全面預(yù)算管理在國有企業(yè)中的應(yīng)用措施研究

全面預(yù)算管理以企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略為中心，通過編制、執(zhí)行、控制、分析與考核等管理活動(dòng)，優(yōu)化配置企業(yè)資源，助力企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的達(dá)成。全面預(yù)算管理遵循“三全”原則，要求企業(yè)全員參與，實(shí)施全過程、全方位管理，具有預(yù)測、規(guī)劃與協(xié)調(diào)作用。國有企業(yè)應(yīng)用全面預(yù)算管理，是國家治理能力與水平現(xiàn)代化的需要，也是企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部控制的需要?，F(xiàn)階段，盡管有諸多國有企業(yè)在企業(yè)管理中應(yīng)用了全面預(yù)算管理，但其中還存在不少應(yīng)用問題。面對新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，建立與自身特點(diǎn)相適應(yīng)、與國情相適應(yīng)的全面預(yù)算管理體系，對國有企業(yè)而言至關(guān)重要。一、國有企業(yè)全面預(yù)算管理發(fā)展歷程全面預(yù)算管理在國有企業(yè)管理中的應(yīng)用，主要源于先進(jìn)管理理論的引進(jìn)與探索、大型國有企業(yè)的率先實(shí)踐以及國家政府部門的行政推動(dòng)。1984年李天民教授在其《管理會(huì)計(jì)學(xué)》一書中，給予了全面預(yù)算管理以定義：指“以數(shù)量、表格形式將企業(yè)全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程的正式計(jì)劃反映出來”。1993年付志剛對全面預(yù)算管理做出了新的闡釋，他將全面預(yù)算管理定義為反映全部生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的財(cái)務(wù)計(jì)劃。隨著國內(nèi)學(xué)術(shù)界對其研究的不斷深入，其理論也日益走向成熟。到了19世紀(jì)末、21世紀(jì)初期，全面預(yù)算管理上升到了企業(yè)的財(cái)務(wù)戰(zhàn)略地位，逐漸從階段性經(jīng)營計(jì)劃成為企業(yè)實(shí)現(xiàn)總體戰(zhàn)略的工具。此時(shí)，已有諸多國有企業(yè)認(rèn)識(shí)到了全面預(yù)算管理的價(jià)值，開始了積極的應(yīng)用探索與實(shí)踐。寶鋼集團(tuán)是最早應(yīng)用全面預(yù)算管理的國有企業(yè)之一。應(yīng)用初期，寶鋼集團(tuán)設(shè)置了專門的預(yù)算管理部門，建立相應(yīng)的管理制度，對相關(guān)管理技術(shù)進(jìn)行了完善，并構(gòu)建了規(guī)范的預(yù)算管理模式。在進(jìn)一步的探索過程中，寶鋼集團(tuán)逐漸形成了以戰(zhàn)略目標(biāo)、經(jīng)營規(guī)劃為導(dǎo)向，以年度預(yù)算為控制目標(biāo)，以滾動(dòng)預(yù)算為控制手段，以預(yù)算信息化平臺(tái)為技術(shù)依托，且覆蓋寶鋼投資、研發(fā)、生產(chǎn)、銷售等各環(huán)節(jié)的全面預(yù)算管理體系。ERP、OA等系統(tǒng)平臺(tái)的出現(xiàn)，給國有企業(yè)提高全面預(yù)算管理的應(yīng)用效能創(chuàng)造了有利條件。中石化于2000年啟動(dòng)ERP項(xiàng)目建設(shè)，并實(shí)施財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)。在此過程中，中石化以預(yù)算管理為突破口，以海波龍預(yù)算管理解決方案為指引，建立了成本費(fèi)用預(yù)算系統(tǒng)、資金預(yù)算系統(tǒng)，從而從成本費(fèi)用預(yù)算及資金預(yù)算納入了全面預(yù)算管理體系中。2002年，財(cái)政部發(fā)布相關(guān)指導(dǎo)意見，明確要求企業(yè)實(shí)行全面預(yù)算管理，并對其構(gòu)成進(jìn)行了具體闡述。2003年，財(cái)政部又出臺(tái)相關(guān)規(guī)范，對全面預(yù)算管理中的編制、執(zhí)行、調(diào)整、分析、考核與監(jiān)督等環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范，推動(dòng)了國有企業(yè)建立和完善全面預(yù)算管理制度。2007年，國資監(jiān)管委員會(huì)面向中央企業(yè)頒布相應(yīng)的預(yù)算管理辦法，從工作責(zé)任落實(shí)、重大事項(xiàng)財(cái)務(wù)管控、戰(zhàn)略規(guī)劃等方面對企業(yè)全面預(yù)算管理內(nèi)容做出了更進(jìn)一步的完善。此后，越來越多的央屬、省屬、市屬國有企業(yè)參與到了全面預(yù)算管理的應(yīng)用實(shí)踐中。二、國有企業(yè)全面預(yù)算管理應(yīng)用問題（一）預(yù)算編制有待完善1．預(yù)算目標(biāo)確定合理性不足預(yù)算編制是全面預(yù)算管理的起始環(huán)節(jié)，其重要前置工作在于確定預(yù)算目標(biāo)。從當(dāng)前國有企業(yè)預(yù)算編制情況來看，不少企業(yè)對預(yù)算目標(biāo)的確定缺乏合理性。比如，T集團(tuán)為市屬國有企業(yè)，以股權(quán)管理、資產(chǎn)收處、產(chǎn)業(yè)投資等為主營業(yè)務(wù)，該企業(yè)確定預(yù)算目標(biāo)時(shí)，著重考慮了股東的預(yù)期，而缺少對發(fā)展戰(zhàn)略、當(dāng)前經(jīng)營管理的思考[1]。由于股東關(guān)注經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的達(dá)成，該企業(yè)以利潤增長率作為主要的指標(biāo)內(nèi)容，忽略了管理指標(biāo)。2．預(yù)算編制方法不符合全面預(yù)算需要合理選擇預(yù)算編制方法，有利于提高預(yù)算編制質(zhì)量。當(dāng)前，多數(shù)國有企業(yè)采用增量預(yù)算法或固定預(yù)算法進(jìn)行編制，盡管編制操作程序較為簡單，但編制以歷史預(yù)算數(shù)據(jù)為參考，存在較大缺陷，如對國家經(jīng)濟(jì)政策、市場環(huán)境、企業(yè)組織與業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)等變動(dòng)因素考慮不足，和實(shí)際情況間有較大差距，不符合全面預(yù)算需要，導(dǎo)致全面預(yù)算的預(yù)測、規(guī)劃與協(xié)調(diào)作用難以充分發(fā)揮[2]。（二）預(yù)算執(zhí)行力度不足1．執(zhí)行監(jiān)督職能缺少專業(yè)部門承擔(dān)就現(xiàn)階段國有企業(yè)組織架構(gòu)而言，有相當(dāng)一部分國有企業(yè)的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督職能缺少專業(yè)部門承擔(dān)。例如，A公司為A省國有企業(yè)，其主營業(yè)務(wù)為鋁合金模板生產(chǎn)。對該公司預(yù)算組織架構(gòu)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)該公司沒有設(shè)置專業(yè)的預(yù)算監(jiān)督部門，而是由各部門主要負(fù)責(zé)人實(shí)施預(yù)算執(zhí)行預(yù)警工作。在部門出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行問題的情況下，預(yù)警人員可能會(huì)因?yàn)橛绊戭A(yù)算考評而選擇瞞報(bào)或不報(bào)，這就對公司利益產(chǎn)生了損害。而且，對于預(yù)算執(zhí)行情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，其他部門人員將預(yù)算定性為財(cái)務(wù)部門的責(zé)任，從而降低了全面預(yù)算管理成效。2．執(zhí)行工作落實(shí)不到位國有企業(yè)預(yù)算執(zhí)行工作落實(shí)不到位主要表現(xiàn)在預(yù)算支出控制方面，部分企業(yè)對預(yù)算支出的控制并不嚴(yán)格。仍舊以A公司為例，2018年A公司營業(yè)收入明顯超過預(yù)算值，但其利潤不升反降，成本費(fèi)用要高于預(yù)算把控值，這就反映了該企業(yè)對于成本預(yù)算支出的控制不嚴(yán)格的問題。經(jīng)了解發(fā)現(xiàn)，業(yè)務(wù)出現(xiàn)報(bào)銷費(fèi)用超支的情況時(shí)，該企業(yè)財(cái)務(wù)人員并未做出及時(shí)警戒，而是繼續(xù)給予報(bào)銷，導(dǎo)致成本預(yù)算超支。倘若業(yè)務(wù)部門繼續(xù)按照自身意愿隨意配置、使用預(yù)算，那么預(yù)算會(huì)失去控制能力，進(jìn)而影響企業(yè)利潤，得不償失。3．執(zhí)行反饋機(jī)制欠缺執(zhí)行反饋是預(yù)算執(zhí)行中的必要流程，企業(yè)上層能夠通過下層所反饋的執(zhí)行信息發(fā)現(xiàn)當(dāng)前預(yù)算執(zhí)行方法、手段及措施的不合理之處，并對此予以改善。而企業(yè)下層則能夠根據(jù)上層所反饋的執(zhí)行信息了解到企業(yè)對預(yù)算執(zhí)行做出的優(yōu)化改良，進(jìn)一步明確自身在預(yù)算執(zhí)行中的工作責(zé)任[3]。然而，有不少國有企業(yè)的預(yù)算反饋機(jī)制有所欠缺，降低了實(shí)際的預(yù)算執(zhí)行效果。比如，執(zhí)行過程中對于預(yù)算重大偏差問題，下級(jí)單位沒有將其及時(shí)反饋給上級(jí)單位，而是“拆東墻補(bǔ)西墻”，導(dǎo)致偏差問題越來越突出。（三）預(yù)算考核機(jī)制不健全1．考核范圍狹窄全面預(yù)算管理需要全員參與，為了解全面預(yù)算管理應(yīng)用情況，把握實(shí)際應(yīng)用問題，國有企業(yè)應(yīng)開展面向全員的預(yù)算考核工作。但實(shí)際上，大多國有企業(yè)預(yù)算考核以部分群體為主，并未將全員納入考核行列，如只對財(cái)務(wù)部門或業(yè)務(wù)部門進(jìn)行考核，只針對中上層領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行考核，造成考核范圍狹窄的問題，沒有從考核層面體現(xiàn)出預(yù)算管理的全面性。2．考核結(jié)果運(yùn)用不足就目前國有企業(yè)預(yù)算考核情況而言，考核結(jié)果運(yùn)用不足的問題存在于多數(shù)國有企業(yè)中。原因如下：一是考核結(jié)果質(zhì)量參差不齊，國有企業(yè)成員單位數(shù)量較多，各單位尚未形成統(tǒng)一的預(yù)算考核標(biāo)準(zhǔn)體系，有將多項(xiàng)預(yù)算工作打包評價(jià)的現(xiàn)象；二是考核結(jié)果的公示力度還有待加強(qiáng)，國有企業(yè)各成員單位對于預(yù)算考核的公開情況并不一致，管理體系相對成熟的成員單位能夠利用工作座談會(huì)或內(nèi)網(wǎng)主動(dòng)公開預(yù)算考核結(jié)果，但管理體系并不成熟的成員單位甚至沒有進(jìn)行考核結(jié)果公示；三是預(yù)算考核結(jié)果的應(yīng)用層次不高，不少國有企業(yè)預(yù)算考核結(jié)果應(yīng)用缺乏實(shí)質(zhì)性的推動(dòng)，沒有將預(yù)算考核與績效管理、監(jiān)督問責(zé)等掛鉤，影響其應(yīng)用效果。三、國有企業(yè)全面預(yù)算管理應(yīng)用措施（一）完善預(yù)算編制1．以戰(zhàn)略為導(dǎo)向制定預(yù)算目標(biāo)全面預(yù)算管理圍繞企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行，國有企業(yè)應(yīng)基于國際經(jīng)濟(jì)局勢、宏觀經(jīng)濟(jì)政策及市場競爭格局等外部環(huán)境，以及現(xiàn)階段經(jīng)營狀況、實(shí)際改革需要、往期年度預(yù)算情況、預(yù)算期內(nèi)重大事項(xiàng)等內(nèi)部環(huán)境的充分考慮與深入分析，確定戰(zhàn)略目標(biāo)，以此為導(dǎo)向制定預(yù)算目標(biāo)，不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，還要重視管理指標(biāo)，進(jìn)而保障目標(biāo)的合理性與可實(shí)踐性。2．根據(jù)不同預(yù)算需要選擇預(yù)算編制方法全面預(yù)算管理除了財(cái)務(wù)預(yù)算外，還包含業(yè)務(wù)預(yù)算、投資預(yù)算等，不同預(yù)算內(nèi)容適用于不同的編制方法，因此在編制過程中，國有企業(yè)應(yīng)根據(jù)不同預(yù)算需要選擇預(yù)算編制方法，而不是采用單一方法“一刀切”。比如，就成本預(yù)算編制而言，固定預(yù)算較為簡單，但其對環(huán)境變化的適應(yīng)性不足，彈性預(yù)算考慮到了影響成本預(yù)算的變動(dòng)因素，彌補(bǔ)了其適應(yīng)性不足的缺陷[4]。對此，國有企業(yè)可將彈性預(yù)算與固定預(yù)算相結(jié)合進(jìn)行成本預(yù)算編制。（二）加大預(yù)算執(zhí)行力度1．建立專業(yè)監(jiān)督部門為保證預(yù)算執(zhí)行效果，國有企業(yè)應(yīng)設(shè)立專業(yè)部門承擔(dān)執(zhí)行監(jiān)督職能，根據(jù)實(shí)際執(zhí)行情況做出預(yù)警提示，并通過對執(zhí)行過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、上報(bào)預(yù)算偏差問題，并對此提出相應(yīng)的改進(jìn)方案，從而推動(dòng)預(yù)算監(jiān)督常態(tài)化[5]。例如，國網(wǎng)XN供電公司設(shè)立紀(jì)委辦公室，聚焦基層供電所重要崗位、重點(diǎn)人員、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，打造基層供電所360°監(jiān)督體系，以抓好全面預(yù)算管理，統(tǒng)籌下發(fā)供電所成本費(fèi)用。同時(shí)，該企業(yè)設(shè)置了預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督員、廉政穩(wěn)定信息員等專職監(jiān)督崗位，并為其編制廉政履職本，讓其開展供電所日常廉政監(jiān)督并留痕，保障供電所規(guī)范運(yùn)營管理。2．積極落實(shí)預(yù)算執(zhí)行工作國有企業(yè)應(yīng)健全預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制度，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任，確保預(yù)算執(zhí)行責(zé)任落實(shí)到崗、明確到人、具體到事，并構(gòu)建貫穿事前、事中、事后的全過程預(yù)算執(zhí)行機(jī)制，積極落實(shí)預(yù)算執(zhí)行工作。事前，及時(shí)做好預(yù)算指標(biāo)下達(dá)，并對預(yù)算執(zhí)行中的痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)進(jìn)行預(yù)測與研判，基于此制定合理的預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃。事中，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，強(qiáng)化統(tǒng)籌管理，依托信息化系統(tǒng)實(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況，嚴(yán)格把控預(yù)算支出。對于基本預(yù)算支出，根據(jù)年初預(yù)算安排數(shù)，按序時(shí)進(jìn)度撥付；對于上級(jí)下?lián)艿膶ｍ?xiàng)預(yù)算費(fèi)用，及時(shí)予以撥付。同時(shí)，著重強(qiáng)調(diào)對特殊預(yù)算追加事項(xiàng)的控制。一旦出現(xiàn)特殊預(yù)算追加事項(xiàng)，要嚴(yán)格履行企業(yè)的預(yù)算審批程序與支出標(biāo)準(zhǔn)，有效把控預(yù)算追加，避免出現(xiàn)超預(yù)算、無預(yù)算撥款。另外，國有企業(yè)也要根據(jù)各成員單位的預(yù)算用款計(jì)劃及項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，做好資金調(diào)度，以滿足其預(yù)算支出需要。事后，開展預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)編報(bào)工作，并采用多元化方法對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行綜合分析，以實(shí)現(xiàn)對預(yù)算執(zhí)行信息的準(zhǔn)確把握。3．建立預(yù)算執(zhí)行反饋機(jī)制為進(jìn)一步提升預(yù)算執(zhí)行工作效率，加快全面預(yù)算管理應(yīng)用進(jìn)程，預(yù)算執(zhí)行反饋機(jī)制的建立不可或缺。國有企業(yè)有必要設(shè)置預(yù)算執(zhí)行定期報(bào)告程序，要求各成員單位定期或不定期向總部財(cái)務(wù)部報(bào)送預(yù)算報(bào)表，以及時(shí)了解各成員單位的預(yù)算執(zhí)行情況，并掌握其預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)。由于國有企業(yè)具有多管理層級(jí)的特點(diǎn)，可依托信息化系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)線上預(yù)算報(bào)表的報(bào)送，減少執(zhí)行信息反饋中間環(huán)節(jié)。信息渠道不暢是預(yù)算執(zhí)行反饋效果不佳的主要原因之一，國有企業(yè)可開展定期例會(huì)、員工座談會(huì)等，或是建立溝通平臺(tái)，向各成員單位反饋當(dāng)前企業(yè)預(yù)算執(zhí)行中的問題及問題監(jiān)督整改情況，使其明確自身的預(yù)算執(zhí)行工作責(zé)任，鼓勵(lì)其為推動(dòng)企業(yè)全面預(yù)算主動(dòng)作為[6]。（三）健全預(yù)算考核機(jī)制1．拓展考核范圍為降低預(yù)算考核的片面性，國有企業(yè)應(yīng)注重拓展預(yù)算考核范圍，除了對中上領(lǐng)導(dǎo)層與業(yè)財(cái)部門進(jìn)行考核之外，也要將基層員工及其他部門納入考核行列。同時(shí)，針對不同考核對象建立相應(yīng)的考核指標(biāo)。以制造類國有企業(yè)監(jiān)管部門為例，對于該部門的財(cái)務(wù)指標(biāo)，可設(shè)置監(jiān)管成本費(fèi)用節(jié)約額度、超預(yù)算支出額度等指標(biāo)；非財(cái)務(wù)指標(biāo)方面，可設(shè)置監(jiān)管工作滿意度、安全投入、節(jié)能環(huán)保責(zé)任履行情況、優(yōu)秀監(jiān)管人員評選人數(shù)等指標(biāo)。2．細(xì)化考核程序考核程序過于簡單不利于獲得客觀、全面的考核結(jié)果，難以突出考核的優(yōu)勢作用。對此，國有企業(yè)應(yīng)細(xì)化考核程序。比如，由全面預(yù)算管理相關(guān)責(zé)任部門對單位各部門的預(yù)算目標(biāo)完成情況及預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審定與監(jiān)管，部門主要負(fù)責(zé)人對員工工作責(zé)任履行情況與工作任務(wù)完成情況進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果上報(bào)給全面預(yù)算管理相關(guān)責(zé)任部門，該部門對此進(jìn)行整理、審核后予以公示。3．加強(qiáng)考核結(jié)果運(yùn)用經(jīng)上文分析，考核結(jié)果質(zhì)量、公示力度及應(yīng)用層次是影響考核結(jié)果應(yīng)用的重要因素，國有企業(yè)可從這三個(gè)方面入手加強(qiáng)考核結(jié)果運(yùn)用。首先，根據(jù)各成員單位預(yù)算考核需要，建立統(tǒng)一的預(yù)算考核標(biāo)準(zhǔn)體系，以保證考核結(jié)果質(zhì)量，避免出現(xiàn)多項(xiàng)預(yù)算打包考核的情況。其次，加大考核結(jié)果公示力度，對各成員單位的考核結(jié)果公示時(shí)間、公示渠道進(jìn)行規(guī)范，確保考核結(jié)果公示的一致性。最后，