《公共管理導(dǎo)論》公共預(yù)算與財(cái)政管理

公共管理導(dǎo)論CONTENTS公共預(yù)算與財(cái)政管理公共預(yù)算與財(cái)政管理概述公共預(yù)算的研究視角與理論發(fā)展財(cái)政體制理論與實(shí)踐CONTENTS公共預(yù)算與財(cái)政管理公共預(yù)算與財(cái)政管理概述公共預(yù)算的研究視角與理論發(fā)展財(cái)政體制理論與實(shí)踐公共財(cái)政管理公共財(cái)政管理是公共組織處理有關(guān)公共資金的所有管理活動(dòng)。和其他的管理過程一樣，公共財(cái)政管理是一種由參與管理的有關(guān)人員構(gòu)筑和協(xié)商的結(jié)果。財(cái)政管理者與其他管理者的行為并無二致，二者都在努力減輕因資源來源以及資源量的不確定帶來的模糊現(xiàn)象，同時(shí)二者也都在努力把關(guān)鍵的外部利益需求或突發(fā)的利益需求與組織成員的能力和利益聯(lián)系起來。公共財(cái)政管理主要研究資金如何流入各個(gè)公共機(jī)構(gòu)、如何在機(jī)構(gòu)內(nèi)流動(dòng)以及如何流出的過程，所涉及的專業(yè)領(lǐng)域有預(yù)算、會(huì)計(jì)、收支、采購、閑置資金投資、公債、風(fēng)險(xiǎn)管理、審計(jì)等。公共財(cái)政管理的目標(biāo)是：通過財(cái)政資源的配置與預(yù)算的編列，幫助政府將其決策轉(zhuǎn)化為行動(dòng)；通過掌握財(cái)務(wù)信息提升政府決策水平；通過考核財(cái)務(wù)結(jié)果促進(jìn)政府的行政效率。公共財(cái)政管理的主要任務(wù)包括控制、管理、計(jì)劃與問責(zé)。公共財(cái)政管理財(cái)政管理理論在變化過程中出現(xiàn)了三種不同發(fā)展方向的理論，分別是正統(tǒng)理論、現(xiàn)行理論和替代理論。公共預(yù)算管理公共預(yù)算是政府在一定時(shí)期內(nèi)為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)，按法律程序編制、審查、批準(zhǔn)的公共財(cái)政收支計(jì)劃。公共預(yù)算主要考慮公共部門取得和使用資源的計(jì)劃，涉及收入如何取得以及費(fèi)用如何支付的決策。從形式上看，公共預(yù)算是所在財(cái)政年度的預(yù)期收入和支出的一覽表。從本質(zhì)上看，公共預(yù)算是政府具有法律效力的文件。從內(nèi)容上看，公共預(yù)算是政府對財(cái)政收支計(jì)劃的具體安排，政府預(yù)算反映了可供政府集中支配的財(cái)政資金的數(shù)量多少，公共預(yù)算的執(zhí)行是財(cái)政收支的籌措和使用過程，政府決算則是政府預(yù)算執(zhí)行的總結(jié)。公共預(yù)算管理公共預(yù)算應(yīng)遵循以下八項(xiàng)原則：公開原則政府預(yù)算內(nèi)容應(yīng)公開，讓所有國民都能充分料及政府的收支狀況、財(cái)政計(jì)劃和施政內(nèi)容。明確原則政府預(yù)算的收入來源和支出用途、項(xiàng)目與分類都應(yīng)明確。事前決定原則政府預(yù)算應(yīng)該在每一年度開始前，通過法定程序?qū)徸h通過。嚴(yán)密原則政府預(yù)算應(yīng)對各支出項(xiàng)目產(chǎn)生約束力，并力求與將來的決算一致。限定原則預(yù)算的各個(gè)項(xiàng)目相互間應(yīng)有明確的界限，禁止經(jīng)費(fèi)相互流用，同時(shí)限定須在統(tǒng)一年度支出。單一原則國家的財(cái)政收支應(yīng)納入一個(gè)預(yù)算內(nèi)綜合表示，不得另有獨(dú)立的預(yù)算，即預(yù)算須單一，不得有多個(gè)。完全原則所有收入與支出完全列入預(yù)算中，不得有任何預(yù)算外收支，以維持國家財(cái)政的完整。不相屬原則任何財(cái)政的收入與支出，不得有個(gè)別相屬關(guān)系。公共預(yù)算管理提升行政績效的預(yù)算原則包括以下八條：計(jì)劃原則政府所有預(yù)算都應(yīng)按照計(jì)劃編制，預(yù)算反映政府計(jì)劃，兩者具有密切關(guān)系。責(zé)任原則行政人員對預(yù)算的責(zé)任是使行政機(jī)關(guān)的計(jì)劃符合立法部門所反映的民意，并以最低的成本來執(zhí)行計(jì)劃。根據(jù)報(bào)告原則預(yù)算的編制、立法與執(zhí)行，都應(yīng)根據(jù)政府各機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)及業(yè)務(wù)報(bào)告，而非盲目地任意決定預(yù)算。具備適當(dāng)權(quán)力原則行政機(jī)關(guān)為有效執(zhí)行預(yù)算，必須具備執(zhí)行預(yù)算的權(quán)限及執(zhí)行職權(quán)的必要人員。多元預(yù)算手續(xù)原則政府預(yù)算的手續(xù)，可依行政活動(dòng)、工作計(jì)劃的不同而有差異，無須要求一致。自由裁量原則對于政府各支出項(xiàng)目及內(nèi)容，不宜過分詳訂并限制流用，在不違反施政方針或目標(biāo)的前提下，可給予各機(jī)關(guān)自由裁量的空間，以更有效地使用資源。預(yù)算時(shí)間彈性原則為充分發(fā)揮預(yù)算的經(jīng)濟(jì)功能，政府施政計(jì)劃的實(shí)施及經(jīng)費(fèi)支出時(shí)期，可隨總體經(jīng)濟(jì)狀況做必要的調(diào)整。預(yù)算機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)原則中央預(yù)算機(jī)關(guān)與各機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)預(yù)算及計(jì)劃的部門，應(yīng)相互保持充分聯(lián)系、協(xié)調(diào)與合作的關(guān)系。CONTENTS公共預(yù)算與財(cái)政管理公共預(yù)算的研究視角與理論發(fā)展公共預(yù)算與財(cái)政管理概述財(cái)政體制理論與實(shí)踐經(jīng)濟(jì)學(xué)對公共預(yù)算的研究，主要是運(yùn)用福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，分析政府預(yù)算的問題，其中既有實(shí)證性分析，也有規(guī)范性分析。規(guī)范性分析的方法可以上溯到18世紀(jì)亞當(dāng)·斯密所確定的租稅與政府支出的基本原則，如政府決定采取某種稅收所依據(jù)的原則是什么，哪種形態(tài)的政府支出是最適當(dāng)?shù)?。而?shí)證的方法，則是通過運(yùn)用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法來解答“如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化”的問題。經(jīng)濟(jì)學(xué)對公共預(yù)算管理問題的研究與建議，基本上屬于理論層面的貢獻(xiàn)，對于實(shí)際預(yù)算操作并未發(fā)揮多大的指導(dǎo)作用，例如外部利益的測量雖非不可能，但執(zhí)行上卻相當(dāng)困難；而多數(shù)決定的投票方式犧牲少數(shù)人的偏好，也無法完全取代市場機(jī)制的全體一致性。同時(shí)，由于預(yù)算收入的限制，政府大部分政策屬于零和的游戲，帕累托效率標(biāo)準(zhǔn)也往往是無法適用的。公共預(yù)算的研究視角經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究視角從政治學(xué)的角度看，公共預(yù)算本身就是一種政治產(chǎn)物，研究預(yù)算應(yīng)從分析公共政策的決策過程及預(yù)算如何被執(zhí)行出發(fā)。最具代表性的研究觀點(diǎn)是威爾達(dá)夫斯基在《預(yù)算過程中的新政治》中提出的預(yù)算策略。威爾達(dá)夫斯基試圖從政治學(xué)的角度解釋公共預(yù)算的演進(jìn)過程及其結(jié)果，認(rèn)為公共預(yù)算管理只是公共政策分析的一部分，預(yù)算過程的模型應(yīng)考慮組織內(nèi)的協(xié)調(diào)與整合、主要利益相關(guān)主體的權(quán)力分配、政治策略，以及獲得預(yù)算資金的預(yù)期等。政治學(xué)的研究觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)預(yù)算過程的政治本質(zhì)，其考慮問題的出發(fā)點(diǎn)是政治制度與政治行為之間的互動(dòng)影響和因果關(guān)系。將預(yù)算過程視為漸進(jìn)行為的政治模型確有其存在的理由，許多預(yù)算的實(shí)例顯示，政府預(yù)算的編制，每年度都以前一年度的預(yù)算額度為基礎(chǔ)，以增進(jìn)方式累加而成。此外，越來越多的研究文獻(xiàn)也主張追求效率的理性決策模式是不正確的，人民或政府預(yù)算的決策通常滿足基本條件即可。公共預(yù)算的研究視角政治學(xué)的研究視角管理學(xué)的研究主張預(yù)算制度應(yīng)融合更多的分析管理方法，以使得公共決策能更具成效、預(yù)算資源的使用能更有效率。管理學(xué)的研究將預(yù)算過程視為功能性的名詞，包含控制、管理與規(guī)劃等因素，并進(jìn)一步地將預(yù)算形式從傳統(tǒng)的按支出用途分類改為按功能與績效分類，進(jìn)而按計(jì)劃編列。對于公共管理者而言，預(yù)算是一把雙刃劍，它既是一個(gè)控制手段又是一個(gè)被控制的手段。每個(gè)預(yù)算程序都要求公共管理者完成三個(gè)任務(wù)：一是從組織工作單位的環(huán)境中獲得資源；二是組織的從屬單位分配這些資源；三是跟蹤消費(fèi)以確保資源分配獲得關(guān)注。這種管理變革體現(xiàn)在預(yù)算形式上，要求從傳統(tǒng)的按支出用途分類改為按功能與績效分類，并按項(xiàng)目與計(jì)劃編制預(yù)算。這些預(yù)算制度是建立在預(yù)算是一個(gè)理性決策過程這一基本假設(shè)前提之上的，其目的在于將預(yù)算過程從支持政府官僚行政資金的被動(dòng)角色，改為積極地決定政府施政計(jì)劃與目的的工具，即預(yù)算是理性決策的過程。這種運(yùn)用管理學(xué)基本原理分析政府預(yù)算問題的思考，拓展了傳統(tǒng)預(yù)算管理研究的范圍，這種以管理學(xué)的視角來考察政府預(yù)算問題的研究范式，很可能成為今后財(cái)政學(xué)與政府預(yù)算管理研究的發(fā)展方向。然而，這種視預(yù)算過程為理性決策的模型，在具體應(yīng)用中面臨著諸多困難，最基本的有兩個(gè)：第一，預(yù)算模型是否與實(shí)際的預(yù)算決策有關(guān)，即預(yù)算決策到底是由預(yù)算模式?jīng)Q定還是由其他因素，如習(xí)慣、僵化、不可避免的復(fù)雜性或權(quán)力關(guān)系決定；第二，有關(guān)理性決策的問題，這種將預(yù)算過程視為中性并產(chǎn)生理性結(jié)果的觀念，忽視了預(yù)算決策過程中的政治本質(zhì)及利益沖突問題。就某種程度而言，預(yù)算過程固然是決定政府施政計(jì)劃與目的的工具，但仍應(yīng)該考慮政治制度對于預(yù)算行為的影響效果。公共預(yù)算的研究視角管理學(xué)的研究視角漸進(jìn)預(yù)算理論由威爾達(dá)夫斯基在20世紀(jì)60年代提出，它的基本命題是：預(yù)算的做出是漸進(jìn)的，而不是全面的。一個(gè)簡單的智慧是，支出機(jī)構(gòu)決不會(huì)在每個(gè)預(yù)算年度里根據(jù)現(xiàn)有項(xiàng)目的價(jià)值和替代項(xiàng)目的價(jià)值來積極地評估所有的方案。支出機(jī)構(gòu)的預(yù)算要求建立在上一年的預(yù)算基礎(chǔ)之上，并特別關(guān)注邊際上的增加和減少。漸進(jìn)主義者主張預(yù)算過程完全在政府內(nèi)部進(jìn)行，政府并未受到社會(huì)的控制，而利益團(tuán)體的存在也無法決定政府支出。規(guī)范性的漸進(jìn)預(yù)算理論主要包含三點(diǎn)理論假設(shè)：漸進(jìn)預(yù)算理論認(rèn)為多元主義的決策模式是在競爭的預(yù)算要求者中分配資源的最優(yōu)辦法。在漸進(jìn)主義學(xué)派的學(xué)者看來，各自獨(dú)立而又前后相繼的政策制定過程允許不同集團(tuán)的利益輸入公共預(yù)算。漸進(jìn)預(yù)算理論堅(jiān)信全面而又理性的預(yù)算，對于人類行為和政治而言純屬烏托邦，是不可能實(shí)現(xiàn)的。因此，像計(jì)劃規(guī)劃預(yù)算和零基預(yù)算那樣試圖將完全理性引入預(yù)算的改革，是注定要失敗的。漸進(jìn)預(yù)算理論對于社會(huì)試驗(yàn)中的適度的微調(diào)有著一種規(guī)范性的偏見，它主張漸進(jìn)的學(xué)習(xí)而不是大幅度的信念上的跳躍。在漸進(jìn)預(yù)算理論看來，最重要的是我們的民主社會(huì)的政治代表都遵循適度原則。因此，從漸進(jìn)預(yù)算理論角度來說，預(yù)算過程不僅實(shí)際上是漸進(jìn)的，而且從規(guī)范意義上來講也應(yīng)該是漸進(jìn)的。公共預(yù)算的理論發(fā)展?jié)u進(jìn)預(yù)算理論經(jīng)濟(jì)學(xué)對公共預(yù)算的研究，主要是運(yùn)用福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，分析政府預(yù)算的問題，其中既有實(shí)證性分析，也有規(guī)范性分析。規(guī)范性分析的方法可以上溯到18世紀(jì)亞當(dāng)·斯密所確定的租稅與政府支出的基本原則，如政府決定采取某種稅收所依據(jù)的原則是什么，哪種形態(tài)的政府支出是最適當(dāng)?shù)?。而?shí)證的方法，則是通過運(yùn)用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法來解答“如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化”的問題。經(jīng)濟(jì)學(xué)對公共預(yù)算管理問題的研究與建議，基本上屬于理論層面的貢獻(xiàn)，對于實(shí)際預(yù)算操作并未發(fā)揮多大的指導(dǎo)作用，例如外部利益的測量雖非不可能，但執(zhí)行上卻相當(dāng)困難；而多數(shù)決定的投票方式犧牲少數(shù)人的偏好，也無法完全取代市場機(jī)制的全體一致性。同時(shí)，由于預(yù)算收入的限制，政府大部分政策屬于零和的游戲，帕累托效率標(biāo)準(zhǔn)也往往是無法適用的。公共預(yù)算管理經(jīng)濟(jì)學(xué)視角漸進(jìn)預(yù)算理論由威爾達(dá)夫斯基在20世紀(jì)60年代提出，它的基本命題是：預(yù)算的做出是漸進(jìn)的，而不是全面的。一個(gè)簡單的智慧是，支出機(jī)構(gòu)決不會(huì)在每個(gè)預(yù)算年度里根據(jù)現(xiàn)有項(xiàng)目的價(jià)值和替代項(xiàng)目的價(jià)值來積極地評估所有的方案。支出機(jī)構(gòu)的預(yù)算要求建立在上一年的預(yù)算基礎(chǔ)之上，并特別關(guān)注邊際上的增加和減少。漸進(jìn)主義者主張預(yù)算過程完全在政府內(nèi)部進(jìn)行，政府并未受到社會(huì)的控制，而利益團(tuán)體的存在也無法決定政府支出。規(guī)范性的漸進(jìn)預(yù)算理論主要包含三點(diǎn)理論假設(shè)：漸進(jìn)預(yù)算理論認(rèn)為多元主義的決策模式是在競爭的預(yù)算要求者中分配資源的最優(yōu)辦法。在漸進(jìn)主義學(xué)派的學(xué)者看來，各自獨(dú)立而又前后相繼的政策制定過程允許不同集團(tuán)的利益輸入公共預(yù)算。漸進(jìn)預(yù)算理論堅(jiān)信全面而又理性的預(yù)算，對于人類行為和政治而言純屬烏托邦，是不可能實(shí)現(xiàn)的。因此，像計(jì)劃規(guī)劃預(yù)算和零基預(yù)算那樣試圖將完全理性引入預(yù)算的改革，是注定要失敗的。漸進(jìn)預(yù)算理論對于社會(huì)試驗(yàn)中的適度的微調(diào)有著一種規(guī)范性的偏見，它主張漸進(jìn)的學(xué)習(xí)而不是大幅度的信念上的跳躍。在漸進(jìn)預(yù)算理論看來，最重要的是我們的民主社會(huì)的政治代表都遵循適度原則。因此，從漸進(jìn)預(yù)算理論角度來說，預(yù)算過程不僅實(shí)際上是漸進(jìn)的，而且從規(guī)范意義上來講也應(yīng)該是漸進(jìn)的。公共預(yù)算的理論發(fā)展?jié)u進(jìn)預(yù)算理論公共選擇學(xué)派共同的假設(shè)是人類行為基于個(gè)人經(jīng)濟(jì)性的理性，每個(gè)人都追求其個(gè)人利益最大化。公共選擇的理論家創(chuàng)建的兩個(gè)最重要的預(yù)算模型是，中位投票人模型和尼斯坎南的官僚預(yù)算最大化模型。前者是一個(gè)關(guān)于公共產(chǎn)品需求的模型，后者是一個(gè)供給的模型。中位投票人模型認(rèn)為在簡單多數(shù)的規(guī)則之下，中位投票人的偏好決定了公共產(chǎn)品的均衡產(chǎn)出水平，由此，預(yù)算決策就被轉(zhuǎn)化為中位投票人的效用最大化問題。該理論模型最大的優(yōu)點(diǎn)是將公共產(chǎn)品產(chǎn)出的均衡水平的決定這一復(fù)雜的問題簡單化為發(fā)現(xiàn)中位投票者的偏好。但是，中位投票人模型對中位投票人的界定是模糊的。與漸進(jìn)主義模型相比，該模型的解釋范圍狹窄得多，它不能解釋非民主社會(huì)的預(yù)算。在民主社會(huì)中，它的解釋能力也受到限制。盡管該模型的“單峰偏好”假設(shè)在直覺上是很有吸引力的，但是它的另一個(gè)假設(shè)，即“單一面向問題”的假設(shè)在大多數(shù)情況下都不適用。在多面向問題里，簡單多數(shù)原則容易導(dǎo)致自相矛盾，此時(shí)，即使投票者的偏好是單峰的，最終預(yù)算結(jié)果仍依賴于議程設(shè)定。尼斯坎南提出的官僚預(yù)算最大化模型描述了政治家和官僚在預(yù)算交易中的關(guān)系。官僚預(yù)算最大化模型認(rèn)為，官僚并不服務(wù)于政治家們而是服務(wù)于他們自己，即最大化他們個(gè)人的效用，而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，或者說在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)過程中他們將會(huì)尋求最大化他們機(jī)構(gòu)的預(yù)算。在尼斯坎南看來，薪金、津貼、公眾聲譽(yù)、權(quán)力、恩惠、產(chǎn)出、變革的難易度、管理官僚機(jī)構(gòu)的難易度都是可能會(huì)進(jìn)入官僚效用函數(shù)的變量，除了最后兩個(gè)之外，這些因素都是預(yù)算的正的單調(diào)函數(shù)。這也就是說，預(yù)算越大，官僚效用越大。而且，官僚們?yōu)榱松嬉矔?huì)盡量將預(yù)算最大化。官僚機(jī)構(gòu)被看作一個(gè)非營利機(jī)構(gòu)，依靠資助人的撥款，并能夠特定地供給某些人所偏好、在大多數(shù)情況下也是市場交易無法供給的產(chǎn)品和服務(wù)。由于官僚機(jī)構(gòu)與資助人之間的這種雙邊壟斷關(guān)系中存在信息不對稱，官僚機(jī)構(gòu)擁有絕對支配性的壟斷權(quán)力，因此，官僚機(jī)構(gòu)在最大化它們的預(yù)算時(shí)大多數(shù)情況下都可能成功?；谏鲜黾僭O(shè)，尼斯坎南建立了官僚預(yù)算最大化模型。1974年，米格和柏蘭格對該模型進(jìn)行了修正。他們認(rèn)為官僚們最關(guān)心的是管理的自由裁量，從而是追求自由裁量的預(yù)算（收入超過最低成本的部分）最大化。公共預(yù)算的理論發(fā)展公共選擇理論魯賓認(rèn)為公共預(yù)算是一種高度政治性的活動(dòng)，預(yù)算行動(dòng)者們都期望利用預(yù)算過程來獲取更多的資源，并進(jìn)而鞏固、擴(kuò)大他們在政治上的支持度與影響力，而不顧及財(cái)政收支平衡的問題，由此，預(yù)算過程公共預(yù)算不僅僅是技術(shù)性的，它一定會(huì)涉及權(quán)力的重新分配、選票的攫取以及對既有資源的相對剝奪等問題，公共預(yù)算在本質(zhì)上是政治性的，預(yù)算過程中的政治體現(xiàn)了權(quán)力的分配。魯賓的公共預(yù)算模型是一個(gè)將宏觀預(yù)算與微觀預(yù)算結(jié)合在一起的預(yù)算模型，它不僅研究預(yù)算行動(dòng)者，而且研究預(yù)算過程和環(huán)境對于預(yù)算決策的影響。在這個(gè)預(yù)算模型中，預(yù)算被分成收入、過程、支出、平衡和執(zhí)行這五個(gè)相互獨(dú)立而又前后相繼的決策束。在每個(gè)決策束中，單個(gè)預(yù)算行動(dòng)者的策略、預(yù)算過程和預(yù)算環(huán)境這些因素對預(yù)算結(jié)果的影響都需要考慮。而且，在整個(gè)過程中，還需要考慮到公共預(yù)算過程的五個(gè)主要特點(diǎn)及其影響，它們是環(huán)境的開放程度、目標(biāo)相異的多元行為主體、納稅人與預(yù)算決策者的分離程度、預(yù)算文件定義公共責(zé)任的有效程度以及公共預(yù)算受到的各種限制與約束。該模型的特點(diǎn)是聚焦政策，因而實(shí)質(zhì)上是一個(gè)預(yù)算領(lǐng)域中的政策過程模型。但是，該模型主要是關(guān)于美國各級政府預(yù)算的研究，其有效性在其他國家還未得到驗(yàn)證。此外，魯賓也沒形成關(guān)于公共預(yù)算的一些連貫的可被經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證的理論假說。這主要是因?yàn)轸斮e并沒有打算建構(gòu)一種一般性的預(yù)算理論。公共預(yù)算的理論發(fā)展政策過程理論19世紀(jì)在歐洲國家發(fā)展起來的傳統(tǒng)預(yù)算模式是一種“控制取向”的現(xiàn)代公共預(yù)算體制，它的預(yù)算重點(diǎn)是投入而不是產(chǎn)出與結(jié)果，而且在基數(shù)加增長的預(yù)算決策模式下很難進(jìn)行資源再配置，所以，資源的配置效率就無法保證。自從1930年起，為了建立公共預(yù)算和財(cái)政管理的最優(yōu)體系，美國公共預(yù)算實(shí)行了一系列的預(yù)算改革，比如績效預(yù)算、計(jì)劃規(guī)劃預(yù)算、零基預(yù)算和現(xiàn)在正在進(jìn)行中的企業(yè)型預(yù)算?？冃ьA(yù)算將預(yù)算的重點(diǎn)從投入轉(zhuǎn)到產(chǎn)出，即預(yù)算投入使用后生產(chǎn)出來的公共服務(wù)，重心是完成了什么工作。60年代出現(xiàn)的計(jì)劃規(guī)劃預(yù)算彌補(bǔ)了績效預(yù)算的這一不足，著重分析支出目標(biāo)的價(jià)值。在計(jì)劃規(guī)劃預(yù)算看來，資金應(yīng)該分配給那些生產(chǎn)出社會(huì)所需要的產(chǎn)出或服務(wù)的項(xiàng)目或部門。70年代出現(xiàn)的零基預(yù)算則完全否定預(yù)算基數(shù)的合法性，要求所有的支出項(xiàng)目都必須從零開始進(jìn)行審查。此外，20世紀(jì)70年代末出現(xiàn)的新績效預(yù)算模式認(rèn)為產(chǎn)出不是預(yù)算資金配置的最終目的，預(yù)算資金應(yīng)該以結(jié)果為導(dǎo)向。這些改革模式最后形成了預(yù)算改革理論。這些公共預(yù)算的改革理論都具有兩個(gè)共同的特點(diǎn)：一是它們都試圖將完全理性引入公共預(yù)算中，二是它們都將政治過程視為缺乏效率的，因而都試圖回避政治過程。①這種希望用一種理性的預(yù)算分析來取代根據(jù)政治判斷和預(yù)算基數(shù)來分配資金的傳統(tǒng)預(yù)算模式的嘗試在理論探索和改革實(shí)踐上遭遇不斷的失敗。因?yàn)?，預(yù)算過程不可能按照完全理性來運(yùn)轉(zhuǎn)，政治過程也是不可能回避的。公共預(yù)算的理論發(fā)展預(yù)算改革理論CONTENTS財(cái)政體制理論與實(shí)踐公共預(yù)算與財(cái)政管理概述公共預(yù)算的研究視角與理論發(fā)展公共預(yù)算與財(cái)政管理政府間財(cái)政職能的劃分市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的財(cái)政職能主要包括資源配置職能、收入分配職能、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展職能。一般來說，中央政府能更有效地履行經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和收入分配職能，并負(fù)責(zé)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展；地方政府則在資源配置領(lǐng)域里發(fā)揮重要作用，并負(fù)責(zé)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。資源配置職能通常由中央政府和地方政府共同履行。收入分配職能主要由中央政府來履行。收入分配職能以中央為主的解釋是以地方之間的流動(dòng)性為前提的。經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展職能也主要由中央政府來履行。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的兩大政策工具是財(cái)政政策和貨幣政策，而地方政府缺乏與財(cái)政政策工具相配合的貨幣政策工具。政府間財(cái)政收入權(quán)限的劃分公平原則即全國各地區(qū)間稅種結(jié)構(gòu)、稅基稅率大體上平衡，各地居民的稅負(fù)應(yīng)平衡。依據(jù)公平原則，稅基分布不公平的稅種應(yīng)當(dāng)集權(quán)化，防止某一地方轄區(qū)的居民被迫承擔(dān)另一轄區(qū)所課稅種的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；出于再分配目的而對流動(dòng)性要素課征的稅種應(yīng)當(dāng)安排給中央政府，以避免無效率的轄區(qū)間生產(chǎn)要素配置。效率原則以增進(jìn)經(jīng)濟(jì)利益為標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為稅收的劃分應(yīng)以歸屬何級政府更有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、不減少經(jīng)濟(jì)收益為標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)效率原則，稅基不流動(dòng)的稅種應(yīng)當(dāng)安排給地方政府，在征收管理上具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的稅種應(yīng)當(dāng)集權(quán)化，地方政府應(yīng)盡可能用使用費(fèi)和受益性稅種為其公共服務(wù)提供融資。受益原則要求各級政府根據(jù)支出的需要課征收入，不能單憑稅種自身特征確定稅種的歸屬，而應(yīng)將稅種與其在全部稅收收入中的地位結(jié)合起來進(jìn)行綜合考慮，保證地方支出所需稅收主要由地方政府征收。盡管按此原則可能會(huì)增加稅收征管成本，但它符合“誰受益、誰付款”的原則，可以加強(qiáng)對地方政府經(jīng)濟(jì)行為的監(jiān)督，從根本上提高整個(gè)政府體系的服務(wù)效率。政府間轉(zhuǎn)移支付制度轉(zhuǎn)移支付是一個(gè)機(jī)構(gòu)單位向另一個(gè)機(jī)構(gòu)單位提供貨物、服務(wù)或資產(chǎn)，而同時(shí)并沒有從后一個(gè)機(jī)構(gòu)單位獲得任何貨物、服務(wù)或資產(chǎn)作為回報(bào)的一種交易。政府間的轉(zhuǎn)移支付是不同級次的政府之間以及同一級次的政府之間，通過財(cái)政資金的無償撥付來調(diào)節(jié)各預(yù)算主體收支水平的一項(xiàng)基本制度。它包括上級政府對下級政府的各項(xiàng)補(bǔ)助、下級政府向上級政府的上解收入、共享稅的分配以及發(fā)達(dá)地區(qū)對不發(fā)達(dá)地區(qū)的補(bǔ)助等。轉(zhuǎn)移支付是規(guī)范中央政府與地方政府之間財(cái)政關(guān)系、執(zhí)行收入分配政策、調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。從不同的角度、依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以對轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行不同的分類。以獲得轉(zhuǎn)移支付資金的地方政府在使用轉(zhuǎn)移支付資金方面的不同為依據(jù)，轉(zhuǎn)移支付可以分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。以轉(zhuǎn)移支付是否需要接收方提供配套資金為依據(jù)，轉(zhuǎn)移支付可以分為配套轉(zhuǎn)移支付和非配套轉(zhuǎn)移支付。以是否進(jìn)行總額控制為依據(jù)，轉(zhuǎn)移支付可以分為有限額的轉(zhuǎn)移支付和無限額的轉(zhuǎn)移支付。這幾種形式的政府間轉(zhuǎn)移支付并非完全割裂，它們是相互聯(lián)系、互相交叉的。如專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付包括配套轉(zhuǎn)移支付和非配套轉(zhuǎn)移支付，配套轉(zhuǎn)移支付又可以分為無限額的配套轉(zhuǎn)移支付和有限額的配套轉(zhuǎn)移支付。從目前來看，我國的轉(zhuǎn)移支付制度主要由轉(zhuǎn)移支付和稅收返還兩部分組成。我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度比較復(fù)雜，與傳統(tǒng)財(cái)政體制的改進(jìn)交織在一起。一方面，要緩解財(cái)政困難地區(qū)的財(cái)政緊張狀況，實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等化；另一方面，又要照顧傳統(tǒng)財(cái)政體制下地方政府的既得利益，保護(hù)地方政府的積極性。財(cái)政分權(quán)理論的進(jìn)展第一代財(cái)政分權(quán)分權(quán)理論第一代財(cái)政分權(quán)理論，或稱傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論、TOM模型，其代表人物是蒂鮑特、奧茨（Oates）和馬斯格雷夫（Musgrave）等。該理論以新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的規(guī)范理論作為分析框架，對不同政府層級和公共部門職能的財(cái)政責(zé)任分配問題進(jìn)行分析，旨在通過優(yōu)化政府間稅收和支出的配置來改進(jìn)社會(huì)福利。其核心內(nèi)容是，將政府視為追求社會(huì)福利最大化的慈善家，認(rèn)為通過資源配置權(quán)力的下放，一方面可以促進(jìn)地方政府在“用腳投票”機(jī)制的驅(qū)使下產(chǎn)生政府間競爭，提高生產(chǎn)效率；另一方面能夠使地方政府在信息優(yōu)勢的基礎(chǔ)上更好地滿足當(dāng)?shù)鼐用竦钠?，?shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。