談新形勢(shì)下民航空防安全的危機(jī)管理

PAGE2PAGE5新形勢(shì)下民航空防安全的危機(jī)管理沈朝陽“9.11”事件發(fā)生后，民航空防安全狀況持續(xù)嚴(yán)峻和日趨復(fù)雜，空防安全危機(jī)空前敏感地牽動(dòng)著社會(huì)的神經(jīng)，如何妥善預(yù)防和化解空防危機(jī)已引起了公眾的高度關(guān)注，進(jìn)一步加強(qiáng)民航空防安全危機(jī)管理日益成為共識(shí)。一、對(duì)空防安全危機(jī)的一般認(rèn)識(shí)（一）危機(jī)的概念和特點(diǎn)。在漢語詞典中，危機(jī)的含義有兩個(gè)：一是指危險(xiǎn)的根由，二是指嚴(yán)重困難的關(guān)頭；西方關(guān)于危機(jī)含義的解釋也有兩個(gè)：一是危險(xiǎn)和非常困難的時(shí)期，二是決定性的瞬間或轉(zhuǎn)折點(diǎn)。管理學(xué)意義上的危機(jī)就是指無法預(yù)測(cè)何時(shí)何地發(fā)生，一旦發(fā)生將導(dǎo)致組織偏離正常軌道的危急的非均衡狀態(tài)。危機(jī)具有潛伏性、意外性、破壞性和緊急性等特點(diǎn)。危機(jī)管理就是通過研究危機(jī)、危機(jī)預(yù)警和救治危機(jī)恢復(fù)組織均衡狀態(tài)的一系列措施。不同的組織產(chǎn)生危機(jī)的原因、危機(jī)的特征及危機(jī)管理的內(nèi)容都有所不同。（二）危機(jī)管理的內(nèi)容。危機(jī)管理通常包括六個(gè)方面的內(nèi)容：第一階段，避免危機(jī)。采取積極防御措施，建立以獎(jiǎng)懲機(jī)制為核心的制度體系，以設(shè)備設(shè)施為中心的投資機(jī)制。第二階段，準(zhǔn)備危機(jī)。長(zhǎng)將有日思無日，莫待無時(shí)思有時(shí)，只有未雨綢繆方可防患于未然，制訂并熟悉應(yīng)急救援計(jì)劃。第三階段，確認(rèn)危機(jī)。善于捕捉信息和分析信息，培養(yǎng)見微知著的洞察力，當(dāng)機(jī)立斷，全面防范。第四階段，控制危機(jī)。處變不驚，亡羊補(bǔ)牢，靈活機(jī)動(dòng)，控制事態(tài)惡化。第五階段，解決危機(jī)。審時(shí)度勢(shì)，速戰(zhàn)速?zèng)Q，轉(zhuǎn)危為安。第六階段，反思危機(jī)?？偨Y(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，修正危機(jī)管理機(jī)制。（三）空防安全危機(jī)?？辗腊踩侵赣行У仡A(yù)防和制止人為的非法干擾航空器的行為，保證在使用中的航空器及所載人員生命財(cái)產(chǎn)的安全，使航空器依照合法機(jī)長(zhǎng)的正常意愿，在規(guī)定的時(shí)間和空間內(nèi)安全、正常運(yùn)行。正常的安檢、監(jiān)護(hù)等查堵、防范工作不存在危機(jī)，一般的非法干擾或預(yù)謀劫機(jī)行為也不構(gòu)成危機(jī)，只有當(dāng)發(fā)生嚴(yán)重威脅航空器及所載人員生命財(cái)產(chǎn)安全的劫、炸機(jī)事故，事故起因可能具有普遍性和社會(huì)內(nèi)在必然性，極易引起嚴(yán)重的社會(huì)后果甚至連鎖反應(yīng)時(shí)，即出現(xiàn)空防安全危機(jī)。例如，1993年11月至12月，短短兩個(gè)月內(nèi)竟然發(fā)生了十次劫機(jī)事件，政府緊急發(fā)布了通告，安檢實(shí)施了“雙百”檢查；美國(guó)“9.11”事件導(dǎo)致空防安全高度緊張，我國(guó)發(fā)布了“關(guān)于民用航空安全的通告”，實(shí)施了安檢特別工作方案；2002年4月17日到5月10日，一個(gè)月內(nèi)發(fā)生三起劫炸機(jī)事件，促使了脫鞋檢查和規(guī)范貨運(yùn)安檢；2003年1月22日到2月2日春運(yùn)期間發(fā)生兩起劫炸機(jī)事件，總局隨即發(fā)布了加強(qiáng)液態(tài)物品檢查的公告?？辗腊菜嘉C(jī)的決策性論證。（三）完善空防危機(jī)管理機(jī)制的時(shí)機(jī)基本成熟。第一，“9.11”事件后，我國(guó)政府即組建了國(guó)家處置劫機(jī)事件領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，加強(qiáng)對(duì)劫機(jī)等突發(fā)空防事件的組織領(lǐng)導(dǎo)和應(yīng)急救援能力；斥巨資增強(qiáng)機(jī)上防護(hù)裝備設(shè)施，成立專職的航空警察隊(duì)伍履行空中客艙保衛(wèi)職責(zé)。第二，2002年初，ICAO根據(jù)第三十三屆大會(huì)的決議、航空保安部長(zhǎng)級(jí)高級(jí)會(huì)議的建議和航空保安專家小組的指導(dǎo)，建立了普遍性和強(qiáng)制性的航空保安審計(jì)計(jì)劃。審計(jì)的目的，是希望通過對(duì)各國(guó)現(xiàn)行的航空保安機(jī)制和運(yùn)作進(jìn)行系統(tǒng)性的檢討，找出不符合標(biāo)準(zhǔn)的地方，加以改善，以強(qiáng)化航空保安。我國(guó)民航以對(duì)國(guó)家、社會(huì)、旅客高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，已莊嚴(yán)承諾保證按照不低于國(guó)際審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)全面建設(shè)空防安全，并盡快接受ICAO的航空保安審計(jì)，此舉有利于空防安全危機(jī)管理機(jī)制的順利建立。第三，根據(jù)十六大建議和十屆人大決議，政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行較大改組，國(guó)資委成立，民航管理體制改革深化，民航總局作為政府從企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的具體事務(wù)中脫離出來，專注于法規(guī)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和航空安全的管理，建立完備的空防安全危機(jī)管理機(jī)制組織條件成熟。第四，法制環(huán)境日臻完備。國(guó)家出臺(tái)了《安全生產(chǎn)法》，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》，奠定了安全生產(chǎn)工作的法律依據(jù)；我國(guó)民航已著手修改《航空法》、《航空安全保衛(wèi)條例》，這些專業(yè)法規(guī)的修改完善無疑將大大提升空防危機(jī)管理的水平。三、建立空防安全危機(jī)管理機(jī)制的若干意見（一）有針對(duì)性研究空防危機(jī)的根源。研究空防安全危機(jī)管理應(yīng)該在危機(jī)管理普遍規(guī)律的基礎(chǔ)上有針對(duì)性地開展，針對(duì)性研究主要從三個(gè)方面著手：第一，危害空防安全的主要對(duì)象和目的。國(guó)際民航組織對(duì)以前非法干擾航空器的犯罪分子進(jìn)行了歸類分析，據(jù)其提供的數(shù)據(jù)表明，其中主要對(duì)象有三類人：以政治為目的的占19%，刑事犯罪分子占15%，精神病患者占52%。根據(jù)我國(guó)的具體國(guó)國(guó)情，歸納分析二十年來民航空防事故，可以發(fā)現(xiàn)，危害空防安全的主要對(duì)象是處于社會(huì)底層、素質(zhì)較低、心態(tài)扭曲的個(gè)體，劫、炸機(jī)的主要目的是逃往臺(tái)灣或報(bào)復(fù)社會(huì)。近年來，分裂勢(shì)力、邪教分子和黑惡犯罪分子對(duì)航空保安的威脅也不容忽視。第二，劫、炸機(jī)的特點(diǎn)。作案方式多樣化，人數(shù)不一，內(nèi)部人時(shí)有參與，使用工具種類多樣，逃避檢查的智能化、隱蔽化趨勢(shì)明顯，設(shè)騙局訛詐劫機(jī)或地面強(qiáng)沖劫機(jī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。劫機(jī)具有誘導(dǎo)作用和示范效應(yīng)。第三，防范體系是否存在漏洞。從理論到實(shí)踐調(diào)研，從邏輯到實(shí)證分析，運(yùn)用ISO9000質(zhì)量認(rèn)證體系和國(guó)際航空保安審計(jì)的方法，查找空防防范體系存在的問題。主要是審查法規(guī)制度是否完備，體制是否順暢，流程是否合理，設(shè)備設(shè)施是否先進(jìn)，員工業(yè)務(wù)技能素質(zhì)是否過硬、隊(duì)伍管理是否嚴(yán)格等多方面認(rèn)真查找原因。（二）建立預(yù)防和避免危機(jī)的全過程立體式空防體系。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，通過分析找到了影響空防安全的根源，就可以對(duì)癥下藥，構(gòu)筑防范體系。第一，奠定制度基礎(chǔ)。首要的是法律基礎(chǔ)，構(gòu)筑權(quán)威、獨(dú)立、完備的法規(guī)體系是空防危機(jī)管理的起點(diǎn)，尤其是當(dāng)空防安全防范意識(shí)尚未深入人心的今天；其次是規(guī)章制度，構(gòu)建行業(yè)和企業(yè)科學(xué)合理、切實(shí)可行的整套工作原則、方法；再者要建立完整嚴(yán)密、可操作性強(qiáng)的流程體系和糾錯(cuò)機(jī)制。第二，強(qiáng)化危機(jī)管理意識(shí)的培養(yǎng)和危機(jī)管理技能的培訓(xùn)。切實(shí)搞好空防安全教育，提高對(duì)危機(jī)事件的警惕性，建立“安全就是生命，安全就是政治，安全就是效益”的觀念，使員工在實(shí)際工作中認(rèn)識(shí)和處理好空防安全與個(gè)人利益的關(guān)系，自覺樹立“安全責(zé)任重于泰山”的觀念，從而嚴(yán)格執(zhí)行空防規(guī)章制度；加強(qiáng)安全生產(chǎn)和服務(wù)技能的訓(xùn)練，通過培訓(xùn)讓員工實(shí)實(shí)在在掌握確?？辗腊踩臉I(yè)務(wù)知識(shí)技能。第三，建立高效的危機(jī)管理體制。在國(guó)家處置劫機(jī)領(lǐng)導(dǎo)小組和民航總局公安局總的組織、協(xié)調(diào)和指揮下，建立責(zé)權(quán)清晰、政令統(tǒng)一、信息暢通、精干高效的危機(jī)管理體系。國(guó)家和政府保證相關(guān)法令和標(biāo)準(zhǔn)能夠滿足實(shí)際工作的需求，進(jìn)行監(jiān)督、檢查和處罰，承擔(dān)相應(yīng)的行政權(quán)責(zé)；空防保障機(jī)構(gòu)法定設(shè)立，投資多方參股，業(yè)務(wù)垂直指導(dǎo)，行政橫向自主，執(zhí)勤依法獨(dú)立。通過理順管理體制和適當(dāng)分權(quán)授權(quán)促使政府管理從等級(jí)督察制到參與和協(xié)作空防安全轉(zhuǎn)變，通過法定責(zé)權(quán)、立體追究確保航空企業(yè)從被動(dòng)參與到自覺高度重視空防安全轉(zhuǎn)變，從而使這個(gè)體制具有更多的靈活性和創(chuàng)新精神，產(chǎn)生更高的士氣、更強(qiáng)的責(zé)任感、更高的效率。第四，從人力和財(cái)力兩方面提供完備的危機(jī)管理資源保障。人力資源準(zhǔn)備關(guān)鍵要落實(shí)空防安全保障隊(duì)伍職業(yè)化，不能將其當(dāng)作勞動(dòng)密集型工作而不重視技術(shù)素質(zhì)提高，更不能將空防工作視為普通看護(hù)型工種而忽視智能化研究；財(cái)力資源準(zhǔn)備主要落實(shí)足額的空防保障專項(xiàng)資金，用于設(shè)備設(shè)施的技術(shù)更新和研究投資，為空防工作的健康、持續(xù)、快速發(fā)展提供物質(zhì)保障。（三）要感知危機(jī)和控制危機(jī)，善于尋找薄弱環(huán)節(jié)。大量事實(shí)表明，空防安全的強(qiáng)度取決于系統(tǒng)最弱的部分，恐怖襲擊者總是試圖使用最易受到攻擊的環(huán)節(jié)。山雨欲來風(fēng)滿樓，沒有無緣無故的事端，善于感知并查找出容易產(chǎn)生危機(jī)的環(huán)節(jié)，是預(yù)防危機(jī)的較高境界。例如，“9.11”事件雖然發(fā)生在美國(guó)，但我國(guó)政府能夠洞察全球空防安全潛在的巨大危機(jī)，舉一反三，民航總局立即發(fā)布了《關(guān)于民用航空安全的通告》，實(shí)施了“安全檢查特別工作方案”，加固了飛機(jī)駕駛艙門，規(guī)范了貨運(yùn)安檢，清查了控制區(qū)通行證，等等。通過一系列有力的舉措，堅(jiān)決堵塞空防漏洞，嚴(yán)防類似悲劇在我國(guó)發(fā)生。由此可以看出，各級(jí)組織必須以科學(xué)的態(tài)度正視危機(jī)，要把以前的、別人的教訓(xùn)當(dāng)作今后的、自己的經(jīng)驗(yàn)，千方百計(jì)規(guī)避危機(jī)。首先，培養(yǎng)危機(jī)意識(shí)，組織進(jìn)行應(yīng)急演練。危機(jī)意識(shí)是危機(jī)預(yù)警的起點(diǎn)。在和平穩(wěn)定時(shí)期，人們往往缺乏危機(jī)意識(shí)，所以通過模擬危機(jī)情勢(shì)，不斷完善危機(jī)發(fā)生的預(yù)警與監(jiān)控系統(tǒng)，通過演練各種可能在實(shí)戰(zhàn)中碰到的問題培養(yǎng)隊(duì)伍的空防意識(shí)。其次，進(jìn)行預(yù)見治理。設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，構(gòu)建明確的危機(jī)處理的管轄范圍進(jìn)行及時(shí)、有效的預(yù)警治理；分析未來趨勢(shì)，為空防危機(jī)管理的預(yù)警提出建議和目標(biāo)。在此特別要強(qiáng)調(diào)的是：堅(jiān)決不能放過任何一個(gè)可能影響空防安全的小事，不允許輕視工作中的任何一個(gè)失誤。每一個(gè)失誤就是“事故鏈”的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，一個(gè)個(gè)獨(dú)立的失誤一旦構(gòu)成了完整的“事故鏈”必將導(dǎo)致事故發(fā)生，偶然、巧合的事件和因素不過是導(dǎo)火索、催化劑。（四）解決和反思危機(jī)。趨利避害，將損失降低到最少。核心工作是建立未雨綢繆的預(yù)警機(jī)制和亡羊補(bǔ)牢的救治機(jī)制相結(jié)合空防安全危機(jī)管理機(jī)制。第一，制定應(yīng)急處置方案并經(jīng)常組織演練。方案涉及組織指揮、信息傳輸、程序步驟、后勤保障等方面具體內(nèi)容；第二，動(dòng)員社會(huì)參與。大量事實(shí)表明，習(xí)慣于“捂蓋子”無助于妥善解決危機(jī)，必須使公眾了解真相，良性互動(dòng)，及時(shí)祛除流言、猜疑、恐慌等，穩(wěn)定社會(huì)，恢復(fù)秩序。由于社會(huì)力量的參與，信息通道不再堵塞，政府決策的可信度和可行度得到提高，可以降低政府救治危機(jī)的成本。第三，加強(qiáng)全球合作。危機(jī)的原因和結(jié)果往往是世界性的，在危機(jī)的救治中，通過全球合作，可以獲得更多的諒解，有效消除危機(jī)，恢復(fù)社會(huì)秩序，提高危機(jī)救治效率、降低救治成本。全球?qū)Υ?