工程建設法規(guī)教程3-城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度

工程建設法規(guī)教程3--城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度第三章城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度城鄉(xiāng)規(guī)劃所依據(jù)的法律法規(guī)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》于2008年1月1日起施行，《中華人民共和國城市規(guī)劃法》同時廢止。城鄉(xiāng)規(guī)劃法共7章70條，針對當前城市和村鎮(zhèn)開發(fā)建設中存在的突出問題，對城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、實施、修改、監(jiān)督檢查和法律責任作了規(guī)定。規(guī)范內容包括城市、建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、村莊的規(guī)劃、建設及其布局。

一、從城市規(guī)劃法到城鄉(xiāng)規(guī)劃法，一字之差，意義深遠。

1、淵源：《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺之前，中國的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度可以用“一法一條例”來概括。除1989年12月七屆全國人大常委會通過的《城市規(guī)劃法》外，還有1993年6月國務院發(fā)布的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》。其中《城市規(guī)劃法》全國人大常委會通過，在法律性質上是一部國家法律；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例由國務院通過，屬于行政法規(guī)?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》的法律地位明顯高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例。需要說明的是：《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》于2008年1月1日起施行，《城市規(guī)劃法》同時廢止，但是，1993年6月國務院發(fā)布的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》并沒有廢止?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》沒有規(guī)定的內容，而《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》有規(guī)定的，該規(guī)定仍然有效。

2、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》特點：《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與原來的《城市規(guī)劃法》在名稱上雖僅有一字之差，但卻體現(xiàn)了一個城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃法律體系的建立。該法不是對原有“一法一條例”有關內容的簡單歸并，而是對于城市與農村發(fā)展的統(tǒng)籌考慮，明確提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的概念，旨在打破城鄉(xiāng)分割，促進城鄉(xiāng)經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，讓更多的民眾享受到經濟社會發(fā)展成果。同時，該法把《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》涉及規(guī)劃的部分內容上升為法律，體現(xiàn)了對于農村問題的重視程度，有利于指導規(guī)范村莊和集鎮(zhèn)的規(guī)劃制定，規(guī)范農村地區(qū)的建設行為。

3、優(yōu)劣：城鄉(xiāng)規(guī)劃法的體系內以城市規(guī)劃為主，涵蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的內容。雖然城市規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的編制、批準、修訂和監(jiān)督程序仍存在差別，二元化的痕跡仍很明顯，但不得不承認城鄉(xiāng)規(guī)劃法的進步，以及立法者試圖結束二元化的愿望。二、突出了城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策屬性和公共服務職能1、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》強調把社會公共利益放在核心位置，它對城鄉(xiāng)規(guī)劃基本原則的規(guī)定，特別是重視資源節(jié)約、環(huán)境保護、文化與自然遺產保護等規(guī)定，是保障城鄉(xiāng)規(guī)劃中社會公共利益基本構成的體現(xiàn)。2、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對規(guī)劃確定的各類公共服務設施用地的保護和對總體規(guī)劃中強制性內容的規(guī)定，體現(xiàn)了對社會公共利益基本載體的保護。它還明確提出了城市的建設和發(fā)展，應當優(yōu)先安排基礎設施以及公共服務設施的建設，將促進公共財政首先投到基礎設施、公共設施項目中去。從制度上明確了城鄉(xiāng)規(guī)劃作為公共政策對城鄉(xiāng)建設的指導作用。三、強化了依法修訂城鄉(xiāng)規(guī)劃法實施前更多的情形是規(guī)劃的修改過于頻繁，且往往摻雜了過多的人為因素。同時，規(guī)劃客觀條件所引起的正常修訂也沒有規(guī)范化的程序可循，容易造成前后兩版規(guī)劃修改的千差萬別，規(guī)劃的延續(xù)性得不到體現(xiàn)。隨著社會經濟的發(fā)展，規(guī)劃的適時修訂是現(xiàn)實發(fā)展的客觀需求，也是“過程規(guī)劃”理念的重要體現(xiàn)。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對依法修訂的強調體現(xiàn)在以下幾點：1、城鄉(xiāng)規(guī)劃法單列“城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改”為一章；2、規(guī)定了各規(guī)劃修編的前提條件：修改涉及總體規(guī)劃強制性內容的，要先取得原審批機關的同意，而控制性詳細規(guī)劃修改涉及總體規(guī)劃強制性內容，甚至要先修改總體規(guī)劃；3、將規(guī)劃修訂的程序用法律固定下來。雖然該法定修改程序之可操作性還有待實踐的檢驗，但至少，規(guī)劃修改的有法可依，縮小了主觀隨意性的空間，用法律手段增強規(guī)劃的嚴肅性；4、增加了公眾監(jiān)督的內容?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》46-50條該部分內容程序性要求強。四、構建了公眾參與的制度

1、提出了規(guī)劃公開的原則規(guī)定。批前公示：第8、26條

；批后公布：第43條。

2、確立了公眾的知情權作為基本權利，普通民眾的知情權及利害關系人的知情權；第9、54條。

3、明確了公眾表達意見的途徑，比如聽證會、舉報以及時間要求等；強調了按公眾意愿進行規(guī)劃的要求；第26條。

4、違反公眾參與原則的行為進行處罰。五、完善規(guī)劃程序與監(jiān)督機制通過嚴格的程序制約行政權力。與原有的《城市規(guī)劃法》相比，新法律注重了程序問題。包括城市總體規(guī)劃編制和修改程序、控制性詳細規(guī)劃的編制和修改程序、規(guī)劃處罰程序等。較為嚴格的程序規(guī)定消減了行政當事人的自由裁量權，是規(guī)劃決策客觀、公正、民主的制度保證。在監(jiān)督機制方面，首先，極大地加強了旨在制約行政自由裁量權的監(jiān)督檢查；其次，本法新增條款中有20條和監(jiān)督檢查有關，新增兩個獨立章節(jié)之一就是監(jiān)督檢查；第三，法規(guī)條款中包括了上級政府、人大和社會等不同的監(jiān)督內容，規(guī)定了社會監(jiān)督的重點是監(jiān)督違反規(guī)劃的行為。六、完善了與投資體制、土地管理相協(xié)調的建設項目規(guī)劃

審批制度

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》保留了建設用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證（鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證）工作制度，結合投資體制改革，明確了發(fā)放建設項目選址意見書的情形和環(huán)節(jié)等等。

七、加強了對違法建筑的查處和制止力度

對違法建筑的處理一直是規(guī)劃管理實踐中的老大難問題，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中強調了對不同類型違法建設行為的責任追究。特別對于無法采取改正措施消除影響的違法建筑采取拆除、不能拆除沒收實物或者違法收入并處罰款的規(guī)定，加大了查處力度，使違法者無利可圖，將對惡意違法建設獲取不當利益的行為起到極大的震懾作用，

1、認定：根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設工程規(guī)劃許可證。法律也明確規(guī)定，拆除違法建筑和超過批準期限的臨時建筑，不予補償。這一規(guī)定有力地遏制了違法建筑的生存和蔓延，保護了開發(fā)、建設單位的利益。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，縣級以上地方人民政府的城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府分別是處理城市和鄉(xiāng)、村莊違法建筑的行政管理主體，擁有對違法建筑進行處理的行政執(zhí)法權，當然也是違法建筑的確認機關，即便是人民法院也無權在審理和執(zhí)行案件過程中確認違法建筑的性質。2、界定：（1）界定的對象范圍。應包括建筑物和構筑物兩種，具體可分為如下幾方面：

①違章搭建；②未經規(guī)劃管理部門許可的建筑物、構筑物；③占用道路（包括人行道），未經公安部門、規(guī)劃管理部門批準或雖經批準但逾期未拆除的建筑物、構筑物；

④未取得《建筑工程規(guī)劃許可證》的房屋加層；⑤妨礙公共安全和交通的違法建筑；⑥其它違反法律、法規(guī)規(guī)定建造的建筑物、構筑物等。（2）界定的主體對違法建筑的認定和處理是行政主管部門的職責和權限，其他任何公民、法人、個人，包括人民法院均無權認定和處理。另外，違法建筑不是由規(guī)劃或土地部門統(tǒng)一認定，而是要根據(jù)違法建筑的性質分別由土地、規(guī)劃、房屋、公安等相應行政主管部門在各自的權限范圍內認定。

（3）界定的標準?？蓮娜缦聨追矫婢C合把握：

①時間界限。以1990年《城市規(guī)劃法》為界限。前的一般可通過令其補辦產權登記手續(xù)等使其成為合法建筑；之后的原則上均應認定為違法建筑。

②

建筑用途。為生存、生活自用的，從寬認定；為商業(yè)及贏利目的建蓋并使用的，要從嚴處理。

③地域范圍。處于交通、消防要道或重點工程建設范圍，對城市規(guī)劃、交通、衛(wèi)生、消防安全有嚴重影響或危害公共利益的，從嚴認定。

④建造狀況。對材料合格、建造規(guī)范、結構合理的建筑物，可相對從寬認定；反之，隨意搭建，材料不合格，結構不合理，甚至是危房的，要從嚴認定和處理。第一節(jié)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理概述一概念：對一定時期內城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊的經濟和社會發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署、具體安排和實施管理，是由城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃組成的規(guī)劃體系，是政府指導、調控城市和鄉(xiāng)村建設的基本手段，是促進城市和鄉(xiāng)村協(xié)調發(fā)展的有效途徑，也是維護社會公平、保障公共安全和公眾利益、提供公共服務的重要公共政策之一?；疽罁?jù)：建設和管理城市基礎：保證土地合理利用和開發(fā)前提：綜合發(fā)揮城市經濟效益、社會效益和環(huán)境效益重要手段：實現(xiàn)城市經濟和社會發(fā)展目標城市規(guī)劃的種類總體規(guī)劃總體規(guī)劃的內容歷史文化名城保護規(guī)劃的內容總體規(guī)劃考慮的期限：一般為20年（30年遠景輪廓、5年近期）分區(qū)規(guī)劃詳細規(guī)劃控制性詳細規(guī)劃修建性詳細規(guī)劃二法規(guī)體系1法律：《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》2行政法規(guī)：《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》3部門規(guī)章：土地使用實施管理公共設施實施管理市政工程實施管理特定地區(qū)實施管理4地方性法律法規(guī)：重慶上海5城鄉(xiāng)規(guī)劃技術標準與技術規(guī)范第二節(jié)城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定

一制定原則1城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展2先規(guī)劃后建設3環(huán)保節(jié)能4保護自然資源和歷史文化遺產5城鄉(xiāng)規(guī)劃要體現(xiàn)地方特色6符合人口發(fā)展、國防建設、防災減災、公共衛(wèi)生安全的需要二規(guī)劃的編制1全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的制定住房和城鄉(xiāng)建設部（國土氣象文物等）2省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃：省自治區(qū)人民政府組織編制，不包括直轄市國務院審批例如《海南省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》3城市總體規(guī)劃城市人民政府組織編制審批：國務院人民政府4鎮(zhèn)總體規(guī)劃區(qū)域標準特殊地位第三節(jié)城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施一原則(1)地方各級人民政府組織實施城鄉(xiāng)規(guī)劃時應遵循的原則。即應當根據(jù)當?shù)亟洕鐣l(fā)展水平，量力而行，尊重群眾意愿，有計劃、分步驟地組織實施城鄉(xiāng)規(guī)劃。(2)在城市建設和發(fā)展過程中實施規(guī)劃時應遵循的原則。即應當優(yōu)先安排基礎設施以及公共服務設施的建設，妥善處理新區(qū)開發(fā)與舊區(qū)改建的關系，統(tǒng)籌兼顧進城務工人員生活和周邊農村經濟社會發(fā)展、村民生產與生活的需要。(3)在鎮(zhèn)的建設和發(fā)展過程中實施規(guī)劃時應遵循的原則。即應當結合農村經濟社會發(fā)展和產業(yè)結構調整，優(yōu)先安排供水、排水、供電、供氣、道路、通信、廣播電視等基礎設施和學校、衛(wèi)生院、文化站、幼兒園、福利院等公共服務設施的建設，為周邊農村提供服務。(4)在鄉(xiāng)、村莊的建設和發(fā)展過程中實施規(guī)劃應遵循的原則是：應當因地制宜、節(jié)約用地，發(fā)揮村民自治組織的作用，引導村民合理進行建設，改善農村生產、生活條件。(5)城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的用地在規(guī)劃實施過程中禁止擅自改變用途的原則。這些用地是指城鄉(xiāng)規(guī)劃所確定的鐵路、公路、港口、機場、道路、綠地、輸配電設施及輸電線路走廊、通信設施、廣播電視設施、管道設施、河道、水庫、水源地、自然保護區(qū)、防洪通道、消防通道、核電站、垃圾填埋場及焚燒場、污水處理廠和公共服務設施的用地以及其他需要依法律保護的用地。二城市新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)改建1新城開發(fā)主要類型新市區(qū)經濟技術開發(fā)區(qū)衛(wèi)星城鎮(zhèn)新工礦區(qū)原則確定合理的建設規(guī)模和時序；充分利用現(xiàn)有市政基礎設施和公共服務設施；保護自然資源和生態(tài)環(huán)境；體現(xiàn)地方特色；2舊區(qū)改建概念：原則：保護歷史文化遺產和傳統(tǒng)風貌；合理確定拆遷和建設規(guī)模；有計劃對危房集中、基礎設施落后等地段進行改建；三選址意見書（土地制度補充）P621范圍：法律規(guī)定行政法規(guī)規(guī)定國務院及有關部門規(guī)定2內容：建設項目基本情況建設項目與城市規(guī)劃布局的協(xié)調項目選址、用地范圍和具體規(guī)劃要求四建設工程規(guī)劃許可證P701義務主體：建設單位和個人2前提條件：規(guī)劃區(qū)內進行建設活動3申請對象：規(guī)劃主管部門鎮(zhèn)人民政府在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內以出讓方式提供國有土地使用權的，在國有土地使用權出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當依據(jù)控制性詳細規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質、開發(fā)強度等規(guī)劃條件，作為國有土地使用權出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權。以出讓方式取得國有土地使用權的建設項目，在簽訂國有土地使用權出讓合同后，建設單位應當持建設項目的批準、核準、備案文件和國有土地使用權出讓合同，向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門領取建設用地規(guī)劃許可證。五鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證1主體：建設單位或個人2條件：鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設施和公益事業(yè)建設3程序：向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府申請，報城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門六城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改

孫某于2005年8月初，在未辦理工程報建手續(xù)和未取得建沒用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證及未經環(huán)保部門批準的情況下，擅自將其經營的工廠從該市舊區(qū)搬遷至該市新工業(yè)區(qū)，不但新建了廠房，增設了設備，而且還擅自生產易對環(huán)境造成嚴重污染的產品。該市規(guī)劃部門和環(huán)保部門經過查證屬實，認定孫某的行為違反了《中華人民共和國城市規(guī)劃法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》及相關的法律法規(guī)，并依法于同年8月30口聯(lián)合對孫某作出責令停止生產、補辦于續(xù)并處罰款3萬元的行政處罰決定。

孫某不服，認為自己是民營企業(yè)，不屬于建設單位；另外，工廠搬遷，增加生產設備也不歸規(guī)劃管理部門管理。孫某于是在2005年10月向該市人民法院提起行政訴訟，請求法院判決撤銷該行政處罰決定。

本案的焦點問題是，孫某建廠房的行為是否合法。我國建設方面的法規(guī)對工程建設程序有嚴格的規(guī)定。首先，任何工程項目的建設都必須先經過政府有關部門的批準立項；其次，經批準后，辦理相關的手續(xù)。按《中華人民共和同城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內，任何單位和個人從事工程項目建設，建筑用地規(guī)劃許可證和建設工程規(guī)劃許可證；而且要符合《中華人民共和國環(huán)境保護法》的有關規(guī)定。孫某的工廠搬遷，涉及到建設用地的重新選址、建筑工程的重新設計、建設項目的環(huán)境保護、建設工程竣工驗收等諸多問題，都需要重新按新建項目的規(guī)劃審批非法出租土地案例：2004年9月15日，某村未依法辦理用地審批手續(xù)，就擅自與某石料廠簽訂了《土地租賃合同》。合同約定：該村將11畝荒地租賃給某石料廠，該廠將其用作堆場；租賃期限為20年，每年租金為32000元，一年一交。協(xié)議簽訂后，該村已實際收取租金3.2萬元。

2004年10月15日，某縣國土資源局根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第81條和《中華人民共和國土地管理法實施條例》第39條的規(guī)定，對該村作出如下處罰：責令其改正土地違法行為；沒收違法所得3.2萬元；并處罰款5000元。

2004年10月29日，某縣紀委作出黨紀處分決定，給予對該案負有直接責任的該村黨支部書記陳某留黨察看的紀律處分。

分析

某縣國土資源局對該村所作的行政處罰決定是正確的?！吨腥A人民共和國土地管理法》第81條規(guī)定：“擅自將農民集體所有的土地的使用權出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正，沒收違法所得，并處罰款”?！吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》第39條規(guī)定：“依照《土地管理法》第81條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法所得的百分之五以上百分之二十以下”。

案情簡介：S建筑公司五處（乙方）中標后，承接了B研究所（甲方）4800M2住宅工程。合同簽定后，乙方按甲方提供的施工平面位置（規(guī)劃部門批準位置）放線后，發(fā)現(xiàn)擬建工程北端應拆除的臨時建筑（花房），因未拆除影響正常施工。甲方代表察看現(xiàn)場后便做出將總平面位置進行修改的決定，通知乙方將平面位置向南平移2M后開工。正當乙方按平移后的工程位置挖完基槽時，規(guī)劃監(jiān)督工作人員進現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)了問題，要求立即停工，向甲方開據(jù)5萬元人民幣罰款單，并要求工程原批準的位置不得變動。乙方接到甲方仍按原平面位置施工的書面通知后提出索賠如下。案例：只因不按法規(guī)辦，開工損失20萬B研究所基建處：按到貴方仍按原平面位置進行施工的通知后，我方將立即組織實施，但因平移2米使原已挖好的所有橫墻基槽作廢，需要用土夯填并重新開挖新基槽。所發(fā)生的此類費用及停工損失應由貴方承擔。1、所有橫墻基槽回填夯實費用3.5萬元；2、重新開挖新的橫墻基槽費用6.3萬元。3、86人停工20天損失費2.52萬元。4、租賃機械工具費1.88萬元。5、其他應由甲方承擔的費用0.8萬元，合計15萬元6、順延工期20天。甲方審核后批準了乙方的索賠。案例：只因不按法規(guī)辦，開工損失20萬案例評析：此案是法制觀念淡薄在工程建設方面的體現(xiàn)。許多人明明知道政府對建筑工程規(guī)劃管理的要求，也清楚已經批準的位置不得隨意改變，但執(zhí)行中仍是我行我素，目無章規(guī)。本案中，甲方如按報批的平面位置提前拆除花房，創(chuàng)造施工條件?；虬幢Ａ艋ǚ糠桨溉笠?guī)劃爭取批準，都能避免20萬元的損失?，F(xiàn)實中，建設工程許可制度不認真執(zhí)行的情況時有發(fā)生。常見的違法現(xiàn)象有：批準施工圖后又修改設計的；擅自增加層數(shù)的；擅自改變使用性質的；擅自改變平面布局等。希望大家從本案中得到教益。案例：只因不按法規(guī)辦，開工損失20萬案例：不按規(guī)劃法規(guī)擅自施工獲處罰案情：1994年9月，原告楊前文依法取得某縣縣城規(guī)劃區(qū)界定范圍內的城南小區(qū)建設用地許可證，有效期一年（1994年9月至1995年9月）。1995年至1996年，原告未申請建設工程規(guī)劃許可證，即按照用地許可劃定的紅線建設完成第一、二、三層建筑物主體工程，后停止施工。1999年10月至2000年3月間續(xù)建完成第四、五、六層建筑物的主體工程，未裝修。2000年3月間，被告某縣建設局發(fā)現(xiàn)原告未申請建設工程規(guī)劃許可證，擅自在規(guī)劃區(qū)界定的城南小區(qū)建設第六層建筑物，經勘察并委托評估，面積為99平方米，整體造價29700元。同年4月2日，被告向原告送達城建監(jiān)察通知書，責令其停止建設，并于5月15日組織聽證會，聽取原告的陳述、申辯。６月２７日，被告作出行政處罰決定，認定原告楊前文未取得建設工程規(guī)劃許可證，擅自于2000年２月、３月間，建設第六層建筑物的行為，違反《中華人民共和國城市規(guī)劃法》（下稱《城市規(guī)劃法》）第三十