論我國監(jiān)察權(quán)的配置

引言監(jiān)察委員會是在中國行使監(jiān)督權(quán)的主要主體。監(jiān)察權(quán)與黨的紀(jì)律檢查委員會的檢察權(quán)、行政監(jiān)察的監(jiān)察權(quán)和檢察院的偵查權(quán)一起，構(gòu)成中國獨(dú)有的國家監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)相互作用，形成打擊腐敗的局面。一、監(jiān)察權(quán)的發(fā)展歷史(一)監(jiān)察權(quán)的萌芽、初步形成階段監(jiān)察制度最早萌芽是在春秋、戰(zhàn)國時期，此時各國普遍在中央設(shè)置監(jiān)察之官，地方監(jiān)察制度也發(fā)展了起來，為后來的監(jiān)察制度奠定了基礎(chǔ)。秦漢之時是我國古代監(jiān)察制度正式創(chuàng)立的重要時期，在此期間，監(jiān)察官的監(jiān)察范圍是在不斷擴(kuò)大的，這一時期不管是中央還是地方，監(jiān)察官是皇帝的直接下屬，在監(jiān)察院內(nèi)也有更大的自主權(quán)和自上而下的管理，原則上可以監(jiān)察所有官員。(二)魏晉時期的發(fā)展階段魏晉時期，國家改朝換代頻繁，政權(quán)混亂，因此御史臺的作用也隨之岌岌可危。兩晉時期，御史的監(jiān)察職能有所發(fā)展，與以往的御史不能監(jiān)督三公相比，兩晉時期御史可以監(jiān)督三公。魏晉南北朝時期，在魏晉南北朝時期，統(tǒng)治者重組了他們的監(jiān)察體系，使監(jiān)察成為一個完全獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，完全直接由皇帝掌管，是全國性和專門性的監(jiān)察機(jī)關(guān)。御史這一職位得到重視，御史的地位極高。(三)唐宋之后的成熟階段監(jiān)察制度在古代社會發(fā)展的鼎峰時期是在唐朝，不斷吸取前朝的經(jīng)驗教訓(xùn)，唐朝統(tǒng)治者在中央實行“三省六部”制，因此，監(jiān)察權(quán)出現(xiàn)分化，中央實行“一臺三院”制。在沿襲以往御史臺的同時，下設(shè)臺院、殿院和察院；此外還形成了頗有特色的言諫系統(tǒng)。宋代的監(jiān)察制度基本沿襲唐朝，設(shè)立監(jiān)察院的同時仍然設(shè)立諫院。到了元朝，在中央仍設(shè)立御史臺是全國性監(jiān)察機(jī)關(guān)，由御史臺行使監(jiān)察權(quán)，御史中丞為輔；在地方設(shè)立行御史臺和肅政兼仿司。(四)明清時期的嚴(yán)密階段監(jiān)察制度在明清時期的發(fā)展得到了進(jìn)一步的加強(qiáng)。明朝，在中央層面，監(jiān)察機(jī)構(gòu)由御史臺改名為都察院，設(shè)有右侍郎、左侍郎和副都御史等官員，他們主要監(jiān)督文武官員，但也有重大案件的司法審判權(quán)。在地方，則設(shè)有巡按御史、都撫與提刑按察司。在清朝，監(jiān)察機(jī)構(gòu)基本沿襲明代，在中央，都察院依然是監(jiān)察機(jī)關(guān)，且六科給事中此時也是隸屬于都察院。(五)民國時期的中西融合時期隨著1840年鴉片戰(zhàn)爭，西方思想不斷向中國傳入，中國的政治、思想文化受到深刻的沖擊。“在監(jiān)察體制方面，南京臨時政府和北洋政府皆仿效西方,實行所謂以議會兼掌監(jiān)察制。從理論上講,以議會兼掌監(jiān)察,主要運(yùn)用于對各級行政首長的監(jiān)察,故在行政系統(tǒng)內(nèi)部,可設(shè)專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。”[1]監(jiān)察制度在民國時期擺脫了對封建君主的依附，但它只是維護(hù)獨(dú)裁統(tǒng)治秩序的工具，南京臨時政府時期的監(jiān)察官并未及時能行使監(jiān)察權(quán)，國民黨右派組織就取了革命的勝利果實。(六)新中國成立以后的監(jiān)察制度1949至1954年為我國監(jiān)察制度的確立時期，這一時期監(jiān)察官受到雙重管理，必須由其上級監(jiān)委以及政府領(lǐng)導(dǎo)，此外監(jiān)察官還列入行政編制中。1954至1959年為我國監(jiān)察制度的調(diào)整時期，許多監(jiān)察部門采取垂直領(lǐng)導(dǎo)制度。1986至1993年為我國監(jiān)察制度的恢復(fù)時期，黨政分開為這一時期政治體制改革的重要內(nèi)涵。復(fù)階段。即黨的紀(jì)委和國家監(jiān)察機(jī)關(guān)中都有監(jiān)察官存在，其職權(quán)包括檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)與處分權(quán)。1993至2018年為我國監(jiān)察制度的重組階段，監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)《憲法》規(guī)定歸屬于國務(wù)院。二、監(jiān)察權(quán)的特點(一)地位的獨(dú)立性監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)是對其它機(jī)關(guān)行使監(jiān)察職能的，需保持其獨(dú)立性與廉潔性，需與其他機(jī)關(guān)保持一定的距離，不能受到其他部門的影響，體現(xiàn)出其地位的獨(dú)立性。當(dāng)然了，這種獨(dú)立性是指獨(dú)立于其他國家機(jī)構(gòu)，但不是獨(dú)立于最高監(jiān)察委員會，并服從最高監(jiān)察委員會成員的指示。(二)監(jiān)察對象的全面性監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察對象是我國所有的公職人員。監(jiān)察對象并不單單是對人的監(jiān)察，同時對監(jiān)察對象履行職責(zé)以及法律的遵守也是需要監(jiān)察的，實現(xiàn)對監(jiān)察對象的全面性。(三)行使權(quán)力的積極性監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)的行使是主動出擊的，其權(quán)力的行使與司法權(quán)不同，司法權(quán)需要獨(dú)特的條件，是被動的，而監(jiān)察權(quán)則是獨(dú)立的，所以監(jiān)察權(quán)被定性為主動的。(四)打擊腐敗方面的專門性在一個現(xiàn)代法治社會中，監(jiān)督無處不在，對公職人員的監(jiān)督是多層次、多方位的。打擊腐敗，保證其他管家機(jī)關(guān)的廉潔性是監(jiān)察機(jī)關(guān)的首要任務(wù)，因此監(jiān)察委員會作為一個專門的反腐機(jī)關(guān)，其反腐權(quán)力的專門性是毋庸置疑的。(五)行使權(quán)力時的強(qiáng)制性監(jiān)察權(quán)權(quán)作為國家的一項重要權(quán)力，國家對其具有約束力，因為與國家的其他權(quán)力一樣，它充分體現(xiàn)了國家的理念，并以國家的強(qiáng)制力為支撐。三、影響監(jiān)察權(quán)配置的因素(一)權(quán)力與權(quán)利權(quán)力和權(quán)利是法學(xué)中的不同概念，它們之間的關(guān)系需要確定，人民的權(quán)利以國家存在為基礎(chǔ)，且人民的權(quán)利的保護(hù)也需要國家權(quán)力的存在。因此，在兩者發(fā)生矛盾時，權(quán)力必然讓步權(quán)利。監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)是一種專屬的強(qiáng)制性權(quán)力，由國家強(qiáng)制領(lǐng)導(dǎo)的超級權(quán)力，由此這種權(quán)力在運(yùn)行過程中應(yīng)該受到制約和監(jiān)督，確保公民的基本權(quán)利不因過度使用國家權(quán)力而受到侵犯。與此同時，也不能過度主張權(quán)利保障而使監(jiān)察權(quán)得不到有效實施。權(quán)力與權(quán)利兩者相輔相成，我們要平衡兩者之間的關(guān)系，任何一方都不能漠視。公職人員作為被監(jiān)督的對象，也享有其作為公民的基本權(quán)利，因此在公權(quán)力——監(jiān)察權(quán)面前，其權(quán)益理應(yīng)得到保護(hù)，有必要考慮如何協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系。一般來說，權(quán)力的擴(kuò)張不一定意味著公民權(quán)利的要遭到削弱，但國家權(quán)力的擴(kuò)張，公民的權(quán)利必將受到影響，如果沒有合理的規(guī)范，這些權(quán)利的行使將不可避免損害公民的權(quán)利。應(yīng)該指出的是，在這一改革的背景下，保護(hù)公職人員的權(quán)利與國家監(jiān)察權(quán)力的正常運(yùn)行同樣重要，兩者都不應(yīng)被忽視。作者認(rèn)為，在權(quán)力與權(quán)利的平衡方面，應(yīng)該更加強(qiáng)調(diào)權(quán)利。如上所述，公民的權(quán)利是國家存在的基礎(chǔ)和依據(jù)，權(quán)利應(yīng)該得到更多的保護(hù)。雖然關(guān)注公民的基本權(quán)利很重要，但應(yīng)該注意的是，監(jiān)察委員會自成立以來就被定位為監(jiān)督公職人員，在打擊腐敗方面具有重要的職能。一味強(qiáng)調(diào)被監(jiān)督者的權(quán)利，勢必不利于反腐權(quán)力的行使。因此，要平衡兩者之間的關(guān)系。(二)正義與效率正義與效率兩者都是基本的法的價值，兩者既相互沖突又有共同之處。法的正義價值和效率價值兩者之間是難以抉擇的，兩者的重要性是一致統(tǒng)一的。在法因此，不能片面追求，必須將公正和效率協(xié)調(diào)起來。首先，效率是追求正義的基礎(chǔ)，在實現(xiàn)效率的前提下可以維護(hù)社會公正有序的運(yùn)行和保障公民的權(quán)利，因此，效率有利于促進(jìn)正義的實現(xiàn)。其次，正義是效率的追求目標(biāo)。在監(jiān)察體制改革中若一味的追求效率價值，而忽視正義，很有可能發(fā)生許多冤假錯案，導(dǎo)致法正義的迷失。只有讓正義為效率保駕護(hù)航，才能使得此次改革發(fā)揮出其最大的效能。因此，監(jiān)察權(quán)配置應(yīng)該兼顧效率與正義。權(quán)力本身有其自身的性質(zhì)，需要在改革的整體背景下看待權(quán)力的分配，而不是僅僅基于上述因素而有所偏頗或武斷。僅僅出于公正的考慮，不能孤立地考慮將立法權(quán)和行政權(quán)完全分配給行政機(jī)關(guān)，或者僅僅出于效率的考慮，將行政權(quán)完全分配給立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。因此，要將正義與效率、權(quán)力與權(quán)利四者同時并進(jìn)，最大限度地發(fā)揮監(jiān)察權(quán)的作用，實現(xiàn)改革的目標(biāo)。（三）監(jiān)察權(quán)內(nèi)部權(quán)力配置分析監(jiān)督權(quán)是對公職人員的監(jiān)督，監(jiān)督的對象是一切公職人員和其他依法履行公職的人員，[2]主要目的在于監(jiān)督公職人員是否合理合法行使職權(quán)。監(jiān)察體制改革中，紀(jì)委和監(jiān)委的權(quán)力進(jìn)行了整合，合署辦公，黨的紀(jì)律檢查監(jiān)督和國家監(jiān)察監(jiān)督作為兩種并行并重的監(jiān)督方式，二者相得益彰。黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)是黨的各級紀(jì)律檢查委員會，黨的各級紀(jì)律檢查委員會履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職責(zé)。監(jiān)督是反腐最有效的手段，因此要在黨的有機(jī)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，高度重視對監(jiān)察委員會的日常監(jiān)督職責(zé)，把紀(jì)委監(jiān)督與監(jiān)委監(jiān)督貫通起來，貫徹監(jiān)督過程的全覆蓋。四、我國當(dāng)前監(jiān)察權(quán)配置存在的問題(一)監(jiān)察對象界定不清晰監(jiān)事會要完成監(jiān)督的主要任務(wù)，關(guān)鍵是要準(zhǔn)確定位、準(zhǔn)確聚焦、準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)、準(zhǔn)確處置，在黨和國家監(jiān)督體系中發(fā)揮充分作用。[3]《監(jiān)察法》中，將監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象規(guī)定為所有"行使公共權(quán)力的公職人員"，而不是所有公職人員。但在實施監(jiān)察工作的過程中，會對被監(jiān)察的人員對象進(jìn)行混淆。如對公職人員進(jìn)行擴(kuò)充解釋，將行使公權(quán)力的普通教師也納入監(jiān)察的對象。這主要是對監(jiān)察對象界定不清晰導(dǎo)致的。(二)對調(diào)查權(quán)的定位不明確《監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)督機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)力以及調(diào)查的手段。監(jiān)察機(jī)關(guān)還整合了不同權(quán)力部門的反腐敗職能，并采取了與刑事偵查權(quán)類似的強(qiáng)制措施。人民檢察院在審查監(jiān)察委員會移交的案件后，可以直接決定起訴或移交起訴，這說明監(jiān)事會的調(diào)查權(quán)本質(zhì)上是一種偵查權(quán)。在12項調(diào)查措施中，大部分是通過對人或物的強(qiáng)制手段進(jìn)行的。法律規(guī)定了調(diào)查行為，對對象有強(qiáng)烈的約束力。簡而言之，監(jiān)察委員會為調(diào)查職務(wù)犯罪而采取的拘留措施構(gòu)成拘留行為，因為這些措施是依法剝奪和限制個人自由的。盡管監(jiān)事會有權(quán)力調(diào)查與刑事偵查權(quán)不同，《監(jiān)察法》也借鑒了《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，如較短的羈押期限、證據(jù)收集的要求和標(biāo)準(zhǔn)等，還有很多地方需要明確和規(guī)范。如果不對調(diào)查權(quán)進(jìn)行更完整和全面的限制，將無助于實現(xiàn)法治和保護(hù)人權(quán)的目標(biāo)。(三)權(quán)力的制約監(jiān)督還有不夠完善之處習(xí)近平總書記指出，要想形成法治與制度相互銜接、相互制衡的機(jī)制，就需要通過改革創(chuàng)新整合反腐敗職能。在這一思想的指導(dǎo)下，在對監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督方面，監(jiān)察制度的改革已經(jīng)取得了很大的成績，但在實踐中仍有不足之處。例如，《監(jiān)督法》第47條規(guī)定，檢察院的機(jī)構(gòu)應(yīng)處理提交給監(jiān)督委員會的案件，這應(yīng)該是強(qiáng)調(diào)的相互銜接和制衡功能的形成直接相關(guān)的重要規(guī)定，但在實踐中，檢察院的機(jī)構(gòu)仍然很難根據(jù)這條規(guī)定來制約監(jiān)察委員會的工作。(四)權(quán)利保障有瑕疵我國明確將“國家尊重和保護(hù)人權(quán)”寫入憲法，這體現(xiàn)出對人權(quán)的尊重和重視。但監(jiān)察委員會在人權(quán)保護(hù)方面存在缺陷。這是因為中國目前的反腐工作側(cè)重于實質(zhì)性的事實調(diào)查，涉及兩大價值：發(fā)現(xiàn)實質(zhì)性事實以懲治違紀(jì)行為和保護(hù)人權(quán)?！侗O(jiān)察法》第5條規(guī)定了"保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利和合法權(quán)益"的原則，第4章和第5章也有對人權(quán)保護(hù)的體現(xiàn)，但這些規(guī)定零散且無系統(tǒng)性，有待加強(qiáng)其執(zhí)行力度。雖然促進(jìn)對反腐工作全方位的覆蓋以推進(jìn)廉潔政府的實現(xiàn)，但當(dāng)事人的合法權(quán)益保護(hù)是另一個不容忽視的重要問題。要保護(hù)和兼顧有關(guān)方面的權(quán)利和合法利益，促進(jìn)廉政建設(shè)的同步協(xié)調(diào)發(fā)展。五、完善我國監(jiān)察權(quán)配置的建議(一)明確公職人員的內(nèi)涵與外延，實現(xiàn)監(jiān)察對象的精準(zhǔn)識別監(jiān)察委員會作為我國最高的監(jiān)察機(jī)關(guān)，對于我國反腐敗斗爭和廉政建設(shè)發(fā)揮著不可替代的作用和地位。上文中我們提到，公職人員的內(nèi)涵沒有明確界定則會使監(jiān)察權(quán)實施達(dá)不到精確性。如上所述，普通教師、醫(yī)生和公眾被紀(jì)檢委查處的案例屢屢發(fā)生，將提高監(jiān)委會工作的準(zhǔn)確性和充分性。這將提高監(jiān)察委員會工作的準(zhǔn)確性和相關(guān)性。另一方面，也需要對監(jiān)督的外延進(jìn)行擴(kuò)大和界定，達(dá)到監(jiān)察委員會監(jiān)察工作的全覆蓋。此外，地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作人員也要加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)和法制教育，使他們能夠切實有效地開展工作。在實踐中，對監(jiān)督的對象和范圍做到準(zhǔn)確掌握，避免盲目擴(kuò)大監(jiān)督范圍或隨意解釋法律規(guī)定。(二)明確監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)定位，加強(qiáng)法律約束監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)僅是對違法和職務(wù)犯罪的調(diào)查，主要針對的調(diào)查對象是行使公權(quán)力的國家工作人員，一旦案件移送至檢察機(jī)關(guān)則適用《刑事訴訟法》而不再適應(yīng)《監(jiān)察法》。監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)力與刑事偵查的權(quán)力較為相似，但不完全相同。監(jiān)委會的相關(guān)規(guī)定是基于《刑事訴訟法》關(guān)于調(diào)查職務(wù)犯罪的規(guī)定，從而確保了集中、權(quán)威和有效的監(jiān)督制度，以及對調(diào)查權(quán)的適當(dāng)法律限制。(三)完善權(quán)利保障制度在行使調(diào)查權(quán)以確定違法或犯罪的事實并提高反腐敗斗爭的有效性時，必須保障調(diào)查對象的基本權(quán)利。因此，在行使調(diào)查權(quán)的同時也必須達(dá)到與保護(hù)人權(quán)的相平衡。一方面，行使調(diào)查權(quán)時，嚴(yán)格遵守法律程序，保障調(diào)查對象的基本權(quán)利。另一方面，對調(diào)查權(quán)的行使不可超過界定范圍，做到對調(diào)查權(quán)的限制，以限制對公眾利益的消極影響。行使調(diào)查權(quán)的目的必須是為了澄清涉嫌犯罪的事實，調(diào)查權(quán)的內(nèi)容和相應(yīng)的手段必須與犯罪相對應(yīng)，不能偏離或超越調(diào)查的目的，以免損害公眾的利益。(四)完善對監(jiān)察委員會權(quán)力的制約與監(jiān)督權(quán)力失控不可避免地導(dǎo)致腐敗，這使得管理和監(jiān)督反腐機(jī)構(gòu)更加重要，如監(jiān)察委員會，它整合了調(diào)查違紀(jì)、違反公職和職業(yè)犯罪的權(quán)力，因此對權(quán)力更應(yīng)該加以制約和監(jiān)督。《監(jiān)察法》第54條是關(guān)于監(jiān)察信息的公開與民主監(jiān)察、社會和公眾監(jiān)督的規(guī)定，并明確了第65條關(guān)于不公開監(jiān)察任務(wù)信息和接受民主、社會和公眾監(jiān)督的違法責(zé)任。這加強(qiáng)了對監(jiān)察委員會行使權(quán)力的外部監(jiān)督和限制，使其在法治范圍內(nèi)和外部控制下運(yùn)作，減少了濫用權(quán)力的風(fēng)險。

結(jié)語監(jiān)察委員會的監(jiān)察模式是中國特色社會主義獨(dú)有的監(jiān)察體系，其對于打擊腐敗，建設(shè)依法運(yùn)行的國家體系發(fā)揮著不可替代的作用。鑒于監(jiān)察委員會的重大地位，對其權(quán)利要進(jìn)行合理配置，合理分配監(jiān)察委員會權(quán)力的關(guān)鍵是作出合理的制度安排，確保權(quán)力以標(biāo)準(zhǔn)化的方式運(yùn)作，這也是監(jiān)督機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程成功的關(guān)鍵。筆者著重從內(nèi)部權(quán)力配置和外部權(quán)力配置兩方面對監(jiān)察權(quán)的配置進(jìn)行分析，最后指出我國當(dāng)前監(jiān)察權(quán)在配置上存在的問題，以及針對其配置的不足，提出建議。但這并不意味著監(jiān)察權(quán)配置研究的結(jié)束與完善，我國監(jiān)察體系仍處于發(fā)展階段。此次研究是探究途中的一小步，此后更需要更深入的研究。

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