企業(yè)PPP 項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理存在的問(wèn)題與對(duì)策

引言當(dāng)前，社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，同時(shí)面臨著轉(zhuǎn)型，人們的生活水平也在持續(xù)提升，在充分滿足了物質(zhì)需要的同時(shí)，逐步開(kāi)始對(duì)精神方面的需要進(jìn)行了更多的探索，因此，社會(huì)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的需要也在不斷地增長(zhǎng)。公共產(chǎn)品和服務(wù)的獨(dú)特性決定了它們具有一定的公益性，因此只有政府才能主導(dǎo)并承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。然而，一個(gè)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資額往往都是以億為單位的，面對(duì)如此巨大的投資款，政府在一些時(shí)候無(wú)法全部承擔(dān)，否則，就會(huì)顧此失彼。與此同時(shí)，如果政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施上投入過(guò)多的資金，也會(huì)影響到政府其他職能的發(fā)揮，從而對(duì)社會(huì)的均衡發(fā)展產(chǎn)生不利影響。PPP模式正是在這樣一種背景下產(chǎn)生的，并在許多領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用[1]。對(duì)于政府而言，PPP項(xiàng)目有利于發(fā)揮其社會(huì)功能，減輕其財(cái)政壓力；而對(duì)于社會(huì)資本而言，PPP項(xiàng)目的興起也為其帶來(lái)了轉(zhuǎn)型和發(fā)展的契機(jī)。但就是這樣一個(gè)被所有人看好的發(fā)展方向，卻導(dǎo)致了這個(gè)模式在國(guó)內(nèi)的失敗率很高。這主要是因?yàn)橄嚓P(guān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要大量的資金投入，需要大量的前期準(zhǔn)備工作。巨大的投資是否能夠取得預(yù)期的結(jié)果，企業(yè)是否能夠收回投資收益，實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益率，這些都存在著一些不確定因素，這就對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)管理水平提出了更高的要求，如果在財(cái)務(wù)管理上出了什么問(wèn)題，那么就會(huì)影響到整個(gè)投資項(xiàng)目[2]。一、PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理概述（一）PPP模式隨著廣大人民群眾對(duì)于生產(chǎn)和生活要求的逐漸提高，國(guó)家所要興建的公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目數(shù)量越來(lái)越多，所以政府要承擔(dān)項(xiàng)目資金的支出，從而給政府帶來(lái)財(cái)政上的壓力，于是新的投融資模式——PPP模式便由此產(chǎn)生。在PPP模式中，政府掌握著信息、資源、政策等生產(chǎn)要素，能夠統(tǒng)一協(xié)調(diào)并配置資源，而社會(huì)資本具有經(jīng)營(yíng)管理及建設(shè)方面的技能與經(jīng)驗(yàn)。如果社會(huì)團(tuán)體或公司取得了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，雙方可以通過(guò)簽訂合同的形式，確定雙方當(dāng)事人的權(quán)力和義務(wù)。截至2022年7月，全國(guó)各地政府投資與社會(huì)資本合作綜合信息及服務(wù)管理庫(kù)的建設(shè)情況匯總?cè)缦拢篜PP市場(chǎng)總量穩(wěn)定上升[3]。2022年上半年，全國(guó)共有279個(gè)新入園項(xiàng)目，總投資額已達(dá)4586億元，同比下降了1140億元，同比下降了19.9%。截至6月末，在建工程10354個(gè)，總投入16.5萬(wàn)億。已簽約工程7934個(gè)，總投資額13萬(wàn)億，工程簽約率為79.8%。其中，工程5280個(gè)，總投資8.7萬(wàn)億，開(kāi)工率為53.1%；工程1988個(gè)，總投資為2.8萬(wàn)億。PPP模式對(duì)于理順社會(huì)企業(yè)資本和政府之間的關(guān)系、促進(jìn)社會(huì)各種資源的相互融合、提升社會(huì)企業(yè)的內(nèi)生成長(zhǎng)動(dòng)能、促進(jìn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、提高地方政府效能，有著非常關(guān)鍵的意義。（二）財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目實(shí)施離不開(kāi)財(cái)務(wù)管理。與此同時(shí)，還必須意識(shí)到在項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中必然會(huì)出現(xiàn)各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)。所以企業(yè)一定要充分重視財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，這是因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)包括一些能夠影響未來(lái)回報(bào)的不確定因素，風(fēng)險(xiǎn)牽一發(fā)而動(dòng)全身，如果不加以重視，就會(huì)使工程落空[4]。財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有廣義和狹義之分，廣義上講就是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中因外部環(huán)境或者內(nèi)部因素的影響而使企業(yè)取得的利益與期望相差過(guò)大，導(dǎo)致利潤(rùn)虧損及其他不利條件。狹義地說(shuō)，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就是財(cái)務(wù)杠桿，它是企業(yè)不當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)負(fù)債比率所導(dǎo)致的財(cái)務(wù)不良結(jié)果——因借款導(dǎo)致企業(yè)利潤(rùn)變動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為融資風(fēng)險(xiǎn)和投資風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)我們觀察，此種財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之劃分和財(cái)務(wù)管理之財(cái)務(wù)活動(dòng)非常相似，顯示風(fēng)險(xiǎn)無(wú)所不在，因此在做有關(guān)財(cái)務(wù)管理的同時(shí)必須重視風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理就是要結(jié)合PPP項(xiàng)目具體情況，先判斷屬于哪種風(fēng)險(xiǎn)，再分析和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，最后提出應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。其中風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)分散和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移是處理風(fēng)險(xiǎn)的主要方式[5]。二、企業(yè)PPP項(xiàng)目中財(cái)務(wù)管理的必要性在PPP模式下，企業(yè)要面對(duì)日益復(fù)雜和激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，必須做好企業(yè)PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理工作。通過(guò)財(cái)務(wù)管理，結(jié)合當(dāng)前的問(wèn)題，以公司的經(jīng)營(yíng)和發(fā)展為目標(biāo)，從而作出實(shí)際的金融決策。PPP項(xiàng)目是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的一種新型投資模式，其順利運(yùn)行和發(fā)展將直接影響到整個(gè)國(guó)家的建設(shè)質(zhì)量，所以，強(qiáng)化PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理工作是保證PPP項(xiàng)目順利運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)。進(jìn)行財(cái)務(wù)管理工作，為PPP項(xiàng)目的構(gòu)建奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，如果把這些工作做好，能夠顯著提高公司的項(xiàng)目質(zhì)量和項(xiàng)目運(yùn)作效率[6]。三、PPP項(xiàng)目企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀分析（一）投資決策缺乏科學(xué)性，風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不到位由于沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)的財(cái)務(wù)決策，投資決策者對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，在投資PPP項(xiàng)目時(shí)盲目跟風(fēng)，使得投資收益率低于企業(yè)的資本成本，進(jìn)一步惡化了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況。很多企業(yè)在投資PPP項(xiàng)目時(shí)，缺乏對(duì)PPP項(xiàng)目可行性的深入分析，缺乏對(duì)PPP項(xiàng)目的系統(tǒng)性解讀與研究。造成這種情況的原因是多方面的。第一，PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)規(guī)模很大，各部門的日常工作既不統(tǒng)一，也不相關(guān)，由于不對(duì)稱的信息，各部門很有可能只關(guān)注自己的個(gè)人利益，而不會(huì)顧及其他部門的特殊需求。例如，銷售市場(chǎng)開(kāi)拓部、財(cái)務(wù)部門非常重視項(xiàng)目招標(biāo)，但有時(shí)卻很有可能忽視了運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。所以，在可行性分析環(huán)節(jié)中，財(cái)務(wù)部一定要對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行深入的分析，否則也會(huì)造成隱性的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。第二，部分企業(yè)在投資決策過(guò)程中，由于缺乏充分的金融信息，導(dǎo)致投資決策出現(xiàn)錯(cuò)誤，使得PPP項(xiàng)目很難取得預(yù)期的利潤(rùn)，投資沒(méi)有得到及時(shí)的回收以及有效利用，從而帶來(lái)了較大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。（二）成本管控與財(cái)務(wù)預(yù)算體系不夠完善、管理質(zhì)量較低對(duì)于這類項(xiàng)目，項(xiàng)目企業(yè)在制定財(cái)政預(yù)算時(shí)，沒(méi)有充分考慮到衍生工程的成本核算問(wèn)題，沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行深入的研究與探討。除此之外，在項(xiàng)目管理的早期階段，企業(yè)還必須及時(shí)地準(zhǔn)備好充足的資金，例如購(gòu)買足夠的材料，支付足夠的經(jīng)費(fèi)，從而為后續(xù)的工程管理工作的順利進(jìn)行打下了良好的基礎(chǔ)。假如規(guī)劃的成果與現(xiàn)實(shí)相差太遠(yuǎn)或者經(jīng)費(fèi)不夠，那么，未來(lái)規(guī)劃項(xiàng)目的開(kāi)展將會(huì)大大受阻，并且很有可能會(huì)因?yàn)橘Y金不足而被終止。此外，也存在著其他工程建設(shè)中的一些問(wèn)題。受企業(yè)經(jīng)營(yíng)的制約，企業(yè)的財(cái)務(wù)人員在進(jìn)行財(cái)政預(yù)算的項(xiàng)目時(shí)，沒(méi)有進(jìn)行真實(shí)的模擬操作，不能根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)情況，純粹通過(guò)主觀判斷來(lái)進(jìn)行計(jì)劃執(zhí)行，也不能選擇項(xiàng)目方法。隨著時(shí)間的推移，就會(huì)出現(xiàn)對(duì)企業(yè)財(cái)政預(yù)算管理的缺失，以及不完善和不合理的財(cái)政預(yù)算管理方式，從而使企業(yè)的財(cái)務(wù)質(zhì)量下降，尤其是到了工程的后期，更容易發(fā)生資金鏈的問(wèn)題。但是，在PPP模式下的融資方式下，目前還沒(méi)有進(jìn)行過(guò)系統(tǒng)的探討，更沒(méi)有針對(duì)PPP模式下企業(yè)融資的具體情況做出相應(yīng)的調(diào)整與改進(jìn)。此外，相關(guān)的財(cái)務(wù)人員并不能與工程項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作相結(jié)合，對(duì)其進(jìn)行全面的考量，從而在對(duì)項(xiàng)目方式的選取上也會(huì)出現(xiàn)一些偏頗，最終造成了項(xiàng)目的財(cái)務(wù)預(yù)算的效果不能完全體現(xiàn)出來(lái)。（三）投資回收期長(zhǎng)，投資收益受外部影響大PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)周期一般比較長(zhǎng)，最多可以達(dá)到30年左右。在運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，投資收益會(huì)受到來(lái)自外部的巨大沖擊。比如，項(xiàng)目可能會(huì)受到國(guó)家、地方規(guī)劃變動(dòng)以及投資能力的影響。此外，PPP項(xiàng)目還存在著大量的同質(zhì)化現(xiàn)象，開(kāi)發(fā)存在著嚴(yán)重的缺陷，這就會(huì)造成車流、人流和客戶的分流，這就給使用者帶來(lái)了支付不充分的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目的執(zhí)行可能會(huì)受限于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，因此，在執(zhí)行過(guò)程中，政府財(cái)政預(yù)算沒(méi)有足夠的資金來(lái)全額發(fā)放可行性缺口補(bǔ)貼，而納入了一般公共預(yù)算中的政府可行性缺口補(bǔ)貼，也沒(méi)有足夠的資金來(lái)獲得下一個(gè)會(huì)計(jì)年度的當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)的認(rèn)可，這就造成了政府可行性缺口補(bǔ)貼的發(fā)放不到位，甚至是不及時(shí)的情況。由于相關(guān)法律和政策的改變，工程在運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，需要對(duì)經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行提高，對(duì)更新改造的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行提升，并將更新改造的折舊攤銷時(shí)間進(jìn)行縮短，這就會(huì)對(duì)運(yùn)營(yíng)成本造成一定的增加。與此同時(shí)，也會(huì)出現(xiàn)將收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行下調(diào)，將收費(fèi)內(nèi)容進(jìn)行縮減，并將收費(fèi)時(shí)間縮短，從而對(duì)工程可用性付款造成不利的影響。上述因素對(duì)PPP項(xiàng)目的投資效益有一定的影響。（四）內(nèi)控力度不足，財(cái)務(wù)管理落實(shí)不到位PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理工作應(yīng)建立在完善嚴(yán)密的內(nèi)部控制體系基礎(chǔ)之上，并對(duì)其進(jìn)行各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理，促進(jìn)PPP項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)管理質(zhì)量與效率提高，起到制約作用。但是從PPP項(xiàng)目公司目前的實(shí)際情況可以看出，目前金融管理工作內(nèi)部控制不足，內(nèi)部控制制度缺失，這已經(jīng)成了新時(shí)代PPP項(xiàng)目中的一個(gè)共性問(wèn)題。究其原因，主要是由于PPP項(xiàng)目公司發(fā)展的歷史尚淺，其內(nèi)控制度的構(gòu)建尚不健全，公司的內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)偏低，內(nèi)控制度難以落實(shí)，內(nèi)控制度存在一定的弊端與漏洞，這必然會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目融資工作的各環(huán)節(jié)造成一些問(wèn)題。目前，企業(yè)的內(nèi)控制度主要從企業(yè)的總體需要出發(fā)，而企業(yè)的內(nèi)控制度還不夠完善。這就會(huì)造成對(duì)公司整體需求的忽略，在普遍性而又不夠細(xì)致的內(nèi)部工作實(shí)踐中，進(jìn)而影響了內(nèi)控工作的指導(dǎo)功能和有效性。根據(jù)傳統(tǒng)的內(nèi)控模型，導(dǎo)致目前的內(nèi)控狀況比較不公平，公司僅僅把PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理工作聚焦在一點(diǎn)上，只對(duì)其進(jìn)行內(nèi)部控制，缺乏對(duì)整個(gè)內(nèi)控體制的全面管理，導(dǎo)致了公司的財(cái)務(wù)管理水平和效率的下降。四、PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的優(yōu)化措施（一）提高投資決策的科學(xué)化水平科學(xué)投資決策是指PPP項(xiàng)目公司在科學(xué)理論的指導(dǎo)下，選擇科學(xué)的方式和流程，讓各領(lǐng)域具有豐富經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人士、專家學(xué)者和管理者密切合作，通過(guò)項(xiàng)目可行性和科學(xué)論證，選擇出最優(yōu)方案，以獲取最大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的過(guò)程。在一個(gè)企業(yè)的投資項(xiàng)目中，要進(jìn)行科學(xué)的管理。一是要對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行嚴(yán)密的約束。企業(yè)應(yīng)該建立起一套嚴(yán)格的工程管理決策責(zé)任制，當(dāng)工程管理決策出現(xiàn)錯(cuò)誤時(shí)，必須對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)與法律上的問(wèn)責(zé)。二是對(duì)投資項(xiàng)目的評(píng)價(jià)體系進(jìn)行了規(guī)范化。目前，雖然企業(yè)工程評(píng)估已被廣泛應(yīng)用，但仍面臨著許多困難。許多工程的可行性論證只是為了使工程獲得批準(zhǔn)，而并非科學(xué)。因此，必須建立健全后評(píng)價(jià)的管理模式，使后評(píng)價(jià)工作規(guī)范化、法制化。（二）強(qiáng)化項(xiàng)目資金預(yù)算控制在PPP項(xiàng)目的整體籌備過(guò)程中，對(duì)于項(xiàng)目所涉及的各種類型的資金，需要有關(guān)人員運(yùn)用適當(dāng)?shù)募夹g(shù)與方法來(lái)進(jìn)行成本計(jì)算。而且，在確定了成本核算結(jié)果后，還要制定相應(yīng)的資金配置方案，這樣才能確保項(xiàng)目的成本效率，最大限度地防范項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，要從整體上對(duì)工程的科學(xué)性和可行性進(jìn)行充分的考量，根據(jù)工程所需的資金，制定整體的投資方案，方案中要包含物資、設(shè)備、人員招聘等方面的內(nèi)容。既要保證效率，又要盡可能地節(jié)約PPP項(xiàng)目的成本，以確保項(xiàng)目的順利進(jìn)行。在企業(yè)開(kāi)展PPP工作的過(guò)程中，有很大的可能會(huì)碰到與信貸相關(guān)的情況，這就需要企業(yè)的相關(guān)人員對(duì)與信貸相關(guān)的情況有一個(gè)全面的了解，并以企業(yè)的實(shí)際工作運(yùn)作狀況為依據(jù)，以企業(yè)的信貸需求為依據(jù)，對(duì)PPP工作的資金規(guī)模進(jìn)行一個(gè)初步的估計(jì)，以便更好地解決企業(yè)對(duì)融資問(wèn)題的處理。（三）加強(qiáng)項(xiàng)目投資總額管控在項(xiàng)目開(kāi)始之前，項(xiàng)目公司要確定項(xiàng)目的總投資和內(nèi)部財(cái)務(wù)回報(bào)率等控制指標(biāo)。在執(zhí)行的過(guò)程中，項(xiàng)目公司應(yīng)該強(qiáng)化對(duì)初步設(shè)計(jì)或施工圖設(shè)計(jì)的管理，把項(xiàng)目的總投資控制目標(biāo)作為核心，從而對(duì)項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)或施工圖設(shè)計(jì)工作進(jìn)行有效的指導(dǎo)。在工程進(jìn)行過(guò)程中，公司可以盡可能地提前鎖定人工、材料和機(jī)械的成本，包括選擇勞動(dòng)力和材料供應(yīng)商，以及建立自己的采石場(chǎng)；嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目投資協(xié)議、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議和PPP合同中有關(guān)征地拆遷工作主體、費(fèi)用支出及承擔(dān)主體的規(guī)定，防止項(xiàng)目實(shí)際承擔(dān)的征地拆遷費(fèi)用超出約定的費(fèi)用。優(yōu)先選擇具有較高利率的金融機(jī)構(gòu)，并盡可能將項(xiàng)目融資成本提前鎖定，降低項(xiàng)目融資成本成本上升的風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)以上的方式，企業(yè)可以使總的投資費(fèi)用保持在總的投資控制目標(biāo)的范圍內(nèi)，從而保證了項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期的財(cái)務(wù)收益率。（四）建立完善的內(nèi)控體系PPP項(xiàng)目公司在進(jìn)行財(cái)務(wù)管理工作時(shí)，要與現(xiàn)實(shí)情況相聯(lián)系，對(duì)其存在的問(wèn)題進(jìn)行改進(jìn)，使其更加規(guī)范、更加科學(xué)，從而確保資本的正常運(yùn)作。PPP項(xiàng)目公司應(yīng)盡快構(gòu)建健全內(nèi)部控制系統(tǒng)，使內(nèi)部控制得到切實(shí)落實(shí)，同時(shí)開(kāi)展其他方面的工作，以提升內(nèi)部控制的效能。公司應(yīng)該加大對(duì)員工的培養(yǎng)力度，設(shè)立專業(yè)的內(nèi)部控制崗位，使相關(guān)人員能夠發(fā)揮自己的職能優(yōu)勢(shì)和職業(yè)素養(yǎng)，并在工作中開(kāi)展實(shí)踐，從而提升公司的內(nèi)部控制工作水平。在開(kāi)展內(nèi)控工作的