談?wù)勎覈鷳B(tài)環(huán)境法治建設(shè)發(fā)展與協(xié)調(diào)

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作者

高軍

(江蘇技術(shù)師范學(xué)院社科系常州213001)

摘要：文章從“良法之治”和“普遍守法”兩個方面來對我國生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)進行論述，提出了作者對我國生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的一些具體設(shè)想。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境環(huán)境自然資源法治建設(shè)

生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)是我國法治建設(shè)的一項重要內(nèi)容，它的成效如何直接影響到中華民族的生存和發(fā)展以及黨中央“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”宏偉藍圖的實現(xiàn)。對于如何進行生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)，方案固有多種，可謂見仁見智。本文筆者試圖圍繞古希臘哲人亞里斯多德對“法治”所做的經(jīng)典闡述“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”（1）的角度，具體而言，即從“普遍守法”和“良法之治”兩個方面來對我國生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)進行論述，以期拋磚引玉求教于同仁。

一、我國生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的前提——“良法之治”

改革開放20多年來，我國生態(tài)環(huán)境立法一直行駛在“快車道”上，沒有哪一個法領(lǐng)域能像生態(tài)環(huán)境法那樣，幾乎年年有法律通過，甚至一年有幾部法律出臺。在1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上，我們就已經(jīng)十分自豪地向世界宣布：中國已經(jīng)形成了具有特色的環(huán)境法體系。但是，頗具諷刺意味的是，就在生態(tài)環(huán)境立法發(fā)展最為迅速的年代里，我國的環(huán)境污染及自然資源破壞卻日趨嚴(yán)重。筆者認為，引起環(huán)境污染及自然資源破壞的原因固然有很多，但當(dāng)初在“摸著石頭過河”、“成熟一個制定一個”、“宜粗不宜細”的立法思想指導(dǎo)下，我國生態(tài)環(huán)境立法自身尚存在諸多缺陷，已嚴(yán)重影響到實施的效果，因此必須加以完善。筆者認為，完善我國生態(tài)環(huán)境立法主要應(yīng)圍繞以下兩個方面進行。

（一）、生態(tài)環(huán)境立法的價值合理性——確立可持續(xù)發(fā)展為生態(tài)環(huán)境基本法的立法目的

由于立法時所處的計劃經(jīng)濟體制下特殊的時代背景，作為我國生態(tài)環(huán)境保護基本法的現(xiàn)行《環(huán)保法》第1條將“促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展”作為一項立法目的。雖然，從理論上來講，“社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”的內(nèi)涵極其豐富，但實踐中，衡量“現(xiàn)代化”程度的標(biāo)準(zhǔn)卻往往被庸俗化。經(jīng)濟增長的數(shù)據(jù)成為“現(xiàn)代化”的最重要的甚至是唯一的標(biāo)準(zhǔn)，同時也是考核地方官員“政跡”的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。眾所周知，促進經(jīng)濟增長的途徑有很多，其中通過資源高投入、高消耗、環(huán)境高污染的粗放型增長方式亦能達到，美國、日本等一些西方發(fā)達國家以前曾走過這條路，我們在計劃經(jīng)濟年代基本上走得也是這條路。但是，歷史經(jīng)驗告訴我們，靠犧牲環(huán)境資源為代價換取的所謂“經(jīng)濟發(fā)展”和“繁榮”是虛幻的，最終是得不償失的。

基于對人類日趨嚴(yán)重的環(huán)境問題的深切關(guān)注，1987年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展委員會發(fā)布了長篇報告《我們的共同未來》，首次提出了“可持續(xù)發(fā)展”的概念。（2）1992年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過了《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》和《21世紀(jì)議程》，進一步深化了可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵。迄今，可持續(xù)發(fā)展已在世界范圍內(nèi)得到廣泛的認同，不少國家積極采取行動，相繼制定出適合本國國情的規(guī)范和政策。1994年3月，中國國務(wù)院發(fā)布了《中國21世紀(jì)議程》，提出了中國可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略、基本對策和行動方案，并提出要進行體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展原則的環(huán)境立法，將可持續(xù)發(fā)展提高到戰(zhàn)略高度，可持續(xù)發(fā)展在我國得到了前所未有的重視。但是，由于在《環(huán)保法》立法時可持續(xù)發(fā)展尚未為國人所普遍認同，故未能成為《環(huán)保法》的立法目的。事實上，在我國很多地區(qū)迄今為止還在走著“先污染，后治理”的老路，從事著或正準(zhǔn)備從事殺雞取卵、竭澤而漁的“經(jīng)濟建設(shè)”。在全國環(huán)境污染及自然資源破壞日趨嚴(yán)重的今天，及時修正我國生態(tài)環(huán)境保護基本法的立法目的，確立可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)思想，使生態(tài)環(huán)境立法緊跟國際步伐和人類社會發(fā)展的潮流，提升生態(tài)環(huán)境法的品性，使其具有價值的合理性，無論是對執(zhí)法還是對人民群眾的守法及環(huán)境意識的提高來說都是十分必要的。

（二）、生態(tài)環(huán)境立法的工具合理性——整合現(xiàn)行環(huán)境資源立法

長期以來，我國的生態(tài)環(huán)境立法一直受到非理性思路的影響，其后果表現(xiàn)為在立法時容易就一時一事做出規(guī)定，治污染的設(shè)施，其超標(biāo)排放污染物行為并非違法。但是，依據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》及其《實施細則》的規(guī)定，環(huán)境保護的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)屬于“強制性標(biāo)準(zhǔn)”，而“強制性標(biāo)準(zhǔn)，必須執(zhí)行”（4）。因此，超標(biāo)排放污染物行為無疑又是違法行為。這種法律規(guī)定之間互相沖突的情況，在我國的生態(tài)環(huán)境立法中不是個別的現(xiàn)象。由于立法上的沖突，實踐中常常讓人無所適從，法律的尊嚴(yán)也因此而被大打折扣。因此，在整合現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境立法時必須盡力消除法律規(guī)定互相矛盾沖突的現(xiàn)象，以維護法律規(guī)定的統(tǒng)一性，便于法律的實施，進而維護法律的尊嚴(yán)。

二、我國生態(tài)環(huán)境法治的核心——“普遍守法”

“良法之治”僅是生態(tài)環(huán)境法治的前提，實現(xiàn)了“良法之治”也僅是生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的第一步?！鞍顕m有良法，要是人民不能全部遵守，依然不能法治”（5），對我國的生態(tài)環(huán)境法治來說，其最終實現(xiàn)的標(biāo)志是“普遍守法”的形成。具體而言，“普遍守法”又包括執(zhí)法和守法兩個環(huán)節(jié)。

（一）、“普遍守法”的關(guān)鍵——嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境執(zhí)法

學(xué)者在分析我國環(huán)境法的實施實效時嚴(yán)肅地指出（6），當(dāng)前，我國在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法方面存在普遍不力的情況。一些地方政府和綜合經(jīng)濟部門及其領(lǐng)導(dǎo)狹隘地從發(fā)展本地經(jīng)濟的角度出發(fā)，沒有堅持“環(huán)境、經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展”的環(huán)境法基本原則，自覺不自覺地走上了“重開發(fā)，輕保護”、“先污染，后治理”的傳統(tǒng)發(fā)展的道路，在進行重大經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和生產(chǎn)力布局時沒有進行環(huán)境影響評價，個別地方政府和部門甚至知法犯法，作出明顯違反環(huán)境法律規(guī)范的經(jīng)濟發(fā)展決策。個別政府部門和領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境意識和環(huán)境法制觀念極其淡薄，以權(quán)代法、以親代法，干預(yù)、阻礙環(huán)境主管部門的行政執(zhí)法，對企業(yè)違反環(huán)保法規(guī)，造成嚴(yán)重后果的行為聽之任之，有些領(lǐng)導(dǎo)還為之說情護短，采取“大事化小、小事化了”的息事寧人辦法，幫助企業(yè)和有關(guān)責(zé)任人逃避法律制裁?？梢哉f，對于當(dāng)前嚴(yán)重的環(huán)境問題的產(chǎn)生，執(zhí)法不力有著不可推卸的責(zé)任。

“法治的基本原則必須是官方行為與法律的一致，沒有這一原則，就等于什么也沒有”。我國生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中的執(zhí)法不力所帶來的不僅僅是環(huán)境污染和生態(tài)資源破壞愈演愈烈的惡果，而且還嚴(yán)重損害了政府在人民群眾心目中的形象，動搖了群眾對法律的信任。因為民眾如果從經(jīng)驗中得出連政府都帶頭不守法的法律經(jīng)驗，將會從根本上動搖他們關(guān)于法律的信念，甚至使人們失去對法律的信心，更不必說樹立法律至上的觀念了。因此，各級政府部門要切實轉(zhuǎn)變觀念，去除那種將“發(fā)展就是硬道理”庸俗地理解為經(jīng)濟增長就是發(fā)展的全部內(nèi)涵，將經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護對立起來的錯誤認識，在評定干部政跡方面，不能僅以經(jīng)濟增長數(shù)據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)。同時，執(zhí)法者要不斷提高自身素質(zhì)，增強法制觀念，在環(huán)境執(zhí)法時做到勇于執(zhí)法、敢于執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、依法執(zhí)法。為此，必須建立一套人民檢察院環(huán)境司法監(jiān)督機制，進一步完善各級權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、各政黨、各人民團體以及廣大人民群眾對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督，以切實保障環(huán)境執(zhí)法依法進行。此外，尤其值得一提的是，為保證嚴(yán)格執(zhí)法的實現(xiàn)，在立法確立生態(tài)環(huán)境法律中有關(guān)規(guī)定的實施主管部門時一定要從客觀實際出發(fā)，不能主觀意想，要切實考慮該部門是否適合行使主管職能，在制度設(shè)計時充分地考慮到“制度防惡”，從源頭上杜絕地方和部門保護主義的產(chǎn)生。

（二）、“普遍守法”的根本——公眾環(huán)境守法意識的養(yǎng)成

日本法學(xué)家川島武宜認為，“法不只是靠國家來加以維持的，沒有使法成為作為法主體的個人的法的秩序維持活動，這是不可能的。大凡市民社會的法秩序沒有作為法主體的個人守法精神是不能維持的”。（7）學(xué)者梁治平先生在論述我國法實施時指出，“中國固然制定了不少的法律，但人們實際上的價值觀念與現(xiàn)行法律是有差劇的。而且，情況往往是，制度是現(xiàn)代化的或近于現(xiàn)代化的，意識則是傳統(tǒng)的或更近于傳統(tǒng)的?！保?）而由一群具有濃厚傳統(tǒng)意識的人來執(zhí)行先進的法律，其后果誠如現(xiàn)代化學(xué)者阿歷克斯·英格爾斯一針見血地指出的那樣，“如果執(zhí)行和運用著這些現(xiàn)代制度的人，自身還沒有從心理、思想、態(tài)度和行為方式上都經(jīng)歷一個向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，失敗和畸形發(fā)展的悲劇結(jié)局是不可避免的，再完美的現(xiàn)代制度和管理方式，再先進的技術(shù)工藝，也會在一群傳統(tǒng)人手中變成廢紙一堆?！保?）以上學(xué)者鞭辟入里的分析仿佛專門針對我國生態(tài)環(huán)境法的實施狀況而發(fā)，我國生態(tài)環(huán)境法的實施現(xiàn)狀告訴我們，如果沒有公眾的普遍守法意識，如果公眾還繼續(xù)把生態(tài)環(huán)境法看作是可有可無、可遵守可不遵守的“軟法”，那么，再完備的生態(tài)環(huán)境立法也僅僅是紙面上的東西，而絕不可能雋刻在公眾的心里和落實到他們的自覺行動中。

對公眾環(huán)境守法意識的培養(yǎng)，不斷加強宣傳教育無疑是一條十分必要的途徑。但筆者認為，針對我國民眾普遍不了解不關(guān)注我國的環(huán)境法及環(huán)境問題的現(xiàn)狀，大力擴展公眾的環(huán)境權(quán)對提高公眾的環(huán)境守法意識來說更為重要。所謂環(huán)境權(quán)，是指“環(huán)境法律關(guān)系的主體享有適宜健康和良好生活環(huán)境，以及合理利用環(huán)境資源的基本權(quán)利”（10）。其內(nèi)容包括生態(tài)性權(quán)利和經(jīng)濟性權(quán)利。前者體現(xiàn)為環(huán)境法律關(guān)系的主體對一定質(zhì)量水平環(huán)境的享有并于其中生活、生存、繁衍，其具體可化為生命權(quán)、健康權(quán)、日照權(quán)、通風(fēng)權(quán)、安寧權(quán)、清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、觀賞權(quán)、環(huán)境美權(quán)等。后者則表現(xiàn)為環(huán)境法律關(guān)系主體對環(huán)境資源的開發(fā)和利用，其具體可化為環(huán)境資源權(quán)、環(huán)境使用權(quán)、環(huán)境處理權(quán)等。此外，基于環(huán)境保護的需要，還包括環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)、環(huán)境事務(wù)參與權(quán)、環(huán)境結(jié)社權(quán)、環(huán)境改善權(quán)、環(huán)境請求權(quán)等程序上的環(huán)境權(quán)。因為環(huán)境權(quán)的內(nèi)容十分抽象復(fù)雜，因此，必須通過行政法、民法、經(jīng)濟法、刑法等部門實體法將其具體化才能切實予以保護，同時，鑒于當(dāng)前我國環(huán)境訴訟對起訴資格要求過嚴(yán)（無論是民事訴訟還是行政訴訟，都要求原告必須與損害有直接的利害關(guān)系，而且要有具體的損害后果）不利于保護公民環(huán)境權(quán)利的情況，有必要借鑒美國的“公民訴訟”制度（11），適當(dāng)?shù)胤艑捲嫫鹪V資格，擴大起訴對象，賦予公民對環(huán)境管理機關(guān)、各企事業(yè)單位違反法定污染防治義務(wù)（所謂違反，包括已經(jīng)違反、正在違反以及將要違反）為起訴理由。筆者認為，只有通過實體法上公民環(huán)境權(quán)的確立和程序法上類似“公民訴訟”制度的建立，才能有效地保護受害者的利益，并進而保護社會公眾的利益以及保護包括受害者在內(nèi)的公眾的過去、現(xiàn)在和將來的環(huán)境權(quán)益，使人們對切身利益的保護與改善同環(huán)境保護聯(lián)系起來，增進對環(huán)境問題的理解、關(guān)注和行動，進而將環(huán)境守法內(nèi)化為一種自覺。唯如此，我國生態(tài)環(huán)境的法治才能最終得以實現(xiàn)，因為，“法律只有在受到信任，并且因而并不要求強制力制裁的時候，才是有效的”（12）。

注釋：（1）（5）亞里斯多德：《政治學(xué)》，商務(wù)印書館1983年，第199頁

（2）張坤民：《可持續(xù)發(fā)展與中國》，《中國環(huán)境管理》1997年第2期

（3）[美]博登海默：《法理學(xué)—法哲學(xué)及其方法》，華夏出版社1987年，第235頁

（4）韓德培主編：《環(huán)境保護法教程》（第三版），法律出版社1998年，第104頁

（6）王曦、秦天寶：《中國環(huán)境法的實效分析：從決策機制的角度