論中央與地方關(guān)系問題研究綜述

論中央與地方關(guān)系問題研究綜述中央與地方的關(guān)系問題無(wú)外乎是財(cái)政、金融和資源配置問題，歸根到底，是一個(gè)經(jīng)濟(jì)關(guān)系問題，或者說(shuō)，是一個(gè)利益分配格局問題。而與利益相聯(lián)系的則是權(quán)與責(zé)的劃分問題。因此，正確處理中央和地方的關(guān)系，就是要合理分配、調(diào)整中央與地方的利益與權(quán)力、責(zé)任。建立科學(xué)合理的中央和地方關(guān)系是當(dāng)今世界各國(guó)面臨的一個(gè)共同課題。1979年以來(lái)，我國(guó)中央與地方經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限進(jìn)行了一系列重大調(diào)整，促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。但是，目前中央與地方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系中還存在著許多突出的矛盾和問題，既制約了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立的進(jìn)程，也影響了中央與地方、地方與地方之間建立和諧的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，對(duì)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)格局產(chǎn)生著不同程度的負(fù)效應(yīng)。因此，建立適應(yīng)我國(guó)國(guó)情和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的中央與地方經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的新體制就成了各級(jí)政府和理論界非常關(guān)注的問題。一、改革開放以來(lái)中央與地方關(guān)系的調(diào)整在過去高度集權(quán)的中央政府管理體制下，中央的權(quán)力過分集中，地方政府實(shí)際上只是中央政府的派出機(jī)構(gòu)。因此，1979年以來(lái)的改革，就將下放中央權(quán)力作為了調(diào)整中央與地方關(guān)系的基本內(nèi)容：1、下放中央政府的部分財(cái)權(quán)，擴(kuò)大地方政府的財(cái)政管理和支配權(quán)限。推行多種形式的中央與地方的財(cái)政包干制度，擴(kuò)大地方的財(cái)權(quán)。從1980年開始，中央改變了統(tǒng)收統(tǒng)支的政策，區(qū)別不同情況的財(cái)政，實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”改革措施(1980-1985)，1986-1988年實(shí)行以劃分稅種為基礎(chǔ)的總額分成包干，即“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”，1989-1993年分別情況實(shí)行“定額補(bǔ)貼”、“定額上交”或“總額分成”等辦法，中央對(duì)地方的財(cái)政實(shí)行“包死基數(shù)，逐年遞增，多收自留，定額補(bǔ)助”的政策，調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性，擴(kuò)大了其財(cái)政管理權(quán)。1994年起實(shí)行在劃分中央與地方事權(quán)基礎(chǔ)上的分稅制，規(guī)范中央與地方的財(cái)政與稅收關(guān)系。2、下放中央政府的部分事權(quán)，在擴(kuò)大地方利益的同時(shí)，加重其管理地方事務(wù)的職責(zé)。下放中央對(duì)地方政府的一部分固定資產(chǎn)審批權(quán)、物價(jià)管理權(quán)和統(tǒng)配物資的品種和數(shù)量、對(duì)外貿(mào)易和外匯權(quán)、旅游事業(yè)的外聯(lián)權(quán)和簽證通知權(quán)等。3.對(duì)某些地區(qū)切塊下放中央經(jīng)濟(jì)特許權(quán)力。這里有五種形式：①1982年起對(duì)廣東、福建兩省實(shí)行特殊政策，建立深圳、珠海、廈門、汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)（后增加海南?。＂?984年開放上海、天津、大連等14個(gè)沿海沿江城市和長(zhǎng)江三角洲地帶，實(shí)行特區(qū)的某些政策。③在內(nèi)地各省建立高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，實(shí)行特許政策。④對(duì)16個(gè)中心城市實(shí)行計(jì)劃單列，賦予相當(dāng)于省一級(jí)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。⑤對(duì)有條件的150多個(gè)城市實(shí)行市管縣體制，擴(kuò)大政府的職權(quán)和地域管轄。4、下放政府某些人事管理權(quán)。改革開放以前，中央直接管理到地方的地廳級(jí)行政官員的選拔、任命和日常管理。1984年中央決定將這一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的管理權(quán)下放到?。ㄊ?、自治區(qū)）管理。省一級(jí)政府也將縣一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的管理權(quán)下放到市地（廳）里進(jìn)行管理。5、下放一大批大中型國(guó)有企業(yè)。改革開放以前，全國(guó)絕大多數(shù)的國(guó)營(yíng)骨干企業(yè)是由代表國(guó)家的中央政府控制的。這些骨干企業(yè)不但涉及到國(guó)計(jì)民生的重要領(lǐng)域，也是國(guó)家財(cái)政收入的重要來(lái)源。改革開放以后，中央政府陸續(xù)把絕大部分國(guó)營(yíng)骨干企業(yè)下放地方政府進(jìn)行管理。這些企業(yè)的下放不但給地方政府帶來(lái)收益，而且也給地方帶來(lái)了高質(zhì)量的管理人才和大量的經(jīng)濟(jì)信息。二、中央與地方關(guān)系的前期調(diào)整的正面效應(yīng)和負(fù)面問題（一）前期調(diào)整引致的正面效應(yīng)隨著權(quán)力下放，地方政府的權(quán)力迅速擴(kuò)大，中央政府代表各部的條條與地方的塊塊關(guān)系的作用機(jī)制和作用渠道開始發(fā)生變化。中央與地方關(guān)系的調(diào)整的效應(yīng)就其積極意義方面來(lái)說(shuō)，主要有以下四個(gè)方面：第一，使中央政府從過去日常具體而繁瑣的對(duì)地方計(jì)劃、管理和干預(yù)的事務(wù)中解脫出來(lái)，從而使更好地規(guī)劃國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展、更好地科學(xué)決策成為可能。第二，初步形成了地方利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、文化和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)事務(wù)的積極性，加重了地方的政治責(zé)任感和經(jīng)濟(jì)壓力。第三，由于形成了多層次的不同范圍的決策群體，并把這種決策與地方經(jīng)濟(jì)利益結(jié)合起來(lái)，就使這些決策更加慎重，更加有效率，更加符合當(dāng)時(shí)、當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，從而在客觀上減輕了對(duì)中央的壓力，也減少了決策過分集中統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)。第四，國(guó)家和社會(huì)在地方的各項(xiàng)事業(yè)得到迅速發(fā)展，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面更為明顯。地方政府一方面要承受本地民眾要求發(fā)展地方事業(yè)，改善生活水平的壓力，也要承受周圍地方政府管理地方事務(wù)水平和發(fā)展速度的競(jìng)爭(zhēng)壓力，因而形成了“八仙過海、各顯神通”的大力發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的局面。（二）前期調(diào)整導(dǎo)致的負(fù)面問題中央與地方關(guān)系的以權(quán)力下放為基本內(nèi)容的前期調(diào)整取得了非常顯著的效果，但也導(dǎo)致了一些負(fù)面問題，這主要表現(xiàn)在中央政府方面和地方政府方面。1、中央政府方面的問題中央政府方面的問題往往是由于中央政府在權(quán)力下放過程中未能科學(xué)周密規(guī)劃造成的。就目前來(lái)說(shuō)，最主要的問題是中央政府宏觀調(diào)控能力的減弱。由于實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，中央政府的計(jì)劃手段減弱：中央政府直接掌握的物質(zhì)分配權(quán)，或下放給地方政府，或交給企業(yè)和市場(chǎng)；中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重逐年下降；金融調(diào)控手段與機(jī)制尚未完全建立起來(lái)，中央政府直接掌握的資源難以左右市場(chǎng)的發(fā)展，中央可利用的經(jīng)濟(jì)杠桿手段比較薄弱。這些都與中央政府的權(quán)力下放有直接和間接的聯(lián)系。2、地方政府方面的問題在中央向地方政府放權(quán)過程中，由于中央政府未能適時(shí)建立起宏觀調(diào)控體系和實(shí)施有效的監(jiān)督，未能有效地規(guī)范地方政府行為，由于地方利益乃至小集團(tuán)利益驅(qū)動(dòng)的誤導(dǎo)，因而引致了某些地方政府的變異行為。第一，從本地狹隘利益出發(fā)對(duì)中央政府討價(jià)還價(jià)。由于中央對(duì)地方實(shí)行財(cái)政包干制度，而且是區(qū)別不同情況，承包基數(shù)和上解數(shù)量不同，這就成為一些地方經(jīng)常不斷地向中央討價(jià)還價(jià)的借口，把包干基數(shù)盡可能壓低些，少上解中央財(cái)政一些地方收入，多爭(zhēng)取一些中央資金、項(xiàng)目和物資。這種無(wú)休止的討價(jià)還價(jià)，造成了對(duì)全局調(diào)控的消極影響。第二，上有政策下有對(duì)策。對(duì)中央政策符合本地利益的就執(zhí)行，不符合的就不執(zhí)行。如一些地方政府隨意擴(kuò)大稅收減免范圍，放松對(duì)企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)督，從而人為地制造財(cái)政收入下降，與此同時(shí)，大搞預(yù)算外資金，盲目上基建項(xiàng)目，導(dǎo)致宏觀失控，全局受損第三，分割市場(chǎng)，搞“封建”式的諸侯經(jīng)濟(jì)割據(jù)。這種封鎖和割據(jù)表現(xiàn)在相互聯(lián)系的三個(gè)方面：(1)禁止本地資源外流，不少地方政府往往動(dòng)用公安、交通管理、工商行政、稅務(wù)等機(jī)構(gòu)來(lái)封鎖和爭(zhēng)奪資源，一時(shí)間關(guān)卡林立，禁運(yùn)通告接踵而至。出現(xiàn)了各種爭(zhēng)奪原材料的爭(zhēng)奪大戰(zhàn)。(2)禁止外地商品“侵入”本地市場(chǎng)；(3)追求自給自足的獨(dú)立體制。三、地方政府在國(guó)家宏觀調(diào)控中的地位和職能諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者西蒙認(rèn)為，從某種意義上說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對(duì)政府的作用要求更高。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開政府行為的作用，而政府是一個(gè)系統(tǒng)，是由中央政府和各級(jí)地方政府共同構(gòu)成的。在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，地方政府處于一種特殊地位。我國(guó)是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異十分顯著的大國(guó)，光靠中央政府的宏觀政策無(wú)法有效地解決各地的特殊問題。同時(shí)，在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，公有制占舉足輕重的地位，這些不同層次的公有經(jīng)濟(jì)光靠中央政府是不可能管理好的。1、地方政府是國(guó)這宏觀調(diào)控體系不可缺少的重要組成部分就國(guó)家宏觀調(diào)控的一般概念而言，它涉及的范圍是整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)，因而宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)必須掌握在中央。但是對(duì)我國(guó)這樣一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)剛剛起步的發(fā)展