單位基本上實(shí)行國庫集中支付，覆蓋率100%。2016年，國庫集中支付支出資金達(dá)15.48億元，其中直接支付筆數(shù)4568筆，金額15.17億元；授權(quán)支付筆數(shù)3129筆，金額0.31億元。而到2020年國庫集中支付支出資金則達(dá)35.04億元（財(cái)政支出口徑為列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算的財(cái)政支出，含一般公共預(yù)算資金、政府性基金預(yù)算資金、國有資本經(jīng)營預(yù)算資金），其中直接支付筆數(shù)6561筆，金額29.78億元；授權(quán)支付筆數(shù)21352筆，金額5.26億元。公務(wù)卡發(fā)卡數(shù)1718張，刷卡筆數(shù)18657筆，刷卡消費(fèi)額2581萬元。全面提升財(cái)政資金支付效率，進(jìn)一步規(guī)范了政府收支行為，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督。二、存在問題（一）集中支付未能實(shí)現(xiàn)全流程無紙化管理截止2020年，南海區(qū)各鎮(zhèn)街仍未能實(shí)現(xiàn)集中支付全電子化管理，鎮(zhèn)街和省市區(qū)的財(cái)政系統(tǒng)未能互聯(lián)互通，未能實(shí)現(xiàn)支付流程無紙化管理。并且由于南海區(qū)鎮(zhèn)街一級(jí)財(cái)政沒有對(duì)應(yīng)的人民銀行分支機(jī)構(gòu)，鎮(zhèn)代理國庫銀行為同一銀行，代理銀行一直未有系統(tǒng)監(jiān)管財(cái)政授權(quán)支付額度，存在監(jiān)管不到位的風(fēng)險(xiǎn)。（二）預(yù)算單位支出主體責(zé)任意識(shí)薄弱預(yù)算單位支出主體責(zé)任意識(shí)仍需加強(qiáng)，預(yù)算不嚴(yán)，受部門利益的局限性因素影響，申報(bào)資金需求時(shí)往往存有“寧多勿少”觀念。預(yù)算調(diào)整隨意性大。預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)“超預(yù)算支出”“不按預(yù)算支出”的情況時(shí)有發(fā)生。年終集中突擊支出，造成財(cái)政資金支出壓力較大。合同管理把關(guān)不嚴(yán)，合同條款模棱兩可，甚至個(gè)別單位出現(xiàn)合同金額錯(cuò)誤的低級(jí)錯(cuò)誤。這些最終直接影響財(cái)政資金的執(zhí)行效率和績效性，影響財(cái)政資金充分發(fā)揮作用。（三）國庫集中支付單一賬戶體系未能完全建立預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶撤而不凈、預(yù)算資金使用效率不高。財(cái)政直接支出至單位基本賬戶的資金量較大，原因除了個(gè)別單位未能開設(shè)零余額賬戶外，部分的人員經(jīng)費(fèi)通過單位基本戶或?qū)Ｓ觅~戶支出（單位代扣代繳個(gè)人所得稅、社保、住房公積金等原因造成）。（四）財(cái)務(wù)人員素質(zhì)不高財(cái)務(wù)人員素質(zhì)參差不齊，財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技能不足，財(cái)務(wù)人員經(jīng)常變動(dòng)，流動(dòng)性大。目前，M鎮(zhèn)預(yù)算單位在職在崗財(cái)務(wù)人員約120人，具有會(huì)計(jì)中高級(jí)職稱的人員不多，有的1人多崗，忙于日常工作，在一定程度上影響財(cái)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)。預(yù)算單位出納例如學(xué)校，就經(jīng)常由任課教師兼任單位出納。而鎮(zhèn)財(cái)政部門的工作人員少，工作任務(wù)重，既要完成財(cái)政本職工作，又要參與鎮(zhèn)有關(guān)中心工作，這也影響了財(cái)政人員專業(yè)素質(zhì)的提升。三、解決方法近年，受國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速總體放緩、國家減稅降費(fèi)力度加強(qiáng)的影響，財(cái)政收入壓力增大，但M鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)、基本民生、公共服務(wù)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)投入需求仍然不斷增大，財(cái)政收支矛盾突出。面對(duì)資金壓力，更需通過提高認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)國庫集中支付改革，不斷完善制度，強(qiáng)化規(guī)范、加強(qiáng)督查。強(qiáng)化預(yù)算管理，加強(qiáng)預(yù)算約束，規(guī)范收支行為，厲行節(jié)約，才能保障全鎮(zhèn)各項(xiàng)事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。主要措施如下所示。（一）預(yù)算管理制度創(chuàng)新，全面實(shí)行“數(shù)字財(cái)政”2021年，廣東數(shù)字政府在政府治理方面，省將在全國率先探索治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”，打破條塊分割界限，推進(jìn)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)協(xié)同治理，提升治理體系和治理能力的現(xiàn)代水平。而數(shù)字政府財(cái)政先行，省財(cái)政廳明確按照“全省一盤棋”的管理模式，積極踐行“大財(cái)政、大預(yù)算、大資產(chǎn)”管理理念，全面優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，深化財(cái)政改革，推進(jìn)數(shù)字財(cái)政工作，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度。2021年廣東省創(chuàng)新預(yù)算管理制度，要求實(shí)現(xiàn)全面運(yùn)行“數(shù)字財(cái)政”，縱向貫通省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)財(cái)政部門，橫向接入各級(jí)預(yù)算單位，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金流的全過程控制和全省數(shù)據(jù)的集中。推進(jìn)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，加快大數(shù)據(jù)智能化開利用，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通、共享共用。全省統(tǒng)一使用“數(shù)字政府-公共財(cái)政綜合管理平臺(tái)”，實(shí)施支付電子化管理后，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政、人民銀行、代理銀行、預(yù)算單位的每日對(duì)賬，大大提高了財(cái)政資金支付的安全性。支付流程無紙化，取代了紙質(zhì)單據(jù)的打印、傳遞等工作，提高財(cái)政資金支付效率，簡化了不必要的紙質(zhì)單據(jù)與信息系統(tǒng)之間的復(fù)核業(yè)務(wù)流程。通過嚴(yán)格的身份認(rèn)證管理體系，預(yù)算單位電子支付專用章套章、印鑒管理電子化管理，實(shí)現(xiàn)支付電子化的安全性、規(guī)范性要求。如何迎接新的財(cái)政改革挑戰(zhàn)，M鎮(zhèn)財(cái)政結(jié)合實(shí)際情況：首先，領(lǐng)導(dǎo)要重視，更新觀念，要充分認(rèn)識(shí)預(yù)算管理一體化規(guī)范的重要性，增強(qiáng)貫徹落實(shí)的責(zé)任感和緊迫感；其次，以預(yù)算管理一體化規(guī)范為契機(jī)，深入推動(dòng)“數(shù)字財(cái)政”建設(shè)；最后，堅(jiān)持落細(xì)落實(shí)落具體，確保預(yù)算管理一體化規(guī)范執(zhí)行到位。在系統(tǒng)部署的前期，認(rèn)真核實(shí)基礎(chǔ)信息（單位名稱、銀行賬號(hào)、人員名單、會(huì)計(jì)賬套等），統(tǒng)一業(yè)務(wù)流程，崗位設(shè)置，用戶及權(quán)限，做好硬軟件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，運(yùn)維準(zhǔn)備，培訓(xùn)有關(guān)財(cái)務(wù)人員等各項(xiàng)工作，為后期數(shù)字財(cái)政的上線打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。目前，M鎮(zhèn)已陸續(xù)上線數(shù)字財(cái)政的項(xiàng)目庫、預(yù)算域、執(zhí)行域、會(huì)計(jì)核算域模塊，并與相關(guān)銀行簽訂應(yīng)急預(yù)案，以應(yīng)對(duì)系統(tǒng)突發(fā)問題的應(yīng)急處理，今后將在數(shù)字財(cái)政系統(tǒng)運(yùn)行成熟后及時(shí)梳理和修訂完善與新機(jī)制相適應(yīng)的規(guī)章制度。（二）夯實(shí)預(yù)算單位的支出主體責(zé)任首先，加強(qiáng)審計(jì)、人大、財(cái)政監(jiān)督檢查。財(cái)政、稅收、代理國庫銀行、人民銀行、預(yù)算單位、供貨商等直接參與到國庫集中收付過程中的部門、單位或個(gè)人，應(yīng)當(dāng)積極履行各自的職責(zé)和義務(wù)，互相配合，互相監(jiān)督，共同營造國庫集中收付的輿論和治理環(huán)境。定期、不定期開展財(cái)政專項(xiàng)資金監(jiān)督檢查，健全資金管理制度，完善申報(bào)、撥付、監(jiān)督、評(píng)價(jià)等工作流程。M鎮(zhèn)對(duì)于部分大額的財(cái)政切塊資金（如農(nóng)村綜合改革資金、鄉(xiāng)村振興資金等），實(shí)行派駐財(cái)政財(cái)務(wù)總監(jiān)，如派駐業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的人員到鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦負(fù)責(zé)財(cái)政專項(xiàng)資金管理工作，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)中心開設(shè)財(cái)政資金專用賬戶，該賬戶預(yù)留總監(jiān)印鑒，所有納入農(nóng)村財(cái)政專戶的資金支出必須由總監(jiān)簽批，對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行全過程監(jiān)督管理，使專項(xiàng)資金切實(shí)做到專款專用、規(guī)范有序、公開透明。其次，強(qiáng)化支出管理，確?！叭！敝С?。繼續(xù)規(guī)范管理，優(yōu)化財(cái)政支出，優(yōu)先保人員、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保基礎(chǔ)民生支出。實(shí)行公共財(cái)政、民生財(cái)政，把有限財(cái)政資金側(cè)重于保障基本民生，保障重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)工程。一是強(qiáng)化預(yù)算約束，嚴(yán)控預(yù)算外支出，壓減一般性支出，杜絕違規(guī)行為。二是認(rèn)真貫徹落實(shí)樹立過緊日子思想，嚴(yán)控一般性支出的要求，清理單位存量資金，收回?zé)o效資金、結(jié)余資金，統(tǒng)籌調(diào)配使用辦公用房，全面加強(qiáng)內(nèi)控，落實(shí)公務(wù)卡制度、信息公開制度，全面實(shí)施績效管理。三是厲行節(jié)約，嚴(yán)控“五公”經(jīng)費(fèi)支出，降低行政運(yùn)行成本，堅(jiān)決制止奢侈、鋪張浪費(fèi)行為。四是加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，優(yōu)化支出效率。通過每月通報(bào)預(yù)算單位的預(yù)算支出執(zhí)行進(jìn)度，約談單位負(fù)責(zé)人，督促預(yù)算單位科學(xué)安排支出，保障各項(xiàng)重點(diǎn)工作如期推進(jìn)，保障各項(xiàng)民生政策及時(shí)落實(shí)。五是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，合理安排資金，科學(xué)理財(cái)，注重民生。2020年M鎮(zhèn)民生項(xiàng)目財(cái)政支出11.91億元，占公共財(cái)政預(yù)算支出69%。最后，實(shí)行月度用款計(jì)劃管理。針對(duì)財(cái)政資金較為緊張，為確保M鎮(zhèn)財(cái)政收支平穩(wěn)運(yùn)行，財(cái)政庫款的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，加大對(duì)財(cái)政支出的管理和財(cái)政庫款監(jiān)測力度。在預(yù)算安排的額度內(nèi)，各預(yù)算單位按月度提前做好支出計(jì)劃，原則上財(cái)政每月審批一次用款計(jì)劃。即按照“輕重緩急”原則，預(yù)算單位每月5日前將支出計(jì)劃報(bào)財(cái)政，財(cái)政將根據(jù)庫款情況10日前確定預(yù)算單位當(dāng)月支出計(jì)劃。各預(yù)算單位按財(cái)政確認(rèn)的當(dāng)月支出計(jì)劃數(shù)據(jù)實(shí)申請(qǐng)當(dāng)月授權(quán)支付額度，并在額度內(nèi)支出，當(dāng)月國庫支出（直接支付+授權(quán)支付）小于財(cái)政確定支出計(jì)劃數(shù)的，由財(cái)政統(tǒng)一收回剩余計(jì)劃額度，重新安排下月支出計(jì)劃。（三）加強(qiáng)預(yù)算單位賬戶管理加大預(yù)算單位銀行賬戶清理力度，認(rèn)真核實(shí)清理預(yù)算單位賬戶。對(duì)鎮(zhèn)制發(fā)的各類文件或有關(guān)會(huì)議紀(jì)要開戶依據(jù)設(shè)立的專戶以及無政策依據(jù)設(shè)立的專戶，能按要求予以撤銷，清理撤銷專戶中的資金及時(shí)繳入國庫。鎮(zhèn)財(cái)政嚴(yán)格預(yù)算單位銀行賬戶設(shè)立與注銷管理，預(yù)算單位賬戶設(shè)立與注銷須經(jīng)財(cái)政審批，從嚴(yán)控制預(yù)算單位銀行賬戶數(shù)量。（四）提高財(cái)務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)應(yīng)結(jié)合日常工作需要，通過有計(jì)劃地組織業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、專業(yè)授課、鎮(zhèn)街交流和外出學(xué)習(xí)等多種方式，提高財(cái)務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)，積極鼓勵(lì)加強(qiáng)學(xué)習(xí)財(cái)務(wù)知識(shí)，加大對(duì)取得會(huì)計(jì)職稱的補(bǔ)貼力度，并從薪酬待遇方面有所體現(xiàn)。讓專業(yè)的人，做專業(yè)的事。不斷提高鎮(zhèn)街財(cái)務(wù)隊(duì)伍業(yè)務(wù)綜合管理能力。為了更有效地推動(dòng)國庫集中支付制度