全球化與中國立法發(fā)展三方法

全球化與中國立法發(fā)展三方法全球化與中國國家利益之間需要和諧和平穩(wěn)，中國的地點在獲得更多的自主權(quán)和對外權(quán)的同時，也存在著與全球化(國際社會)如何和諧的咨詢題。盡管中國各個地點不擁有只有主權(quán)國家才能享有的那些權(quán)力，然而它們在經(jīng)濟和外貿(mào)等領(lǐng)域享有越來越大的權(quán)力，也承擔著“全球化陷阱”帶來的各種壓力和沖擊。在這種形勢下，地點、中央與全球化的和諧一致顯得專門重要：在一些情形下，需要中央政府以主權(quán)國家的身份一致應(yīng)對全球化的浪潮，例加入世界貿(mào)易組織、批準國際人權(quán)公約、制定統(tǒng)一立法(如反傾銷法)和采取統(tǒng)一司法措施愛護國內(nèi)經(jīng)濟，抵消或者減弱全球化的負面阻礙。在另一些情形下，則需要給予地點政府和地點企業(yè)更多的自主權(quán)，充分調(diào)動和發(fā)揮地點的主動性，讓它們能夠通過合理競爭和靈活機制進入國際市場，并通過地點立法建立正當?shù)母偁幹刃?、愛護合理合法的各種權(quán)益。在全球化時代，總的進展趨勢應(yīng)當是給予地點更多的自主權(quán)，逐步強化地點的立法職權(quán)，以進一步調(diào)動地點的主動性，增強地點進展的活力。目前的中央和地點立法權(quán)限劃分差不多上只是一種堅持現(xiàn)狀的方案，并沒有突破憲法規(guī)定的框架。(三)立法的統(tǒng)一性與多樣性的和諧法制統(tǒng)一是中國立法進展的原則之一?！吨腥A人民共和國立法法》第4條規(guī)定：“立法應(yīng)當按照法定的權(quán)限和程序，從國家整體利益動身，愛護社會主義法制的統(tǒng)一和威嚴?！比欢?，全球化帶來的國際貿(mào)易規(guī)則、國際人權(quán)標準和其他各種國際法律規(guī)范，都將對一個主權(quán)國家的國內(nèi)法體系(以及國內(nèi)法制體系)產(chǎn)生龐大的阻礙。在全球化背景下，立法的統(tǒng)一性不僅具有國內(nèi)法的視角，而且顯現(xiàn)了國際法、區(qū)域法的咨詢題，不同法律規(guī)范、不同法律制度、不同法系、不同法律文化等的沖突，不可幸免且日益增多。即使在中國國內(nèi)法的視角下，隨著中國內(nèi)地地點經(jīng)濟的進展和利益多樣化的變化，各地點經(jīng)濟進展不平穩(wěn)等緣故，中國內(nèi)地的立法權(quán)限分配就不可能平均，形成了中國立法體制的特定性。第一，中國大陸擁有地點立法權(quán)限的主體，一樣只到達省會市、較大市及以上的人民代表大會及其常務(wù)委員會。什么緣故其他地點國家權(quán)力機關(guān)，如縣級人民代表大會及其常務(wù)委員會就不能擁有立法權(quán)限?其次，中國大陸的5個經(jīng)濟特區(qū)享有全國人民代表大會常務(wù)委員會授予的“經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)”，使它們在改革開放中具有更多的自主權(quán)和手段來做“試驗田”，然而今天許多地點都在對外開放和經(jīng)濟改革中走在前列，如廣東的佛山，浙江的溫州，山東的煙臺等等，它們也有獲得經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)的迫切需要，什么緣故不能給予這些地點立法權(quán)?第三，民族自治地點的自治州和自治縣(旗)的人民代表大會有權(quán)制定自治條例和單行條例，還有權(quán)在法定條件下變通適用中央立法。第四，國務(wù)院各部委的規(guī)章和省級政府、省會市政府以及較大市政府的規(guī)章，已被立法法接納，成為中國大陸法律體系的組成部分，具有了法律淵源的地位。第五，中央軍事委員會的軍事法規(guī)和規(guī)章，已被立法法認可，成為中國大陸法律體系的組成部分，具有了中國法律淵源的地位。反觀過去，我們能夠清晰地看到利益多樣性等因素引起的立法方面的變化。十多年前，規(guī)章的制定者和中央軍事委員會是否擁有立法職權(quán)、它們制定的規(guī)章是否屬于中國法律體系的一部分，還有許多爭議及反對意見，而現(xiàn)在，規(guī)章差不多通過立法方式獲得了法律淵源的地位。這種靜悄悄的立法權(quán)擴張的變化，不能不講是中國社會利益多樣化在立法上的一個體現(xiàn)。把視野投向整個中華人民共和國的空間范疇，還能夠看到，隨著香港、澳門的回來，以及臺灣咨詢題的最終和平解決，將使中國的法律體系顯現(xiàn)一個國家(中華人民共和國)、兩種制度(社會主義的法律制度和資本主義的法律制度)、三種法系(大陸地區(qū)實行的社會主義法系、澳門專門行政區(qū)和臺灣地區(qū)實行的大陸法系和香港專門行政區(qū)實行的英美法系)、四個法域(大陸和香港、澳門、臺灣)的特點。中央與專門行政區(qū)在立法權(quán)限方面的關(guān)系，是按照“一國兩制”方針處理的。鄧小平先生指出：“我們的政策是實行‘一個國家，兩種制度’，具體講，確實是在中華人民共和國內(nèi)，十億人口的大陸社會主義制度，香港、臺灣實行資本主義制度?！痹凇耙粐鴥芍啤狈结樦笇?dǎo)下，中華人民共和國于1997年7月1日順利復(fù)原了對香港行使主權(quán)，首次建立了“一個國家，兩種制度”的民主制度，并于1999年12月20日，復(fù)原對澳門行使主權(quán)。專門行政區(qū)實行高度自治，享有行政治理權(quán)、立法權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán);實行行政主導(dǎo)體制，行政權(quán)力處于支配地位，行政長官既是代表專門行政區(qū)的最高首長，又是特區(qū)政府的首腦。按照差不多法的規(guī)定，立法會有高度自治的立法權(quán)、批準權(quán)、監(jiān)督權(quán)和彈劾權(quán)等廣泛職權(quán)。臺灣是中國的一個省，“一國兩制”是解決臺灣和平統(tǒng)一的差不多方針?！敖y(tǒng)一后，臺灣的社會經(jīng)濟制度不變，生活方式不變，臺灣同外國的民間關(guān)系不變，包括外國在臺灣的投資及民間交往不變。臺灣作為專門行政區(qū)有高度的自治權(quán)，擁有立法權(quán)和司法權(quán)(包括終審權(quán))，能夠有自己的軍隊，黨、政、軍等系統(tǒng)都由自己治理。中央政府不派軍隊、行政人員駐臺，而且在中央政府里還要給臺灣留出名額”。由中國的國情和現(xiàn)實情形所決定，在全球化的歷史背景下，如何處理同時和諧中國內(nèi)部的立法關(guān)系以及和諧中國立法與國際立法的相互關(guān)系，將是一個專門棘手的咨詢題。在中國如此一個有13億人口和960萬平方公里領(lǐng)土面積的泱泱大國，立法的統(tǒng)一性和多樣性的矛盾將始終存在，要達到兩者的完全和諧是不可能的，我們要尋求的，是在統(tǒng)一的前提下持續(xù)實現(xiàn)相對的、動態(tài)的持續(xù)完善的和諧。(四)立法行為的程序化和規(guī)范化立法行為應(yīng)當受到程序化和規(guī)范化的操縱，這是現(xiàn)代立法對各民主國家的差不多要求。在全球化背景下，以實現(xiàn)立法行為的程序化和規(guī)范化為目標，中國立法進展面臨著兩方面的任務(wù)：一方面，需要按照中國國情建立一整套科學(xué)完備的立法程序，使立法行為得以規(guī)范。而在中國缺乏民主法治傳統(tǒng)的這塊古老土地上，要在短期內(nèi)達成這一目標是有相當難度的。另一方面，需要按照國際慣例和規(guī)則，建立能夠最大限度與國際接軌的包括立法程序在內(nèi)的公平法律程序。立法行為的程序化和規(guī)范化需要有嚴密完備的程序性法律規(guī)范，建構(gòu)如此一套規(guī)范體系是一項十分精細工作，既需要持續(xù)積存總結(jié)自己的體會，又需要大膽借鑒和移植外國的成果。然而如何將本土“體會”和外國“成果”(如立法的透亮度、公布性、民主化參與、全民公決，立法聽證、立法復(fù)議、立法復(fù)決、合憲性審查等)有機地和諧統(tǒng)一起來，尚待有關(guān)文化、價值觀念、體制、技術(shù)等咨詢題的妥善解決，才可能真正實現(xiàn)?！吨腥A人民共和國立法法》試圖建構(gòu)現(xiàn)代立法程序，但受國情所限，還不能完全如愿。(五)憲法監(jiān)督體制的建立中國憲法規(guī)定了立法不抵觸原則和人大監(jiān)督政府、法院和檢察院的制度，其他有關(guān)法律還規(guī)定了法律的備案審查制度、立法講明制度等，然而，由于沒有專門的違憲審查監(jiān)督體制，立法的合法性原則仍難以保證。研究中，學(xué)者們提出的各種方案，看起來都存在著理論上的逆境。第一種觀點認為，中國應(yīng)當建立由一般法院來審查合憲性的監(jiān)督體制，即借鑒美國模式，承諾人民法院受理憲法訴訟的案件，同時給予最高人民法院在審理具體案件中行使合憲性審查的權(quán)力。這種模式的優(yōu)點是，能夠通過高度專業(yè)化、職業(yè)化的分工，由“異體”對立法進行獨立地審查和監(jiān)督;但它面臨的困難是，在不實行三權(quán)分立原則的人民代表大會制度中，人民法院產(chǎn)生并從屬于人大，對人大負責，受人大監(jiān)督，法院如果再反過來監(jiān)督人大行使立法權(quán)的狀況，就會從全然上改變它們之間的憲法關(guān)系，使法院成為制約人大的力量，進而成為與人大“平起平坐”的一種權(quán)力。其理論邏輯和現(xiàn)實結(jié)果勢必構(gòu)成對人民代表大會制度的挑戰(zhàn)。如何“幸免司法權(quán)與立法權(quán)正面沖突以及相應(yīng)的副作用”，是建構(gòu)由一般法院行使合憲性附帶審查權(quán)難以逾越的鴻溝。第二種觀點認為，中國應(yīng)當設(shè)置獨立于人大之外的專門的合憲性審查機構(gòu)-憲法法院，來負責行使這項權(quán)力。在中國設(shè)置憲法法院體制的必要性在于：“一方面能夠節(jié)約對立法權(quán)優(yōu)越、司法講明權(quán)的行使方式、法院機構(gòu)設(shè)置以及訴訟審理負擔的分配等一系列現(xiàn)行制度趕忙進行完全改造的轉(zhuǎn)型成本，另一方面能夠幸免對地點一般法院的人員素養(yǎng)以及司法公平性的不信任感連續(xù)阻礙合憲性審查，從而迅速建立起具有充分的政策判定能力和高度的神圣權(quán)威的司法審查機構(gòu)”。實行憲法法院審查的體制，同樣需要和諧與現(xiàn)行人民代表大會制度的關(guān)系，合明白得釋人大最高國家權(quán)力機關(guān)地位及其監(jiān)督權(quán)是否能夠分享的咨詢題。如果這兩點不能做出突破性的重新講明，那就會缺乏設(shè)置憲法法院的合理性和合法性按照;如果能夠突破現(xiàn)行體制重新做出講明和設(shè)計，又專門可能會導(dǎo)致人民代表大會理論及其制度解體。第三種觀點認為，在現(xiàn)行人民代表大會制度體制下，只能在全國人民代表大會中設(shè)置一個憲法委員會(季衛(wèi)東先生主張設(shè)置“憲政委員會”或稱“合憲性審查委員會”)，其地位有兩種考慮：一是設(shè)置與全國人大常委會平行(并列)的憲法委員會，負責對全國人大常委會及其以下各位階立法的合憲性審查，但不能審查全國人大的立法。如此做，有悖于中國人大及其常委會統(tǒng)一行使國家權(quán)力的體制，因為再增設(shè)一個憲法監(jiān)督機構(gòu)并規(guī)定它能夠監(jiān)督全國人大常委會的立法等工作的合憲性，就堅決了全國人大常委會的地位和權(quán)威。而且，憲法差不多給予全國人大常委會憲法講明權(quán)，憲法監(jiān)督機構(gòu)如何對它進行合憲性審查?二是在全國人大設(shè)置一個專門委員會性質(zhì)的憲法委員會，要緊理由是：1、設(shè)置如此的機構(gòu)符合人民代表大會制度的差不多原則和體制。2、憲法已對設(shè)置專門委員會做出了明確規(guī)定，增設(shè)一個新的專門委員會不涉及憲法和有關(guān)法律的修改，有利于保持憲法的穩(wěn)固性。3、憲法監(jiān)督委員會作為一個常設(shè)機構(gòu)協(xié)助全國人大及其常委會專門監(jiān)督憲法實施，能夠補償最高國家權(quán)力機關(guān)因會期短、任務(wù)重而無暇顧及憲法監(jiān)督，其他專門委員會也難以兼顧憲法監(jiān)督的不足，有利于保持憲法監(jiān)督的專門化和經(jīng)常化。4、憲法監(jiān)督委員會能夠被授權(quán)對全國人大及其常委會制定的法律，以及國務(wù)院的行政法規(guī)、部門規(guī)章和地點性法規(guī)等，進行合憲性審查。怎么講應(yīng)當采行何種憲法監(jiān)督體制，是中國立法進展中迫切需要解決的咨詢題，也是全球化進程中中國立法進展與世界趨勢保持和諧的制度保證。盡管2000年全國人大通過的《中華人民共和國立法法》，明確規(guī)定了中國法律效力的位階體系，下位法不得與上位法相抵觸，同位法之間的相互關(guān)系(包括專門法優(yōu)于一樣法，新法優(yōu)于舊法等)，以及改變或者撤銷法律、法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的情形等，應(yīng)當講，中國立法中關(guān)于憲法監(jiān)督的條款規(guī)定和要求是許多的。然而，由于缺乏有關(guān)違憲審查監(jiān)督的機構(gòu)和程序，由于政治體制中一些關(guān)系尚未理順，因此憲法監(jiān)督多數(shù)時候難以啟動和操作，立法的救濟措施和監(jiān)督機制往往形同虛設(shè)。實踐中，一些部門以立法擴權(quán)卸責，搞立法部門愛護主義;一些地點藉立法謀私，搞地點愛護主義;還有的部門或者地點奉行“法律萬能主義”(或者稱為“立法主義”)，遇事就要立法，隨意立法，看起來立法是解決一切社會咨詢題的靈丹妙藥，而顯現(xiàn)的任何社會咨詢題又都源于立法資源供給不足，以致使立法繁瑣、事無巨細，調(diào)整了一些不該也不能調(diào)整的社會關(guān)系，管了一些不該也不能管的情況。這些現(xiàn)象的存在和蔓延，專門大程度上是與沒有建立有效的憲法監(jiān)督體制有關(guān)。有的學(xué)者提出，要通過憲法的“司法化”來解決憲法的監(jiān)督實施咨詢題;有的學(xué)者主張認同“法律的可訴性”概念，實行法治“從一樣大眾到政府以及從政府到一樣大眾的持續(xù)的立法、規(guī)范、監(jiān)督、反饋和修正的‘良性雙向運行’模式”，實質(zhì)上差不多上為了或者包含著解決憲法監(jiān)督實施的咨詢題。即使按照目前正在起草的《中華人民共和國監(jiān)督法》的思路和制度、程序設(shè)計，也專門難從體制上真正解決違憲監(jiān)督的咨詢題。三、全球化時代中國立法的進展趨勢在中國那個開放的社會，立法是經(jīng)濟、政治、文化、道德等綜合因素的反映，既受到國內(nèi)條件的制約，也受到國際因素的阻礙。在國內(nèi)方面，社會主義市場經(jīng)濟體制的建構(gòu)，政治體制和法律制度的改革，公民文化和社會道德的完善，都將制約中國的立法進展。在國際方面，知識經(jīng)濟的浪潮，信息技術(shù)的推廣，科技革命的深化，專門是全球化時代的到來，都將對中國立法進展產(chǎn)生龐大的沖擊和強烈的震動。從全球化的視角動身，觀看中國在全球化背景下的立法進展，它將出現(xiàn)出以下五個態(tài)勢。(一)立法民主化沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現(xiàn)代化，因此中國共產(chǎn)黨把實現(xiàn)人民民主和建設(shè)政治文明確認為自己的奮斗目標，中華人民共和國憲法把中國建設(shè)成為富強、民主、文明的現(xiàn)代化國家規(guī)定為國家的差不多任務(wù)，億萬人民把當家作主認同為自己的權(quán)益和責任。在全球化時代，民主形狀和民主過程正在突破國家的疆界，重構(gòu)民主的世界秩序，世界法的顯現(xiàn)，也為這種民主化的秩序重構(gòu)提供了規(guī)則主持。因此，盡管全球范疇內(nèi)的民主化浪潮裹挾著西方自由主義的傳統(tǒng)滾滾而來，然而在操作層面上，在民主的實現(xiàn)形式上，民主化浪潮對各個國家不同程度的阻礙是顯而易見的。中國的社會主義民主建設(shè)進程與全球化的民主化浪潮相遇，不可幸免地要發(fā)生撞擊、沖突，同時也不可幸免地要受到它的阻礙和推動。在那個過程中，立法的民主化將在所難免。立法的民主化意味著，在人民主宰立法的過程中，民主程度持續(xù)提升、民主狀況持續(xù)改善，例如選舉更加普遍、平等、真實;立法機關(guān)的構(gòu)成不僅具有代表性特點，而且更具有功能性內(nèi)涵;立法機關(guān)的活動更加開放、透亮，民眾參與立法的渠道、方式和程序更方便、更快捷;所制定的法律能夠更多地反映和體現(xiàn)民意，能夠更好地調(diào)和不同利益等等。隨著中國社會主義民主政治的進展，中國立法民主化的進展趨勢，要緊表現(xiàn)為立法決策和立法內(nèi)容的民主化兩個方面。立法決策的民主化要符合民主政治系統(tǒng)運作過程不同時期的要求：利益表達，即社會的集團和個人提出創(chuàng)制、改變或者