憲政視角下的大學(xué)治理

PAGE2PAGE3憲政視角下的大學(xué)治理摘要：我國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)面臨著諸多困境：政府干預(yù)過深，大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)流于字表；大學(xué)內(nèi)部行政化嚴(yán)重，黨政不分，學(xué)術(shù)權(quán)力虛化。針對以上問題，筆者提出，立足我國國情，借鑒國外經(jīng)驗，建立以憲法為綱領(lǐng)，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)為主體的法律保障體系，不斷擴大大學(xué)自主權(quán)，并合理劃分大學(xué)內(nèi)部權(quán)力，建立適合我國國情的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。關(guān)鍵詞：大學(xué)治理憲政精神權(quán)力分配法律保障引言：大學(xué)治理結(jié)構(gòu)與憲政近年來，學(xué)者對大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的關(guān)注日漸增多，而觀點也是見仁見智。通說認(rèn)為，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的“胎盤”是企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，其最初的理論源頭應(yīng)當(dāng)是公司治理理論。其原意是指體現(xiàn)其“非單一化組織”屬性和委托代理關(guān)系特點的決策權(quán)結(jié)構(gòu)，旨在滿足其治理“沖突和多元利益”的需要。具體而言，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)制度的一個重要組成部分,不僅僅指其教育行政管理與教學(xué)質(zhì)量管理,而且還包括通過大學(xué)的權(quán)力/決策機構(gòu)、資金/產(chǎn)權(quán)機構(gòu)、運行/管理機構(gòu)、督導(dǎo)/評估機構(gòu)等,形成政府、社會、大學(xué)各自獨立、相互制約、權(quán)責(zé)明確、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的關(guān)系框架,為形成有效的內(nèi)部運行機制提供制度保障,達到既保證國家利益、體現(xiàn)投資者意志,又賦予管理者充分自主權(quán)、調(diào)動辦學(xué)者積極性的目的。筆者認(rèn)為，以上觀點過于表面化。將大學(xué)治理結(jié)構(gòu)置于憲政視域下更能發(fā)現(xiàn)其本質(zhì)。憲政的基本精神是限制權(quán)力，追求自由，實現(xiàn)法治。而大學(xué)的根本任務(wù)是創(chuàng)造知識、傳播知識，培育人才，為國家的建設(shè)發(fā)展服務(wù)。為實現(xiàn)這一任務(wù)，學(xué)者們必須在一個寬松自由的氛圍下研究學(xué)問，傳播知識。這也就是我們所追求的學(xué)術(shù)自由。可見，憲政精神與大學(xué)在追求自由上是一致的。另外，憲政的一個重要原則就是分權(quán)制衡，即在國家機構(gòu)，如議會、政府、法院之間進行合理的權(quán)力配置，達到互相配合、互相制約的平衡狀態(tài)。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中在也存在政府權(quán)力、校內(nèi)行政權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)的劃分，這些權(quán)力在互相矛盾、互相配合的動態(tài)過程中，維持著大學(xué)的正常運轉(zhuǎn)和不斷發(fā)展?？梢姡瑧椪姆謾?quán)制衡在大學(xué)治理中至關(guān)重要。從以上分析，不難發(fā)現(xiàn)，大學(xué)治理應(yīng)在憲政精神引領(lǐng)下，達到限制權(quán)力，追求自由，依法治理的最佳狀態(tài)。因而，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的本質(zhì)是限制權(quán)力、合理分配權(quán)力，實現(xiàn)政府權(quán)力、校內(nèi)行政權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)的平衡。一、現(xiàn)狀與問題從結(jié)構(gòu)上來看，大學(xué)的治理可以分為外部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)兩大部分。外部治理主要是指大學(xué)接受政府和社會的監(jiān)管和約束。大學(xué)內(nèi)部治理涉及到黨委、行政和學(xué)術(shù)機構(gòu)的協(xié)調(diào)運作，處理好大學(xué)與各學(xué)院（系）之間的關(guān)系。以下就從這兩部分分析我國大學(xué)治理的現(xiàn)狀與存在問題，重點分析大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。（一）大學(xué)的外部治理大學(xué)的外部治理結(jié)構(gòu)，實質(zhì)上就是大學(xué)與政府的關(guān)系?，F(xiàn)狀簡言之就是“有限自治”。具體而言，國家通過立法（教育法和高等教育法）賦予了大學(xué)一定的辦學(xué)自主權(quán)，包括招生權(quán)，學(xué)生管理權(quán)，設(shè)置調(diào)整學(xué)科、專業(yè)權(quán)，教學(xué)權(quán)，機構(gòu)設(shè)置和有限的人事權(quán)，財產(chǎn)的管理使用權(quán)，國際文化交流權(quán)，科研開發(fā)、社會服務(wù)權(quán)。這些權(quán)力，有的已全面落實，有的還停留在法條上。存在問題，簡言之就是“自主權(quán)范圍窄，政府介入過深”。主要體現(xiàn)在：第一，辦學(xué)自主權(quán)中沒有經(jīng)費分配自主。現(xiàn)行的法律、法規(guī)中都極少有經(jīng)費分配方面自治的規(guī)定。第二，辦學(xué)自主權(quán)中的人事權(quán)缺少關(guān)鍵的校長任免權(quán)。校長的任免，在有的國家和地區(qū)是絕對自治的事項，在另外一些國家和地區(qū)則為相對自治的領(lǐng)域。但在所有高等教育發(fā)達的國家和地區(qū)，在大學(xué)校長的任免上各高校都有重要的決策參與權(quán)。第三，政府通過行政許可、教學(xué)評估等方式深度介入高校管理，侵奪了高校的部分自主權(quán)。如教育行政部門通過主導(dǎo)教師職稱評聘的方式，侵奪了高校的教師聘任管理權(quán)。（二）大學(xué)的內(nèi)部治理當(dāng)前我國高校權(quán)力要素包括以黨委為核心的政治權(quán)力、以校長為首的行政權(quán)力、以教授為主的學(xué)術(shù)權(quán)力和教職工代表大會為主的綜合性權(quán)力。存在的問題有：首先，以黨代政，黨政不分黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是我國大學(xué)辦學(xué)的必然選擇，但黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長負(fù)責(zé)之間缺少嚴(yán)格的界定，權(quán)責(zé)劃分不明，容易導(dǎo)致管理的缺失和混亂。事實上，黨委在保證學(xué)校的辦學(xué)方向，貫徹黨的路線方針，學(xué)生的思想政治教育，對行政機構(gòu)的執(zhí)行工作進行監(jiān)督方面有其獨有的優(yōu)勢。在我國大學(xué)中，哪些事該黨委管，哪些事由行政管，沒有一個明確的標(biāo)準(zhǔn)。由于制度上規(guī)定了行政受黨委領(lǐng)導(dǎo)，很容易導(dǎo)致權(quán)力向黨委傾斜，造成黨委過分干涉行政事務(wù)，甚至代替行政機構(gòu)的功能。其次，行政權(quán)力泛化、學(xué)術(shù)權(quán)力虛化

雖然大學(xué)內(nèi)部也建立了學(xué)術(shù)委員會、教學(xué)工作指導(dǎo)委員會、學(xué)位委員會、職稱職務(wù)評聘委員會等學(xué)術(shù)機構(gòu)，但這些“學(xué)術(shù)機構(gòu)”的人員構(gòu)成，絕大部分是由行政領(lǐng)導(dǎo)兼任或指派的，他們的活動也是應(yīng)黨委會、校長辦公會“要求”而進行的，其作用并不明顯，很少在教育與學(xué)術(shù)決策、資源配置中發(fā)揮作用，大部分的學(xué)術(shù)事務(wù)也是以學(xué)術(shù)的面孔、行政的方式來決定的。更有官員以教授身份介入學(xué)術(shù)組織，以自身行政權(quán)力左右學(xué)術(shù)評定和學(xué)術(shù)決策，背離了大學(xué)學(xué)術(shù)導(dǎo)向的根本原則。行政權(quán)力的泛化使學(xué)術(shù)機構(gòu)淪為行政機構(gòu)的附屬物，學(xué)術(shù)權(quán)力形同虛設(shè)。再次，教職工代表大會虛設(shè)高校教職工代表大會常年閉會，如果召開也是黨委早已議定之事，只需舉手即可。因而教職工代表大會形同虛設(shè)，根本起不到監(jiān)督和民主參與的作用。最后，學(xué)生權(quán)力沒有得到重視

作為核心利益相關(guān)者，目前高校學(xué)生除了在相關(guān)職能部門的領(lǐng)導(dǎo)下剛性地貫徹學(xué)校的意圖外，對于自己的利益沒有足夠的訴求，還不足以形成一支獨立的力量參與學(xué)校的管理事務(wù)。二、路徑選擇與發(fā)展愿景針對以上問題，筆者提出以下建議：（一）關(guān)于大學(xué)的外部治理逐步擴大高校自主權(quán)，最終實現(xiàn)大學(xué)自治。高等教育發(fā)展離不開政府支持，教育主管部門應(yīng)當(dāng)從大學(xué)的微觀管理中退出來，宏觀管住，微觀放開。教育主管部門的職能由命令控制轉(zhuǎn)向監(jiān)督與激勵。政府通過立法和制定教育發(fā)展規(guī)劃的方式，引導(dǎo)高校發(fā)展，有助于促進高校更好地服務(wù)國家的戰(zhàn)略目標(biāo)。從國家利益角度看，高等教育事業(yè)的發(fā)展對國家發(fā)展的重要性決定了政府必須適時采取宏觀調(diào)控措施，對高校發(fā)展規(guī)模、層次和結(jié)構(gòu)等進行總體規(guī)劃，確定符合國家和社會利益的目標(biāo)要求。在立法、規(guī)劃職權(quán)之外，政府