第2章 社區(qū)管理體制

第二章社區(qū)管理體制

學(xué)習(xí)要點：社區(qū)管理體制的內(nèi)涵和基本框架

社區(qū)管理組織的含義,分類和功能我國社區(qū)管理體制的歷史沿革我國社區(qū)管理體制改革

現(xiàn)代社會里，社區(qū)建設(shè)與管理，往大處說，是和諧社會的保障；朝小的講，關(guān)系我們每個人的幸福。

城市社區(qū)管理體制改革模式的新探索——武漢市百步亭社區(qū)推進(jìn)社區(qū)管理體制改革的實踐城市社區(qū)管理體制改革模式的新探索

——武漢市百步亭社區(qū)推進(jìn)社區(qū)管理體制改革的實踐

一、百步亭小區(qū)概況

百步亭社區(qū)地處武漢市江岸區(qū)后湖新區(qū)，由民營企業(yè)武漢安居發(fā)展工程有限公司開發(fā)，1995年開工建設(shè)，1997年居民入住。目前，百步亭社區(qū)占地3平方公里，居住和生活著12萬多人，將規(guī)劃建成一個占地7平方公里，入住30萬人的百步亭新城。2000年以來，先后榮獲全國先進(jìn)基層黨組織、全國三八紅旗集體、全國五四紅旗團(tuán)委標(biāo)兵、全國文化先進(jìn)社區(qū)、全國無毒社區(qū)、全國基層民兵預(yù)備役工作先進(jìn)單位、全國物業(yè)管理優(yōu)秀住宅小區(qū)等殊榮，中國城市管理進(jìn)步獎、全國和諧社區(qū)建設(shè)自主創(chuàng)新獎等100多項國家級獎項。百步亭社區(qū)內(nèi)高樓林立、果樹成蔭、文明祥和，居民入住11年來做到了“十個沒有”：沒有一戶居民家中被盜、沒有一輛自行車被偷、沒有一起刑事案件、沒有一起交通事故、沒有一樁大的鄰里糾紛、沒有一個越級上訪、沒有一起黃賭毒、沒有一起未成年人犯罪、沒有一起火災(zāi)、沒有一名法輪功活動者；并實現(xiàn)了“十無”：無違章搭蓋、無開窗設(shè)點、無占道經(jīng)營、無油煙擾民、無泥巴路、無牛皮癬、無居民摘花踩草、無煙頭、無紙屑、無果皮。居民稱贊之為“綠色社區(qū)、安全港灣、溫馨家園”。2008年3月14日，胡錦濤總書記在接見十一屆全國政協(xié)委員時，握著百步亭集團(tuán)董事局主席茅永紅的手稱贊道：“百步亭我知道，你們干得很不錯?！?/p>

2004年6月10日，溫家寶總理來百步亭，參觀了文化長廊，考察了居委會，走訪了居民家庭，接見了志愿者，看望了延安精神研究會的老同志之后。高興的說：“百步亭有個好班子，關(guān)愛百姓；有個好班長，以身作則；有個好機(jī)制，三位一體；有一批基層好干部。居民住得安心、住得舒心。”2003年5月15日，中央政治局常委李長春同志視察百步亭社區(qū)，滿懷深情的說道：“百步亭能夠有這么好的管理，能夠有這么好的人文環(huán)境，能夠有這么多的關(guān)愛，我看是我見到的頭一個社區(qū)?！?/p>

二、百步亭社區(qū)管理體制

百步亭花園社區(qū)管理模式最大的創(chuàng)新是不設(shè)“街道辦”，而改設(shè)“百步亭花園社區(qū)管理委員會”（以下簡稱“管委會”）?！肮芪瘯笔且粋€半行政半自治的組織。所謂半行政是指武漢市江岸區(qū)政府授權(quán)“管委會”直接履行基層政府的部份職能，領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)社區(qū)組織及各項活動。所謂半自治是指“管委會”由百步亭花園社區(qū)各自治組織負(fù)責(zé)人、各管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和業(yè)主代表組成。

（一）創(chuàng)新管理體制，“兩型社區(qū)”管理井井有條

百步亭房地產(chǎn)的住宅“建設(shè)”、政府的基層“管理”和社區(qū)的公共“服務(wù)”三者有機(jī)結(jié)合起來，首創(chuàng)了中國全新的“建設(shè)、管理、服務(wù)”三位一體的“百步亭社區(qū)管理體制”，探索了“黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府支持、居民自治、市場運作”的社區(qū)運作新機(jī)制。1、黨的領(lǐng)導(dǎo)，總攬全局

2000年，百步亭社區(qū)成立了黨委，在第一次社區(qū)黨代會上，500多名黨員代表投票選舉出了黨委成員，百步亭集團(tuán)董事局主席茅永紅當(dāng)選為社區(qū)黨委書記。社區(qū)黨委總攬全局，黨委成員由政府職能部門、社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織、社區(qū)自治組織的負(fù)責(zé)人兼任，實行“雙向進(jìn)入、交叉任職”，減少了管理人員，提高了辦事效率。

2、政府支持，轉(zhuǎn)變作風(fēng)

派出所、城管執(zhí)法隊、交通會所、工商站、流動法庭等政府部門帶著職能進(jìn)社區(qū)，政務(wù)前移，轉(zhuǎn)變作風(fēng)，服務(wù)居民，貼近生活解難題、方便居民過日子。公務(wù)員在這里干得怎么樣，都要由社區(qū)居民來評判。社區(qū)每年召開管理論壇和述職報告會，公務(wù)員向居民述職，現(xiàn)場接受居民咨詢，接受居民的考核。3、居民自治，共建共享

群眾是和諧社區(qū)建設(shè)的主體，居民自治是社區(qū)管理最有效的辦法。居委會、業(yè)委會等居民自治組織都由居民選舉產(chǎn)生，工會、婦聯(lián)、共青團(tuán)等各類群眾組織各負(fù)其責(zé)、團(tuán)結(jié)協(xié)作，實現(xiàn)居民高度自治。居委會按照“自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”的原則，組織廣大居民行使議事決策職責(zé)。建立了居委會——主管樓棟長——樓棟長——小小樓棟長的全覆蓋居民自治網(wǎng)絡(luò)，4個居委會、820名樓棟長、540名小小樓棟長，帶領(lǐng)老少居民參與社區(qū)自治管理。廣大居民積極參與社區(qū)自治，化解矛盾，做到了“小事不出樓棟，大事不出小區(qū)，矛盾不出社區(qū)”。4、市場運作，持續(xù)發(fā)展

企業(yè)服務(wù)社區(qū)，以“市場運作”的方式，為居民提供市場化的服務(wù)產(chǎn)品。開發(fā)建設(shè)百步亭社區(qū)的百步亭集團(tuán)，承擔(dān)著社區(qū)的“市場運作”重任。百步亭集團(tuán)房地產(chǎn)開發(fā)公司按照“社區(qū)”的定位，將社區(qū)辦公用房、文娛場館、生活設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、商務(wù)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等，作為住宅產(chǎn)品的必須部分進(jìn)行規(guī)劃，把“小區(qū)”當(dāng)作“社區(qū)”來配套建設(shè)到位。物業(yè)、三產(chǎn)公司等社區(qū)服務(wù)業(yè)開展經(jīng)營性服務(wù)，為居民提供了便捷的生活服務(wù)產(chǎn)品。企業(yè)、社區(qū)、居民三者利益達(dá)成了理性的義利統(tǒng)一，結(jié)成了利益共同體。（二）創(chuàng)新黨建體制，企業(yè)社區(qū)黨建形成品牌

在黨建體制上，百步亭社區(qū)黨委借鑒“支部建在連上”的做法，將黨小組建在樓棟，制定了“三制”措施：黨小組樓棟組織制、24小時黨員責(zé)任制、社區(qū)與黨員所在工作單位的聯(lián)系制。建設(shè)了“四個家”：把離退休黨員接回家、給在職黨員安個家、為流動黨員找到家、給下崗黨員一個溫馨的家。將社區(qū)6000多名黨員組織起來，成立了8個黨支部，530個黨小組，黨員志愿者隊伍達(dá)到了4000多人。號召黨員在社區(qū)“浮出水面”，做到“五個負(fù)責(zé)”：黨員負(fù)責(zé)家庭、黨小組長負(fù)責(zé)樓棟，支部委員負(fù)責(zé)片區(qū)，支部書記負(fù)責(zé)全苑區(qū)，黨委負(fù)責(zé)社區(qū)。社區(qū)黨委書記茅永紅明確提出黨委工作的“四個標(biāo)準(zhǔn)”：社區(qū)建設(shè)以居民當(dāng)家作主為標(biāo)準(zhǔn)，房屋建設(shè)以符合居民需求為標(biāo)準(zhǔn)，物業(yè)管理以居民滿意為標(biāo)準(zhǔn)，黨員干部以群眾認(rèn)同為標(biāo)準(zhǔn)。社區(qū)黨組織做到“三個必到、五個必訪”，居民有突發(fā)性事件、不滿情緒、大的家庭糾紛必到，對困難家庭、住院病人、下崗失業(yè)人員、孤寡老人、刑釋解教人員必訪。（三）創(chuàng)新就業(yè)機(jī)制，方式多種多樣安居樂業(yè)

一是將社區(qū)內(nèi)的物業(yè)保潔、飲食服務(wù)等崗位優(yōu)先安排給他們工作；二是將商業(yè)門店一律不賣，低價出租給他們經(jīng)營；三是居委會組織就業(yè)到家庭，引進(jìn)手工藝品加工廠，讓殘疾人和有家務(wù)的居民把工作領(lǐng)回家，實現(xiàn)家庭再就業(yè)；四是成立巾幗家政服務(wù)中心和“好大哥”家政服務(wù)站，組織社區(qū)女同胞開展做鐘點工、做保姆的家政服務(wù)，組織男同胞開展清洗抽油煙機(jī)、維修家電等技術(shù)服務(wù)；五是與江岸區(qū)勞動力市場聯(lián)網(wǎng)，向社會推薦就業(yè)。（四）創(chuàng)新活動形式，活動豐富多彩凝聚人心

1、志愿者活動無處不在，最有特色“李小海志愿服務(wù)隊”已發(fā)展到200多人；“閻維娜關(guān)愛小組”已發(fā)展到300多人；孫朝娟400多人的“溫馨姐妹”結(jié)對關(guān)愛著空巢老人；黃錦云200多人的“陽光姐妹”用笑聲和鄰里情化解老人的孤獨與寂寞。還有調(diào)解鄰里矛盾的“和諧傳播小組”，幫助困難家庭的“愛心傳遞小組”，服務(wù)不同對象的“托管服務(wù)隊”、“白衣天使志愿者服務(wù)隊”、“治安聯(lián)防隊”、“老黃牛搬運隊”等100多個志愿者服務(wù)小組。2、常年性活動豐富多彩，很有特色

百步亭社區(qū)在居民入住時，建立詳細(xì)的居民檔案，對有知識才能的學(xué)者、教授等，對有管理才能的干部、專家等，對有書法、繪畫、文藝、體育等一技之長的居民，一一登記在冊，經(jīng)常開展豐富多彩的活動，為居民提供了激發(fā)潛能、發(fā)揮余熱的平臺。3、文化型活動形成品牌，獨具特色

“亭文化”成為百步亭社區(qū)標(biāo)志性景觀文化。社區(qū)規(guī)劃建設(shè)亭文化博物館，已建成200多個亭子，一亭一景，一亭一處文化。題亭名，賦亭聯(lián)，是居民熱心參與的一項文化活動?！澳晡幕背蔀榘俨酵ど鐓^(qū)的活動品牌。百步亭社區(qū)以“萬家宴”和“元宵燈會”為年文化載體，做足了和諧社會大文章。連續(xù)9年的“萬家宴”，使這一群眾文化活動成為深受老百姓喜愛的一項活動。2009年的“百步亭萬壽宴”，一家一道菜，1萬多道菜肴擺滿了4個會場，3萬多居民歡聚一堂參觀品嘗。第一節(jié)社區(qū)管理體制概述一、社區(qū)管理體制的含義

社區(qū)管理體制是指社區(qū)管理的組織體系及其權(quán)力配置關(guān)系以及各種管理制度。具體而言社區(qū)管理體制包括四個部分，即社區(qū)管理的組織體系、社區(qū)管理的權(quán)責(zé)體系、社區(qū)管理的法律制度體系和社區(qū)管理的工作體系。二、我國社區(qū)管理體制的基本框架社區(qū)管理體制是一個歷史范疇：類型背景組織結(jié)構(gòu)職能定位管理手段行政直線型計劃經(jīng)濟(jì)“倒三角”政府為主行政命令社會職能型市場經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)式各司其職行政、法律、經(jīng)濟(jì)等多種手段（一）社區(qū)管理的組織體系

社區(qū)管理的組織體系是指參與社區(qū)管理的各類組織，既包括政府組織、也包括社區(qū)自治組織；既包括社區(qū)管理工作組織，也包括社區(qū)保障監(jiān)督組織。在結(jié)構(gòu)上應(yīng)是多層次、多系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)式結(jié)構(gòu)，所謂多層次是指由市（區(qū)、縣）——街道(鎮(zhèn))——居(村)民委員會——居民代表組成的多級管理體系；所謂多系統(tǒng)是指由政府行政管理系統(tǒng)，社區(qū)自治管理系統(tǒng)，社區(qū)生活服務(wù)管理系統(tǒng)組成的橫向管理體系。

（二）社區(qū)管理的權(quán)責(zé)體系

在城市社區(qū)，要加快理順街道與社區(qū)的職責(zé)關(guān)系。街道是城市社區(qū)管理中最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，其職能主要包括：全面負(fù)責(zé)社區(qū)發(fā)展的規(guī)劃，履行社區(qū)管理中的執(zhí)法權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)制度建設(shè)，盡快出臺《社區(qū)自治章程》等相應(yīng)的有關(guān)管理規(guī)定，對社區(qū)成員大會、社區(qū)議事委員會、社區(qū)委員會、社區(qū)單位等在社區(qū)管理中的職能、工作制度和行為規(guī)范以及評價制度進(jìn)行規(guī)范和確認(rèn)。

（三）社區(qū)管理的法律制度體系社區(qū)管理法律制度體系包括以下內(nèi)容:一是以法律的形式確立新建立的社區(qū)居民委員會等組織的法人地位，依法劃定其與政府行為的邊界。二是通過法規(guī)和規(guī)章，賦予社區(qū)各類工作委員會或執(zhí)行機(jī)構(gòu)以一定的權(quán)力。如在社區(qū)的治安、衛(wèi)生、公共設(shè)施保護(hù)等方面，必須使相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)能行使管理、檢查、監(jiān)督、處罰等權(quán)力。三是通過各項制度，確立社區(qū)內(nèi)各類組織的職權(quán)范圍及其相互關(guān)系，建立對各組織機(jī)構(gòu)工作的內(nèi)外監(jiān)督制度。（四）社區(qū)管理的工作體系社區(qū)管理工作體系包括：社區(qū)管理的內(nèi)容和工作方式方法。

①現(xiàn)階段我國社區(qū)管理的主要內(nèi)容包括社區(qū)服務(wù)、社區(qū)衛(wèi)生管理、社區(qū)文化管理、社區(qū)體育管理、社區(qū)環(huán)境管理、社區(qū)治安管理和社區(qū)社會保障工作。此外，各地區(qū)要因地制宜地確定社區(qū)管理的內(nèi)容。

②在管理方式手段上，社區(qū)管理要強(qiáng)化制度規(guī)范，開展標(biāo)準(zhǔn)化管理。形成各級黨政組織發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，運用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、思想教育手段進(jìn)行政策調(diào)節(jié)和財力支持，社區(qū)自治組織運用組織、發(fā)動等具體管理方法進(jìn)行自治管理的有效的綜合機(jī)制。三、社區(qū)管理體制的構(gòu)建原則第二節(jié)社區(qū)管理組織一、社區(qū)管理組織概述

所謂社區(qū)管理組織就是指能夠?qū)ι鐓^(qū)事務(wù)進(jìn)行管理的社會組織，具體而言，就是指以居民會議、居民委員會為主體，在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)和基層政府組織的指導(dǎo)下，與業(yè)主委員會、物業(yè)公司、社區(qū)中介組織等共同構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)體系。社區(qū)管理組織—般具有下列基本特征：(1)社區(qū)性。(2)地域性。(3)雙重性。所謂社區(qū)管理組織的雙重性，是說社區(qū)管理組織的功能具有雙重性，社區(qū)管理組織既有服務(wù)性又兼有管理性。二、社區(qū)管理組織的分類

①行政管理系統(tǒng)：包括兩個子系統(tǒng)，即街道直屬的行政管理系統(tǒng)和外部的職能部門的行政管理系統(tǒng)；②社區(qū)自治管理系統(tǒng)：包括居民委員會和業(yè)主委員會，其職能是提供各類公益性、群眾性的服務(wù)；

③社區(qū)管理支持系統(tǒng)：主要由社區(qū)內(nèi)各企事業(yè)單位、人民團(tuán)體構(gòu)成。（一）社區(qū)黨組織：社區(qū)管理的領(lǐng)導(dǎo)核心從“一居一支”到社區(qū)黨委（“四個多樣化”：經(jīng)濟(jì)成分、經(jīng)濟(jì)利益、社會生活方式、社會組織形式）農(nóng)村兩委關(guān)系（黨支部、村民委員會）（二）街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）①街道辦事處是區(qū)人民政府的派出機(jī)關(guān)，接受區(qū)人民政府領(lǐng)導(dǎo)，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在本轄區(qū)內(nèi)行使相應(yīng)的政府管理職能。街道辦事處的設(shè)立、變更或者撤銷，應(yīng)當(dāng)根據(jù)地域條件和居民分布狀況，滿足便于聯(lián)系群眾和有效管理的要求。街道辦事處下設(shè)社會發(fā)展、市政管理、社會治安綜合治理、社會保障、財政經(jīng)濟(jì)等機(jī)構(gòu)，由街道辦事處提出報請區(qū)人民政府批準(zhǔn)。街道辦事處的行政經(jīng)費和辦公用房，由區(qū)人民政府按照國家和本市有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)解決。②在農(nóng)村社區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府組織，它由決策管理機(jī)構(gòu)和決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)組成。決策管理機(jī)構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)管理委員會，它下設(shè)辦公室，具體負(fù)責(zé)管理社區(qū)委員會的日常事務(wù)。社區(qū)管理委員會和辦公室都由村民代表大會選舉產(chǎn)生。決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能部門以及工商、稅務(wù)、派出所等上級政府的派出機(jī)構(gòu)。（三）居民會議(村民大會)

居民會議（村民會議）是社區(qū)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。居民會議（村民會議）可以充分地表達(dá)民意，集中多數(shù)人的智慧，減少盲目和沖動，這不僅有利于群眾對社區(qū)居委會（村委會）的監(jiān)督，也有利于民主決策，保證社區(qū)自治。（四）居民委員會(村民委員會)居民居委會和村民委員會，是社區(qū)群眾性的自治組織，是社區(qū)的主體組織和社區(qū)成員的法定代表。我國《憲法》第一百一十一條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會和村民委員會是基層群眾性自治組織”。《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第二條規(guī)定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第二條也明確指出，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！?954.12一屆全國人大常委會通過《城市居民委員會組織條例》；1978.3民政部恢復(fù)，民政司調(diào)研準(zhǔn)備修訂《城市居民委員會組織條例》；1982年修訂憲法，將居委會列入憲法條文中。1982—1986《城市居民委員會組織條例》修訂工作暫時擱置；1987六屆人大五次會議通過《村民委員會組織法》；1989修訂后的《城市居民委員組織法》提交國務(wù)院常務(wù)會議審議。1989.10第七屆全國人大常委會第十次會議審議未通過。1989.12.26第七屆全國人大常委會第十一次會議審議通過《居委會組織法》的起草及形成過程（五）社區(qū)中介組織

是社區(qū)專項服務(wù)的主體，對增強(qiáng)社區(qū)凝聚力，提高居民參與意識，起著重要作用。要逐步承接從政府部門中剝離出來的部分社會職能，承辦各類社區(qū)服務(wù)，滿足社區(qū)成員多層次需求。社區(qū)中介組織主要是指各類福利性、服務(wù)性、中介性組織，如社區(qū)福利組織、志愿者組織、慈善組織、社區(qū)服務(wù)組織或一些行業(yè)性組織，如個協(xié)、體協(xié)、舞協(xié)等。（六）業(yè)主大會和業(yè)主委員會隨著住宅的市場化和商品化，越來越多的居民不再是單位住房的租客，而是房屋物業(yè)的所有人。因此，生活區(qū)的衛(wèi)生狀況、環(huán)境質(zhì)量、配套設(shè)施等都與他們的生活息息相關(guān)，社區(qū)成為居民重大利益所在。他們開始要求自主地決定社區(qū)的事務(wù)。在這種情況下，業(yè)主大會和業(yè)主委員會便應(yīng)運而生了。物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主組成業(yè)主大會。業(yè)主大會代表和維護(hù)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主在物業(yè)管理活動中的合法權(quán)益。（七）物業(yè)服務(wù)企業(yè)（物業(yè)管理公司）物業(yè)服務(wù)企業(yè)是指具備相應(yīng)資質(zhì)條件并按照法定程序成立的從事物業(yè)管理服務(wù)的經(jīng)營性企業(yè)法人。物業(yè)管理公司接受物業(yè)所有人的委托，依照國家有關(guān)法律法規(guī)，按照合同或契約形成管理權(quán)，運用現(xiàn)代管理科學(xué)和先進(jìn)維修養(yǎng)護(hù)技術(shù)，以經(jīng)濟(jì)的手段對物業(yè)實施多功能全方位的統(tǒng)一管理，并為業(yè)主和物業(yè)使用人提供高效、周到的服務(wù)，使物業(yè)發(fā)揮最大的使用價值和經(jīng)濟(jì)價值，同時構(gòu)筑一種和諧、健康、向上的人文環(huán)境，推動整個社會進(jìn)步。

三、正確處理社區(qū)管理組織之間關(guān)系

（一）正確處理黨組織與其他社區(qū)管理組織的關(guān)系

處理黨組織與其他社區(qū)管理組織關(guān)系的總原則是既要充分發(fā)揮社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又要支持和保障基層自治組織依法開展自治活動。（二）正確處理社區(qū)自治組織和政府的關(guān)系1.社區(qū)自治組織的生成依賴于政府的扶持（發(fā)展規(guī)劃、政策法律、財力保障）2.社區(qū)自治組織的生成本身就是政府行為的結(jié)果（政府職能轉(zhuǎn)變）3.社區(qū)自治組織的發(fā)展與實踐可以推動政府管理民主化（基層民主）（三）正確處理居委會與物業(yè)服務(wù)企業(yè)的關(guān)系1、居委會和物業(yè)公司是兩個不同性質(zhì)的組織。居委會屬于政治范疇；而物業(yè)服務(wù)企業(yè)則屬于商業(yè)范疇。2、按有關(guān)法律規(guī)定，居委會有權(quán)對物業(yè)公司的工作進(jìn)行監(jiān)督，組織產(chǎn)權(quán)人和使用人對物業(yè)公司進(jìn)行評議和決定是否解除聘用。這說明，物業(yè)公司雖然屬于商業(yè)范疇，但要受到居委會的監(jiān)督。3、居委會和物業(yè)公司要做到權(quán)責(zé)分明，不可超越本職范疇，越俎代庖。（房屋維修、環(huán)衛(wèi)清掃、綠化養(yǎng)護(hù)、小區(qū)治安保衛(wèi)；宣傳教育、民事糾紛調(diào)解、擁軍優(yōu)屬、扶貧幫困、計劃生育等。）（四）正確處理業(yè)主委員會與物業(yè)公司的關(guān)系

1.法律關(guān)系

2.經(jīng)濟(jì)關(guān)系

居民會議社區(qū)中介組織業(yè)主委員會物業(yè)公司社區(qū)黨組織街道辦事處居民委員會指導(dǎo)產(chǎn)生負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)指導(dǎo)合同指導(dǎo)四、社區(qū)管理組織的功能第三節(jié)我國社區(qū)管理體制的歷史沿革

新中國成立后，我國在城市基層社會逐步建立了以“單位制”為主、以基層地區(qū)管理（“街居制”）為輔的管理體制。國家通過單位這一組織形式管理職工，通過街居體系管理社會閑散人員、民政救濟(jì)和社會優(yōu)撫對象等，從而實現(xiàn)了對城市全體社會成員的控制和整合，達(dá)到了社會穩(wěn)定和鞏固政權(quán)的目的。但是，在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型之后，單位制逐漸被打破，單位管理模式趨于失效。街居制也由于基層社會的巨大變化而面臨很多的現(xiàn)實難題，在管理上陷入困境。因此，城市基層社會迫切需要一種新的組織形態(tài)和管理體制來解決社會中出現(xiàn)的問題和各種矛盾，承擔(dān)起重新整合社會的功能。社區(qū)制的出現(xiàn)是一種必然要求，它改變了傳統(tǒng)的城市基層社會管理的理念和方法，必將在未來對我國城市社會的發(fā)展起到重大的作用。

一、走入歷史的單位制單位制是新中國成立后社會管理的產(chǎn)物，單位是適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)體制而設(shè)立的一種特殊的組織形式，具有政治、經(jīng)濟(jì)與社會三位一體的功能，以行政性、封閉性、單一性為特征。1986年，哈佛大學(xué)社會學(xué)教授華爾德《共產(chǎn)黨社會的新傳統(tǒng)主義——中國工業(yè)中的工作環(huán)境和權(quán)力結(jié)構(gòu)》最早對中國的單位制進(jìn)行研究，他通過對80多位內(nèi)地國有企業(yè)的職工進(jìn)行倡導(dǎo)500小時的訪談，加上對中國文件的閱讀，對中國工業(yè)中的工作和權(quán)威問題進(jìn)行了研究。研究指出：中國的國有企業(yè)是一種完全不同于西方企業(yè)組織形式的獨特的組織形式。特點一是制度性的依附，二是工廠的制度文化1989年，路風(fēng)發(fā)表了《單位：一種特殊的社會組織形式》。明確提出了單位體制的概念。認(rèn)為所謂單位是我國各種社會組織所普遍采取的一種特殊的組織形式，是我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會體制的基礎(chǔ)。劉震云，著名作家。1958年5月生于河南省延津縣。1973年至1978年服兵役。1978年至1982年就讀于北京大學(xué)中文系。1982年開始發(fā)表作品，現(xiàn)有長篇小說《故鄉(xiāng)天下黃花》、《故鄉(xiāng)相處流傳》、《故鄉(xiāng)面和花朵》(四卷)、《一腔廢話》等，作品集《劉震云文集》(四卷)、《劉震云》等，中短篇小說《塔鋪》、《新兵連》、《單位》、《一地雞毛》、《溫故一九四二》等。共四百多萬字。作品多次獲獎、被評介、改編和翻譯。建議閱讀小說《新兵連》、《單位》、《一地雞毛》。（一）單位制產(chǎn)生的原因從實際的社會歷史過程來看，三個因素對于單位體制的形成具有重要意義。第一，新中國政治關(guān)系的歷史特點。第二，“革命后的”社會體制逐漸被建立起來后，工業(yè)化和社會經(jīng)濟(jì)條件的矛盾成為另一個重要矛盾。第三，對科層體制和法制的破壞。(一)單位制的功能

（二）單位制的后果1．總體性社會

1949年后大陸建立起的是一個總體性社會，即一種結(jié)構(gòu)分化程度很低的社會。在這種社會中，國家對經(jīng)濟(jì)以及各種社會資源實行全面的壟斷，政治、經(jīng)濟(jì)和意識形態(tài)三個中心高度重疊，國家政權(quán)對社會實行全面控制。而總體性社會的形成，是通過單位制這個組織中介來實現(xiàn)的。2．依賴性人格

首先，在單位制度下，國家控制的資源通過單位來調(diào)配。對于單位成員來說，單位是生活福利的唯一來源其次，單位制還限制了其成員的生活空間?？偲饋碚f，單位通過壟斷政治、經(jīng)濟(jì)、社會資源，形成了對單位成員的支配關(guān)系；通過嚴(yán)格控制單位成員的社會自由流動，造成了單位成員空間的封閉。沒有自由流動的資源，缺乏自由流動的空間，單位成員只有全面依附單位，最終造就了依賴性的人格。

（三）單位制的崩潰改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立,包括個體私營經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的各種經(jīng)濟(jì)成份獲得快速發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)不斷分化，城市社會發(fā)生了根本性變革。在社會轉(zhuǎn)型的大背景下，單位制整合社會的組織功能日益弱化。這些都使得單位制失去了生存的土壤，不得不走向崩潰瓦解的地步。二、身陷困境的街居制

在計劃經(jīng)濟(jì)體制時期，我國對社會的管理以單位制管理為主，以基層地區(qū)管理為輔。地區(qū)管理主要是通過街道辦事處和居民委員會這兩個行政建制的組織來開展工作，通稱為街居制。在社會快速轉(zhuǎn)型的今天，街居制面臨著很多新的問題，越來越不符合城市社會發(fā)展的需要。

（一）街居制的演變歷程新中國成立以來，我國街居制的發(fā)展大致經(jīng)歷了四個階段：1．創(chuàng)立階段2．膨脹階段3．曲折階段4．恢復(fù)與發(fā)展階段1、創(chuàng)立階段

政府文獻(xiàn)和社會媒體對居民委員會的起源和發(fā)展多有不確切的表述，曾有53年起源于北京、天津、武漢的模糊說法，也有50年最早發(fā)端于天津的觀點，還有的把上海1949年成立的福利會說成是“新中國第一個居民委員會”等；從檔案材料看，我國第一個居民委員會最早是在1949年10月出現(xiàn)的，它既不是在京津，也不是武漢，而是在杭州。同年12月1日，杭州市府頒布了新中國歷史上關(guān)于建立城市居民委員會的第一份政令，居民委員會很快便在杭州全市統(tǒng)一發(fā)展。國家后來的法律文本與這份政令如出一轍。

杭州自清以來實行街村制，1934年（民國２３年），國民黨行政院通令各省市建立保甲組織，以戶為單位，10戶1甲，10甲1保，3保以上為聯(lián)保辦事處。杭州市于民國25年3月就編制完竣，坊、保、甲層層設(shè)置十分嚴(yán)密。鄉(xiāng)區(qū)（原四、五、六、七、八區(qū)公所）計編65坊、517保、5999甲，城區(qū)（原一、二、三區(qū)公所）更有省會警管區(qū)制與保甲制雙重管控。保甲制實行管、教、養(yǎng)、衛(wèi)并重原則，清查戶口、登記戶籍、監(jiān)視居民、制定規(guī)約、攤派經(jīng)費、征收捐稅、強(qiáng)征壯丁執(zhí)行當(dāng)?shù)鼐瘎?wù)、搜查緝捕，進(jìn)行“黨化”教育，推行聯(lián)保連坐，使最基層組織軍事化、專制化、特務(wù)化，在社會最基層形成了一道嚴(yán)密的監(jiān)視網(wǎng)，加強(qiáng)了對城鄉(xiāng)人民的控制和束縛，是大地主、大資產(chǎn)階級專政在城市的基層支柱。1949年5月3日拂曉，人民解放軍第三野戰(zhàn)軍第七兵團(tuán)的先頭部隊經(jīng)過九溪搶占錢塘江大橋，強(qiáng)力攻城，杭州解放。國民黨在杭州的政權(quán)隨之覆滅。5月24日，杭州市人民政府成立，8月，杭州市軍事管制委員會和市人民政府根據(jù)中央政務(wù)院關(guān)于三萬人以上人口的城市均須召開各界人民代表會議的決定，為了廣泛聽取和采納各界人民的意見，支持政府工作，召開杭州市第一屆各界人民代表會議第一次會議，并設(shè)主席團(tuán)處理日常事務(wù)；基層政權(quán)機(jī)關(guān)的設(shè)置由于缺乏經(jīng)驗還在摸索中。5月初解放軍軍事管制委員會先期接管杭州市國民黨政府的8個區(qū)公所，改第1區(qū)為上城區(qū)，第2區(qū)為中城區(qū)，第3區(qū)為江干區(qū)……，建立區(qū)委、區(qū)人民政府，8月又根據(jù)平津地區(qū)的經(jīng)驗，取消區(qū)委區(qū)政府，改設(shè)區(qū)公所。各級組織機(jī)構(gòu)建了又撤，撤了又建，反反復(fù)復(fù)，區(qū)以下設(shè)置和居民的組織工作尚未提上議事日程。浙江是蔣介石的老家，杭州基層的情況不同于局面已經(jīng)得到控制的北方城市，居民構(gòu)成十分復(fù)雜。進(jìn)城后，新生政權(quán)對華東這一局面還估計不足，擔(dān)心馬上取消保甲組織會對當(dāng)前治安和稅收立即產(chǎn)生影響，試圖盡量通過保甲組織維持居民區(qū)的格局，暫不采取斷然措施。當(dāng)時中共浙江省委辦公廳發(fā)出通報，對偽保甲組織提出幾條處理意見。一是對鄉(xiāng)一級組織原則上取消，但因工作開始，情況不了解，人員不足用，偽鄉(xiāng)組織確定暫時存在，對個別壞的偽鄉(xiāng)長立即取消。二是對偽保甲長分三種類型作不同的處理，對個別壞的偽保甲長按華東局的指示立即取消；對在游擊隊活動時忠實敵人，應(yīng)付我們的兩面派，宣告他們過去的反動性，號召他們立功贖罪；對應(yīng)付敵人忠實我們的，號召他們功上加功，為人民服務(wù)。估計隨著形勢發(fā)展，保甲人員會自動轉(zhuǎn)變。但是，情況沒有這么簡單。當(dāng)時解放軍占領(lǐng)南京不久，國民黨散兵游勇四處逃竄，殘余勢力在杭州的地下活動十分猖獗，國民黨空軍飛機(jī)在天上轟炸，很多保甲長心存僥幸，并不配合。居民很難發(fā)動，不敢出來工作，政府的政令傳達(dá)不下去，防火防盜、衛(wèi)生防疫、烈軍屬及困難群眾救濟(jì)很多工作無法開展。由于警力不足，防匪、防特形勢嚴(yán)峻，不但城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活秩序缺乏保障，就連干部安全也難保障。當(dāng)時，中城區(qū)公所趙槐區(qū)長反映，目前我們工作在群眾中常有便衣匪特刺探，既須斗志又須斗火，本區(qū)警備力量很差，需要補(bǔ)充槍支。區(qū)公所曾有發(fā)動居民委員會的想法，公安分局仍顧不上，不取消保甲制，長此下去，不是辦法。建議與公安局研討，下緊急通知。10月17日，浙江省人民政府發(fā)布了取消保甲，建立農(nóng)村鄉(xiāng)、村政權(quán)的指示，提出農(nóng)村工作的方案，開始對農(nóng)村采取行動。根據(jù)這一局勢，杭州市人民政府立即重新研究對策，由杭州市民政局提出居民委員會的籌建工作方案，經(jīng)區(qū)長聯(lián)席會議討論，決定在上城、下城和江干區(qū)先行試點。區(qū)長聯(lián)席會議的決定和省政府的指示精神很快得到貫徹。10月28日，從上城區(qū)傳來消息——“一個居民委員會已經(jīng)宣布成立”。上城區(qū)長田奎榮在寫給市政府新聞室的信中說：最近半個月，我們集中力量在“廢除保甲建立居民委員會”這一工作，現(xiàn)在工作告一段落，一個居民委員會已經(jīng)宣布成立。特將工作經(jīng)過抽要寫成通訊，盼予檢查修正，介紹浙江日報。當(dāng)時，市政府正在加緊草擬《關(guān)于取消保甲制度建立居民委員會的指示》，方琦德秘書長和吳江市長看到上城區(qū)意見和通訊，立即表示同意，并批示在市政府《指示》公布時將通訊稿一并刊發(fā)。新中國第一個城市居民自治組織——“居民委員會”伴隨著新中國民主建政的主旋律在杭州誕生，從此揭開了終結(jié)舊中國幾千年“編戶齊民”制度的序幕。與此同時，下城和江干區(qū)的籌建工作也開始起步，江干區(qū)并于11月份完成第一個試點，成立了“望江門居民委員會”。

由于這份《指示》指導(dǎo)思想明確，旗幟鮮明，方案成熟，可操作性較強(qiáng)，一經(jīng)頒布便迅速得到實施。到12月底，全市成立居民委員會47個，其中，上城區(qū)14個，中城區(qū)14個，下城區(qū)18個，江干區(qū)1個。翌年3月，全市就基本完成了取消保甲建立居民委員會的工作，共撤銷174保，3907甲，成立居民委員會571個，居民小組3802個，新生政權(quán)在不到四個月的時間內(nèi)就蕩滌了國民黨在杭州的法統(tǒng)基礎(chǔ)。新的居民組織當(dāng)時主要辦五件事一是，防特、防匪、防火，保護(hù)交通等社會治安工作及辦理戶籍；二是，傳達(dá)和推行政府政令，反映群眾意見，加強(qiáng)人民團(tuán)結(jié)，維持社會秩序；三是，動員與組織群眾，發(fā)展各種合作社，吸收勞動群眾恢復(fù)生產(chǎn)，改善生活；四是，領(lǐng)導(dǎo)群眾正當(dāng)?shù)奈幕瘖蕵坊顒?，改革舊社會的風(fēng)尚；五是，協(xié)助政府進(jìn)行城市的公共衛(wèi)生，增進(jìn)人民健康，舉辦各種公共福利事業(yè)。

上海經(jīng)驗：從“福利會”到“居民委員會”杭州的經(jīng)驗在華東邁出了成功的第一步。但是，對于華東中心城市大上海來說，新生政權(quán)所面臨的局勢遠(yuǎn)遠(yuǎn)要比40多萬人口的杭州復(fù)雜得多。1949年5月27日上海解放，新政權(quán)最初難以一下子適應(yīng)城市管理的復(fù)雜性，對治理這個擁有600萬人口的中國工商業(yè)和金融中心的大都市無經(jīng)驗可尋。當(dāng)時接收接管、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)和建政工作相當(dāng)繁重，當(dāng)務(wù)之急主要是消除新舊政權(quán)交替帶來的市政管理“真空”，基層治安暫時還得藉助大批留用警員和保甲組織，沒有精力對上海社會流氓團(tuán)伙、幫會組織采取有效行動。因此，上海一度出現(xiàn)了治安事件的高發(fā)期。解放初頭7個月，共發(fā)生搶劫案530起，強(qiáng)盜案737起，盜竊案11430起，加之國民黨殘余勢力有組織地挑撥離間，興風(fēng)作浪，形勢極為復(fù)雜。上海把社會管理分為兩種類型：有單位的人和沒單位的人，并分兩步走。第一步首先通過在各行各業(yè)中建立工會、農(nóng)會、青聯(lián)、學(xué)聯(lián)、婦聯(lián)等組織，把有單位的群眾組織起來，參加集體政治生活。第二步首先在區(qū)接管委員會下設(shè)立“接管專員辦事處”，使群眾與政府的接觸以“接管專員辦事處”為橋梁，不需再通過保甲人員；然后通過“接管專員辦事處”干部逐步深入里弄，與居民群眾建立聯(lián)系，摸索沒有單位居民的組織工作。1949年下半年，一些居民區(qū)出現(xiàn)了自治性的“房客聯(lián)誼會”、“自來水管理委員會”、“衛(wèi)生委員會”等關(guān)心共同消費問題的“工人福利會”。1950年，街道、里弄又成立了“防護(hù)大隊”、“冬防服務(wù)隊”等組織，由于其一開始就比較注重市民的“共同福利”，也就有一定的凝聚力。到1950年5月，全市共組織36個里弄福利會，16650個清潔衛(wèi)生小組，104個自來水管理小組，118個人民防護(hù)隊，年底又發(fā)展到2020個冬防服務(wù)隊。95％的里弄都成立居民衛(wèi)生小組。1952年4月，上海市召開街道各界人民代表會議，討論決定統(tǒng)一規(guī)范居民組織，建立居民委員會。

各地創(chuàng)新

北京1949年4月廢除保甲制，各保改稱“街”，各甲改稱“閭”，居民組織主要以“冬防隊”和“防盜隊”為主。天津開始建了“街公所”，1950年3月根據(jù)居民居住狀況建立了居民委員會，把居民委員作為“當(dāng)?shù)厝嗣衩裰鹘y(tǒng)一戰(zhàn)線之組織”。沈陽市政府1949年3月12日發(fā)布關(guān)于廢除保甲制，建立民主街公所和居民小組的命令，將街道和居民組織平行置于區(qū)政府下，作為政府聯(lián)系群眾的橋梁和推行基層工作的機(jī)構(gòu)。

南昌曾試行“坊代表會議制”，江西民政會議后，又在區(qū)以下設(shè)街，成立街人民政府委員會，召開代表會議，街以下設(shè)坊，坊以下設(shè)居民組，均由街代表會議組成。武漢1950年也曾建立“街道居民委員會”之類的組織，由于街道上沒有領(lǐng)導(dǎo)核心，各系統(tǒng)組織互不照應(yīng)，以至積極分子顧上顧不了下，對群眾的具體問題解決不多，1952年改建“街人民代表會議”和“街人民政府”，設(shè)街長一人，副街長（派出所長兼）、文書、民政、文教、衛(wèi)生、婦運干事各一人，均脫離生產(chǎn)。

1952年6月，華東軍政委員會擬定了《關(guān)于十萬人口以上城市建立居民委員會試行方案（草案）》

一是《方案》強(qiáng)調(diào)以經(jīng)常居住地“無組織”的“居民”為主二是《方案》增加了設(shè)置“居民代表會議”的內(nèi)容，并就其職權(quán)作了若干規(guī)定三是《方案》對居民組織的設(shè)置比照了“雙重委員會制”的形式，即居民代表會議掌握立法決策權(quán)，而把日常行政決策權(quán)交給“委員會”四是《方案》居民委員會以內(nèi)設(shè)工作委員會的方式把城市治安、消防、文教、衛(wèi)生、調(diào)解等各種單一功能的居民組織整合起來五是《方案》規(guī)定在區(qū)政府下設(shè)立若干辦事處，作為區(qū)的派出機(jī)關(guān)，在區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行居民委員會的工作；區(qū)人口和居民委員會數(shù)量少的，設(shè)置民政干事若干人。要“街道政府”還是“居民委員會”

大多數(shù)城市認(rèn)為華東區(qū)《方案》有居民委員會的集體領(lǐng)導(dǎo)，分工明確，民主面積寬，參加人數(shù)多，工作容易推動，基本上是適用的；也有認(rèn)為《方案》規(guī)定的組織層次太多，居民代表會議、居民委員會、工作委員會及小組工作機(jī)構(gòu)等關(guān)系太復(fù)雜，擔(dān)心街道積極分子兼職太多，不利于工作。洛陽、南昌、武漢、長沙等少數(shù)城市則明確提出不適合本市情況，傾向于維持當(dāng)?shù)亍敖秩嗣翊頃h”、“街人民政府委員會”或“街政府”的方案。各地意見雖不盡統(tǒng)一，但反響較大。公安部于1952年8月11日頒布了《治安保衛(wèi)委員會暫行條例》?！稐l例》在闡明治安保衛(wèi)委員會與居民委員會關(guān)系的同時，“居民委員會”也就第一次正式寫進(jìn)國家的行政法規(guī)，從而也確認(rèn)了它的合法性?！稐l例》規(guī)定，治安保衛(wèi)委員會是“群眾性”的治安保衛(wèi)組織，城市街道的治安保衛(wèi)委員會“受公安派出所領(lǐng)導(dǎo)，有居民委員會者受派出所及居民委員會雙重領(lǐng)導(dǎo)”。

中央政府已經(jīng)傾向于建立“居民委員會”，取消“街政府”。盡管如此，中央政府還是遲遲沒有在全面建立居民委員會上下決心。這與居民組織在發(fā)育過程中產(chǎn)生的混亂現(xiàn)象不無關(guān)系。剛剛建立的居民委員會，在實際工作中存在著性質(zhì)不明、組織不純、權(quán)限不分、經(jīng)費使用混亂等問題。上海市政府1952年對之進(jìn)行全面整頓，清洗出社會治安對象1888人，民主選舉后落選里弄干部47364人，查出有政治問題和其他問題的10672人。江蘇在整頓過程中也清理出很多資本家的家屬擔(dān)當(dāng)了居民委員會領(lǐng)導(dǎo)崗位。經(jīng)濟(jì)方面，1952年，華東軍政委員會民政部就該區(qū)各城市區(qū)居民委員會財經(jīng)制度混亂問題作了一次調(diào)查，調(diào)查表明居民委員會中確實存在著嚴(yán)重的亂攤派與貪污浪費現(xiàn)象，加重了群眾的負(fù)擔(dān)，引起了群眾的不滿等。10月28日下午，中央政府內(nèi)務(wù)部召開第30次部務(wù)會議，討論城市區(qū)以上建政工作，同時也把居民委員會的議題提出來討論。城市建政工作重點還是抓召開區(qū)人民代表會議，至于起草居民委員會組織方案或通則問題，要看華東頒布的試行方案實驗結(jié)果如何，大家認(rèn)識一致了再寫。居民組織方案隨之被暫時擱置起來。早在1950年，政務(wù)院繼頒布《大城市區(qū)人民政府組織通則》后，又發(fā)布了《區(qū)、鄉(xiāng)（行政村）各界人民代表會議組織通則》和《區(qū)、鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置到鄉(xiāng)和村，這是歷史上都少有的。各城市都在觀望中央政府會不會頒布建立“街政府”相關(guān)法令。中央政府對城市區(qū)以下基層的設(shè)置久懸不決，對地方產(chǎn)生很大影響。天津市的街道體制在5年中就變動了5次。1949年初是街政府，隨后改為街公所；同年6月根據(jù)劉少奇關(guān)于城市的政權(quán)不能像農(nóng)村那樣分成小塊塊“劃地而治”的指示又撤銷街建制，街公所并入公安派出所；1952年剛恢復(fù)街公所，1954年又改設(shè)街道辦事處。在1952年的國慶典禮上，毛澤東主席看到整齊有序的市民隊伍，對彭真同志感慨道：“還是把市民組織起來好！”彭真于1953年向中央提交了《關(guān)于城市街道辦事處、居民委員會組織和經(jīng)費問題的報告》該報告建議：“街道的居民委員會必須建立，它是群眾自治組織，不是政權(quán)組織，也不是政權(quán)組織在下面的腿；城市街道不屬于一級政權(quán)，但為了把很多不屬于工廠、企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校的無組織的街道居民組織起來，為了減輕區(qū)政府和公安派出所的負(fù)擔(dān)，還需要設(shè)立市或區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)——街道辦事處?！边@一意圖就是要高度重視居民工作，堅持走群眾路線，讓人民群眾當(dāng)家作主，決不能脫離群眾。為了節(jié)省出干部編制集中抓經(jīng)濟(jì)工作，規(guī)定街道辦事處僅設(shè)專職干部3至7人，其中主任1人，必要時才設(shè)副主任1人；任務(wù)只有三條，辦理市、區(qū)政府有關(guān)居民工作的交辦事項，指導(dǎo)居民委員會的工作以及反映居民的意見和要求。這清楚地說明“辦事處”只是作為“過渡性”機(jī)構(gòu)設(shè)置的一種承上啟下的“中轉(zhuǎn)”機(jī)構(gòu)。20世紀(jì)50年代，這一立法意圖得到較好的貫徹，對居民組織的建設(shè)和居民工作的開展起到了積極的推動作用。

1954年第一屆全國人大四次會議上，制定并通過了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》。按照規(guī)定，街道辦事處的任務(wù)是：辦理市、市轄區(qū)人民委員會有關(guān)居民工作的交辦事項，指導(dǎo)居民委員會的工作，反映居民的意見和要求。居民委員會的任務(wù)是：辦理有關(guān)居民的公共福利事項，反映居民的意見和要求，動員居民響應(yīng)政府號召并遵守法律，領(lǐng)導(dǎo)群眾性的治安保衛(wèi)工作、調(diào)節(jié)居民間的糾紛等等。回顧建國初期這段歷史，假如城市基層選擇的是“街政府”而不是居民組織，一切均由政府大包大攬，這一切都將是不可想象的。2．膨脹階段

在1958年興起的大躍進(jìn)、人民公社運動，使街道的機(jī)構(gòu)和職能迅速膨脹。但是，隨著大躍進(jìn)戰(zhàn)略的失敗，這種體制終究沒有維持多久。由于街道權(quán)力的迅速回落，促成了單位體制的出現(xiàn)。

3．曲折階段

1966年至1976年的“文化大革命”時期，街居體系遭到了嚴(yán)重破壞。在極左路線的影響下，有些居委會實行了軍事編制，有些居委會干部被當(dāng)成“當(dāng)權(quán)派”。隨著各級“革命委員會”的建立，街道辦事處改組為街道“革命委員會”，居委會也相繼改稱為“革命居民委員會”，主要任務(wù)是抓階級斗爭，嚴(yán)重背離了為民服務(wù)的方向。4．恢復(fù)與發(fā)展階段

1978年黨的十一屆三中全會以后，街居體系得到恢復(fù)，并獲得快速發(fā)展。1979年，街道革命委員會被撤消。1980年，全國人大常委會重新公布了《城市街道辦事處條例》、《居民委員會組織條例》，街道辦事處、居民委員會的機(jī)構(gòu)和職能得以恢復(fù)。（二）街居制的現(xiàn)實困境

1．職能超載首先，單位制的瓦解導(dǎo)致單位職能的外移，要求街居來承接。其次，隨著人口的老齡化、無單位歸屬人員以及外來人口的增多，給街居增添了更多的管理、服務(wù)工作。再次，我國城市管理體制的改革，提出了管理重心的下移，由此帶來了原來實行“條條”管理的很多部門將任務(wù)下放到街區(qū)，給街區(qū)增加了很多新的管理內(nèi)容，如市場管理、園林綠化、交通道路、民政福利、市容市貌等管理項目。街道辦事處職責(zé)變化1954，城市街道辦事處組織條例三項：（1）辦理市、市轄區(qū)的人民委員會有關(guān)居民工作的交辦事項；（2）指導(dǎo)居民委員工作；（3）反映居民的意見和要求。1963年擴(kuò)充為八項：1、了解居民的意見和要求、指導(dǎo)居委會工作；2、動員工作；3、領(lǐng)導(dǎo)街道集體事業(yè)；4、優(yōu)撫救濟(jì)；5、人