建立我國電子政務(wù)績效評估制度三步構(gòu)想樣本

建立國內(nèi)電子政務(wù)績效評估制度三步構(gòu)想國內(nèi)電子政務(wù)建設(shè)獲得了巨大進(jìn)展，也還存在不少問題。為了實質(zhì)性地、有效地推動電子政務(wù)，績效評估問題提上了日程。7月中華人民共和國信息協(xié)會信息化論壇專項研討電子政務(wù)效益問題，討論會總結(jié)《讓電子政務(wù)更有效益》以為：“幾十年來，通過IT公司一浪又一浪市場宣傳，諸多人逐漸產(chǎn)生了一種IT迷信，覺得信息技術(shù)無所不能，這是非常有害。事實上IT應(yīng)用成功率并不高。IT應(yīng)用風(fēng)險為什么這樣大呢？由于計算機不是可以即插即用工具，它僅是構(gòu)造最后工具平臺，需要加入咱們系統(tǒng)設(shè)計、軟件設(shè)計才干構(gòu)成能真正起作用工具。IT應(yīng)用需要顧客非常優(yōu)良再設(shè)計，而這在大多數(shù)顧客那里是很難做到，因而導(dǎo)致IT系統(tǒng)應(yīng)用高失敗率，這是咱們在做電子政務(wù)時必要要高度警惕。電子政務(wù)風(fēng)險比普通IT系統(tǒng)應(yīng)用更大，因素有如下幾點：第一，電子政務(wù)效益目的往往更模糊；第二，政府對電子政務(wù)開支缺少硬約束；第三，政府官員短任期與電子政務(wù)建設(shè)長期性不合拍，使官員容易增長短期行為。這就規(guī)定咱們要更加注重電子政務(wù)效益研究，要非常慎重地推動電子政務(wù)，一點一點地防范各種導(dǎo)致電子政務(wù)失敗和低效化漏洞，為提高電子政務(wù)效益而努力。”專家們并且提出，要想認(rèn)真做好績效評估，一是要按照顧客價值觀進(jìn)行評估，二是要在方案設(shè)計開始之先就設(shè)計出評估原則，三是要注重電子政務(wù)成本核算。電子政務(wù)需要有績效評估，這已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界共識。但是另一方面，由于制度欠缺，使得電子政務(wù)績效內(nèi)評估絕難開展。一、內(nèi)評估制度基本幾乎是空白以評估主體及評估目為劃分，政府績效評估可以分為兩類。一類是以加強內(nèi)部管理、內(nèi)部控制為宗旨內(nèi)評估，大體上類似于公司經(jīng)理層發(fā)起內(nèi)部審計（小政府概念時）或股東發(fā)起外部審計（大政府概念時）；另一類是以外部監(jiān)督、外部評價為宗旨外評估，類如社會上大量存在、形形色色各國比較或公司排行榜之類。美國聯(lián)邦政府電子政務(wù)績效內(nèi)評估是建立在三大制度基本之上：第一，始自19世紀(jì)末、成形于20世紀(jì)70年代政府信息管理和政府信息資源管理；第二，始自20世紀(jì)初、自60年代已成為政府預(yù)算常規(guī)程序投資項目費用效益分析；第三，始自1949年、法制化于20世紀(jì)80年代針對政府行政績效評估。只需審視一下國內(nèi)現(xiàn)狀，就可以看出這三大制度基本幾乎都不存在。（一）政府信息資源管理尚待啟蒙謝陽群先生對美國政府信息資源管理做了進(jìn)一步研究，有許多研究結(jié)論值得關(guān)注。第一，盡管公司界在引進(jìn)信息技術(shù)解決記錄信息方面處在領(lǐng)先地位，但產(chǎn)生并率先實踐當(dāng)代信息資源管理思想?yún)s不是公司而是美國聯(lián)邦政府。第二，美國政府已完畢了從信息管理到信息資源管理跨越，前者是指對整個信息生命周期所進(jìn)行籌劃、預(yù)算、操縱和控制工作，后者還引入資源管理、集成管理、系統(tǒng)管理等思想，把（在控制和監(jiān)督諸如資金、人員和設(shè)施等資源過程中所使用）管理技能應(yīng)用到信息上。第三，美國政府重要運用兩種工具實現(xiàn)信息資源管理，一是政府信息定位系統(tǒng)，二是信息政策；但是美國至今也沒有浮現(xiàn)一種單一、無所不包“信息政策”，只是從1980年《文書削減法》開始，確立了一種共同政策目的：削減聯(lián)邦文書承擔(dān)，提高政府信息資源管理效率和效益。如果說美國政府信息資源管理正在破解XYZ話，中華人民共和國則還在呀呀學(xué)語ABC。前述《讓電子政務(wù)更有效益》報告中，專家們提出了幾點詳細(xì)建議，首當(dāng)其沖第一條建議是：“應(yīng)盡快制定《政府信息開放法》和《隱私保護(hù)法》，雖然在電子政務(wù)履行中咱們還需要其她許多法令，但這兩條是最重要，特別是信息開放問題?！睆奶岣哒畔⑼该鞫乳_始政務(wù)改革，大概落后于發(fā)達(dá)國家百年以上。好在信息公開化雖不像“舉一毛”那么容易，但也不像“挾泰山以游北?！蹦敲措y，畢竟是一件“不為也，非不能也”事情。一旦下決心去做，百年差距可以在短期內(nèi)迎頭趕上?？墒橇硪环矫?，要把握政府信息資源管理系統(tǒng)與集成，則要困難得多。（二）政府項目費用效益分析形同虛設(shè)從整個國民經(jīng)濟角度來評價政府項目，其辦法就是費用效益分析。它起始于美國19依照《河港法》評價水域資源工程項目，定型于30年代，在二戰(zhàn)期間被美國政府用來指引關(guān)于資源分派方面決策。60年代后期美國政府實行“規(guī)劃籌劃預(yù)算制度”，規(guī)定用費用效益分析辦法對各項籌劃方案進(jìn)行“專門研究”，判斷其經(jīng)濟性。各發(fā)達(dá)國家由于政府預(yù)算和政府投資項目都受到國會“以納稅人名義”制約，因此都制定有大同小異費用效益分析辦法，用以評價政府項目經(jīng)濟合理性。世界銀行、亞洲銀行等國際金融機構(gòu)，對各發(fā)展中華人民共和國家申請貸款項目堅持經(jīng)濟評價（即費用效益分析）為主、財務(wù)評價為輔篩選方針；它們和聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展署等國際組織一起，為向發(fā)展中華人民共和國家政府灌輸費用效益分析思想和辦法，做了許多宣傳培訓(xùn)工作。1981年原國務(wù)院技術(shù)經(jīng)濟研究中心成立之后，第一次大活動就是召開“全國可行性研究與項目評價大會”，會上提出幾件事情日后都得到了貫徹，其中之一就是由中心主持編制《建設(shè)項目經(jīng)濟評價辦法與參數(shù)》。《辦法與參數(shù)》1986年獲國家計委采納，并且修訂工作至今未停?！掇k法與參數(shù)》提出了項目經(jīng)濟分析兩個層次兩套辦法：財務(wù)評價、國民經(jīng)濟評價。國民經(jīng)濟評價辦法也就是國際上通行費用效益分析辦法，它規(guī)定從國民經(jīng)濟全局而不是僅僅從財務(wù)角度，對項目投入及產(chǎn)出進(jìn)行辨認(rèn)、計算、衡量，這是政府投資本應(yīng)采用立場。但是，一來政府投資很少受到制約，率性而為是家常便飯；二來政府配備資源深度和廣度世所罕見，競爭性領(lǐng)域也不輕言退出；三來雖然財務(wù)評價也經(jīng)常是“可批性研究”、“為可行而研究”，敲門磚對付項目審批而已，反正政府不怕壞賬。其成果，國民經(jīng)濟評價辦法束之高閣，很少應(yīng)用，實際參加資源配備官員和機構(gòu)也大多不知其為什么物。前不久筆者接待了美國環(huán)保署一種代表團。對方簡介說，正在和北京環(huán)保局討論關(guān)于“柴油車改造尾氣排放”項目合伙，這與燃油經(jīng)濟及減少微小顆粒污染有密切關(guān)系，核心因素是費用效益分析。依照美國環(huán)保署測算，改造柴油汽車效益與費用之比為16：1，改造非運動型柴油機械（建筑機械等）效益與費用之比為40：1。在美國，環(huán)保署提建議，國會討論，這是普通性立法程序，但是“美國任何一種立法必要要有費用效益分析，中華人民共和國是這樣嗎？”除了赧顏相對，筆者還能說些什么？（三）政府行政績效評估剛剛提上日程值得高興是，針對政府行政績效評估已經(jīng)提上日程。6月，在財政部于青島舉辦“績效預(yù)算國際研討會”上，樓繼偉副部長在發(fā)言中表達(dá)（6月30日《中華人民共和國財經(jīng)報》）：“建立預(yù)算績效評價體系，為在國內(nèi)建立績效預(yù)算體系夯實基本，是下一步深化部門預(yù)算改革一項重要內(nèi)建立國內(nèi)電子政務(wù)績效評估制度三步構(gòu)想

容，當(dāng)前財政部在借鑒國際經(jīng)驗基本上，正在積極摸索符合中華人民共和國國情管理制度和操作辦法?！睒遣块L也指出了此項工作難度。雖則這些難度遠(yuǎn)非整個行政范疇而僅僅限于預(yù)算范疇，但也足以制約工作進(jìn)展：“咱們當(dāng)前還沒有做到把政府所有資源特別是公共資產(chǎn)方面資源都納入預(yù)算管理范疇，也未能精確地把握完畢績效目的需耗費成本，還不具備科學(xué)地擬定由公共部門還是私人部門履行某些公共服務(wù)條件。在這種狀況下，咱們還不具備全面履行績效預(yù)算條件。當(dāng)前，中央財政已經(jīng)選取若干項目開始進(jìn)行預(yù)算績效評價試點，咱們初步設(shè)想，下一步將依照黨十六屆三中全會規(guī)定，按照‘統(tǒng)一規(guī)劃，積極穩(wěn)妥，先易后難，分步實行’原則，逐漸建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)公共財政管理體系，而科學(xué)、規(guī)范預(yù)算績效評價體系正是公共財政管理體系中不可缺少構(gòu)成某些?！倍?nèi)評估制度近期內(nèi)難以建立盡管專家學(xué)者們以為應(yīng)當(dāng)開展電子政務(wù)績效評估，但是由于三大制度基本全都付諸闕如，因此近期內(nèi)對于實質(zhì)性地推動內(nèi)評估不必抱有但愿。在這三項制度中，最難當(dāng)屬政府信息資源管理，它操作系統(tǒng)比較虛泛，但又涉及到政府治理所有理念。如果沒有極強勉勵機制和約束機制，單憑政府“自覺革命”，制度建立將遙遙無期。次難是政府行政績效評估。當(dāng)前提出績效預(yù)算是財政部，承擔(dān)“財政支出績效評價體系研究”是財科所，但是如果沒有全政府行動，這項改革是很難推動。中央財政已選取若干項目開始進(jìn)行預(yù)算績效評價試點，咱們可以大膽預(yù)言，其中不會涉及電子政務(wù)，由于電子政務(wù)開支并不是常規(guī)財政支出，它涉及所有政府機構(gòu)而不是單一機構(gòu)。這樣排序下來，最“容易”恐怕還是項目費用效益分析了。內(nèi)評估評估主體是政府，只要政府的確“想”評估，因陋就簡以項目評估方式來衡量績效還是辦得到。如果不顧及制度基本，把政務(wù)績效評估單純視為一項技術(shù)、一種辦法、一套指標(biāo)體系，那就不會有任何實際效果。（一）強行建立評估指標(biāo)體系無濟于事8月初，某些媒體報道說“中華人民共和國政府績效評估指標(biāo)浮出水面”。這是人事科學(xué)研究院牽頭完畢課題，參加人除了學(xué)者尚有地方政府。這套指標(biāo)是為了彌補地方政府原有考核指標(biāo)之局限性，屬于內(nèi)評估范疇。指標(biāo)體系含三大類、33項指標(biāo)。復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院浦興祖專家以為，這是把“科學(xué)發(fā)展觀”引入政績評估之中一次非常好嘗試（8月3日《解放日報》）。但是筆者更為贊同中華人民共和國人民大學(xué)公共管理學(xué)院張璋博士看法，她以為：“這是一種較好錯誤例證，可以告訴咱們向什么方向走才對的！這個體系錯誤之處可分三個層次。其一，誰來履行這個體系？沒有！其二，指引思想是籌劃思維延續(xù)。其三，指標(biāo)設(shè)立也欠科學(xué)。嚴(yán)格來講政府績效不是一種管理問題，而是一種政治問題。單純從管理角度解決政府績效是舍本求末做法，只有從政治高度考慮這個問題才干從主線上解決?！保?月6日《中華人民共和國經(jīng)濟導(dǎo)報》）（二）可以建立粗略項目評價制度費用效益分析并非項目經(jīng)濟評價唯一辦法，另一慣用辦法是費用效果分析。兩者之間重要區(qū)別有二。第一，“效益”度量是定量，并且是貨幣化，因而與“費用”有同一量綱；“效果”表述則是定性，非貨幣化，不能與“費用”相加減。第二，費用效益分析可用于不同類項目之間比較，從理論上講可以擬定投資優(yōu)先序列；費用效果分析只可用于同一類項目不同方案比較，回答“與否尚有更經(jīng)濟更合理方案”。臺灣地區(qū)電子政務(wù)頗受某些國際機構(gòu)必定。臺灣官方把電子政務(wù)分為三個發(fā)展階段，各有考核指標(biāo)。從～第二階段“電子政務(wù)推動方案”來看，一方面，指標(biāo)制定和年度評獎由“行政院研究發(fā)展考核委員會”實行，因而屬于以表揚為主內(nèi)評估制度；另一方面，評獎指標(biāo)涉及大、中、小、細(xì)四級，不同級別指標(biāo)各有不同權(quán)重，都是定性評價而非貨幣化權(quán)衡，因而屬于費用效果分析辦法。咱們在考慮電子政務(wù)績效評估時候，不妨以臺灣為借鑒，建立起一種以費用效果分析為重要內(nèi)容、粗略項目評價制度。雖然是一種粗線條項目評價制度，也需要政府在統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)等方面付出極大努力，才干完畢制度建設(shè)并且付諸實行。需知電子政務(wù)績效評估不是只與個別機構(gòu)關(guān)于，它涉及到政府所有部門，沒有大力度強制性辦法是很難啟動。三、外評估無需制度建設(shè)為理解全球電子政府狀況，聯(lián)合國公共經(jīng)濟和公共管理部會同美國公共管理協(xié)會，對聯(lián)合國190個成員國進(jìn)行了一項研究調(diào)查，分析了電子政府方式、進(jìn)展和承諾。此前及此后，某些學(xué)術(shù)團隊或商業(yè)機構(gòu)也做過電子政務(wù)測評工作，如知名征詢公司愛森哲（23個國家）、WMRC與布朗大學(xué)合伙（198個國家和地區(qū)）、哈佛大學(xué)和世界經(jīng)濟論壇（75個國家和地區(qū)）、英國標(biāo)桿模式（16個國家）等。所有這些案例都是以網(wǎng)站分析、外部評價、排序比較為特點外評估，稱其為“電子政務(wù)測評”比較符合實際，若稱為“電子政務(wù)績效評估”就名不副實了。普通來說，這些測評工作都不考慮（也無從考慮）投入了多少資源、投入與產(chǎn)出相比與否對稱、與否達(dá)到了原定目的等等這些不也許從網(wǎng)站上得到信息。國內(nèi)也有某些機構(gòu)在比較困難條件下，開展了電子政務(wù)測評工作。其中最知名，一是中華人民共和國時代計世征詢有限公司受國務(wù)院信息化工作辦公室委托研究、并于9月發(fā)布成果報告，測評對象是36個都市市政府網(wǎng)站；二是北京大學(xué)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟研究中心受國家信息化專家征詢委員會委托研究、并于10月發(fā)布成果報告，測評對象是全國257個地級市政府網(wǎng)站。外評估無所謂制度基本，評就是了。這種政府不介入、民間自由競爭外評估，核心問題在于如何形成品牌。大學(xué)排行榜或可作為前車之鑒。自1987至間，國內(nèi)共有17個單位發(fā)布了30各種大學(xué)排行榜，但是都未能獲得權(quán)威地位。民間評估成功之作也是有。80年代中期曾經(jīng)有若干機構(gòu)都搞經(jīng)濟形勢分析預(yù)測，但堅持到今天、得到國內(nèi)外公認(rèn)只剩一家，就是中華人民共和國社會科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所。它每年春秋兩本藍(lán)皮書，是中華人民共和國經(jīng)濟形勢分析與預(yù)測權(quán)威報告。即便是外評估，恐怕也還存在著某些制度障礙，使得評估方式只能局限于網(wǎng)站分析，而難以提高到“公共滿意度測評”這一高檔階段。公共滿意度（publicsatisfaction）是民意（publicopinion）一種，因而公共滿意度測評成為民意測評一種分支。在美國，民間測評具備深遠(yuǎn)歷史基本，可追溯到19世紀(jì)中期對美國總統(tǒng)選舉民意測驗即假投票或非正式投票