中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展

28三月2024中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展介紹要點洪水的基本特性與洪水風(fēng)險

洪水管理的定義與內(nèi)涵中國洪水管理戰(zhàn)略框架需抓緊研究的問題中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展洪水的基本特性全面理解洪水的災(zāi)害特性、資源特性與環(huán)境特性及其相互之間的作用轉(zhuǎn)換關(guān)系，將為科學(xué)制定洪水管理戰(zhàn)略奠定認(rèn)識的基礎(chǔ)。

洪水的利害兩重性洪水的資源特性洪水的環(huán)境特性洪水的災(zāi)害特性洪水災(zāi)害的自然屬性洪水災(zāi)害的社會屬性圖1洪水的基本特性利的方面害的方面中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展自然科學(xué)社會科學(xué)洪水災(zāi)害的自然屬性洪水災(zāi)害的社會屬性超常洪水成因洪水致災(zāi)強度天體外力異常氣候特定地理環(huán)境工程失事水文特性水動力學(xué)特性水沙運動特性污染輸移特性大規(guī)模人類活動與社會經(jīng)濟發(fā)展洪水災(zāi)害時空分布與風(fēng)險特性的變化圖2防洪減災(zāi)領(lǐng)域?qū)W科建設(shè)的相互關(guān)系防洪保障體系與防災(zāi)、減災(zāi)技術(shù)洪水孕災(zāi)環(huán)境洪水調(diào)控能力承災(zāi)體災(zāi)敏性洪水災(zāi)害影響安全保障需求應(yīng)急管理能力中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展風(fēng)險(Risk)承災(zāi)體受災(zāi)可能性(Exposure)承災(zāi)體易損性(Vulnerability)危險性(Hazard)圖3風(fēng)險三角形洪水風(fēng)險

從洪水管理戰(zhàn)略的角度來看，洪水事件不僅會造成損失與傷害，也同時帶來獲利的機遇；而局部地區(qū)一味消除風(fēng)險，又難免以鄰為壑之嫌。洪水風(fēng)險往往涉及到客觀存在于人與自然之間、人與人之間基于洪水風(fēng)險的利害關(guān)系。洪水風(fēng)險研究的意義，實質(zhì)上是探討如何更為合理地處理人與自然的關(guān)系以及在與洪水相處過程中的人與人的關(guān)系。

洪水風(fēng)險的概念既不是洪水現(xiàn)象本身，也不等同于洪水災(zāi)害或洪水損失。以往所言“洪水風(fēng)險”,通常是指發(fā)生由洪水造成的損失與傷害的可能性。

中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展洪水風(fēng)險的可管理性

天氣形勢降雨分布洪水過程淹沒狀況水災(zāi)損失災(zāi)害影響自然外力人類活動圖4洪水管理的各個環(huán)節(jié)與可改變的后果

圖4中所有各環(huán)節(jié)上的不同，都與人類理性與非理性活動的綜合效果有關(guān)。洪水管理就是在這一系列的不確定性中，通過建立健全、合理有效地運作防洪減災(zāi)的各相關(guān)系統(tǒng)，去爭取最有利的可能性。

使水災(zāi)損失最小的治水方略未必是最合理的；今后更應(yīng)看重的，是利用洪水的可管理性，通過綜合治水，爭取在政治、經(jīng)濟、社會與生態(tài)環(huán)境等各個方面獲得積極有利的“影響”。

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中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展表1洪水災(zāi)害的影響評價影響可能的正面影響可能的負(fù)面影響政治影響抗災(zāi)救災(zāi)決策正確，措施得力，能公正處理水災(zāi)風(fēng)險的利害關(guān)系，政府威信提高，執(zhí)政黨地位更加鞏固。重大決策失誤，官員瀆職，抗災(zāi)救災(zāi)不力，確保安全承諾過高卻無力兌現(xiàn)，政府形象受損，執(zhí)政黨地位動搖經(jīng)濟影響水災(zāi)損失在可承受的限度之內(nèi)，未對經(jīng)濟產(chǎn)生過大的沖擊；生產(chǎn)快速恢復(fù)且有后勁，從洪水資源化與洪泛區(qū)土地利用中獲取更大經(jīng)濟效益。水災(zāi)損失過重，波及范圍廣，超出承受能力；災(zāi)區(qū)長期難以恢復(fù)正常生產(chǎn)；生產(chǎn)力受到破壞；人為加重?fù)p失，或是損失搬家；減災(zāi)代價過大。社會影響一方有難，八方支援，體現(xiàn)社會公正與關(guān)愛；盡快恢復(fù)生產(chǎn)、重建家園，人心穩(wěn)定，社會安定，凝聚力增強，社會風(fēng)險意識提高。人員傷亡嚴(yán)重，災(zāi)民流離失所，失業(yè)增加，貧富差距加大，社會風(fēng)氣敗壞，矛盾激化，治安紊亂，盜賊四起，社會不安定；風(fēng)險意識降低。生態(tài)環(huán)境影響凈化河湖水域污染水體，回補地下水，改善土壤肥力與墑情，維持濕地與生物多樣性，維持河道行洪能力，保持河口海岸動態(tài)平衡。痛失家園，損毀基礎(chǔ)設(shè)施，污水橫流，垃圾遍野，生存環(huán)境惡化；沙壓良田，生產(chǎn)條件喪失，流域中植被破壞，水土流失加劇等。中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展圖5洪水風(fēng)險的可管理性洪水風(fēng)險的可管理性水災(zāi)自然屬性洪澇災(zāi)害信息管理系統(tǒng)洪水監(jiān)測、預(yù)測、預(yù)報系統(tǒng)防汛抗洪搶險系統(tǒng)防洪排澇工程系統(tǒng)防洪調(diào)度決策支持系統(tǒng)管理的依據(jù)管理的手段與對象管理的效果關(guān)系到防災(zāi)決策及除害興利的成敗水災(zāi)社會屬性災(zāi)情評估與災(zāi)害影響評價系統(tǒng)防災(zāi)科研與技術(shù)開發(fā)應(yīng)用體系災(zāi)害警報、避難、救援系統(tǒng)洪水風(fēng)險分擔(dān)與補償系統(tǒng)災(zāi)后恢復(fù)重建系統(tǒng)防洪區(qū)土地利用管理系統(tǒng)防洪區(qū)建筑耐淹規(guī)范管理系統(tǒng)防災(zāi)教育系統(tǒng)與防洪減災(zāi)有關(guān)的法規(guī)體系與執(zhí)法監(jiān)督體系關(guān)系到減災(zāi)與興利對策的實施效果洪水災(zāi)害特性洪水環(huán)境特性洪水資源特性風(fēng)險利害轉(zhuǎn)換關(guān)系中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展介紹要點洪水的基本特性與洪水風(fēng)險

洪水管理的定義與內(nèi)涵中國洪水管理戰(zhàn)略框架需抓緊研究的問題中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展洪水管理

洪水管理的背景、定義與內(nèi)涵

洪水風(fēng)險管理的特點與本質(zhì)

洪水管理戰(zhàn)略及其特性

國內(nèi)外對待洪水的方式和態(tài)度經(jīng)歷了3個不同的階段：古代被動地適應(yīng)洪水的階段

控制與防御洪水的階段有意識地主動適應(yīng)洪水的階段

中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展

古代被動地適應(yīng)洪水的階段

控制與防御洪水的階段有意識地主動適應(yīng)洪水的階段

國內(nèi)外對待洪水的方式和態(tài)度經(jīng)歷了3個不同的階段：中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展我國提出洪水管理的背景

①河道行洪能力與湖泊洼地的洪水調(diào)蓄能力萎縮，平原區(qū)同流量下洪水位持續(xù)抬高，導(dǎo)致小流量高水位的現(xiàn)象更加頻繁，水漲堤高；至21世紀(jì)中葉，我國人口預(yù)計將從13億增長到16億，糧食與土地需求的壓力會進一步增大，洪水高風(fēng)險區(qū)域土地的有效利用不可避免，人與水爭地的矛盾會更加突出。②防洪保護區(qū)對堤防的依賴性加大，防汛搶險任務(wù)加重。中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展我國提出洪水管理的背景

③泛濫洪水的成災(zāi)面積減少，而內(nèi)澇成災(zāi)的面積增加。

在我國水災(zāi)損失中，澇災(zāi)損失約為河道洪水的2倍。澇災(zāi)態(tài)勢日趨惡化的成因主要有兩個方面：其一，平原地區(qū)天然水面嚴(yán)重萎縮，原有水面被大量圍墾，成為低洼易澇耕地。1950年代長江流域中下游平原地區(qū)內(nèi)湖天然水面面積約占圩垸面積19%，目前已萎縮到5%左右，蓄澇能力減少75%，雖然修建了大量的排澇設(shè)施，仍不抵因蓄澇區(qū)減少所增加的澇水量，加之平原區(qū)積澇之時多處于河道水位較高的汛期，一方面自流排澇困難，甚至可能出現(xiàn)河道洪水倒灌的情況而被迫關(guān)閉排澇涵閘，另一方面為緩解河道防洪壓力，有時會強制性地停用機排設(shè)施，形成“關(guān)門淹”的局勢。這種情況在各流域普遍存在。其二，隨著城市化進程，城市向周邊地區(qū)高速擴張，這些地區(qū)又往往是低洼地帶，城市不透水面積的增加，導(dǎo)致地表積澇水量增多，加之在城市發(fā)展過程中對澇水問題往往缺乏足夠的認(rèn)識，排澇通道和滯蓄雨水設(shè)施不充分，而造成一旦發(fā)生較強的降雨出現(xiàn)嚴(yán)重內(nèi)澇的情況。中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展我國提出洪水管理的背景

④洪水風(fēng)險區(qū)內(nèi)人口資產(chǎn)密度提高，水災(zāi)損失加重；⑤經(jīng)濟社會發(fā)展對供水、供電、供氣、交通、通訊等生命線網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的依賴性增大，水災(zāi)間接損失比重加大，水災(zāi)影響范圍遠遠超出受淹范圍，災(zāi)后重建負(fù)擔(dān)顯著加重，要求大災(zāi)之中能夠基本維持或盡快恢復(fù)正常的生產(chǎn)、生活秩序，防洪安全保障的難度大為增加。⑥平原洪水傷亡人數(shù)減少，但是山洪、山地滑坡、泥石流與沿海風(fēng)暴潮造成的傷亡所占比重加大。中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展我國提出洪水管理的背景

⑦防洪調(diào)度中區(qū)域間矛盾加劇，協(xié)調(diào)難度加大，蓄滯洪區(qū)運用困難。目前我國以水災(zāi)害加劇、水資源短缺、水環(huán)境惡化為標(biāo)志的水危機仍將趨于激化。人與自然之間、區(qū)域與區(qū)域之間基于洪水風(fēng)險的利害關(guān)系更為敏感，價值觀念的差異與利害關(guān)系的沖突使得不同治水方案之間可協(xié)調(diào)的余地大為減少。蓄滯洪區(qū)大致分兩種類型，一是洪水發(fā)生時首當(dāng)其沖、運用頻率較高的；其二是為防御特大洪水、保護重要地區(qū)預(yù)留的。對于大堤間的行洪區(qū)，當(dāng)河道水位達到一定高度，將自然漫決或潰決，人為分洪可使其效果較好或損失較少。使調(diào)度運用面臨困境的是后者，這些蓄滯洪區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)都較高，建成后，許多從未使用或幾十年沒用，區(qū)內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展甚至比普通民垸更快，加之相應(yīng)的管理措施尚不健全，一旦分洪運用，國家將面臨巨大的經(jīng)濟和社會壓力，難以善后；但若舍棄不用，特大洪水的超額水量又難以安排，從而使這類蓄滯洪區(qū)處于取舍兩難的境地。中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展我國提出洪水管理的背景

⑧城鎮(zhèn)化加速帶來防洪減災(zāi)的新問題與新要求。新世紀(jì)中葉，我國城市人口的比重可能由30%上升60%；由于城市不斷地向低洼地帶發(fā)展、不透水面積的增加、地面沉陷，排水系統(tǒng)不完善等原因，同等降雨下的內(nèi)澇損失呈增長趨勢。有些城市的機排能力雖然很強，但城市河道的宣泄能力卻難以與之適應(yīng)，例如上海市機排澇水入蘇州河的能力達到1800多m3/s，蘇州河的最大排水流量則不足500m3/s。在江河水位較高時，除造成內(nèi)水難以排出，出現(xiàn)關(guān)門淹的情況外，還有河道洪水通過城市排水通道倒灌入城市的可能，由于河道水位在同等降雨條件下有逐漸增高的趨勢，洪水倒灌的事例也在逐漸增多。中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展我國提出洪水管理的背景

⑨防洪工程體系管理維護任務(wù)加重。

到20世紀(jì)末，我國建成了26萬km堤防（與之相比，美國堤防總長度4萬km，日本不足1萬km，荷蘭海堤河堤總長4800km，印度2萬km，前蘇聯(lián)1000km）、8.5萬座水庫，設(shè)置了98處國家級蓄滯洪區(qū)，并在海河流域和淮河流域開辟了一系列分洪道，防洪工程體系規(guī)模極為龐大。龐大的工程體系需要投入巨額資金維護管理，以保證其質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)不至于降低。據(jù)估計僅我國主要堤防（一、二級堤防）的年維護管理費用就需200多億元左右，目前遠不能滿足。中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展我國提出洪水管理的背景

⑩科學(xué)調(diào)度決策對信息系統(tǒng)與決策支持系統(tǒng)的要求提高等等。嚴(yán)峻的防洪形勢與水資源短缺、水環(huán)境惡化、水土流失加劇等問題交織在一起，使得現(xiàn)行有效的防洪手段面臨一系列新的挑戰(zhàn)。

一方面，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人們的防洪安全保障需求不斷提高；另一方面，人們已經(jīng)意識到單純依靠工程手段控制洪水，不僅不可能有效解決防洪形勢變化下出現(xiàn)的新問題，而且如果過于倚賴工程手段，可能出現(xiàn)人與自然惡性互動的問題；如果違背自然規(guī)律地濫用工程手段，還可能引起區(qū)域間矛盾的加劇，或?qū)е律鷳B(tài)環(huán)境的惡化。在市場經(jīng)濟的發(fā)展階段，以最小投入爭取最大利益，是一項普遍性的原則。但是，恰恰是這項原則，在處理人與洪水的關(guān)系時，最容易引出發(fā)展不可持續(xù)的問題。

隨著社會經(jīng)濟發(fā)展與綜合國力的增強，我國防洪體系建設(shè)的投入能力會相應(yīng)增強。通過加強管理，有望提高洪澇災(zāi)害的抗御能力、承受能力、應(yīng)急反應(yīng)與恢復(fù)重建能力。-------科學(xué)發(fā)展觀11中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展洪水管理的定義與內(nèi)涵

洪水管理是人類按可持續(xù)發(fā)展的原則，以協(xié)調(diào)人與洪水的關(guān)系為目的，理性規(guī)范洪水調(diào)控行為，增強自適應(yīng)能力，適度承受一定風(fēng)險以合理利用洪水資源，并有助于改善水環(huán)境等一系列活動的總稱。-------中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展洪水管理要遵循可持續(xù)發(fā)展的原則

與洪水共存的原則（防洪體系的建設(shè)，是以將洪水風(fēng)險控制在可承受的限度之內(nèi)為目標(biāo)，而不是消除洪水）保障發(fā)展的原則（治水方略要調(diào)整為有序地與洪水協(xié)調(diào)共處，必須以保障社會安定與經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展為前提，而不是導(dǎo)致生產(chǎn)力的破壞）社會公正的原則（防洪減災(zāi)的政策要有利于縮小貧富差距，而不是使貧者更貧）分擔(dān)風(fēng)險的原則（無論什么地區(qū)都有義務(wù)承擔(dān)自己的固有風(fēng)險，即使是確保安全的地區(qū)，也要對因提高自身工程保護標(biāo)準(zhǔn)而可能對其他地區(qū)造成的附加風(fēng)險，提供必要的補償）鼓勵利害相關(guān)者參與的原則（“公眾參與”不僅是在規(guī)劃的實施過程中，而應(yīng)是在規(guī)劃編制、方案制定、措施落實、管理與監(jiān)督等整個過程的廣泛參與，不是我國通常講的廣泛征求意見，而是實質(zhì)上的參與討論、論證、實施和監(jiān)督。）中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展以協(xié)調(diào)人與洪水的關(guān)系為目的

健全的水利工程體系與更為完善的防洪安全保障體系，是實現(xiàn)人類“與洪水共處”的基礎(chǔ)與前提；在中國人多地少的國情下，人與自然的和諧要體現(xiàn)在人與洪水對洪泛區(qū)土地合理、有效的共享上；防洪工程手段不僅要從點與線擴展到面，而且需要綜合運用法律、經(jīng)濟、行政、教育、技術(shù)等非工程措施來推動更加有利于全局與長遠利益的工程措施，在適當(dāng)承受一定風(fēng)險的前提下，促使人與自然的關(guān)系向良性互動轉(zhuǎn)變；有效規(guī)范人類活動，避免急功近利、人為增大洪水風(fēng)險或以鄰為壑的行為。

中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展理性規(guī)范洪水調(diào)控行為

充分認(rèn)識防洪工程體系建設(shè)的長期性與艱巨性。在防洪工程規(guī)劃中，注重在長遠目標(biāo)的指導(dǎo)下，階段目標(biāo)的優(yōu)化分解與實施順序的優(yōu)化安排；努力避免、消除或緩解防洪工程建設(shè)可能產(chǎn)生的負(fù)面影響；克服“急功近利，急于求成”的弊病，從管理體制與運作機制上消除“重建輕管”的根源；加強防洪工程體系優(yōu)化調(diào)度的研究，認(rèn)真分析與協(xié)調(diào)好區(qū)域間基于洪水風(fēng)險的利害關(guān)系與矛盾；注重防洪工程體系自身的安全保障問題，努力避免水庫潰壩、堤防意外潰決等惡性事故的發(fā)生等。

中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展增強自適應(yīng)能力不同類型突發(fā)性水災(zāi)的分級響應(yīng)體制的健全；高效可靠的洪水預(yù)報預(yù)警系統(tǒng)與群防群治、自?；ゾ?、避難遷安、衛(wèi)生防疫、生命線系統(tǒng)保障與災(zāi)后重建等體系的完善；洪泛區(qū)土地利用方式的合理規(guī)劃與調(diào)整；洪水風(fēng)險區(qū)中建筑物結(jié)構(gòu)與材料的耐淹化；高效可靠的避難遷安、救援、防疫與災(zāi)后重建體系等；各種適宜的洪水風(fēng)險分擔(dān)與風(fēng)險補償?shù)哪Ｊ?，及其相?yīng)的管理體制與運作機制等等。中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展適度承受一定風(fēng)險以合理利用洪水資源

洪水還有維持河道行洪能力，補充地下水源，改善水環(huán)境與維持生態(tài)系統(tǒng)平衡等多種功能，需要適度承受一定風(fēng)險才可能從洪水中獲得較大的利益；對于不同量級的洪水，其資源特性、環(huán)境特性以及利害轉(zhuǎn)換關(guān)系是不同的，對所需承擔(dān)風(fēng)險的差異要有充分的估計與全面的評價；水利工程也可能成為區(qū)域之間、人與自然之間爭奪“洪水資源”的手段。要避免單純以工程措施造成新的人為災(zāi)難；（紅旗渠）洪水資源化的有效途徑之一是作好灘區(qū)、行蓄洪區(qū)、以及農(nóng)田的文章。中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展洪水風(fēng)險管理的特點與本質(zhì)

洪水管理的實質(zhì)是對洪水的風(fēng)險進行管理。洪水的風(fēng)險管理，是對流域或區(qū)域的洪水風(fēng)險特性進行深入的分析研究，在把握洪水風(fēng)險特性及其演變規(guī)律的基礎(chǔ)上，因地制宜采取綜合性的防洪減災(zāi)措施，將洪水風(fēng)險降低到可承受的限度之內(nèi)，協(xié)調(diào)好區(qū)域之間、人與自然之間基于洪水的利害關(guān)系，以保障和支撐可持續(xù)的發(fā)展。風(fēng)險管理的基本特點是追求適度與有限的目標(biāo)。洪水風(fēng)險管理的本質(zhì)，就是綜合利用法律、行政、經(jīng)濟、技術(shù)、教育與工程手段，合理調(diào)整客觀存在于人與自然之間及人與人之間基于洪水風(fēng)險的利害關(guān)系。

中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展介紹要點洪水的基本特性與洪水風(fēng)險洪水管理的定義與內(nèi)涵中國洪水管理戰(zhàn)略框架需抓緊研究的問題中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展洪水管理戰(zhàn)略及其特性

中國現(xiàn)階段研究的洪水管理戰(zhàn)略,是用于“指導(dǎo)或決定如何推動洪水管理這一戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變的全局計劃和策略”。洪水管理戰(zhàn)略應(yīng)具有長遠性全局性層次性包容性中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展戰(zhàn)略目標(biāo)與要求

戰(zhàn)略目標(biāo)選擇的指導(dǎo)思想

在全面建設(shè)小康社會、保障公共安全與實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的國家總體戰(zhàn)略框架下，從我國水旱災(zāi)害并重，區(qū)域間洪水風(fēng)險特性差異大，經(jīng)濟處于快速發(fā)展階段但發(fā)展不平衡的基本國情出發(fā)，為了滿足全社會日益提高的水安全保障需求，要努力實踐科學(xué)發(fā)展觀和治水新思路，全面啟動，梯次推進向洪水管理的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，逐步實現(xiàn)以洪水風(fēng)險管理為核心的洪水綜合管理,到本世紀(jì)中期，建成較為完善的防洪安全保障體系。中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展戰(zhàn)略目標(biāo)選擇的基本原則

實事求是，因地制宜，把握機遇，循序漸進，使向洪水管理的轉(zhuǎn)變，既遵循自然規(guī)律，又順應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展規(guī)律；堅持全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、綜合治理的方針，抓住我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的黃金時期，在向洪水管理的轉(zhuǎn)變中，將完善防洪工程體系與健全非工程體系有機地結(jié)合起來，為水利與國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然的和諧共處創(chuàng)造條件；堅持興利除害結(jié)合，防洪抗旱并舉，在向洪水管理的轉(zhuǎn)變中，以防為主，常備不懈，始終將保障生命安全放在首位，并積極為經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定與環(huán)境保護創(chuàng)造基本的條件；

中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展戰(zhàn)略目標(biāo)選擇的基本原則風(fēng)險分擔(dān)、利益共享，左右岸兼顧，上中下游協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)間互補，使向洪水管理的轉(zhuǎn)變有利于縮小城鄉(xiāng)差別與貧富差距，創(chuàng)造公正與和諧的社會；

政府主導(dǎo)，依法行政，公眾參與，輿論監(jiān)督，在洪水管理中，政府承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，但不負(fù)無限責(zé)任；任何區(qū)域、機構(gòu)、個人在發(fā)展中，有權(quán)選擇風(fēng)險但必須自己承擔(dān)風(fēng)險，有權(quán)保護自己，但無權(quán)加重他人的風(fēng)險；

依靠科技進步，提高管理水平，群專結(jié)合，協(xié)調(diào)行動，增強應(yīng)急反應(yīng)與科學(xué)調(diào)控洪水的能力。

中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展長遠目標(biāo)到21世紀(jì)中葉，全面完成由控制洪水向管理洪水的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)以洪水風(fēng)險管理為核心的洪水綜合管理，“建立較為完善的防洪安全保障體系”（水利部：《全國水利發(fā)展“十五”計劃和到2015年的規(guī)劃思路報告》），包括洪澇災(zāi)害防御體系、防汛應(yīng)急管理體系、水災(zāi)社會保障體系、水災(zāi)行政管理體系、防洪法規(guī)政策體系、防洪資金保障體系和防災(zāi)科研教育體系七個部分組成，滿足全社會對水安全保障的需求，支撐可持續(xù)的發(fā)展。

中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展階段目標(biāo)

階段目標(biāo)為2020年前應(yīng)該爭取實現(xiàn)的目標(biāo)。由于我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)應(yīng)爭取早日實現(xiàn)階段目標(biāo)。加大防汛抗旱工作“兩個轉(zhuǎn)變”的宣傳力度，使得“兩個轉(zhuǎn)變”的理念更加普及和深入人心，變成全行業(yè)、全社會的自覺行動；建立健全為推進“兩個轉(zhuǎn)變”所需求的各項管理體制和運行機制，適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展變化，強化洪水風(fēng)險管理與應(yīng)急管理的體系；加強和完善防洪工程體系的建設(shè)與改造，適度提高中小河流的防洪標(biāo)準(zhǔn)，改進洪水預(yù)報、調(diào)度系統(tǒng)，建立現(xiàn)代化的防汛抗旱指揮系統(tǒng)，做到標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)洪水不成災(zāi)，發(fā)生標(biāo)準(zhǔn)外洪水最大限度地保障人民生命安全，減輕財產(chǎn)損失；在進一步提高整體抗御洪水的能力的同時，發(fā)揮工程的綜合效益。建立滿足推進“兩個轉(zhuǎn)變”所需求的科研教育體系，加強管理能力建設(shè)，為科學(xué)制定防洪工程規(guī)劃與制定應(yīng)急預(yù)案提供科學(xué)的依據(jù)，提高預(yù)案的可操作性，加強各地區(qū)的洪水風(fēng)險分析與評價工作，規(guī)范水災(zāi)的評價方法,完成風(fēng)險圖的制作，完善災(zāi)情統(tǒng)計制度。建立有計劃按比例各級政府分級負(fù)擔(dān)的防洪體系資金保障體系，形成穩(wěn)定的投入機制。建立社會化的減災(zāi)體系，提高全社會的水患風(fēng)險意識。中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展我國向洪水管理轉(zhuǎn)變的總體戰(zhàn)略選擇有風(fēng)險的洪水管理模式

人與自然和諧與可持續(xù)發(fā)展，雖然是國際上洪水管理追求的共同目標(biāo)，但是不同國家的國情不同，所選擇的洪水管理的模式卻有很大的差異。試與美、日兩國作概略的比較。

比較項目美國日本中國可住地面積/陸地面積70.9%36.6%32.3%洪泛區(qū)面積/陸地面積4.1%10.0%8.0%洪泛區(qū)面積/可住地面積5.8%27.3%24.0%美國、日本、中國洪泛區(qū)、可住地與陸地面積的比較

注：美國的洪泛區(qū)面積為FEMA確定的100年一遇洪水的淹沒范圍，約38萬平方公里。中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展美國是世界上最早倡導(dǎo)洪水管理的國家。在20世紀(jì)中期，美國人口從7600萬增至2.8億，洪泛區(qū)處于被侵占的過程中。美國的防洪事務(wù)逐步形成了工程措施與非工程措施并舉的洪水管理模式。有人主張“與其讓洪水遠離人群，不如讓人群遠離洪水”。值得注意的是,美國實施洪泛區(qū)管理計劃30年余來，洪泛區(qū)內(nèi)建筑物增加了53%，與美國同期人口增長的速度大致相當(dāng)，說明該模式“對于停止或者是有所減緩在洪水風(fēng)險區(qū)中的開發(fā)活動沒起多大作用”，但“已經(jīng)明顯降低了新建筑在洪水中的易損性”。事實說明，即使在美國這種地廣人稀的國家，洪泛區(qū)的開發(fā)也是難以避免的事情。

日本在僅占國土面積10％的洪泛區(qū)中，居住了50％的人口并集中了70％以上的資產(chǎn)，洪泛區(qū)土地早已高度開發(fā)利用，沒有退路可言。日本的洪水，具有源短流急，暴漲暴落的特點。為保障防洪安全，日本選擇了建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)防洪工程體系輔以應(yīng)急管理體制的模式，強調(diào)完善的防洪工程體系是人與自然和諧的基礎(chǔ)，百折不饒、重建家園是人與洪水共存的體現(xiàn)。我國的相關(guān)指標(biāo)與日本較為接近，與美國相差甚遠。現(xiàn)在，我國的人口比歷史時期和今天的美國高出了一個數(shù)量級，比提出“蓄洪墾殖”時的人口增加了２倍。這種情況下，輕言“人不與水爭地”，則可能導(dǎo)致人與人爭地、人與林爭地，由此引起的社會問題、環(huán)境問題會更為尖銳?！霸谖覈恋刭Y源相對較少的情況下，平均幾年受淹一次的土地也應(yīng)該是可以利用的，但要合理利用，承擔(dān)風(fēng)險”。我國的基本國情決定了只能選擇有風(fēng)險的洪水管理模式中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展我國向洪水管理轉(zhuǎn)變的總體戰(zhàn)略選擇有風(fēng)險的洪水管理模式，在深入細(xì)致把握我國各流域水系洪水風(fēng)險特性與演變趨向的基礎(chǔ)上，因地制宜，將工程與非工程措施有機地結(jié)合起來，以法律、行政、經(jīng)濟、科技、教育等非工程措施來推動更加有利于全局與長遠利益、標(biāo)準(zhǔn)適度的工程措施，輔以風(fēng)險分擔(dān)與風(fēng)險補償政策，形成與洪水共存的治水方略；逐步健全水災(zāi)應(yīng)急管理體制，增強應(yīng)急反應(yīng)能力，在保障生命安全的前提下，適度承受風(fēng)險，求得防洪區(qū)土地利用與洪水資源化的最佳效益，支撐全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展。

中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展推進向洪水管理轉(zhuǎn)變的

五項重大戰(zhàn)略措施體制機制創(chuàng)新戰(zhàn)略

基礎(chǔ)建設(shè)先行戰(zhàn)略

科技進步支持戰(zhàn)略

資金投入保障戰(zhàn)略

減災(zāi)社會化戰(zhàn)略

-------洪水管理就是在一系列的不確定性中，通過建立健全、合理有效地運作防洪減災(zāi)的各相關(guān)系統(tǒng)，去爭取最有利的可能性。中國洪水管理戰(zhàn)略研究進展介紹要點洪水的基本特性與洪水風(fēng)險洪水管理的定義與內(nèi)涵中國洪水管理戰(zhàn)略框架需抓緊研究的問題中國洪