印度民主的成功與失敗

PAGEPAGE52016年09月28日作者：毛四維中國前駐印度加爾各答總領(lǐng)事本文根據(jù)作者9月24日在廣州購書中心進行的一次演講整理，本次演講由國際問題視頻脫口秀“世界靈敏度”節(jié)目主辦，文稿由主辦方整理，并授權(quán)澎湃新聞刊發(fā)。我1993年到印度尼赫魯大學(xué)學(xué)習(xí)，之后開始在印度和巴基斯坦這兩個國家以外交官的身份常駐，一直到2011年退休。在將近二十年時間里面，我一直在關(guān)注印度和巴基斯坦的情況。印度是一個大國，可以聊的角度很多。今天，我們來聊一聊印度民主制度的成敗得失。印度被認為是世界上最大的議會民主制國家。為什么這么說呢？印度曾經(jīng)在200多年里是英國的殖民地，所以它把英國的議會民主制差不多是整個照搬過來，其最基本的特點是由在議會選舉中占多數(shù)的政黨或政黨聯(lián)盟的領(lǐng)袖出任總理并組閣。所謂最大是因為印度的人口多，據(jù)2012年的人口普查，印度有12億1千萬人口。它最新的一次大選在2014年，那次的選民有8億多，印度全國有93萬個投票站，188萬臺電子投票器，并動用了150萬名警察來維持秩序。從規(guī)模上講，印度大選無疑是世界上第一大選舉。到現(xiàn)在為止，印度已經(jīng)獨立了60多年，其民主制度也運行了60多年，回過頭來看，印度的民主制度到底發(fā)展得怎么樣？這是世界政治學(xué)界的一個非常熱門的話題。實事求是看，印度的民主有它成功的地方，也有它失敗或者是不足的地方。印度民主的五大成就印度民主的成功可以歸納為五大成就：第一個是維護了國家的統(tǒng)一。印度和中國有很大的不同。一個最大的不同點就是中國從秦漢開始就是一個統(tǒng)一的國家，有強大的中央集權(quán)的政府，而印度在過去兩三千年里，分裂的時間遠遠多于統(tǒng)一的時間。因此，印度社會呈現(xiàn)出非常多元的狀態(tài)。英國前首相丘吉爾曾經(jīng)說過，印度和赤道一樣只不過是一個地理名詞，言外之意根本就不是一個國家。所以1947年印度獨立以后，世界上很多政治家都斷言：此前被看好的情況下輸了選舉，他向獲勝的國大黨表示祝賀，最后說我和印度人要一起感謝印度獲勝了。這就說明，接受選舉結(jié)果已經(jīng)成為印度的一種根深蒂固的文化，為大家所普遍接受。第四，印度的社會不公正得到相當(dāng)程度的糾正。歷史上印度是一個非常不公平的社會，等級鮮明，最明顯的體現(xiàn)就是種姓制度。種姓制度的實質(zhì)就是種族歧視。大約3500年到4000年以前，雅利安人從中亞入侵南亞次大陸，為了保持雅利安人血統(tǒng)的高貴，他們制定了這個制度，核心就是不許和當(dāng)?shù)厝送ɑ?，把雅利安人和印度土著隔離開來。種姓制度借助印度教的教義變得根深蒂固，它說上帝在創(chuàng)造人的時候，用嘴巴創(chuàng)造了婆羅門，婆羅門是祭司階級，主要工作是講經(jīng)布道，主持宗教儀式；用兩條胳膊創(chuàng)造了剎帝利。剎帝利是武士階層，領(lǐng)兵打仗的；用兩條腿創(chuàng)造了吠舍，就是商人階級，所以商人到處走來走去；用腳創(chuàng)造了首陀羅，主要職責(zé)是種地勞動，這是最低的種姓。在這四個種姓之外的，還有第五個就是賤民，賤民簡直就不是人。在這種制度下，高種姓不能和低種姓結(jié)婚，不能一起吃飯，高種姓的人甚至不能不接受低種姓遞過來的東西和準(zhǔn)備的食物。這是一個腐朽的制度。印度獨立以后，制定憲法廢除了種姓制度，并推出了針對賤民的保留政策，不管是公務(wù)員的職位還是上大學(xué)的名額，都要留出一定的比例給賤民。到了1970年代末、1980年代初的時候，第四種姓首陀羅提出，他們在歷史上也飽受歧視，因此也應(yīng)該得到保留政策的照顧。于是，首陀羅和其他一些歷史上遭受過不公正待遇的族群也被納入到保留政策里來了，有一個新詞應(yīng)運而生：otherbackwardclass。當(dāng)然，保留政策不是沒有限度的，印度最高法院裁定保留的名額不能超過總數(shù)的50%。也就是從這個時候開始，印度出現(xiàn)了一大批地方政黨，這些政黨的綱領(lǐng)簡單粗暴：你如果選我執(zhí)政的話，我就讓你這個群體進入到保留名單里。于是，印度政治出現(xiàn)了非常強烈的種姓化的現(xiàn)象。這樣做當(dāng)然有不好的一面，但也使社會的低層在很短的時間里地位有所改變。舉一個例子。1996年我剛到使館工作，那年冬天江澤民主席訪問印度。當(dāng)時印度剛剛產(chǎn)生了一屆以低種姓為主的政府，總理是高達。高達本人也是低種姓。我印象中特別深刻的是他到機場去接江主席，江主席西裝革履，高達穿著涼鞋，可能他還沒有受過禮儀方面的訓(xùn)練。另一個例子：印度有一個非常著名的女政治家叫瑪雅瓦蒂，她就是賤民的領(lǐng)袖，她曾經(jīng)四次擔(dān)任印度最大的邦北方邦的首席部長。這在印度歷史上是革命性的。第五，族群政治開始讓位于發(fā)展政治。過去，印度人把選票投給誰往往是依據(jù)候選人的族群，穆斯林就選穆斯林候選人，印度教徒就選印度教徒的候選人。但這種現(xiàn)象正在發(fā)生變化，一個候選人如果能力很強，在經(jīng)濟發(fā)展上做出成績的話，他就能吸引到各個族群的支持。最典型的例子就是印度現(xiàn)任總理莫迪。莫迪在當(dāng)選總理之前，是印度西部古吉拉特邦的首席部長，他在執(zhí)政的十年里確實做出了成績，這個邦的經(jīng)濟發(fā)展在印度可以說是獨樹一幟。很多人評論說，古吉拉特邦在印度就相當(dāng)于廣東在中國。這方面的成就是莫迪能夠當(dāng)選印度人民黨領(lǐng)袖并最終當(dāng)選總理的主要原因。印度民主的四大問題以上講的是印度民主制度的成就。當(dāng)然，印度的民主也有很多問題。第一是政治的犯罪化。印度的民主政治并不是很浪漫、很理想主義的，在基層和偏遠農(nóng)村，金錢政治、暴力政治往往很猖獗，候選人需要和當(dāng)?shù)氐暮谏鐣唇Y(jié)才能夠當(dāng)選，甚至有些黑社會老大會親自出面競選。曾經(jīng)有一個女土匪因為殺富濟貧、深受擁戴而當(dāng)選，她實際上是一個罪犯，手上有很多條人命。這就是政治的犯罪化。政黨在挑選候選人時，并不注重看你是否是好人，而主要看你能不能選上，你能夠選上我就支持你。有一個統(tǒng)計，印度歷年來從中央到省議會當(dāng)選的議員，大體上三分之一是有刑事案子的。2014年選舉后組成的第十六屆人民院，542名議員中遭到刑事起訴的有185人，占了34%；有重大刑事犯罪的有112人了，占了21%。那么，為什么遭到起訴的人還能當(dāng)選呢？因為印度的司法程序非常復(fù)雜和緩慢，一個人可以多次上訴，時間可能長達20年，在這個過程中，根據(jù)印度原有的選舉法，他的議員位置是可以保留的。大約兩三年前，印度最高法院做出了一個重大決定：凡被法庭判處兩年或兩年以上徒刑者，無論其上訴與否，都將立即失去議員資格，自然也不能參加新的選舉。這個新規(guī)定出臺后，很可能對印度政治的干凈化會起到一個積極的作用。第二，議會的議政能力下降了。印度獨立之初，政壇是高種姓的天下，議員一般來說家庭背景和受教育程度都比較好，議會辯論的水平也很很高。后來，越來越多普通民眾參政，議員的文化素養(yǎng)實際上是下降的。于是，議會里經(jīng)常出現(xiàn)打打鬧鬧的情況，政府要通過一個法案，反對黨反對，它反對的方式不是和你辯論，而是沖到記錄的地方將記下來的文字撕掉，你可以想象這有多混亂。這樣一來，議會的議事效率大大下降。另外，印度政治的透明度很高，有專門的電視臺對議會辯論進行直播，這就造成任何政黨都不能輕易地做出妥協(xié)，往往是強硬到底，做給選民看。很多媒體開始懷念尼赫魯時代議會辯論的優(yōu)雅。但這并不代表現(xiàn)在印度沒有理性的政治辯論，而是辯論的場所從議會大廈轉(zhuǎn)到私人電視臺的演播室。因為電視臺之間競爭激烈，電視臺主持人的水平一般都很高，經(jīng)常會找一些退休的外交官、將軍參與辯論，有深度，對抗性也很強。第三個是中央政府決策能力弱化。印度獨立早期，國大黨一黨獨大，政治很穩(wěn)定。后來，很多小黨崛起，一個政黨的議席很難單獨過半，往往要組織聯(lián)合政府。根據(jù)我的統(tǒng)計，從1996年開始到2014年這近20年里，印度議會始終沒有單獨過半數(shù)的政黨，始終是“懸浮議會”。這樣一來，政府為避免垮臺，執(zhí)政就要照顧到諸多小黨的利益，掣肘很多，甚至明知某些人貪污也只能選擇視而不見。這種現(xiàn)象甚至影響到印度對斯里蘭卡的政策。印度南部有一個泰米爾納德邦，這里的泰米爾人和斯里蘭卡的泰米爾是同一個民族，因此支持斯里蘭卡的反政府恐怖組織“泰米爾伊拉姆猛虎解放組織”。由于泰米爾納德邦的政黨是印度執(zhí)政聯(lián)盟的關(guān)鍵少數(shù)，中央政府依賴它的支持，因此不得不順應(yīng)它的意見。這給印度的國際形象、外交都帶來很大的損害。為了改變這種狀況，有人提議印度搞美國的總統(tǒng)制，解決中央政府決策能力弱化的問題。這個想法很有道理，但是實際做起來有困難。為什么呢？因為這需要修改憲法，修改憲法需要三分之二多數(shù)通過，而許多小政黨為了自己的利益不愿意搞總統(tǒng)制，因此要湊夠三分之二多數(shù)基本不可能。莫迪上臺后試圖做出改變，但效果不明顯，這是因為人民黨雖然在下院占據(jù)了多數(shù)，但在代表各邦利益的上院并沒占多數(shù)，因此，重大的改革方案仍然很難通過。第四是對經(jīng)濟發(fā)展造成了阻礙。印度因為有民主制度，其經(jīng)濟發(fā)展一度被廣泛看好，但事實并不是這個樣子。以中印的情況做比較：1980年，印度的GDP是1896億美元中國1894億美元；人均國民收入印度是270美元，中國220美元。兩個數(shù)字印度均領(lǐng)先。到了2015年，印度的GDP是2萬億美元中國近11萬億美元，是印度的5倍多；人均國民收入印度1590美元，中國7820美元，同樣是5倍。印度要發(fā)展經(jīng)濟，我看至少有三個法律需要改變。第一是《征地法》。印度要吸引外資，發(fā)展制造業(yè)，改善基礎(chǔ)設(shè)施，就需要大量土地，而因為土地私有制，在印度要獲得土地非常非常困難。還有一個是《勞工法》。印度這個社會整體上看是挺左、挺保護勞動人民的，這在《勞工法》里就體現(xiàn)得很明顯。《勞工法》把印度的企業(yè)分成兩類，一類叫做有組織的企業(yè)，一類叫做非組織企業(yè)。前者指的是雇傭人數(shù)在100人以上的，這類企業(yè)不可以隨便開除工人，你要開除的話，必須經(jīng)過一系列繁瑣的手續(xù)，經(jīng)過政府批準(zhǔn)才可以。雇傭100人以下的企業(yè)叫非組織企業(yè)，這類企業(yè)老板有權(quán)力開除工人。這就造成印度許多企業(yè)不愿意做大，發(fā)展到95人時就不愿意發(fā)展了。因此，這個《勞工法》名義上保護勞工不被隨意開除，實際上傷害了更多人的就業(yè)權(quán)益。還有就是印度的《稅法》。印度的稅制非常復(fù)雜，中央有中央的稅，地方有地方的稅。一卡車的貨物從一個地方到另一個地方，中間經(jīng)過的地方都要停下來報關(guān)繳稅，因此印度卡車運輸速度在世界上是最慢的。不久前，印度剛剛對《稅法》進行了修訂，實行全國統(tǒng)一的商