論行政賠償因果關系的認定

其一為剔除法，其二為替代法。剔除法是由奧地利法學家格拉瑟所創(chuàng)，其思路為假定沒有侵權人之行為，設想事件的結局是否有變化。如果刪除侵權人之行為，事件的發(fā)生方式及發(fā)展序列依然如故，侵權人之行為顯然與損害結果不存在因果關系。如果侵權人行為的缺失造成事件結果與前迥異，則該行為為對損害結果具有決定性意義的致害原因。剔除法對于積極行為較為適用，但是對于不作為引起損害的情形，剔除法是不大適宜的。所以有人提出另一種方法——替代法，來彌補剔除法的這種缺陷。替代法的思路是以一個合法行為代換侵權人之違法行為，觀察事件結果之異同。如果損害結果之發(fā)生不受影響，該損害則不能歸咎于侵權人之行為。但如果證成侵權人以合法方式行為，損害結果便無從發(fā)生，該侵權人之違法行為即為損害結果之發(fā)生原因。論行政賠償因果關系的認定作者：劉在敏政治與公共事務學院2001級摘要：行政賠償因果關系的認定，對于相對人是否獲陪具有舉足輕重的作用。但目前行政賠償因果關系的認定模式在理論與實踐中都具有相當大的局限性。行政賠償因果關系的認定模式究竟如何構建？民法上現(xiàn)在通行的相當因果關系說對于行政賠償是否具有借鑒價值？基于這些問題，本文將從“行政賠償因果關系的認定在實踐與理論中的缺陷、構建行政賠償因果關系認定標準的法理基礎、相當因果關系說及其修正、行政賠償因果關系認定模式的建構”四部分展開論述。關鍵詞：行政賠償因果關系修正相當因果關系說行政賠償因果關系的認定模式正文：行政賠償制度隨著《國家賠償法》的頒布實施而正式確立，但目前行政獲陪案件之少，獲陪數(shù)額之低令人堪憂。究其原因，除了行政被告主體不適格，相對人遭受的損失不屬于行政賠償范圍等因素外，最復雜、最值得研究的就是行政賠償構成要件之一——行政賠償因果關系的認定問題。違法行使職權行為與相對人利益損害之間是否存在因果關系的正確認定，對于解決行政賠償爭議，直至有效地發(fā)揮行政賠償制度的功能，保障相對人的合法權益以及規(guī)范行政行為都有十分重要的價值。行政賠償因果關系的認定在實踐與理論中的缺陷（一）實踐中，由于缺少明確的操作依據(jù)，致使行政賠償因果關系的正確認定困難重重。首先，行政賠償案件中，行政官員和法官在認定因果關系時，往往將復雜的關系簡單化，未充分考慮行政賠償制度的時代精神與價值，采取直接的、必然的因果關系理論，從而使相對人在大多數(shù)情況下難以獲償。舉一個典型的例子。某農民因生活貧困拖欠農業(yè)稅，相關部門多次催交后無果，便派工作人員將其房屋團團圍住，并在屋外吵鬧威脅。該農民妻子見狀閉門不出。幾個小時后，發(fā)現(xiàn)該女因懼怕恐嚇，上吊自殺身亡。此案中多數(shù)法官認為相關部門的行為與該女的自殺行為之間不構成因果關系，理由是：促成該女死亡的直接原因是自殺行為，不是相關部門的圍堵、恐嚇行為，該女死亡與相關部門行為之間不構成必然因果關系。但筆者認為，按照這種簡單的因果關系法分析行政賠償案件，是根本違反現(xiàn)代法治理念的，是極不利于相對人合法利益保障的。大量侵權案件的出現(xiàn)以及行政機關侵權現(xiàn)象的嚴重程度，不得不說與這樣的因果關系認定標準有關。不過，值得注意的是，由于現(xiàn)實社會關系的多樣性與復雜性以及行政賠償法律關系的特殊性，即使法官們不機械地適用“直接或必然因果關系”認定標準，在沒有明確的、比較適宜的認定依據(jù)之前，很多行政賠償案件的解決也實難盡如人意。諸如，“某公民當街被劫，能否以警察保護不力為由請求賠償或某人經合法手續(xù)領到許可證并依此建房，后被另一行政機關確認為違法建筑予以拆除，那么發(fā)放許可證的機關是否該負賠償責任？”等等一系列問題的解決不僅受制于行政立法，同樣也需要行政法學界進行深入的理論研究。理論中忽視了行政法律關系的特殊本質，照搬民事因果關系的認定方法并受限于哲學上的因果律，缺乏獨立探索，體現(xiàn)出諸多局限性。首先，學者們的大多數(shù)論著都采納了民法上現(xiàn)在通行的侵權行為因果關系認定理論，包括至今在大陸法系國家占主導地位的相當因果關系說，法規(guī)目的說，以及英美法系的可預見理論（對于傳統(tǒng)的條件說，直接或必然因果關系理論，即使在民法中也被拋棄了）。不過這些理論如何有效、恰當?shù)剡\用到行政賠償領域，卻“一筆帶過”，從而對實踐指導性不強。其次，有些學者在探討因果關系時，往往與哲學上的因果律相混淆。筆者認為，即便是理論上的因果關系探討，也是限于行政賠償領域，其目的是為指導行政案件的審判，因此不必糾纏于哲學上的因果關系。以上可見，行政賠償因果關系的認定不論在實踐還是理論中都存在諸多問題，究竟如何最大限度地實現(xiàn)行政賠償制度的功能、保障相對人合法權益，又使得行政權能有效行使？因果關系的認定標準究竟如何？筆者認為首先應當從考察行政賠償制度本身入手。二.構建行政賠償因果關系認定標準的法理基礎（一）重視行政法律關系的特殊性。首先，我國深受大陸法系公私法劃分的影響，雖無公私法劃分之名，卻有公私法劃分之實（這體現(xiàn)在我國法院行政庭的設置上），而行政賠償顯然屬于公法調整范圍，理應與民事法律關系相較有很大不同。1行政法律關系中，作為恒定一方當事人的行政主體，其資格受到法律的嚴格限定，行政權的獲得與行使都必須有法律的明確授權。因此，行政主體在行使職權時應有比一般民事主體多得多的注意義務，故因果關系的認定應對行政主體不利。2.行政法律關系具有單方意志性，這與民事法律的合意原則不同，行政主體行使職權的行為無須征得相對人的同意，而且一旦做出行政決定，相對人必須履行。因此極容易造成侵權行為。并且行政主體的權力與相對人的權利始終處于不平衡狀態(tài)，如要平衡這種狀態(tài)，在行政侵權行為與相對人利益損失的因果關系的認定上，應傾向于保護弱勢的一方。因果關系的認定應有助于行政賠償所具有內在功能的發(fā)揮。行政賠償制度的建立在中國具有里程碑式的意義，是中國法治行政最有力的表現(xiàn)。這一制度的核心功能有以下：第一，權利救濟功能。即當行政相對人的合法權益遭受行政主體違法侵犯時，有權通過行政賠償制度獲得相應的救濟。在中國，行政賠償與行政訴訟共同構成了完整的行政救濟制度。行政賠償制度如不能有效發(fā)揮其作用時，對未納入行政訴訟的大部分行政侵權行為而言，相對人便失去了獲得行政救濟的途徑。而權利救濟制度如何，是評價一國行政制度優(yōu)劣最重要的標準。并且尤為值得考慮的，當前中國的行政法，無論實體還是程序尚有很大缺陷，公務員法律意識較差，因此，因果關系的認定更應以相對人的合法利益保障、規(guī)范行政行為為根本目的，實現(xiàn)權利救濟功能。第二，權力制約功能。孟德斯鳩說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不侵權行為4.在進行相當性判斷之介入因素是否與侵權行為有結合的可能性時的一般判斷模式：①侵權人的故意或重大過失，導致現(xiàn)存狀態(tài)危險程度增加或改變的，一切介入因素均不使因果關系中斷；但若侵權人的故意或重大過失，并未導致現(xiàn)存狀態(tài)危險程度增加或改變的，應具體分析介入因素是否使因果關系中斷，這里要著重考慮行政主體的特殊注意義務。②侵權人僅為過失或推斷其為過失的，那么通常的介入因素，尤其是第三人之故意行為、意外事件均可使因果關系中斷，但歸責時由于行政主體的特別注意義務，對其能夠預見或應當預見的損害事實仍應負賠償責任。㈠行政自由裁量侵權行為在我國行政自由裁量實質上是法規(guī)裁量，法官或行政官員的裁量行為只能在法律規(guī)定的范圍內進行，于是侵權行為與損害之間往往有其他因素介入，關系復雜。，那么運用修正的相當因果關系說來判斷行為作為損害誘因的可能性最為恰當。舉一例子說明其認定模式。甲乙兩人違法性質和情節(jié)基本相同，但甲被罰2萬元，乙被罰2千元，甲找領導評理未果的情況下，喝農藥自殺。對此，行政機關的自由裁量行為并未直接導致甲的死亡，那么介入因素--自殺行為是否導致因果關系中斷了呢？據(jù)“認定模式”，這里應當考察行政侵權行為與自殺行為結合的一般可能性。通常2萬元與2千元的懸殊不足以導致相對人的自殺行為，但這里有個情節(jié)——找領導評理未果，于是可認定侵權行為人主觀上即便不是故意也屬重大過失，因此，就算甲的心理承受能力比一般人差也在所不問，行政機關應對甲死亡負賠償責任。㈡非權力性的行政侵權行為我國的非權力性的行政行為主要包括行政合同、行政指導、行政激勵，由于它們具有非強制性特征，但同時可對相對人形成一定威懾力，因此侵權行為與損害后果之間的關系也較復雜。例如，鄉(xiāng)政府基于對市場的預測號召廣大農民多種白菜，但當白菜收成時市場需求量驟跌造成了農民巨大的經濟損失。此案中，鄉(xiāng)政府的行政指導行為仍未直接導致農民受損，這里便須考察介入因素市場需求量的變化與行政指導行為結合的一般可能性。大多數(shù)情況下，行政指導行為人主觀上為一般過失，也未增加農民受損的危險程度，不過由于政府對市場變化應具有足夠的預見能力且負有特別注意義務，故行政過失行為應在一定范圍內對農民的損失予以補償。㈢不作為行政侵權行為譬如某人當街被劫，向一旁的警察呼救，但警察視而不見，結果該人被洗劫一空。此案的特殊性在于即便警察履行了保護義務，該人被洗劫的可能性仍然存在，于是要進行相當性之判斷。首先，警察的不作為增加了現(xiàn)存狀態(tài)的危險程度；其次，如果不作為是警察之故意行為，那么搶劫行為這一介入因素不會使因果關系中斷，行為主體當然地承擔賠償責任；如果不作為行為屬過失，但基于警察所負有的特殊注意義務，不作為行為與第三人故意行為結合的可能性較大，因此不作為侵權行為人要在其可預見后果的范圍內給予損害賠償。再如，甲為所購房屋登記注冊，而房管部門因疏忽未告知其該房已有抵押登記，于后，該房由于開發(fā)商資不抵債充當?shù)盅何?，而致甲無法實現(xiàn)對該的權利，房管部門是否應對甲之損失負賠償責任？這里很明顯，如果房管部門履行告知義務，甲的損失在很大程度上可避免，但不可否認，導致甲受損的直接因素是開發(fā)商，因此仍要進行相當性判斷。分析如下：房管部門的不作為行為與開發(fā)商將該房充當?shù)盅何锏男袨榫哂薪Y合的一般可能性，且房管部門對可能造成的損失完全有預見能力，并應對此負有高度注意義務，因此，當甲無法向開發(fā)商追償時，房管部門應付賠償責任。㈣其他一些行政侵權行為案例一，某人所駕駛的車被交通警察違法扣留，司機步行回家時被另一車撞傷。案例二，某人被違法拘留，押解回公安局途中，因車禍而死。兩案中，行政機關是否該為相對人的死傷負賠償責任？據(jù)“認定模式”分析，兩案中不管違法拘留是否為故意或過失行為，均沒有增加對于該人死傷而言的現(xiàn)有狀態(tài)之危險程度。因此介入因素——意外事件使因果關系中斷。行政主體只為其侵權行為造成的損失負賠償責任，而對相對人的死傷無須承擔責任。另外，對文首提到的“農民妻子自殺的案例”，這里作一簡要剖析。相關部門的行為實屬故意違法行為，并且基于常識該行為增加了被害人自殺前之狀態(tài)的危險程度。因此即便是被害人之自殺行為或被害人所可能的具有的特殊本質——脆弱的心理承受能力，也不能阻卻侵權行為損害后果的原因力，相關部門應承擔賠償責任。因為在進行相當性判斷時，如果侵權行為屬故意行為，而且侵權人負有更多的注意義務，法律將對之嚴加苛責。綜合全文，基于行政賠償法律關系的特質，并結合民法上修正過的相當因果關系說所構建的行政賠償因果關系認定模式應該是有可行性的。但正如王澤鑒先生所言：“相當因果關系不僅是一個技術上的因果關系，更是一種法律政策上的工具，乃侵權行為損害賠償責任歸屬之法的價值判斷?！雹菀虼?，可以發(fā)現(xiàn)在上文的因果關系認定中存在很多主觀價值判斷，這將當然地受限于法官對法規(guī)目的、社會一般道德的理解。不過必須指出的是，就算因果關系認定構建得再模式化，也一定