政治制度及其功能

【數(shù)據(jù)庫】馬列、哲學(xué)、政治、法律、社科總論2000年

【文獻(xiàn)號】3352

【原文出處】鄭州大學(xué)學(xué)報：社科版

【原刊期號】200005

【原刊頁號】11～15

【分類號】D0

【分類名】政治學(xué)

【復(fù)印期號】200006

【標(biāo)題】論政治制度及其功能

【作者】馬德普

【作者簡介】馬德普（1955—），男，河南禹州人，天津師范大學(xué)政法系、政治文化研究所教授，從事政治理論研究。（天津300073）

【內(nèi)容提要】政治制度是為維護(hù)和增進(jìn)公共利益而限制、調(diào)節(jié)、疏導(dǎo)各階級、集團(tuán)或個人政治活動的規(guī)范體系。其社會功能是目標(biāo)定向功能，促進(jìn)價值生產(chǎn)的創(chuàng)制功能、維護(hù)價值生產(chǎn)的保障功能、促進(jìn)合作的整合功能、社會價值的分配功能。

【關(guān)鍵詞】制度/政治制度/功能

【正文】

什么是“政治制度”？人們?yōu)槭裁匆獎?chuàng)立政治制度？或者說政治制度有什么樣的社會作用或功能？這些問題本是政治學(xué)研究中的基本問題。然而到目前為止，這些基本問題還沒有令人滿意的答案，以至于在實踐中理論常常不能發(fā)揮有效的指導(dǎo)作用。本文擬就上述問題略陳管見，以就教于學(xué)界的同仁。

一

要明確什么是“政治制度”，首先要弄明白什么是“制度”。不過遺憾的是，盡管人們很早就創(chuàng)造了“制度”一詞，并在日常語言中頻繁地加以使用，但對其含義卻眾說紛紜，莫衷一是。

以研究制度見長的制度學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)家們，對“制度”就有各種各樣的解釋。制度學(xué)派的創(chuàng)始人凡勃倫把“制度”看作是“個人或社會對有關(guān)的某些關(guān)系或某些作用的一般思想習(xí)慣”[1]（P110）?？得⑺箘t把“制度”解釋為“集體行動控制個體行動”[2]（P87）。格魯奇在《比較經(jīng)濟(jì)制度》一書中把“制度”定義為“構(gòu)成統(tǒng)一整體的各個項目相互依存或相互影響的綜合體或圖式。”認(rèn)為“各種類型的制度，都具有規(guī)則性、系統(tǒng)性或規(guī)律性的共同特點”[3]（P5）。諾斯在《經(jīng)濟(jì)史上的結(jié)構(gòu)和變革》一書中，給“制度”一詞下過兩個形式不同但實質(zhì)一致的定義。他說：“制度實際上是人和資本存量之間及資本存量、產(chǎn)品勞務(wù)的產(chǎn)量和收入分配之間的過濾器?！薄爸贫仁菫榧s束在謀求財富或本人效用最大化中個人行為而制定的一組規(guī)章、依循程序和倫理道德行為準(zhǔn)則?！敝贫鹊淖饔镁褪恰疤峁┤祟愒谄渲邢嗷ビ绊懙目蚣?，使協(xié)作和競爭的關(guān)系得以確定，從而構(gòu)成一個社會特別是構(gòu)成了一種經(jīng)濟(jì)秩序”[4]（P195—196）。T·W舒爾茨將“制度”定義為“一種行為規(guī)則，這些規(guī)則涉及社會、政治及經(jīng)濟(jì)行為?！盵5]（P253）

除了經(jīng)濟(jì)學(xué)家以外，社會學(xué)家、法學(xué)家和政治學(xué)家們也給制度下過各種不同的定義。例如，帕森斯在《社會系統(tǒng)》一書中曾經(jīng)指出：“制度可以叫做復(fù)雜的制度化的角色整合，這種整合在所談及的社會系統(tǒng)中具有戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)的意義?！盵6]（P521—522）在《政治學(xué)分析辭典》中，美國政治學(xué)者把制度（institution）解釋為“在有關(guān)價值的框架中由有組織的社會交互作用組成的人類行為的固定化模式”[7]（P77）。英國法學(xué)家麥考密克在《制度法論》一書中，曾經(jīng)試圖區(qū)分“制度”和“規(guī)則”兩個概念，認(rèn)為“哲學(xué)意義上的制度（和制度事實）顯然與規(guī)則有某些關(guān)系，但并不與規(guī)則等同”[8]（P63）。制度“存在于規(guī)范或規(guī)則的背景中，并為規(guī)范或規(guī)則而存在，這些規(guī)范或規(guī)則（以復(fù)雜的組合形式）各自對人在社會背景中的行為賦予意義、使之合法、加以管理甚至予以認(rèn)可”[8]（P20）。作者指出，制度概念“是用規(guī)則或通過規(guī)則表述的，規(guī)則的任何出現(xiàn)、發(fā)展或進(jìn)化的過程都可能是制度的出現(xiàn)、發(fā)展或進(jìn)化的過程。這要取決于有關(guān)的機(jī)構(gòu)將規(guī)則的發(fā)展或進(jìn)化加以概念化的方式?！盵8]（P19）

我國的經(jīng)濟(jì)學(xué)者張宇燕對制度曾作過較深入的分析，他認(rèn)為“制度的本質(zhì)內(nèi)涵不外乎兩項，即習(xí)慣和規(guī)則”[1]（P120），其主要特征有：第一，制度是人類適應(yīng)環(huán)境的結(jié)果；第二，其主要表現(xiàn)形式之一，是人們習(xí)以為常的慣例，或是規(guī)范化的行為方式；第三，規(guī)則是制度的另一核心，它的主要特征在于其具有強制性或約束性，并主要由法律法規(guī)、組織安排和政策來得到表現(xiàn)；第四，制度和集體行動交織在一起；第五，制度是為人們之間的交往、合作及交易的順利進(jìn)行提供保障的工具；第六，制度是以組織為載體，組織是由制度來支撐和維護(hù)的。[1]（P117—119）

以上羅列的各科學(xué)者對“制度”下的不同定義，都是從不同角度對制度進(jìn)行的界定，其中有的較接近本質(zhì)，有的則過于寬泛。把規(guī)則（或規(guī)范）與制度等同起來，沒有看到二者的區(qū)別。根據(jù)人們的日常用語習(xí)慣，我們可以看到，規(guī)則（或規(guī)范）是比制度的外延要寬的一個概念。規(guī)則（或規(guī)范）可以包括法律、道德、習(xí)慣、政策、規(guī)章、制度等，而制度則不能完全包括法律、政策、習(xí)慣、道德和規(guī)章。實際上，制度是包含在規(guī)則之中，而又與法律、政策、習(xí)慣、道德、規(guī)章等相交叉的一個概念，如果用圖來說明的話，可以圖示如下：

上圖作為一個平面圖，無法完全表示各種具體規(guī)范之間的交叉關(guān)系，如習(xí)慣與法律之間就有某種交叉關(guān)系，但在此平面圖上無法表示，因此，只能略去。然而，即使如此，我們也可以看到，制度是規(guī)則（規(guī)范）的一種，是規(guī)則體系中具有核心意義的部分，這種核心意義主要表現(xiàn)在它為組織（或社會系統(tǒng)）提供了一個基本框架，這個框架反映著組織（或社會系統(tǒng)）的基本價值取向，規(guī)定著組織或社會系統(tǒng)中基本價值的生產(chǎn)和分配，并為解決圍繞基本價值的分配而引起的沖突提供一些基本的程序和準(zhǔn)則。換句話說，這種核心意義，就是帕森斯所說的“戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)的意義”。

需要說明的是，我們把基本價值這一概念引入到制度的解釋中去，理由有以下幾點：第一，任何組織或社會系統(tǒng)都是為實現(xiàn)某種基本價值（通俗一點講就是利益）而存在的。人們之所以過社會生活或成立（參加）某一組織，都是為了實現(xiàn)某種利益。第二，組織（或社會系統(tǒng)）作為基本價值的生產(chǎn)單位，要想使生產(chǎn)得以順利進(jìn)行，就必須有某種制度規(guī)范作保障。這種制度，一方面規(guī)定生產(chǎn)什么，如何生產(chǎn)以及保障生產(chǎn)中的協(xié)作；另一方面，還要規(guī)定產(chǎn)品（利益、價值）的分配，并能調(diào)節(jié)分配中的沖突。第三，制度本質(zhì)上是一種人造的工具，作為一種“人為事物”，對它的定義應(yīng)從它的功能或者它所實現(xiàn)的目的入手。這個目的就是基員的認(rèn)識，并需要公共權(quán)力的確認(rèn)。只有被認(rèn)識的利益，才能成為推動人們行動的動機(jī)；只有被公共權(quán)力確認(rèn)的公共利益，才能成為政策制定的準(zhǔn)繩；只有轉(zhuǎn)化為公共政策，公共利益才有可能加以實現(xiàn)。而這種公共利益的確認(rèn)和實現(xiàn)過程都是在政治制度的框架內(nèi)進(jìn)行的。這個框架預(yù)定了公共權(quán)力的分配格局，從而也預(yù)定了認(rèn)識和選擇公共利益的可能空間。權(quán)力的格局就是社會勢力或社會力量相互關(guān)系的格局。由于每種社會勢力受自身利益的局限，并且各種勢力都力圖使確認(rèn)的公共利益與自身利益相容，所以，各自認(rèn)識和選擇的公共利益是有很大差異的。公共權(quán)力作為社會力量相互關(guān)系的一個體系，其確認(rèn)的公共利益一定是與這種力量關(guān)系相適應(yīng)的。良好的政治制度是能夠符合社會需要、有利于真正公共利益的確認(rèn)和實現(xiàn)的組織公共權(quán)力的制度。

政治制度的第二個社會功能是安排促進(jìn)價值生產(chǎn)的各種制度的創(chuàng)制功能。如前所述，每種制度規(guī)范都是為維護(hù)或促進(jìn)某種價值（利益）的生產(chǎn)或分配而設(shè)立的。不過社會中的制度，有些是自發(fā)生成的，也有許多是人們有意識創(chuàng)立的。在這些有意創(chuàng)立的制度中，公共權(quán)力創(chuàng)立的制度最具有普遍性和權(quán)威性，而且對價值的生產(chǎn)或分配也影響最大。所以，西方的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家們斷定，國家對產(chǎn)權(quán)制度的效率負(fù)有責(zé)任。當(dāng)然，創(chuàng)立制度的是那些掌握公共權(quán)力的人，而不是政治制度本身。然而，政治制度決定了什么人掌權(quán)，如何掌權(quán)，以及掌權(quán)者決策或創(chuàng)制的規(guī)則等問題。從這個意義上，我們說政治制度有創(chuàng)制的功能，或起碼說有影響創(chuàng)制的功能。正如政治制度為社會預(yù)定了一個基本價值目標(biāo)框架一樣，它也為社會預(yù)定了一個創(chuàng)制的可能性空間。這種創(chuàng)制功能是政治制度最具生產(chǎn)性的功能。這里的生產(chǎn)性不僅意味著它生產(chǎn)了一些新的制度，而且更重要的是意味著它通過這些制度促進(jìn)了社會中它所鼓勵的價值生產(chǎn)。西方的行為主義政治學(xué)家們，可能是受“福利國家”運動時期重視分配問題的社會潮流的影響，大多都把政治看作是對價值進(jìn)行權(quán)威性分配的活動，看不到政治的生產(chǎn)性功能，這不能不說是一個巨大的缺憾。相反，一些社會學(xué)家倒認(rèn)識到了這一點。如帕森斯就把政治制度看作是對集體達(dá)成目標(biāo)活動的效益有最直接影響的規(guī)范結(jié)構(gòu)[10]。這里的達(dá)標(biāo)活動毫無疑問就是價值的生產(chǎn)活動。政治制度就是通過自身和其他制度安排，疏導(dǎo)社會的力量和人們的活動，從而提高了它所鼓勵的價值生產(chǎn)活動的效率，增加了社會的價值總量。因此一個社會能否繁榮昌盛，在很大程度上取決于政治制度的這種疏導(dǎo)能力和生產(chǎn)能力。

政治制度的第三個社會功能是限制有害價值生產(chǎn)的各種活動的保障功能。任何制度都具有限制人的某些活動的作用。這種限制自然不是無目的的限制，它的目的無非就是防止兩敗俱傷的行為沖突，保護(hù)人們的合法利益，維護(hù)某種價值生產(chǎn)所需的條件和秩序。這種限制作用，主要通過直接限制人的某些政治行為，以及通過在這種政治制度框架中制定的法律規(guī)范限制人的其他一些行為，來維護(hù)整個社會的秩序，保障該政治制度所允許或鼓勵的價值生產(chǎn)活動的順利進(jìn)行。政治制度在這方面首先是通過維護(hù)政治秩序，其次是通過維護(hù)各種社會秩序，來履行自己的保障功能的。前者是它的直接作用，后者是它的間接作用。

政治制度的第四個社會功能是調(diào)節(jié)社會成員或群體之間的沖突以促進(jìn)合作的整合功能。任何社會都需要一系列的整合機(jī)制才能防止分裂，維持生存。政治制度是最重要的整合機(jī)制之一。它通過對政治參與渠道的安排，通過對調(diào)節(jié)沖突的政治程序的制定，把互相沖突的各種社會政治力量整合在一個統(tǒng)一的體制和秩序之中，使沖突和合作得以平衡，沒有這種合作和整合，社會就不可能對公共利益達(dá)成較高程度的一致認(rèn)識，社會的價值生產(chǎn)也不可能得到有效的維護(hù)。政治制度的這種調(diào)節(jié)作用與上述的限制作用有很大不同，限制是通過一些禁止性規(guī)范來實現(xiàn)的，而調(diào)節(jié)多是通過一些程序性規(guī)范來實現(xiàn)的。政治制度的程序性規(guī)范規(guī)定了各種利益的表達(dá)方式和程序，也規(guī)定了利益綜合的一系列機(jī)制。通過這些規(guī)范，互相分歧和沖突的利益經(jīng)過討價還價和讓步妥協(xié)被整合在了一起，局部或集團(tuán)利益轉(zhuǎn)化成能夠互相兼容的利益，或者能夠與公共利益相容的利益。于是，公共利益的內(nèi)容得以表達(dá)，合作的基礎(chǔ)得以認(rèn)同，基本的秩序得以確立。

政治制度的第五個社會功能是對社會中的價值進(jìn)行權(quán)威性分配的功能。本來，政治制度調(diào)節(jié)沖突的功能本身就有分配價值的作用。這里，我們把分配功能獨立出來，主要是因為價值的分配不僅通過程序性規(guī)范的調(diào)節(jié)來實現(xiàn)，而且還通過指令性規(guī)范來直接進(jìn)行。另外，利益沖突的調(diào)節(jié)主要是為了達(dá)到社會整合的目的，而價值（利益）分配本身則不僅是或不一定是為了實現(xiàn)社會的整合。換句話說，利益調(diào)節(jié)只會有利于社會和諧，而利益分配則有可能會促進(jìn)和諧，也有可能會加劇沖突或引起分裂?，F(xiàn)代社會多采取利益各方共同參與的調(diào)節(jié)方式進(jìn)行分配，而傳統(tǒng)社會多通過指令性制度規(guī)范或統(tǒng)治者的行政命令分配利益（價值）。當(dāng)然，現(xiàn)代社會也會有一些指令性分配，而傳統(tǒng)社會也會有一些調(diào)節(jié)性分配。無論什么樣的分配，只要通過政治制度來進(jìn)行，它就一定具有權(quán)威性，也即它是由強制性公共權(quán)力來實施和保障的。政治制度的價值分配功能，主要體現(xiàn)在政治制度對政治利益的分配性規(guī)定，這些規(guī)定所形成的政治格局對其他利益分配的權(quán)威性影響，以及為解決沖突所制定的程序性政治規(guī)則對利益分配結(jié)果的決定性影響等方面。

政治制度可能還會有一些其他功能，但上述功能是其主要功能。一個社會之所以要創(chuàng)立一套政治制度，主要就是為了履行上述功能，以維護(hù)社會生存，促進(jìn)社會發(fā)展。因此，從本質(zhì)上講，政治制度是社會實現(xiàn)自身價值目標(biāo)的工具。一旦它選定的價值目標(biāo)框架不符合社會生存發(fā)展的客觀利益（價值）要求，或者它所維護(hù)和促進(jìn)的價值生產(chǎn)不符合大多數(shù)社會成員的利益需要，或者它不能有效地保障有利社會的價值生產(chǎn)活動，或者其價值分配的方式與結(jié)果不能促進(jìn)社會的合作，不為大多數(shù)人所認(rèn)可，那么，政治制度變革的時機(jī)就會到來。

【參考文獻(xiàn)】

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