基層治理疲態(tài)的生成邏輯-基于控制權的分析視角

基層治理疲態(tài)的生成邏輯——基于控制權的分析視角【摘要】在推進基層治理能力與治理體系現代化過程中，基層治理主體責任控制與效率提升的張力貫穿始終?；鶎有姓嗉谢渲门c目標設定難題、治理行為標準的規(guī)范化與地方性知識的兼容、層級間風險分擔與激勵錯配等問題加劇這對張力，并使基層治理陷入治理需求高企與治理供給不足的困境。在對上負責的“必須有效”邏輯主導下，難以彌合的治理目標與能力間差距使得縣鄉(xiāng)兩級政府反復動員，不斷加壓，導致基層政府運轉過熱，資源彌散、過度消耗。【關鍵詞】疲態(tài)；基層治理；基層負擔；控制權一、問題提出與文獻綜述鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為公共服務的直接提供者，其活力和效能高低影響公共服務質量和公眾的幸福感。但現階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在較為普遍的疲態(tài)現象。例如，基層壓力巨大而活力不足、事務繁雜而疲態(tài)盡顯、作用重要而作風拖沓的現象較為普遍，嚴重影響了基層治理效能。中央將2019年確立為“基層減負年”以來，相繼出臺《關于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》等政策文件，為基層減負提供了行動指南。地方各省市也紛紛出臺反對形式主義措施，精簡各類會議、文件，統(tǒng)籌規(guī)范督查考核?；鶎诱M管減負行動持續(xù)推進，但基層減負仍出現任務不減反增、形式主義減負現象。需要回答的是，重拳整治下減負“形式主義”的再生產邏輯是什么？為何減負呼聲最大的基層卻出現自困于形式、自造負擔？為什么一些以前人人爭取的關鍵崗位，現在卻出現干部不愿擔當、不愿被提拔的情況？應該發(fā)揮能動性的地方戰(zhàn)略群體為何呈現積極性不足本文將這種狀態(tài)概括為基層治理疲態(tài)，它是指基層縣鄉(xiāng)兩級治理主體在實施治理行為實現特定治理目標，解決治理能力與治理需求間矛盾過程中表現出來的治理主體疲憊不堪、互動阻滯、緊繃運轉，基層治理邊際效益遞減狀態(tài)。既有研究主要從基層治理要求與治理資源不匹配著手，闡述治理任務過載導致基層負荷超載的發(fā)生機理。主要包含基層政府責權配置不合理②2、屬地管理下條塊之間協(xié)調失靈③3以及上級頂格管理策略導致的基層工作繁重，以及考評泛化、上級政府督考權運用不規(guī)范④4所導致的基層治理的痕跡主義⑤5與基層形式負擔。二是解釋基層治理形式負擔為何難減的組織成因。如條塊信息壁壘與縱向不對稱導致減負失敗和負擔再生⑥6、風險不確定性下的理性避責⑦7與政績觀偏差上述研究對負擔生成的制度性因素和官員心理因素做了詳細闡釋，為進一步思考基層疲態(tài)提供了情境背景，即當基層政府面臨治理目標設定過高而現有資源難以支撐目標達成時，組織將陷入疲態(tài)。然而，僅從基層治理任務量增減著手并不能解釋，在中央大力推進治理資源向基層下沉、要求各地嚴格控制會議、督考和一票否決事項等情況下，為什么基層政為了回答上述問題，我們運用控制權理論分析政策目標設定的合理性轉化、檢查驗收中治理行為標準與地方性知識匹配性問題，以及激勵分配中的層級激勵兼容難題如何導致治理要求與治理資源不適配并引發(fā)基層治理疲態(tài)的產生。控制權包含目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權三個部分。⑧8結合委托-代理理論視角，它可以較好地分析在正式權威（制度性分權）未發(fā)生變化的前提下政府組織中的行政權力配置的結構性變化，以及該變化與委托-代理關系中信息不對稱問題將如何影響基層政府的責任控制與效率獲得。作為代理方的基層政府擁有比委托方更具體、豐富的需求分布信息，那么，出于最大化公共資源配置效率考慮，代理方理應被賦予更多決策自主權。這種權責配置結構下，基層治理目標設定與資源之間是平衡的。但層級間信息不對稱可能導致代理方利用決策自主權獲取特殊利益，為了減少代理方的逆向選擇行為和道德風險，上級政府不得不加強規(guī)制來約束下級政府決策行為。譬如，通過目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權在層級間的再調配來實現對下級政府的激勵和責任控制。因此，基層政府不像私營組織那樣能夠根據外部需求和自身能力變化來靈活設定目標，而是需要依據上級政府所設定的目標下行動。此時，上級所設定的治理目標可能由于整齊劃一性而不能有效轉化為基層治理切實可行的任務目標。檢查驗收與目標設定內容緊密相關。目標設定既可以是結果導向，也可以是過程導向，或者兩者兼具。當理性官僚制成為基層治理體系建設的另一目標時，基層治理效率與行為規(guī)范同時被納入檢查驗收范圍。與私營企業(yè)的“法無禁止即可為”原則不同，公共組織遵循“法無授權不可為”的基本原則，治理手段、過程合規(guī)性在推進治理現代化過程中成為治理目標。下級必須遵循上級政府為其設定的治理行為規(guī)范和標準，而這種規(guī)范可能或多或少抵牾于既有的基層治理實踐，會限定基層治理手段的選取范圍，加劇目標與手段之間的沖突。于代理方更多的行為信息，由管理方掌握激勵分配權能夠較好地提升基層治理效率。但是，當激勵分配權向上移動，委托方扮演更強的激勵分配角色時，由于其強調考核標準的整齊劃一性，可能會導致激勵（正向和負向）與實際情況存在反差，降低激勵效率。在當前生態(tài)環(huán)保、民生服務、防范化解重大風險等多項任務納入基層政府中心工作的背景下，這種激勵分配權責結構調整與官員力求風險最低的行為策略相結合，可能會使得基層官員在其直接上級庇護能力弱化情況下強化二、控制權視角下基層治理疲態(tài)的生成邏輯基層治理體系與治理能力現代化是國家治理能力建設的重要主題。隨著精準扶貧、鄉(xiāng)村振興和環(huán)境整治等多項任務的開展，國家大量資源進入鄉(xiāng)村，與之相應地，國家權力高度介入基層治理末梢，承擔了管理方的諸多職能，例如監(jiān)督基層政府資源配置行為、審核配置過程和考核配置效果。這種“監(jiān)督下鄉(xiāng)并非獨立運作于既有黨政科層體制之外，而是匹配目標設定權上移和治理資源下行而來”。①9國家通過縮減基層行政發(fā)包空間②10和行政權集中化配置將基層部分事務納入上級直接管理、監(jiān)管范圍，運用獨立監(jiān)管體系實施監(jiān)督③11來強化基層政策執(zhí)行規(guī)范性、執(zhí)行手段正當性，減少基層“變通執(zhí)行”?！皬摹畻l條’式發(fā)包制的特征來看，上述改革帶來的變化一方面強化了中央政府（及其各部門）的目標設定權（諸多‘頂層設計’式的制度和政策安排）和檢查驗收權（來自中央的各種巡視、督查等）。”④12國家試圖通過對基層政府目標設定權的逐步上移、基層政府的監(jiān)督考核的再強化、治理績效評價機制向執(zhí)行規(guī)范化和標準化的轉變⑤13等方式，在強激勵的“發(fā)包制”與強控制的“高度關聯型”⑥14治理模型之間尋求新的平衡，以期兼顧基層治理規(guī)范性和有效性。學界觀察到的監(jiān)察下鄉(xiāng)、規(guī)則下鄉(xiāng)現象也反映出行政權力配置過程中的權力上移和頂層設計強化的諸多特征。然而，國家提升基層治理規(guī)范性的努力卻不期然地限制了治理有效性的提升。原因在于，目標設定的合理化難題加劇了基層治理目標轉化和執(zhí)行難度；檢查驗收中對執(zhí)行規(guī)范性的強調限制了基層治理方式、手段搜尋空間；問責激勵配置中的激勵與風險設置不均衡導致治理主體問責激勵錯配和循常規(guī)以避風險的積極惰性難題。三重因素互相疊加加劇了治理需求與治理產品供給的不適配。在官僚制對上負責的責任控制邏輯影響下，難以彌合的治理目標與能力間差距促使縣鄉(xiāng)兩級政府不得不反復動員，不斷加壓，并使得基層政府運轉過熱，資源彌散、過度消耗，基層治理開始陷入治理效能邊際遞（一）目標設定中的轉化難題：治理任務-資源適配困境目標與現存資源、能力不適配是誘發(fā)基層治理無效率運行、資源耗費、組織空轉現象出現的前提：目標設定權上移可能導致上級決策目標與基層治理實際契合難度提升；縣級調適空間縮小使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理任務目標合理化困境加??；社會治理主體外部需求與日俱增而整體資源優(yōu)勢未充分釋放導致治理需求超出既定能力。多重要素結合決定了基層必須不斷強化治理壓力、加速組織運轉來盡可能達成治理目標。治理績效有效達成的前提是良好的目標結構和合理的達成標準?？h級政府官員作為主動的地方政治之“戰(zhàn)略群體”發(fā)揮著將上級政策目標轉化為可操作性目標的功能，但目標設定權的向上集中縮小了縣級治理主體在目標任務和實現過程可能存在目標結構不良而使其要求遠超基層治理能力，而本應發(fā)揮政策調適轉換功能的縣級政府因自主空間縮減制約了其政策目標合理化和操作化轉化能力；另一方面，經濟增速放緩、治理難度和風險增加，避責⑦15成為部分官員的選擇，行政權集中化配置所帶來的決策權責上移可能誘發(fā)縣級治理主體規(guī)避、轉嫁風險，主動減少自主決策、避免失誤的策略選擇。“有的地方在落實上級部門的工作部署時，并沒有結合本地實際對相關文件進行補充、豐富，而是直接向下轉發(fā)?！迸c縣級治理主體面臨的有為困境相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔了過多的職責，部分政策責任和壓力未經分解和轉化直接傳導到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏相應的政策知識、資源與權限將其正式化地轉化為切合實際的任務目標；層層加壓和頂格管理模式推升了過高治理業(yè)績要求和期待；高效率治理要求和快速響應的行政節(jié)奏要求更緊扣的層級互動，使縣鄉(xiāng)兩級形成過于嚴密的“序貫依賴關系”①17，推高層級間精細協(xié)調的時間資源成本、過度縮減基層政府“組織冗余”②18，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)在資源擠出、風險緩沖空間縮小的情況下以“求全責備”的方式應對不斷增加的任務和不確定性。這些因素共同疊加放大了基層治理要求、難度，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)在對上負責的“必須有效”責任控制邏輯作用下運轉過熱、過疲。各社會治理主體既是治理的受益者，也是治理的參與者和規(guī)則建構者，理應承擔相應的治理責任。然而，囿于以往政府治理和服務供給的一元模式慣性，公眾、企業(yè)及志愿者組織等未能形成較好的協(xié)同治理責任意識；更為重要的是，基層政府困于行政負擔和各類形式問題，沒有足夠精力供給、維持治理協(xié)同平臺和規(guī)則，整體治理優(yōu)勢未充分發(fā)揮。在社會治理需求日益增加的同時，社會“建議、信用、支持、知識和戰(zhàn)略信息等一系列具有嵌入性資源的創(chuàng)造物”③19的匱乏也加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力供給與治理需求的差距。（二）檢查驗收中的規(guī)則嵌入：治理規(guī)范化與手段有效性沖突行政權集中化配置的目的是通過對目標內容設定權和執(zhí)行過程界定權向上集中的方式塑造基層治理統(tǒng)一規(guī)則體系。④20執(zhí)行規(guī)則的制定權限上移與上級政府檢查驗收時對治理過程規(guī)范性的強調共同提升了治理規(guī)則的剛性化，壓縮了地方性治理知識中非正式化制度的運行空間，造成了基層治理規(guī)范化與效率獲取相沖突的困境。面對紛繁復雜的治理現實，國家治理方式并非是對復雜性的復刻，而是通過忽略現實混沌模糊的面向，構建清晰化的標準體系來實現組織理性?！罢交梢钥醋饕环N通過標準化和管制手段提高行為可預測度的手段?！雹?1經由行為的標準化、制度化，組織能夠較好地克服個體局限性帶來的行動不協(xié)調與組織混亂，使組織各要素協(xié)調一致地朝著所設定的目標前進。如周雪光所言，中國國家治理始終面臨“一統(tǒng)體制與治理有效性之間的矛盾”：治理層級越高、所轄治理規(guī)模越大，治理情形和需求就越復雜多樣，規(guī)則標準化與具體情境之間的差異也就越大。當治理規(guī)則、手段由更高層級界定且被作為衡量治理績效的指標時，治理規(guī)則剛性與靈活性的矛盾被放大了。各種數量繁多形式復雜的臺賬和規(guī)章確實能減少執(zhí)行過程中的信息不對稱，提升上級政府政策監(jiān)控和督導能力，強化其對政策目標的掌控和貫徹，減少基層政策執(zhí)行偏差，遏制不當行為，但這些精細化的規(guī)則又與基層簡約治理實際存在一定張力。例如，不同于城市經濟活動的電子化，農民收入計算建立在模糊估計上，無法獲得確切數字，精準扶貧中要求摸清底數建立臺賬就存在較大困難。更重要的是，當標準化和規(guī)范性成為驗收目標之一時，會激勵縣級政府采取層層加碼的方式過度細化執(zhí)行標準。例如，“省里制定的標準時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就必然表現出落實不到位的情況，而這又會進一步激發(fā)上級強化督考、更加細化標準規(guī)則的反饋循環(huán)。其結果是基層干部進一步陷入形式主義的資料生產中，加劇其資源消耗。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是地方性治理知識的運用主體，規(guī)范性知識通過縣進入基層，并由縣來推進知識嵌入與替代。這些知識通過特定表格形式、審計手段等載體固化下來，作為規(guī)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理方式、權力運用的工具手段。然而，這種努力可能與基層治理的地方性知識存在整合難題。治理對象的地方差異特征影響政府治理技術生成，使治理技術深深嵌入到具體場域，具有高度情境性、地方性特征。這種地方性知識與正式制度在合法性基礎和象征意義上可能存在不一致之處，當需要運用這種非正式制度才能較好地完成任務時，其運行可能會削弱正式制度的權威性和穩(wěn)定性。③23當國家通過強化行政權集中化配置，削減行政發(fā)包制空間，力圖推進治理方式手段規(guī)范化、標準化時，就可能產生治理效率與行為合法性的兩難困境。對此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有兩種應對策略：采取“土辦法”實現治理目標，手段管用但可能不合規(guī)；采取上級規(guī)定的治理手段，合規(guī)但可能不管用，且存在因治理目標無法實現而被追責的風險。邁耶和羅恩認為，當組織面臨合法性壓力與效率矛盾問題，但又要兩者兼顧時，組織的另一種解決方式是“脫耦”④24（Decoupling）-將正式結構與組織實際運作的非正式方式相分離。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能采取形式化手段迎合上級治理規(guī)范化、標準化要求，而采用“土辦法”作為達成績效的實際手段。稅費改革中鄉(xiāng)鎮(zhèn)迎檢的“做作業(yè)”⑤25就體現了基層政府對合規(guī)性要求與實際治理效率的脫耦式處理。然而，這一策略的深層困境是，通過土辦法得到的效率在標準化的治理語境下可能被定義為“違規(guī)”?！啊`規(guī)’本身其實是由國家中心論的框架和知識所生產的”⑥26，效率唯有在特定的語境下才具有合法性。賀雪峰在廣西調研精準扶貧時發(fā)現，在農村土磚房有理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就被判定存在工作疏漏。為了避免這種問題，有的地方采取將所有農村住房全部進行摸底認定，有的則干脆將土因此，基層干部的理性策略就是遵循安全性較高但實際貼合性較低的規(guī)則、標準，但這種策略下的治理績效提升緩慢，并可能引發(fā)上級更高強度的動員、督導、檢查，使得層級間關系更加緊繃。對上負責的“必須有效”邏輯也會激發(fā)基層干部主動進行形式或實質上的自我加碼，治理資源、精力過度消耗與治理目標的持續(xù)張力使得基層治理效能陷入邊際遞減的怪圈。即使從長遠來看，某套規(guī)范性治理體系能夠實現績效躍升，但治理模式的轉換需要時間，其有效性發(fā)揮也需要配套性政策、相應的規(guī)范、理念支撐。但在快出成績、出快成績的績效要求下，基層治理標準化與地方性知識的張力會繼（三）激勵分配中的兼容失調：基層治理中的激勵錯配政策執(zhí)行與治理活力激發(fā)需要以責任控制進行托底、以激勵催生增效動力，但基層存在的問責與激勵錯配問題不僅未能充分激發(fā)其主動性、積極性，反而導致了各類形式主義的再生產。部分基層干部自困于形式與材料之中，通過制造繁文縟節(jié)減少自主裁量空間，以求規(guī)避風險與責任。治理績效與實際供給間差異使得上級不得不繼續(xù)加壓，進而引發(fā)新一輪風險與激勵需要取得某種平衡，過高的激勵（包括負激勵）意味著過高風險，并存在誘發(fā)強烈風險規(guī)避傾向的可能。政府組織層級之間風險與激勵配置應該以提高激勵相容程度為目的，即下級在上級賦予的行動空間和一定的風險保護下開展治理創(chuàng)新以提升相對績效排名贏得晉升競賽，上級政府也可以獲得相應的治理績效，兩者形成持續(xù)的正向反饋循環(huán)。而縣級行政發(fā)包空間縮小，控制權向上集中推動了由縣級政府行使的激勵分配權更大程度地受省市兩級影響。例如，跨層級督考行動中以通報形式間接推動管理方對代理方實施問責、督查權和考核權的形式合一①27及其廣泛出現都說明了在此背景下，縣級治理主體行為激勵結構發(fā)生變化，縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行庇護的動機弱化，提供實質性決策或意見指導的意愿減少?？h鄉(xiāng)之間的風險與激勵配置重新調整，縣鄉(xiāng)從決策風險共擔轉化為決策風險下移，風險集聚在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。精準扶貧中，省市跨層督查鄉(xiāng)村，發(fā)現問題后并不直接處理，而是進行通報，縣委縣政府必定要處理干部來進行回應。②28筆者在調研中也發(fā)現，調研對象反映較多的是在履行職責任務方式上缺乏上級的有效指導來減少任務執(zhí)行過程中意思曲解、執(zhí)行出錯。這種抱怨現象實質上反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)風險規(guī)避與共擔策略的強烈需求與實際落差。這其中固然有上級部門注意力有限之制約，但更在于縣級控制權運用空間縮小，繼而使縣級政府能為下級治理創(chuàng)新構建的“政績安全區(qū)”③29縮小。這種制度-實踐的松散耦合可以視為基層政府在“共謀”下靈活執(zhí)行自上而下的變通，它是“基層政府在直接上級部門庇護下針對當地情況的適應策略”。④30為了解決基層政府決策風險獨擔而不愿作為的問題，中央運用強壓力手段對懶政、怠政和不作為、慢作為施以嚴懲，以強負激勵加容錯機制相結合的辦法推動干部干事創(chuàng)業(yè)。但在層級風險分擔不均衡、容錯空間縮小、容錯機制未充分運轉情況下，強壓力反而增加了基層決策風險，強化了基層治理惰性-除了不敢為的消極惰性以外，基層沿襲慣例、常規(guī)的積極惰性也會導致治理效率低效運轉。控制權上移使縣級政府治理責任部分地從決策轉向執(zhí)行督導。是否有力地保障了執(zhí)行不變形，是否發(fā)揮好監(jiān)督作用以確保基層治理過程合規(guī)成為判斷縣級職能部門履行職責的重要組成部分。職能部門角色從有效決策和承擔相應治理責任逐步轉向如何查找下級執(zhí)行過程出現的違規(guī)問題并予以糾偏，問責成為實現自身責任甚至是避責的手段?！吧霞壵畬訉幼坟煹耐瑫r也層層推責，直至讓基層政府擔責?！雹?1當問責數量、督導的次數就成為部門履職的證據之一，如何做到問責有力、有據就成了推進工作的重要內容。基層“問責成為常態(tài)，不被問責倒成了不正常”。⑥32問責不應以純粹的結果為導向，而應以行為和結果間的因果聯系為依據?；鶎又卫泶嬖诓淮_定性，而治理技術/知識的張力以及過程的合規(guī)導向使得基層更容易暴露在決策風險之中。當只關注效果而忽視因果時，問責作為推進工作的手段就容易變成無效激勵或是向下推卸責任的方式。上下級之間的激勵不兼容就必然使得各治理層級在良好治理關系上的信任與投入會逐步衰減。此外，當問責強度過高或失當使風險超出個人承受能力時，可能會導致基層治理所需的人才被擠出，如常見于新聞報道的干部逃離基層、不愿承擔關鍵崗位、提前退居二線等。問責的過頻、過泛會削弱問責效果，問責與績效之間模糊的因果關聯又推動上級以更高強度和頻率的問責來追求績效，反而進一步放大了基層決策的風險成本。在風險堆疊、問責錯配等因素作用下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為激勵機制發(fā)生轉變，求穩(wěn)和避免出錯成為其主要行為策略。為減輕基層干部困于表格材料、忙于形式的負擔，中央發(fā)布減負令，要求各地大力整治形式主義。但治理能力與治理需求之間緊張矛盾使得基層不得不又再次投入材料生產以應對上級檢查。而且基層治理大多以非量化任務為主，這就決定其績效難以衡量和保存，例如，走訪貧困戶、巡河等。軟性公共行政任務的硬性化、指標量化①33雖然使不可量化的任務得以相互比較，但也激勵了基層干部制造各種圖片表格、新聞報道等材料以備檢查的策略行為。此外，多重任務沖突與資源匱乏也誘發(fā)干部以材料生產替代責任履行。另一方面，韋伯式官僚檔案和材料是記錄官僚制運行與成績的重要手段，基層治理成效在很大程度上都需要借助表格、圖片來呈現，各種留痕材料就成為工作過程、結果的證據。非量化評估存在較強的主觀性，而材料厚重、內容豐富、形式精美都會在一定程度上影響主觀判斷。為了盡可能地避免問責、獲得更高的檢查考核得分，已經減負的材料任務又被基層主動拾起，產生新一輪的材料競賽?？偠灾?，治理目標設置及轉化的合理性難題與治理資源、工具供給效能減弱之間的內在沖突是治理疲態(tài)形成的前提，層級間控制權向上集中重塑了縣鄉(xiāng)間治理互動模式，縣鄉(xiāng)間合作空間縮減，緊繃運轉，抑制了整體治理效能。在對上負責的“必須有效”邏輯主導下，難以彌合的治理目標與能力間差距使得縣鄉(xiāng)兩級政府被反復動員，有限治理資源彌散、過度消耗，抑制了基層治理實際效能提升。三、基層治理疲態(tài)的經驗觀察：基于H省X市早稻生產的案例分析為了進一步理解基層治理中控制權集中化配置與基層治理疲態(tài)之間的關系，我們以H省X市的早稻生產為例，探討目標設定中的信息不對稱、治理知識的標準化與情境性之間的沖突，以及跨層監(jiān)督與激勵配置等因素如何讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等基層治理主體進入過熱運轉狀態(tài)。案例資料主要來源于筆者2022年4月、8月在X市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）開展的基層負荷調研訪談，以新冠疫情暴發(fā)后，各國對糧食安全的擔憂及其“捂緊糧袋子”的策略引發(fā)全球糧食市場大幅波動。為了確保我國糧食安全，黨中央確定了“藏糧于地、藏糧于技”的基本戰(zhàn)略，2021年中央經濟工作會議、2022年中央一號文件均強調保障國家糧食安全、中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中②34的重要性。H省是重要的產糧區(qū)之一，2020年糧食種植面積7132萬畝、產量603億斤。2021年1月，H省召開省委農村工作會議，強調在糧食安全方面堅持黨政同責，實施糧食安全省長責任制，確保糧食總產600億斤左右，確保耕地保有量5956萬畝。隨后，H省召開農業(yè)農村局長會議，明確指出要不折不扣完成播種面積7100萬畝，力爭達到產量603億斤，其中全省早稻栽播任務為1800萬畝。糧食生產的目標任務被下達至市、縣，再層層分解落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村組-農戶。H省為X市下達的早稻播種面積任務為90萬畝，但X市出臺的一號文件所確立的早稻播種面積任務是91萬畝，比省下達的任務多1萬畝。經過目標任務的向下分解，X市下的Y區(qū)需完成早稻生產任務7.78萬畝。盡管Y區(qū)比該市其他兩個糧食生產大縣（市）任務較少，但因其為X市的老城區(qū)，早稻種植任務仍然面臨較大壓力。C鄉(xiāng)是Y區(qū)一個典型的農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全鄉(xiāng)耕地面積1.3萬畝，共有水稻面積4500余畝（其中晚稻面積3500畝，中稻1000余畝），該鄉(xiāng)水稻的主要種植方式是晚稻和一季稻為主。在此次糧食安全生產任務中，C鄉(xiāng)官員需要轉變農民已有的種植方式和思想觀念，完成上級所設定的3500畝早稻種植任務。由于不少村民拒絕種植早稻，C鄉(xiāng)在完成上級分解的早稻種植任務上面臨很大的挑戰(zhàn)，其背后不僅是種植習慣、勞動力短缺的問題，更有著穩(wěn)固的經濟邏輯。這使得C鄉(xiāng)面臨較大政策執(zhí)行阻力?！澳壳?，村民們已形成種植一季稻的思維定式，要讓他們種植雙季稻，思想工作很難做?！盋鄉(xiāng)某村主任說?！澳眉Z食生產來說，種早稻對農民老百姓來講是沒有效益的，但是為了抓糧食生產，扛牢糧食責任，沒辦法，上面又要壓任務，我聯點的XX村要完成1700多畝的早稻任務。老百姓就說，這個早稻沒有效益，我種早稻干嗎呢？我要種一季稻啊，或者是晚稻?！保ㄔL談編碼：20220801YCD）。①35在基層政策執(zhí)行領域，有諸多文獻探討當基層面臨上級政策要求與執(zhí)行沖突時采取的策略-通過“脫耦”（decoupling）、選擇性執(zhí)行的方式來緩沖執(zhí)行沖突。例如，吳毅在《小鎮(zhèn)喧囂》中描述了這樣的情景，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了應對上面那些非搞不可，但又經濟上不合算的任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會選擇“少種一點兒，多報一點兒”的策略，因為一點不搞也不行。②36這樣一來，既能滿足上級的任務要求，也能避免因政策與現實的出入而影響農民的經濟收益。那么，在面對同樣的政實際上，C鄉(xiāng)不但沒有采取選擇性執(zhí)行策略，反而通過運用村集體資產免費為村民耕種的方式來完成任務。更有意思的是，C鄉(xiāng)F村以頗高代價對那些耕種費力的爛泥田進行翻耕以期超額完成任務。C鄉(xiāng)F村按照上級安排，全村必須完成1200畝雙季稻生產任務。村支“兩委”為了在規(guī)定時間內完成鄉(xiāng)政府下達的1200畝早稻生產任務，多方籌資為村民耕地。并且為了在既定任務基礎上超額完成，村里對40多畝爛泥田進行翻耕，而每畝花費是正常耕地價格的2倍。最終，全村實際種植早稻1420畝，超過任務數220畝。被拋荒的100畝地位于該村山坡上，原來種植一季水稻，但由于野豬肆虐，水源供應困難，耕地一度被拋荒。對村民來說，耕種這些田不但費時費力，還要冒大風險。但為了避免耕地拋荒，村委召開耕地保護會議，與該組村民進行討論協(xié)商。結果是，村民全都表示支持村委會將這部分土地無償交給村里進行治理并進行后期耕種。隨后該村村委又動用大量人力物力對其復墾。③37可以看到，基層干部為了達成上級政策目標，采取了兜底的行為策略，通過消耗組織資源來完成春耕任務。村委會有關負責人表示，盡管村集體基本沒有盈利，甚至還要虧損，但在保面積保產量、推廣機插機拋技術手段等方面取得了可喜成效。④382021年Y區(qū)圓滿完成上級要求的7.78萬畝早稻種植面積任務。在X市的早稻生產基層實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取了責任兜底策略來達成早稻種植目標，耗費了村集體資產和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大量精力。接下來，我們將從目標設定合理性轉化、治理知識沖突等方面來具體闡釋這些結構性因素是如何使基層陷入剛性執(zhí)行、自我加壓、超負荷運轉、資源耗散的治理疲態(tài)。設定任務的政府層級越高，任務目標的政治性越強，其重要性和任務剛性也就越大。下級為了規(guī)避可能存在的執(zhí)行失敗風險、追求競賽榮譽而采取的任務加碼可能性越高，且越到基層，目標合理轉化空間越小。因此，目標剛性與信息不對稱下的目標合理性設定難題會降低基層治理主體績效努力的邊際效益，加劇其資源、精力消耗。當前，糧食生產作為地方政府中心工作具有較高的政治任務屬性，早稻生產是基層政府必須達成的糧食生產指標之一。H省將糧食生產納入黨政同責范疇，由各級黨政主要負責人牽頭抓總，并將該項工作納入黨委政府重點工作績效考核和督查激勵事項，并對沒有完成糧食播種面積任務的縣市區(qū)，在糧食安全考核和農業(yè)領域工作考核中實行一票否決。①39任務經由市級政府注意力的高度聚焦和層層分解的責任機制安排，貫穿到政策執(zhí)行末梢?？h級政府的政策調適空間因政策目標的剛性約束而被壓縮，其承擔的責任風險也促使其對下級采取更為嚴格的監(jiān)督和約束。目標剛性與調適難題。為了確保糧食生產全年目標任務完成，Y區(qū)成立以主要黨政領導為核心的糧食生產工作領導小早稻生產的臺賬。Y區(qū)主要黨政領導通過現場督查、現場調度的方式強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)對糧食生產和春耕工作注意力的配置。早稻耕種成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)不可怠慢的中心工作，整個行政體制都圍繞著該項工作運轉，形成了各層級政府高度關聯治理模式。正如村黨總支負責人所言，“農戶和大戶算經濟賬，但村干部得先算國家糧食安全賬，再算經濟賬”。②40即使可能面對執(zhí)行過程中民眾對政策合理性的質疑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在剛性目標的約束下，也不得不將確保目標完成視為優(yōu)先事項。任務設定的層層加碼與執(zhí)行困境。糧食生產任務目標設定中，X市確立了以糧食生產“面積只增不減”基本策略，X市設定的早稻種植面積由原來H省所分解下派的90萬畝增加到91萬畝。為了達成這一目標X市必須將任務超額分解至各縣（區(qū)）。而且根據行政發(fā)包制背后的晉升錦標賽機制，縣（區(qū)）之間的橫向競爭也會推動新一輪的任務加碼，直至政策執(zhí)行的最后環(huán)節(jié)。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等基層治理主體就承擔了更加龐大的早稻種植面積擴增任務。鎮(zhèn)給某村下達的早稻種植面積為1907畝，但村黨總支書記、村主任則保證說：“至少完成2000畝，我們會想辦法籌措20萬元，每畝獎勵100元。”③412021年，Y區(qū)如期完成該市確立的早稻生產面積7.78萬畝，其毗鄰區(qū)縣完成的早稻種植面積是市下達的目標任務數的100.9%。④42與之相似的還有與X市的其他相鄰縣市：兩區(qū)（縣）在該市下達的早稻生產任務基礎上，分別超額0.6萬畝和0.32萬畝向鄉(xiāng)鎮(zhèn)分解下達目標任務。⑤43目標設定剛性約束、層層加碼推高的任務目標與農民對種植早稻的拒斥心態(tài)構成了基層治理主體的執(zhí)行困境：通過村里打包的方式來完成任務。但是村民不同意。村民說，你沒經過我的同意，我的田沒讓你種，我不種早稻啊。（田）既然給他，就要自主，搞一季稻或者搞晚稻就可以達到這個產量那為什么要種早稻？早稻對我這個老百姓來講、這個戶主來講根本沒有一點效益。我為什么要干這個事呢，虧本的事我還要做啊？老百姓就認為，你這個不理解，霸蠻了。但沒辦法，要把這個任務完成。就算是我?guī)湍闳シN，不要你的錢，但老百姓還是不同意，認為這就是搞假、就是造假。（20220801YCD)我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)越來越緊張。因為它有多余的支出，所以就造成了這個情況?，F在最弱勢的群體就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，你對上面的工作安排你敢打反口嗎？（20220801YCD)與早稻種植同步開展的是耕地拋荒治理，為了達成早稻生產面積只增不減目標，X市出臺了《關于嚴格耕地拋荒治理提高耕地利用率，切實穩(wěn)定發(fā)展糧食生產的通知》，通過屬地責任方式進行耕地拋荒整改、督查、考核和責任追究，并規(guī)定出現集中連片拋荒5畝以上的縣、鄉(xiāng)、村取消涉農評先評優(yōu)資格。⑥44為了達成上級設定的任務目標，縣鄉(xiāng)兩級，包括村委，在對上負責的責任機制與競爭激勵作用下陷入高度緊張、過熱運轉的狀態(tài)，組織資源與干部精力損耗加劇：X市經開區(qū)下的村莊有一片地勢較高的耕地，由于該村不臨河，為這片田供水的水塘又因多年前修路被破壞了塘基而無法蓄水，重新引入其他灌溉措施的成本過高，因此，耕地就沒有再使用。為了應對來自市里的督查組，村委只能讓農民在沒有水的情況下用機器翻耕，但這并未能成功應付。市督查組發(fā)現這一情況后，立即在該村村部召集鎮(zhèn)村相關責任人開會，要求整改。于是，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村支兩委重新投入到水利設施建設和農田翻耕中。①452.耕地認定中的標準化與情境性知識的沖突。水稻種植本身是純農業(yè)技術活動，很少涉及目標實現手段的規(guī)范性與標準化問題，但作為委托方的上級政府和代理方的基層政府“在哪種”的耕地認定問題卻是影響任務設定和績效評價的重要因素。早稻產量受氣候等不可控因素影響較大，但種植面積是穩(wěn)定、可測量的，面積越大總體產量越高，種植面積就被上級確立為糧食生產中的約束性指標。上級政府為下級設立早稻種植任務目標是“以土地二輪延包確權時的耕地面積作為基礎數據來分配”②46，并在以往耕種面積的統(tǒng)計H省農業(yè)農村廳印發(fā)的《“十四五”H省種植業(yè)發(fā)展規(guī)劃》確立了“十四五”種植業(yè)發(fā)展主要指標，并將糧食類別中的糧食面積、大豆面積，油料中的油菜面積設定為約束性指標，要從以2020年耕種面積為基礎確立了2025年的提升目標。譬如，糧食面積須在2020年7132.1（萬畝）基礎上提升至7150（萬畝）。然而，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村對種植面積的確定卻遵循另外一套經濟邏輯：耕地之所以只能種一季稻或荒棄，除了人為因素外，更重要的是隨著土地周邊環(huán)境的改變，原有的耕地已不適于某種特定的耕種方式或者投入代價過于昂貴不適于水稻種上級政府與基層治理者關于耕地標準和信念之間的差異貫穿于耕種任務指標設定和拋荒土地認定等環(huán)節(jié)，而這構成了任務可行性和有效性的焦點。這在H省實施拋荒耕地的統(tǒng)計H省農業(yè)農村廳下發(fā)關于開展耕地拋荒情況排查的緊急通知，要求落實拋荒耕地到農戶到田塊，逐村逐戶摸清底數，建立信息臺賬。但在實際推進過程中，不少地方上報耕地拋荒面積與實際情況不符。為消除各市州顧慮，省農業(yè)農村廳再次下發(fā)緊急通知，說明上報數據不是追責，而是要掌握各地真實情況。然而，真實的排查底數仍遲遲交不上來。③47盡管不能排除地方存在瞞報、少報的可能，但問題也可能是因省廳和基層政府之間存在的信息和情境知識差異引發(fā)的拋荒耕地認定分歧所致。譬如，某鄉(xiāng)確權的耕地面積為19000多畝，而經鄉(xiāng)里統(tǒng)計目前真正適合種植早稻的耕地只有6000多畝。④48或許鄉(xiāng)鎮(zhèn)對適合耕種早稻的耕地認定標準存在爭議，但層級之間確實存在知識分歧和認定標準不兼容的情形，這種分歧又進一步影響了拋荒治理中的責任認定。省廳通過衛(wèi)片比對、飛測航拍、GPS測量等現代技術依據耕地確權圖斑資料來確定原有耕地上仍未耕種的土地面積，由此作為拋荒治理失職的依據，例如，H省農業(yè)廳便是運用通過遙感影像技術對121個縣市區(qū)中各隨機選取的村、組進行拋荒地塊的實地核查。⑤49基層政府則根據實際的經濟成本計算、水利配套、小氣候條件等因素確定不宜耕種的土地。當兩者標準沖突時，在行政任務中心化、政策目標剛性化背景下，上級政府關于耕地面積和拋荒認定標準占據更強的主導地位，這就使得基層不僅面臨著結構不良的任務目標，也限定了用特定的手段（水稻種植）而非其他方式來實現土地利用?；鶎又卫碇黧w只能以不成比例的代價來遵循上級所設定的執(zhí)行方式，由此造成了績X市X縣的某鎮(zhèn)是典型的山區(qū)小鎮(zhèn)，由于氣候原因和種植習慣，農民對雙季稻持排斥態(tài)度。和周邊地區(qū)相比，該鎮(zhèn)所處地帶氣候氣溫明顯偏低，導致早稻晚熟和產量較低。與一季稻相比，雙季稻要付出雙倍成本，收益卻只增加了30%左右。近10多年來，當地幾乎無人種植雙季稻。為了完成該區(qū)（縣）給該鎮(zhèn)下達的任務總數，鎮(zhèn)政府通過宣傳發(fā)動、大戶示范和村干部帶頭，改變了這一局面，雙季稻種植面積大幅上升。在鎮(zhèn)政府的推動下，種糧大戶和部分散戶開始種植雙季稻，但由于雨水多普遍歉收，剛剛上揚的積極性受挫。①50在糧食生產的督導、檢查過程中經?？吹降氖?，負責糧食生產的督導組對耕地的認定往往主導了糧食生產安排，其對耕地用途的信念也直接嵌入到具體的糧食生產決策和效用評價中，而這種信念和績效認定標準又可能沖突于基層治理者所擁有的情境知識。有學者調研時也發(fā)現，在上級安排下，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在冷水田種植水稻，花費很大代價而顆粒無收。鄉(xiāng)鎮(zhèn)只得冒著被上級發(fā)現、問責的風險改種禾筍。②51基層政府在面對難以達成任務時有可能采取聯合避責、共謀等方式消解共同上級施加的任務壓力、掩蓋政策執(zhí)行不到位的問題。然而，跨層督導的運用縮減了區(qū)（縣）的激勵分配權限，更使得縣鄉(xiāng)間關系呈現更為嚴格的督導與執(zhí)行關H省為推進糧食生產任務建立了跨層級、高密度的督導機制。首先，H省政府組織成立了包括耕地拋荒治理在內的5個工作專班，8個糧食生產工作組，14個糧食生產督導組，并在生產關鍵時期分赴14個市州進行督導。③52相應地，各市州組建了以各級黨委政府主要負責人為組長的糧食生產工作專班，建立縣市區(qū)領導聯點包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導聯點包村、村干部包為了強化早稻生產的任務完成，X市建立了更為嚴格的早稻生產督查、通報約談機制。X市委、市政府派出4個督查組，深入各縣市區(qū)開展糧食（早稻）生產專項督查。規(guī)定早稻耕種期間（4月13日到4月20日），各縣（市）區(qū)、園區(qū)每天要對所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)早稻生產進度進行調度、排名，報市委農辦匯總。④53為了實現責任傳導與政策執(zhí)行風險規(guī)避，縣鄉(xiāng)兩級更加細化了責任實現機制，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對轄區(qū)內耕地拋荒治理工作總負責，對轄區(qū)內有連片5畝以上人為耕地拋荒的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責人將被行政問責。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了達成“穩(wěn)面積、穩(wěn)產由此，圍繞早稻種植面積擴增任務，地方各層級之間形成了緊密關聯、多層嵌套的責任體系。相較于行政發(fā)包制下賦予基層政府較多行政自主權的治理安排，當前的跨層督導模式則在不同程度上縮減了基層政府自由裁量權，這使得縣級政府為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的庇護空間縮小，而且縣級政府本身也成為跨層督導的對象。在這種情形下，真正了解下級政府努力程度的縣級管理方利用其信息優(yōu)勢來調整和分配激勵的空間被高度壓縮⑤54，縣級政府為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供行動空間的權力和激勵被削弱，其嚴格監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)的激勵被增強。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，嚴格遵循上級設定的治理路徑和行為規(guī)范成為規(guī)避風險的重要手段。上級政府運用排名這一治理技術方式不斷強化基層執(zhí)行壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多地進入委托方的視野。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不得不為實現上級設跨層督查不僅督查結果，更直接地深入到基層政策執(zhí)行和資源配置過程：X市農業(yè)農村局紀檢監(jiān)察組在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展春耕督查時發(fā)現，該鎮(zhèn)早稻種植任務中，油菜面積占將近一半，不少油菜長勢并不好。督查組當場將情況反饋給鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關負責是鎮(zhèn)、村兩級立即摸排并積極動員農戶迅速進行搶收和翻耕。⑥55H省其他市州中報道的一項案例能夠較好說明當前基層治理中跨層督導扮演著更為直接的矯正、調適基層治理主體行為的角色：“今年6月，該市市委巡察組進駐石門縣蒙泉鎮(zhèn)不久，便接到群眾來電。巡察組立即深入田間地頭核查，發(fā)現該鎮(zhèn)某社區(qū)存在良田拋荒問題，面積達20.2畝。巡察組立即向蒙泉鎮(zhèn)黨委下達立行立改通知，督促逐步予以復墾。”①56級中心工作，短時間內整個治理體系注意力資源被高度聚焦于早稻生產；另一方，那些達到一定早稻生產面積的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）本身可以獲得上級政府的物質性、政治性獎勵。這些可以彌補村集體因代替村民進行早稻種植所產生的支出，而政治性獎勵能夠給主政官員提供績效加分和部分晉升競賽依據。譬如，X市農業(yè)農村局、財政局聯合出臺《關于開展2020年度早稻生產先進村評選的通知》，評選早稻生產先進村50個，條件是如期完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達的早稻生產目標任務；全村早稻種植面積超過1000畝，且雙季稻種植比例不低于50%。然而，層級之間仍然存在一定程度的激勵不兼容：早稻種植面積達標任務中，任務被層層加壓并最終分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，剛性目標約束使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層治理主體不得不采取責任兜底的形式完成上級設定的任務目標，并承擔了主要的執(zhí)行成上級發(fā)的文件是天書式的，它不考慮基層能不能執(zhí)行到位，下發(fā)文件就是將任務下發(fā)下去，它不考慮基層的能力和精力、實際的人員匹配能不能把這事做好。如果做不到，那就“一責了之”。全市處分的干部里面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）受處分，與此同時，目標剛性約束帶來的執(zhí)行困難觸發(fā)資源供給需求增加或變通執(zhí)行的需要?；鶎又卫砗愣ǖ馁Y源短缺問題②57使得前一種策略難以得到滿足，而變通執(zhí)行本身存在的風險又難以在高度關聯式的權力機制中運用以往的“共謀”策略進行消解，于是基層治理主體被迫承擔更大的執(zhí)行風險。我們一直以來有個好的傳統(tǒng)-希望領導來。領導來我們高興，他能幫我們解決問題，指點迷津，解決困惑?，F在一來就找茬子，從不給你半點指導和支持，或者是找了問題不給你指出途徑、也不給解決辦法。（20220413YZ)在層級合作空間緊縮和政策制定的目標剛性作用下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等基層治理主體的自主性被高度限制，部分目標替代行為從逐利型轉變?yōu)椤皯腋　庇卩l(xiāng)村社會的政策執(zhí)行表演，如“數字春耕”“地圖播種”。早稻種植面積的剛性約束所誘發(fā)出的短視行為造成了基層治理資源的錯配和浪費。譬如，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了超額完成種植任務而開墾或復墾資源稟賦不良的目標約束和執(zhí)行剛性使得目標設定與執(zhí)行情境間的沖突難以化解，基層治理主體由此面臨治理績效要求與能力供給之間的鴻溝，并進而影響其績效達成效率。上級部門為了確保政治任務準時完成就不得不依靠更加頻繁的檢查、督導，更為嚴格的考核獎懲等壓力驅動的方式來試圖鞭策基層政府，而這一做法又進一步限制了政策調適的可能?；鶎诱仓荒芤宰晕壹訅骸⒇熑味档椎姆绞交貞霞壍目冃诖?。這就難免產生各種形式主義問題。但與以往不同的是，它并非以打折扣的選擇性執(zhí)行樣態(tài)展現，而是以“踏踏實實走過場”的資源錯配、損耗，較少關注社會面向效能的形態(tài)出現。四、結論與思考與糧食生產和早稻種植相似，生態(tài)環(huán)境治理、廁所革命、文明城市創(chuàng)建、自建房排查與整治等一系列國家對基層社市甚至更高層級政府設定的特征使得整個治理體系注意力被高度聚焦于特定的政治性目標。政策目標、執(zhí)行規(guī)則設定層級的上升在強化基層政策執(zhí)行剛性的同時也帶來了執(zhí)行的有效性和靈活性問題，它體現在作為縣級政府管理方對政策目標合理性轉化空間的縮小以及基層政策執(zhí)行靈活性的消失。疫情防控、環(huán)境治理等領域普遍存在的“一刀切”現象體現了管理方和代理方在對上負責的完成邏輯主導下所采取的行動策略。政策目標的政治性越高，執(zhí)行失敗面臨的風險越強，各層級采取頂格管理來規(guī)避風險的傾向越強，層級間的加碼、壓力傳導的程度就越重、規(guī)則越繁瑣，基層治理也就越不具備靈活性。二是跨層督導，高度關聯。相較于行政發(fā)包制下，上級政府對結果驗收的關注，當前治理模式則將政策執(zhí)行過程的標準化和規(guī)范化納入到檢查驗收內容，更加關注政策執(zhí)行過程。在塊與條跨層督導并行的機制下，原有的行政發(fā)包制下各層級組織的松散耦合（特別是委托方與代理方關系）轉化為高密度督導、動員的高度關聯模式，作為管理方的縣級政府在跨層督導也更加注重對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的規(guī)范性和規(guī)則制定、執(zhí)行的嚴密性?；鶎又卫韴鲇蛑袡嗔Φ目鐚蛹壗槿胧沟酶鲗蛹夐g政府行為更為緊密耦合，治理體系各內部要素之間的精準協(xié)調要求被不斷提升，松散耦合提供的風險緩沖區(qū)間進一步縮窄，基層以共謀等非正式途徑來調適政策追求績效、規(guī)避風險的合作空間縮小，基層治理系統(tǒng)內部績效壓力被放大。三是反復動員，運轉過熱。任務目標的政治屬性所要求的必須有效迫使基層治理主體高度聚焦于特定時段的任務達成。日調度、日排名等治理技術被充分運用，高頻次的檢查、督導和會議動員不斷強化基層治理壓力以期確保任務達成。當治理目標設定合理化程度不高、達成治理目標的工具可操作性較低，以及縣鄉(xiāng)治理主體間激勵不相容時，績效目標的達成“差額”與對上負責的有效性邏輯迫使縣級政府以高強度的督考、檢查加速鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身也以形式或實質上的自我加碼形式作出回應。正是在這種情況下，數量繁多、壓力龐大的檢查、會議和督考被再生產出來。即使當中央實施基層減負后，這些“形式”又以其他面貌再次反彈，基層治理陷入循環(huán)往復的疲態(tài)怪圈。當前基層治理正在行政發(fā)包和高度關聯兩種治理模式之間探索規(guī)范與有效治理的平衡點，其關鍵在于超越層級間權通的環(huán)式控制結構，彌合政策制定、轉化與反饋流程中的信息差，以此優(yōu)化基層政府責任控制和目標設定；二是構建良好的激勵保障機制，推進以因果為導向的激勵體系構建，破解組織迷信性學習行為，增強基層治理風險緩沖機制，激發(fā)治理內生動力；三是推進非正式制度向正式制度的轉化與兼容，賦予基層簡約治理空間，平衡基層權力控制與基層自主、治理參考文獻[1]榮敬本、崔之元等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》，北京：中央編譯出版社，[2]朱光磊、張志紅：《“職責同構”批判》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》2005年第1期。[3]周振超、黃洪凱：《條塊關系從合作共治到協(xié)作互嵌：基層政府負擔的生成及破解》，《公共管理與政策評論》[4]胡曉東：《上下級政府間的督考權：邊界與規(guī)范-探尋我國基層負擔背后的深層原因》，《北京行政學院學報》[5]文宏、任子毅：《基層負擔難題從何得解-基于條線下沉視域下的解釋》，《治理現代化研究》2022年第2期。[6]張園園、李萌欣：《基層負擔周期性發(fā)生的生成邏輯及其治理-以“黃宗羲定律”為觀察視角》，《社會主義研[7]郭巍青、張藝：《責任風險視域下的避責行為：要素、情境及邏輯》，《公共行政評論》2021年第4期。[8]周雪光：《中國國家治理的制度邏輯》，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2017年，第95頁。[9]王向陽：《國家治理轉型與基層減負悖論-基于近年來基層治理實踐的考察》，《理論與改革》2022年第3期。[10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