建立存款保險(xiǎn)制度的國(guó)際借鑒和政策建議

建立存款保險(xiǎn)制度的國(guó)際借鑒和政策建議內(nèi)容摘要：長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)存在由政府和央行共同提供擔(dān)保的隱性存款保險(xiǎn)制度，該制度在促進(jìn)銀行業(yè)改革和保護(hù)存款人利益方面發(fā)揮了積極作用，但也增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)，影響了央行的貨幣供應(yīng)目標(biāo)，破壞了銀行業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。應(yīng)借鑒存款保險(xiǎn)制度的國(guó)際成熟經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺(tái)與存款保險(xiǎn)相關(guān)的法律體系和配套措施，設(shè)立由政府、銀行共同出資的存款保險(xiǎn)基金和強(qiáng)制性的限額存款保險(xiǎn)體制，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率定價(jià)機(jī)制，建立由政府管理且具有監(jiān)管職能的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。一、我國(guó)的隱性存款保險(xiǎn)制度及其弊端（一）我國(guó)存在隱性存款保險(xiǎn)制度1.我國(guó)的隱性存款保險(xiǎn)由央行和地方政府共同承擔(dān)在我國(guó)的隱性存款保險(xiǎn)制度下，金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)最終向央行和地方政府轉(zhuǎn)移，形成了由財(cái)政買單的局面。部分城市商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社的破產(chǎn)也基本由央行和當(dāng)?shù)卣庸堋?998年亞洲金融危機(jī)時(shí)海南發(fā)展銀行遭到擠兌，中國(guó)人民銀行關(guān)閉海南發(fā)展銀行，并提供40億元再貸款，由工商銀行對(duì)其業(yè)務(wù)進(jìn)行托管，國(guó)家對(duì)其個(gè)人債務(wù)部分進(jìn)行全額償付。2.我國(guó)隱性存款保險(xiǎn)對(duì)銀行業(yè)改革提供了大量的資金支持1999年，為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)、化解金融風(fēng)險(xiǎn)，由財(cái)政部牽頭先后組建了信達(dá)、華融、東方和長(zhǎng)城四家資產(chǎn)管理公司，專門收購(gòu)、管理和處置大型商業(yè)銀行剝離的不良資產(chǎn)。成立以來(lái)，四家資產(chǎn)管理公司接收了工、農(nóng)、中、建四家大型商業(yè)銀行和國(guó)家開發(fā)銀行剝離的不良資產(chǎn)約1.4萬(wàn)億元。2004年，國(guó)家動(dòng)用外匯儲(chǔ)備成立匯金公司并向中行和建行注資450億美元，以提高其資本金比率。2008年，匯金公司注資1300億元推進(jìn)農(nóng)行股份制改革。我國(guó)的隱性存款保險(xiǎn)幫助商業(yè)銀行優(yōu)化了資產(chǎn)質(zhì)量和提高了競(jìng)爭(zhēng)力。（二）我國(guó)隱性存款保險(xiǎn)制度存在諸多弊端1.增加了國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)在隱性存款保險(xiǎn)制度下，銀行免費(fèi)獲得了國(guó)家提供的存款保險(xiǎn)服務(wù)，由于沒(méi)有事前明確規(guī)則，也沒(méi)有設(shè)置專門的存款保險(xiǎn)基金，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)尤其是銀行發(fā)生危機(jī)時(shí)，為了維持金融穩(wěn)定和公眾信心，央行或當(dāng)?shù)卣o予資金救助，導(dǎo)致最終損失由財(cái)政買單。據(jù)有關(guān)研究測(cè)算，1998年以來(lái)，為了保持銀行業(yè)穩(wěn)定、改善其資產(chǎn)質(zhì)量和增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，財(cái)政投入的資金超過(guò)3萬(wàn)億元。2.導(dǎo)致貨幣供應(yīng)量超出預(yù)定目標(biāo)隱性存款保險(xiǎn)制度會(huì)影響到貨幣供應(yīng)量的變動(dòng)，尤其是當(dāng)央行進(jìn)行再貸款時(shí)，會(huì)使貨幣供應(yīng)乘數(shù)增大。當(dāng)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱應(yīng)實(shí)行緊縮性貨幣政策時(shí)，如果金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)破產(chǎn)，隱性存款保險(xiǎn)下的再貸款救助將加劇流動(dòng)性過(guò)剩，對(duì)貨幣政策目標(biāo)形成沖擊。1998年3月央行向發(fā)生擠兌的海南發(fā)展銀行提供40億元再貸款救助，在2004-2008年間為銀行業(yè)提供數(shù)千億注資，這些都增加了流動(dòng)性，導(dǎo)致貨幣供應(yīng)量超出預(yù)定目標(biāo)。3.破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境在隱性存款保險(xiǎn)制度下，當(dāng)銀行出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，政府往往會(huì)優(yōu)先照顧規(guī)模較大的銀行，表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)五大國(guó)有銀行給予巨額注資以及不良資產(chǎn)剝離，而中小銀行只能得到地方政府的救助，使不同銀行得到的保護(hù)程度存在較大差異，保護(hù)程度較高的五大國(guó)有銀行市場(chǎng)占有率遙遙領(lǐng)先，導(dǎo)致我國(guó)銀行業(yè)形成寡頭壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，扭曲了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制，不利于中小銀行的發(fā)展。二、我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的必要性分析1.我國(guó)高居民儲(chǔ)蓄率特征要求建立存款保險(xiǎn)制度我國(guó)儲(chǔ)蓄率遠(yuǎn)高于世界其他國(guó)家，具有高儲(chǔ)蓄率特征，尤其是居民的預(yù)防性儲(chǔ)蓄傾向較明顯。根據(jù)資金流量表測(cè)算，我國(guó)居民儲(chǔ)蓄率2000年為31.1%,2005年為35.4%,2009年達(dá)到40.4%,呈上升趨勢(shì)。建立存款保險(xiǎn)制度后，可以對(duì)存款人的利益提供更好的保護(hù)。2.建立存款保險(xiǎn)制度可以減輕政府或央行在商業(yè)銀行倒閉中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)設(shè)立存款保險(xiǎn)制度后，倒閉銀行的債務(wù)由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來(lái)支付，可減輕政府和央行的壓力，使央行的貨幣政策少受干擾。使央行最后貸款人的壓力得到緩解，從而有利于貨幣政策的獨(dú)立性和有效性。3.建立存款保險(xiǎn)制度有利于完善我國(guó)金融安全網(wǎng)，提高金融監(jiān)管水平一國(guó)金融安全網(wǎng)的組成機(jī)構(gòu)通常包括中央銀行、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。在金融穩(wěn)定理事會(huì)的24個(gè)成員國(guó)中，只有南非、沙特阿拉伯和中國(guó)還沒(méi)有建立存款保險(xiǎn)制度，其中南非已于2012年開始籌建存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。在我國(guó)，央行在金融安全網(wǎng)中發(fā)揮最后貸款人的職能；銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)在金融安全網(wǎng)中發(fā)揮對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能；目前還缺乏制度化的、以法律形式規(guī)定的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。存款保險(xiǎn)制度建立后將進(jìn)一步完善我國(guó)的金融安全網(wǎng)，提高金融監(jiān)管水平。4.利率市場(chǎng)化改革步伐的加快要求建立存款保險(xiǎn)制度2012年6月央行存款利率浮動(dòng)上限放松至基準(zhǔn)利率的1.1倍，標(biāo)志著我國(guó)存款利率市場(chǎng)化改革邁出了重要一步。在存款方面，絕大多數(shù)銀行按照1.1倍的浮動(dòng)上限向存款人支付利息，否則存款客戶可能流失到其他利率更高的銀行。2013年7月，央行取消金融機(jī)構(gòu)貸款利率0.7倍的下限和農(nóng)村信用社貸款利率2.3倍的上限，除個(gè)人住房貸款外，目前貸款利率已基本實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)定價(jià)。因此，從某種意義上講，我國(guó)目前的利率市場(chǎng)化很大程度上是存款利率的市場(chǎng)化。隨著存款利率市場(chǎng)化改革加快，我國(guó)銀行業(yè)利潤(rùn)空間將被大幅壓縮，部分管理不善的銀行可能將面臨破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，有必要為順利推進(jìn)利率市場(chǎng)化改革構(gòu)建必備的存款保險(xiǎn)制度。三、存款保險(xiǎn)制度的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒1．存款保險(xiǎn)制度的建立要有良好的法律基礎(chǔ)回顧全球存款保險(xiǎn)制度的建立過(guò)程，均專門通過(guò)了存款保險(xiǎn)相關(guān)法律。如美國(guó)1933年通過(guò)了《格拉斯-斯蒂格爾法》，1950年通過(guò)了《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》。美國(guó)存款保險(xiǎn)制度的相關(guān)法律還根據(jù)經(jīng)濟(jì)條件、制度等因素的變化不斷進(jìn)行調(diào)整。如1991年通過(guò)的《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》，金融危機(jī)之后即2010年通過(guò)的《金融監(jiān)管改革法案》等，從法律上確定了存款保險(xiǎn)制度的地位和相關(guān)職能。日本的存款保險(xiǎn)制度也有完備的法律基礎(chǔ)，如1971年通過(guò)的《存款保險(xiǎn)法》和《農(nóng)水產(chǎn)業(yè)合作社儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)法》等。2．存款保險(xiǎn)制度應(yīng)隨著國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化不斷調(diào)整存款保險(xiǎn)制度應(yīng)隨著一國(guó)制度環(huán)境的變化而不斷調(diào)整，且應(yīng)當(dāng)具有一定的彈性。在危機(jī)時(shí)期，可以適當(dāng)擴(kuò)展保險(xiǎn)范圍、限額以及存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的功能。面對(duì)金融危機(jī)造成的信心危機(jī)，絕大多數(shù)國(guó)家都選擇直接提高賠付限額以穩(wěn)定民眾信心。其中，美國(guó)在2010年將存款保險(xiǎn)限額從10萬(wàn)美元提高到25萬(wàn)美元。臺(tái)灣地區(qū)在2009-2011年間提供全額存款保險(xiǎn)。2009年3月歐盟制定的《存款保證計(jì)劃指令修正案》提出2009年7月后存款保險(xiǎn)限額增加到5萬(wàn)歐元，2011年后存款保險(xiǎn)限額增加到10萬(wàn)歐元。3．存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)銀行的救助應(yīng)更多采用市場(chǎng)化手段據(jù)FDIC統(tǒng)計(jì)，90%以上的銀行救助是失敗的，在處置不良資產(chǎn)時(shí)，不應(yīng)當(dāng)直接尋求財(cái)政援助，這會(huì)造成沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。美國(guó)在金融危機(jī)期間共有300多家銀行倒閉，F(xiàn)DIC根據(jù)問(wèn)題銀行的具體情況，靈活采取了直接賠付、財(cái)務(wù)援助、收購(gòu)與承接等方式妥善解決了問(wèn)題，以市場(chǎng)化手段來(lái)實(shí)現(xiàn)成本最小化。FDIC在對(duì)因迪美銀行的處置上就果斷采取過(guò)渡性銀行。因迪美銀行大約有10億美元存款不在保險(xiǎn)范圍內(nèi)，對(duì)此FDIC提出已參加存款保險(xiǎn)的每個(gè)賬戶最高可以得到十萬(wàn)美元，沒(méi)有參加保險(xiǎn)的賬戶也可以提取5萬(wàn)美元存款，降低了整個(gè)銀行體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。4．存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)具有一定的風(fēng)險(xiǎn)控制和審慎監(jiān)管職能存款保險(xiǎn)制度分為以下幾種類型：“付款箱”型，僅負(fù)責(zé)對(duì)受保存款進(jìn)行賠付；“損失最小化”型，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)積極參與存款處置，并可運(yùn)用多種風(fēng)險(xiǎn)處置工具和機(jī)制，實(shí)現(xiàn)處置成本最小化；“風(fēng)險(xiǎn)最小化”型，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)具有廣泛的風(fēng)險(xiǎn)控制職能，既有完善的風(fēng)險(xiǎn)處置職能，又有一定的審慎監(jiān)管權(quán)。美國(guó)和日本等大型經(jīng)濟(jì)體的存款保險(xiǎn)制度主要采取“風(fēng)險(xiǎn)最小化”型。美國(guó)在金融危機(jī)之后更是強(qiáng)化了存款保險(xiǎn)制度的風(fēng)險(xiǎn)控制和金融監(jiān)管職能。四、構(gòu)建我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的政策建議（一）盡快出臺(tái)與存款保險(xiǎn)相關(guān)的法律體系和相應(yīng)的配套措施1.出臺(tái)與存款保險(xiǎn)相關(guān)的法律體系第一，存款保險(xiǎn)制度應(yīng)具備清晰、明確的法律界定，以便所有人都能明確存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位、職責(zé)、保險(xiǎn)對(duì)象、投保方式及理賠方法；第二，盡快完善和出臺(tái)《存款保險(xiǎn)條例》，指導(dǎo)我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的構(gòu)建，存款保險(xiǎn)制度建立之后，應(yīng)在《存款保險(xiǎn)條例》基礎(chǔ)上，正式起草《中華人民共和國(guó)存款保險(xiǎn)法》，從而確保存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)具備足夠的權(quán)威性和相對(duì)獨(dú)立性；第三，在現(xiàn)有《中央銀行法》、《商業(yè)銀行法》及《擔(dān)保法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》和《私人財(cái)產(chǎn)保護(hù)法》等。2.建立銀行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系等配套措施第一，研究建立包括償債能力、運(yùn)營(yíng)能力、盈利能力、貸款投向和方式等因素在內(nèi)的多層次風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系；第二，培育國(guó)內(nèi)具有獨(dú)立性的銀行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，評(píng)估機(jī)構(gòu)定期出版銀行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，以便為存款保險(xiǎn)費(fèi)率的科學(xué)決策提供參考；第三，建立銀行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型，具體應(yīng)包括風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別指標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)衡量指標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)因素權(quán)重指標(biāo)等，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化賦值。（二）我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)框架1.建立由政府管理且具有監(jiān)管職能的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)第一，應(yīng)借鑒各國(guó)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)中的作用，設(shè)立由政府管理的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)具有賠付存款人存款的功能、對(duì)存款性金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制和審慎監(jiān)管的職能、對(duì)銀行破產(chǎn)事后處置的職能；第二，建立一個(gè)直屬于國(guó)務(wù)院，與央行、銀監(jiān)會(huì)并列的、具有獨(dú)立法人地位的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，可以保證其開展業(yè)務(wù)的獨(dú)立性，又有利于與人民銀行和銀監(jiān)會(huì)進(jìn)行必要的政策協(xié)調(diào)。2.設(shè)立由政府和銀行共同出資的存款保險(xiǎn)基金第一，我國(guó)應(yīng)該設(shè)立一個(gè)單一的保險(xiǎn)基金，我國(guó)存款保險(xiǎn)基金的來(lái)源應(yīng)當(dāng)由國(guó)家財(cái)政和各參保銀行共同出資，并以銀行的保費(fèi)為補(bǔ)充；第二，我國(guó)的存款保險(xiǎn)基金應(yīng)該由事前基金和事后基金共同組成，事前基金的規(guī)模占銀行存款余額的1%-1.5%左右，當(dāng)事前基金處于該范圍時(shí)，不向銀行收取保費(fèi)，低于該范圍時(shí)向銀行收取保費(fèi)；第三，當(dāng)事前基金不足以應(yīng)對(duì)銀行危機(jī)時(shí)，應(yīng)允許存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行特別融資，以便補(bǔ)充事后基金。3.設(shè)立強(qiáng)制性的限額存款保險(xiǎn)制度第一，從事吸收存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)都應(yīng)納入存款保險(xiǎn)制度，采取屬地原則，在我國(guó)境內(nèi)吸收存款的全部金融機(jī)構(gòu)，包括國(guó)內(nèi)銀行和外資銀行分支機(jī)構(gòu)都應(yīng)強(qiáng)制加入存款保險(xiǎn)，而本國(guó)銀行在國(guó)外的分支機(jī)構(gòu)不在保險(xiǎn)范圍內(nèi)；第二，在對(duì)存款賬戶類型的覆蓋上，只保護(hù)自然人的存款，對(duì)政府存款、銀行間存款不予保護(hù)；第三，實(shí)施限額的存款保險(xiǎn)機(jī)制，根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，存款保險(xiǎn)額度應(yīng)該覆蓋90%以上的自然人的存款，且一般大于人均GDP的3倍，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，對(duì)10萬(wàn)元之內(nèi)的自然人的存款給予全額保護(hù)，對(duì)10-20萬(wàn)元的存款給予90%的保護(hù)，對(duì)20-30萬(wàn)元的存款給予50%的保護(hù)，對(duì)30萬(wàn)元以上的存款不給予保護(hù)。4.實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率定價(jià)機(jī)制第一，根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，固定保費(fèi)的存款保險(xiǎn)容易導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問(wèn)題，因此，我國(guó)應(yīng)該實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率定價(jià)機(jī)制；第二，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際狀況，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整的費(fèi)率制度分為兩個(gè)階段，在第一階段中對(duì)存款機(jī)構(gòu)進(jìn)行分層次，第一層次為五大國(guó)有商業(yè)銀行，第二層次為股份制商業(yè)銀行，第三層次為城市商業(yè)銀行與城鄉(xiāng)信用社。采用存款機(jī)構(gòu)保險(xiǎn)層次與資本充足率相結(jié)合的方式對(duì)費(fèi)率進(jìn)行調(diào)整，銀行的層次和資本充足率越高，銀行的風(fēng)險(xiǎn)就相對(duì)越小，其費(fèi)率就低，可以設(shè)定基準(zhǔn)保險(xiǎn)費(fèi)率為國(guó)際平均水平即0.05%左右，根據(jù)銀行的層次在此基礎(chǔ)上適當(dāng)浮動(dòng)；第三，待我國(guó)的商業(yè)銀行信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)成熟之后，按照市場(chǎng)化的機(jī)制對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)級(jí)，根據(jù)各個(gè)銀行的評(píng)級(jí)結(jié)果收取不同的風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率。（三）協(xié)調(diào)好存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與金融監(jiān)管部門的關(guān)系1.明確各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的目標(biāo)和職能第一，央行應(yīng)當(dāng)主要通過(guò)貨幣政策的制定和實(shí)施來(lái)維護(hù)總體宏觀金融穩(wěn)定，銀監(jiān)會(huì)則是在微觀層面上對(duì)各銀行實(shí)施全面的合規(guī)監(jiān)管來(lái)抑制銀行的過(guò)度風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)行為，降低銀行危機(jī)發(fā)生的可能性，而存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)則是對(duì)銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制和監(jiān)管，并通過(guò)事后問(wèn)題金融的穩(wěn)健處置，保護(hù)存款人利益，維護(hù)金融體系的穩(wěn)定；第二，當(dāng)銀行出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與中央銀行對(duì)救助的時(shí)間、順序等問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，建立完善的協(xié)調(diào)機(jī)制。一般先由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在存款保險(xiǎn)基金承受范圍內(nèi)進(jìn)行處置，實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)規(guī)范化的市場(chǎng)退出機(jī)制；第三，中央銀行的最后貸款人是銀行救助的最后手段，只有針對(duì)那些大型的、具有系統(tǒng)重要性的銀行出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，央行應(yīng)該及時(shí)與存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)商，盡快提供流動(dòng)性支持，發(fā)揮最后貸款人的作用。2.各監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)保持相對(duì)獨(dú)立性第一，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)主要關(guān)注參保機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)以及存款業(yè)務(wù)，其監(jiān)管對(duì)象主要是抗風(fēng)