北大匯豐智庫(kù)-地方政府如何填補(bǔ)資金缺口

摘要近期，社會(huì)各界高度關(guān)注地方財(cái)政問(wèn)題。本報(bào)告重點(diǎn)分析了當(dāng)前地方政府資金缺口的現(xiàn)狀、填補(bǔ)方式和存在問(wèn)題，并提出針對(duì)性建議。地方政府資金缺口的填補(bǔ)方式可以分為兩類(lèi)，一是對(duì)預(yù)算內(nèi)兩本賬（一般公共預(yù)算+政府性基金）的收支缺口（支出減去收入）的填補(bǔ)方式，二是對(duì)預(yù)算外地方政府資金缺口的填補(bǔ)方式。對(duì)于前者來(lái)說(shuō)，地方政府高度依靠外部力量填補(bǔ)預(yù)算內(nèi)兩本賬的收支缺口，主要來(lái)自中央凈轉(zhuǎn)移支付和債務(wù)收入，但兩者的騰挪空間越發(fā)逼仄。專(zhuān)項(xiàng)債變相成為一般公共預(yù)算賬本的融資工具，省級(jí)政府通過(guò)一般債凈收入和中央凈轉(zhuǎn)移支付從下級(jí)政府騰挪資金。對(duì)于后者來(lái)說(shuō)，城投平臺(tái)舉債是填補(bǔ)預(yù)算外地方政府資金缺口的重要方式，銀行信貸是城投平臺(tái)帶息債務(wù)的主要資金來(lái)源，但城投平臺(tái)的銀行信貸未出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性違約，主要是銀行自己消化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城投平臺(tái)有過(guò)度發(fā)放便宜資金的沖動(dòng)，建立在債務(wù)基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)繁榮可持續(xù)性存疑。地方財(cái)政存在專(zhuān)項(xiàng)債融資和銀行內(nèi)部消化城投平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大、中央對(duì)中西部地區(qū)大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付的可持續(xù)性存疑、省級(jí)和下級(jí)政府的收支矛盾加劇等問(wèn)題。建議適度提升新增地方一般債的額度、優(yōu)化跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)企業(yè)稅收上繳地的分配、利用數(shù)字技術(shù)建設(shè)“陽(yáng)光財(cái)政”。__________________________________________________________北大匯豐智庫(kù)經(jīng)濟(jì)組（撰稿人：鄒欣）成稿時(shí)間：2023

年

9

月

19

日|

總第*期

|

2023-2024

學(xué)年第*期聯(lián)系人：程云chengyun@）一、從地方財(cái)政收支缺口看地方財(cái)政的發(fā)展情況近年來(lái)，各省市的財(cái)政收支缺口問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)峻，但在地方政府公開(kāi)的一般公共預(yù)算收支平衡表和政府性基金收支平衡表中，地方政府可以通過(guò)調(diào)入調(diào)出項(xiàng)、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余項(xiàng)、債務(wù)融資項(xiàng)等多種方式做平財(cái)政收支，這其中蘊(yùn)涵了大量的信息，但鮮少有人分析。本報(bào)告從地方政府收支缺口的角度，詳細(xì)分析了一般公共預(yù)算和政府性基金兩本賬收支缺口的主要特征。1.

一般公共預(yù)算：依賴(lài)中央凈轉(zhuǎn)移支付和凈調(diào)入填補(bǔ)財(cái)政收支缺口，考慮中央凈轉(zhuǎn)移支付后的赤字率處于安全區(qū)間該部分從各省市中央凈轉(zhuǎn)移支付和一般公共預(yù)算收支缺口的關(guān)系、各省市一般公共預(yù)算收支缺口（扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付后）的發(fā)展趨勢(shì)、各省市扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付后的一般公共預(yù)算收支缺口填補(bǔ)方式、各省市省級(jí)和下級(jí)財(cái)政之間的關(guān)系四個(gè)維度全方位地展現(xiàn)地方政府一般公共預(yù)算的主要特征。（1）中央凈轉(zhuǎn)移支付與財(cái)政收支缺口的關(guān)系從各省市中央凈轉(zhuǎn)移支付和一般公共預(yù)算收支缺口的關(guān)系來(lái)看，主要有三個(gè)特征：一是

2008

年和

2015

年是兩個(gè)分水嶺，與地方政府融資政策的放松有關(guān)。如圖

1

所示，2008

年以前，中央對(duì)地方的凈轉(zhuǎn)移支付能夠覆蓋大多數(shù)省市的一般公共預(yù)算收支缺口；但從

2009

年開(kāi)始，中央放松地方政府的債務(wù)融資，試點(diǎn)發(fā)行地方債，地方政府可以從其他項(xiàng)目騰挪填補(bǔ)收支缺口，中央凈轉(zhuǎn)移支付收入大于一般公共預(yù)算收支缺口的省市數(shù)量明顯減少；2015

年，新預(yù)算法（2014

年修訂版）開(kāi)始執(zhí)行，地方政府可以公開(kāi)發(fā)行一般債和專(zhuān)項(xiàng)債以后，中央凈轉(zhuǎn)移支付收入大于一般公共預(yù)算收支缺口的省市數(shù)量基本上保持在

2

個(gè)以?xún)?nèi)。地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配以及地方政府的政績(jī)追求是導(dǎo)致地方政府一般公共預(yù)算賬本存在收支缺口的主要原因。從

2008

年“四萬(wàn)億”推出以來(lái)，中央有意識(shí)的放松地方政府的債務(wù)融資，試點(diǎn)發(fā)行地方債，2015

年更是放開(kāi)了全國(guó)范圍內(nèi)各地的地方政府債券發(fā)行，說(shuō)明中央已經(jīng)意識(shí)到中央對(duì)地方的凈轉(zhuǎn)移支付不足以彌補(bǔ)地方政府一般公共預(yù)算賬本的資金缺口，還需要債務(wù)融資，根本原因是

2008年經(jīng)濟(jì)下行壓力加大后，地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)存在不匹配的問(wèn)題。另外，地方政府1還需要從預(yù)算外進(jìn)行融資，且在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，預(yù)算外資金是地方政府大規(guī)?；ㄍ顿Y的重要資金來(lái)源，這可能與地方政府追求政績(jī)表現(xiàn)強(qiáng)相關(guān)。圖

1：中央凈轉(zhuǎn)移支付可以覆蓋一般公共預(yù)算收支缺口的省市數(shù)量注：具體的計(jì)算方式是統(tǒng)計(jì)（一般公共預(yù)算支出-一般公共預(yù)算收入）-（中央轉(zhuǎn)移支付-地方上解中央）小于零的省市數(shù)量。這里的省市指的是全國(guó)

31

個(gè)省市，下同。由于數(shù)據(jù)的可得性限制，2021

年只有

28

個(gè)省市，下同；2022

年只有

21

個(gè)省市，下同。本報(bào)告對(duì)各地財(cái)政部門(mén)預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表的數(shù)據(jù)搜集截至

2023

年

7

月

14

日，下同。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門(mén)預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表、歷年《中國(guó)財(cái)政年鑒》，北大匯豐智庫(kù)。二是中央凈轉(zhuǎn)移支付是導(dǎo)致中西部地區(qū)不同口徑赤字率差距較大的決定因素，說(shuō)明中西部地區(qū)較為依賴(lài)中央凈轉(zhuǎn)移支付，這對(duì)中央凈轉(zhuǎn)移支付的可持續(xù)性提出較高要求。如表

1

所示，2015

年以來(lái)，除上海外，30

個(gè)省市的一般赤字率（一般公共預(yù)算收支缺口/名義

GDP

規(guī)模）都大于

3%。但考慮了中央凈轉(zhuǎn)移支付后，2015年至

2019

年，只有

8

個(gè)省市狹義赤字率（一般公共預(yù)算收支缺口_扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付/名義

GDP

規(guī)模）大于

3%，且都在個(gè)位數(shù)以?xún)?nèi)；2020

年以來(lái)，只有江西的狹義赤字率大于

3%。其中，中西部地區(qū)狹義赤字率較一般赤字率明顯改善，改善幅度大多超過(guò)

10

個(gè)百分點(diǎn)，中央凈轉(zhuǎn)移支付是中西部地區(qū)填補(bǔ)收支缺口的重要方式。表

1：31

個(gè)省市不同時(shí)間段的平均一般赤字率和狹義赤字率一般赤字率（一般公共預(yù)算收支缺口/

狹義赤字率（一般公共預(yù)算收支缺口_扣名義

GDP

規(guī)模）2020

年至2022

年2.76%除中央凈轉(zhuǎn)移支付/名義

GDP

規(guī)模）省市2015

年至2019

年2.78%后者較前者變化-0.02%-0.44%-1.16%-0.96%2015

年至2019

年0.97%2020

年至2022

年0.54%后者較前者變化上海廣東北京福建-0.43%-0.18%-1.14%-0.61%4.11%3.67%2.50%2.31%4.85%3.69%2.11%0.97%5.25%4.28%1.66%1.04%2江蘇浙江山東天津重慶河南安徽湖南山西陜西遼寧四川河北湖北內(nèi)蒙古江西云南廣西海南貴州吉林新疆寧夏黑龍江甘肅青海西藏3.01%3.93%4.34%4.43%1.33%0.50%1.28%2.09%1.19%2.64%2.37%2.03%1.72%2.49%2.17%2.49%1.66%2.09%2.41%1.98%1.62%3.15%3.91%3.38%2.23%2.93%3.13%3.73%3.57%2.60%4.54%7.95%0.04%2.54%2.86%1.80%2.88%2.19%1.25%1.51%2.66%1.42%2.11%1.40%1.73%2.70%2.54%0.47%4.54%2.04%2.67%2.18%2.73%2.55%1.87%1.89%1.86%1.82%2.90%-5.02%1.26%0.77%4.89%5.81%0.92%0.60%5.79%6.83%1.05%0.25%10.70%10.83%11.60%12.05%13.44%13.02%10.59%13.73%11.13%9.97%9.92%-0.78%-0.55%-1.17%-0.01%-1.01%-0.54%1.92%-0.18%-0.78%-0.21%0.17%10.28%10.42%12.04%12.43%12.48%12.51%12.83%12.93%13.79%15.05%16.16%17.31%17.32%18.40%20.02%22.79%24.57%26.82%28.41%31.80%48.23%101.63%-0.75%-0.37%-0.26%-0.36%0.29%-0.90%1.80%3.82%0.56%15.82%14.30%20.98%17.03%18.28%23.00%18.08%27.91%27.33%22.55%34.00%50.85%117.01%-0.77%1.86%-1.15%1.40%-3.66%0.30%-1.88%-0.71%-0.06%-0.20%-0.58%-1.87%-1.68%-0.74%-2.72%-5.05%-5.06%0.12%-2.98%4.71%-3.34%-0.51%5.86%-2.19%-2.63%-15.38%注：由于部分省市

2021

年和

2022

年存在缺失值，所以

2020

年至

2022

年的平均一般赤字率和狹義赤字率使用的是有數(shù)據(jù)的年份，比如江西只有

2020

年的數(shù)據(jù)，所以

2020

年至

2022

年江西的平均一般赤字率和狹義赤字率就是

2020

年的一般赤字率和狹義赤字率。一般公共預(yù)算收支缺口_扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付=（一般公共預(yù)算支出-一般公共預(yù)算收入）-（中央轉(zhuǎn)移支付-地方上解中央），下同。紅色數(shù)值代表大于等于

3%，綠色數(shù)值代表小于

0。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門(mén)預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表、歷年《中國(guó)財(cái)政年鑒》、Choice

數(shù)據(jù)庫(kù)，北大匯豐智庫(kù)。中央保持較高的轉(zhuǎn)移支付水平面臨一定的挑戰(zhàn)。中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模呈上升趨勢(shì)，且增長(zhǎng)較快。中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付（包括中央對(duì)地方的稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付）由

2015

年的

5.5

萬(wàn)億元增至

2022

年的9.7

萬(wàn)億元，年均增速達(dá)到

8.2%。近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，要保持中央轉(zhuǎn)移支付規(guī)模進(jìn)一步增長(zhǎng)的方式主要有發(fā)行國(guó)債、增加發(fā)達(dá)地區(qū)上解規(guī)模和增加從其3他渠道調(diào)入資金三條渠道，但提升空間有限。其一，發(fā)行國(guó)債的凈融資額度受到目標(biāo)赤字率的限制，增長(zhǎng)空間受限。其二，三年疫情對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政也造成較為嚴(yán)重的沖擊，發(fā)達(dá)地區(qū)還承擔(dān)了較為沉重的穩(wěn)增長(zhǎng)任務(wù)，上解規(guī)模進(jìn)一步增加的空間有限。其三，增加其他渠道結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的調(diào)入不是常態(tài)化的手段，很難每年大量使用。三是多數(shù)省市的狹義赤字率不超過(guò)

3%，且呈下行趨勢(shì)，地方政府的狹義赤字率處于安全區(qū)間。狹義赤字率相較于一般赤字率更能反映地方政府一般公共預(yù)算杠桿率的真實(shí)情況，因?yàn)橹醒雽?duì)地方的凈轉(zhuǎn)移支付是補(bǔ)充地方政府財(cái)力的重要渠道。從各省市的狹義赤字率來(lái)看，如表

1

所示，23

個(gè)省市

2020

年至

2022

年的狹義赤字率較

2015

年至

2019

年下降，說(shuō)明絕大多數(shù)省市都在主動(dòng)降低顯性杠桿率，但降幅一般在

2

個(gè)百分點(diǎn)以?xún)?nèi)，相較于中央凈轉(zhuǎn)移支付導(dǎo)致的同時(shí)間段內(nèi)一般赤字率和狹義赤字率動(dòng)則

10

個(gè)百分點(diǎn)以上的差距，地方政府自身降杠桿的能力有限。（2）扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付后財(cái)政收支缺口的發(fā)展趨勢(shì)如表

2

所示，從各省市一般公共預(yù)算收支缺口（扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付后）的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，主要有兩個(gè)特征：一是多數(shù)省市在

2019

年以前一般公共預(yù)算收支缺口（扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付）達(dá)峰，受到地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政府對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展前景預(yù)期的影響；大西北地區(qū)達(dá)峰的時(shí)間更早。21

個(gè)省市一般公共預(yù)算收支缺口（扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付）在

2019年以前達(dá)峰，說(shuō)明大部分省份都在主動(dòng)控制收支缺口。一方面，疫情對(duì)多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)造成較大的沖擊，影響地方政府的財(cái)政收入來(lái)源。另一方面，在以收定支的約束下，除非地方政府對(duì)本地區(qū)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常有信心，大部分省市除防疫、民生等剛性支出外，其他支出決策會(huì)傾向于保守。另外，西藏、青海、寧夏、新疆等大西北地區(qū)省份的財(cái)政收支缺口達(dá)峰時(shí)間相對(duì)更早，主要是這些地方經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，較為依賴(lài)中央轉(zhuǎn)移支付，地方政府對(duì)于積極擴(kuò)大財(cái)政收支缺口的意愿較低。二是

2020

年以后，長(zhǎng)三角及周邊、珠三角、海南的一般公共預(yù)算收支缺口（扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付）維持在歷史較高水平，但其基建支出占一般公共預(yù)算的比例出現(xiàn)不同程度的回落，說(shuō)明財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)效益下降。相較于歷史高點(diǎn)，目前，山東、上海、江蘇、浙江、廣東、海南、安徽、江西、湖北、湖南的一般公共預(yù)算收支缺口（扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付）還維持在較高水平。一方面，除海南外，這4些省市基本上處于長(zhǎng)三角、長(zhǎng)三角周邊以及珠三角，是中國(guó)最具經(jīng)濟(jì)活力的地區(qū)，當(dāng)?shù)卣畬?duì)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前景更為樂(lè)觀，更敢于擴(kuò)大財(cái)政收支缺口。海南則是要發(fā)展自貿(mào)港，需要大量的財(cái)政投入。另一方面，這些地區(qū)的一般公共預(yù)算用于基建的比例出現(xiàn)了不同程度的回落（見(jiàn)圖

2），財(cái)政更多用于行政、民生、支付債務(wù)利息等剛性支出，而不是用于能夠在短期內(nèi)就能有經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。表

2：2009

年以來(lái)，31

個(gè)省市一般公共預(yù)算收支缺口的發(fā)展趨勢(shì)（扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付）注：表中數(shù)值是某個(gè)省市

2009

至

2022

年中，一般公共預(yù)算收支缺口（扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付）的最大值，單位為億元。由于部分省市

2021

年和

2022

年存在缺失值，所以用最新缺口值/最大缺口值衡量某個(gè)省市財(cái)政缺口的現(xiàn)狀。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門(mén)預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表、歷年《中國(guó)財(cái)政年鑒》，北大匯豐智庫(kù)。5圖

2：10

個(gè)省市一般公共預(yù)算支出中基建相關(guān)支出占比注：基建相關(guān)支出包括節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸、資源勘探電力信息等事務(wù)、住房保障六類(lèi)支出，下同。數(shù)據(jù)來(lái)源：Choice

數(shù)據(jù)庫(kù)，北大匯豐智庫(kù)。（3）扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付后財(cái)政收支缺口的填補(bǔ)方式根據(jù)一般公共預(yù)算收支平衡表，可以推導(dǎo)出一般公共預(yù)算收支缺口（一般公共預(yù)算支出-一般公共預(yù)算收入）=中央凈轉(zhuǎn)移支付（中央財(cái)政補(bǔ)助-地方上解）+債務(wù)凈收入（一般債務(wù)收入-債務(wù)還本）+凈調(diào)入（政府性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入-調(diào)出）+凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余（上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余-年終結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余）。那么，扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付后的一般公共預(yù)算收支缺口由債務(wù)凈收入、凈調(diào)入和凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余三個(gè)部分填補(bǔ)。從各省市扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付后的一般公共預(yù)算收支缺口填補(bǔ)方式來(lái)看，主要有三個(gè)特征：一是多數(shù)省市債務(wù)凈收入占比呈下行趨勢(shì)，主要是新增舉債額度限制以及債務(wù)還本的壓力較大；北京和遼寧的債務(wù)凈收入占比出現(xiàn)負(fù)值。如表

3

所示，2022年，有數(shù)據(jù)的

21

個(gè)省市中，只有廣西、青海、新疆、海南

4

個(gè)省份的債務(wù)凈收入占比超過(guò)

40%，較

2010

年的

16

個(gè)省市（可比口徑）債務(wù)凈收入占比超過(guò)

40%的數(shù)量明顯減少。另外，2022

年，北京和遼寧的債務(wù)凈收入占比出現(xiàn)負(fù)值，說(shuō)明北京和遼寧的一般債收入無(wú)法覆蓋其一般債還本支出，考慮到每年地方的一般債新增額度有限制，北京和遼寧應(yīng)該是動(dòng)用了部分一般財(cái)政收入支付債務(wù)本金。地方政府面臨較為嚴(yán)峻的債務(wù)還本壓力，東部地區(qū)＞西部地區(qū)＞中部地區(qū)。如表

4

所示，2015

年以來(lái)，多數(shù)省市的一般債還本占一般債收入的比例呈

U

型走勢(shì)，16

個(gè)省市最新的一般債還本占比超過(guò)

70%，一般債還本占比最低的西藏也有646.6%。除海南外，東部地區(qū)

9

個(gè)省市最新的一般債還本占一般債收入的比例都超過(guò)了

70%，中部地區(qū)是安徽，西部地區(qū)則有

6

個(gè)省市。這可能跟東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)信用好、短期債券發(fā)行較多，而西部經(jīng)濟(jì)落后大量借債發(fā)展基建有關(guān)，中部地區(qū)雖然也借債發(fā)展基建，但債務(wù)壓力較西部地區(qū)相對(duì)更輕?？傮w而言，全國(guó)各地的債務(wù)還本壓力都不輕。表

3：31

個(gè)省市一般公共預(yù)算收支缺口（扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付）中債務(wù)凈收入占比注：空缺代表數(shù)據(jù)缺失?？紤]到債務(wù)凈收入、凈調(diào)入、凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余存在負(fù)值，債務(wù)凈收入占比的計(jì)算方式為某省市某年債務(wù)凈收入除以某省市某年債務(wù)凈收入、凈調(diào)入、凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的絕對(duì)值之和。債務(wù)收入指的是地方政府發(fā)行的一般債收入。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門(mén)預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表、歷年《中國(guó)財(cái)政年鑒》，北大匯豐智庫(kù)。二是自

2015

年專(zhuān)項(xiàng)債開(kāi)始發(fā)行以來(lái)，多數(shù)省市凈調(diào)入占比呈上升趨勢(shì)，且經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)地區(qū)凈調(diào)入占比相對(duì)越高，考慮到國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支盈余規(guī)模偏小，主要是專(zhuān)項(xiàng)債為一般公共預(yù)算調(diào)入資金打開(kāi)空間。如表

5

所示，除山西、內(nèi)蒙古、廣西、西藏、青海、寧夏、西藏外，其他省市一般公共預(yù)算收支缺口（扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付）中凈調(diào)入占比呈上升趨勢(shì)，且江蘇、廣東、浙江、安徽凈調(diào)入占比超過(guò)

80%。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更傾向于通過(guò)調(diào)入資金填補(bǔ)財(cái)政收支缺口，主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)被分配的專(zhuān)項(xiàng)債額度更高，使得可被從政府性基金調(diào)入的資金更多。由于專(zhuān)項(xiàng)債不納入目標(biāo)赤字率，專(zhuān)項(xiàng)債成為地方政府填補(bǔ)一般公共預(yù)算收支缺口的有效手段。每年的政府工作報(bào)告會(huì)制定當(dāng)年政府赤字率的目標(biāo)，這個(gè)赤字率主要約束的是一般公共預(yù)算收支賬本。但近年來(lái)，地方政府面臨的一般公共預(yù)算收支缺口壓力較大，專(zhuān)項(xiàng)債騰挪的政府性基金盈余空間成為填補(bǔ)一般公共預(yù)算7的主要方式。地方政府可以通過(guò)三種渠道從政府性基金調(diào)入資金到一般公共預(yù)算賬本。其一，地方政府可以直接從政府性基金調(diào)入。其二，地方政府可以通過(guò)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入政府性基金。根據(jù)規(guī)定，政府性基金結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模超過(guò)該項(xiàng)基金當(dāng)年收入的

30%部分，應(yīng)調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用，補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。其三，地方政府可以在每月的非稅收入中調(diào)入政府性基金，計(jì)入在一般公共預(yù)算收入中，但不作為填補(bǔ)既有的一般公共預(yù)算收支缺口的手段。表

4：30

個(gè)省市一般債還本占一般債收入的比例趨勢(shì)注：每個(gè)省市曲線(xiàn)的紅點(diǎn)分別是最大值和最小值。紅色數(shù)值代表百分比超過(guò)

70%。由于天津的一般公共預(yù)算收支表中只列出了債務(wù)凈收入，所以這里沒(méi)有天津的信息。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門(mén)預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表、歷年《中國(guó)財(cái)政年鑒》，北大匯豐智庫(kù)。三是多數(shù)省市每年有新增結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，部分中西部地區(qū)新增結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余占比較高。如表

6

所示，絕大多數(shù)省市一般公共預(yù)算收支缺口（扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付）中凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余占比為負(fù)值，即當(dāng)年該地區(qū)年終結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余金額超過(guò)上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余金額，有新增結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。而且，2019

年以來(lái)，凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余占比的負(fù)值數(shù)值呈擴(kuò)大趨勢(shì)，內(nèi)蒙古、河南、山西、貴州、黑龍江、吉林、福建、四川、甘肅、陜西、山東、新疆等地凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余占比負(fù)值在兩位數(shù)，以中西部地區(qū)為主。但這種結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余更多的是以?xún)粽{(diào)入的方式騰挪空間，并不代表這些地區(qū)的財(cái)政情況很好。比如，2022年，貴州扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付后的一般公共預(yù)算收支缺口為

359.2

億元，債務(wù)凈收入為

122.5

億元，凈調(diào)入為

521.2

億元，通過(guò)凈調(diào)入資金使得當(dāng)年新增結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余為

284.4

億元，凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余占比為-30.6%。8表

5：31

個(gè)省市一般公共預(yù)算收支缺口（扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付）中凈調(diào)入占比注：空缺代表數(shù)據(jù)缺失。考慮到債務(wù)凈收入、凈調(diào)入、凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余存在負(fù)值，凈調(diào)入占比的計(jì)算方式為某省市某年凈調(diào)入除以某省市某年債務(wù)凈收入、凈調(diào)入、凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的絕對(duì)值之和。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門(mén)預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表、歷年《中國(guó)財(cái)政年鑒》，北大匯豐智庫(kù)。表

6：31

個(gè)省市一般公共預(yù)算收支缺口（扣除中央凈轉(zhuǎn)移支付）中凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余占比注：空缺代表數(shù)據(jù)缺失?？紤]到債務(wù)凈收入、凈調(diào)入、凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余存在負(fù)值，凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余占比的計(jì)算方式為某省市某年凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余除以某省市某年債務(wù)凈收入、凈調(diào)入、凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的絕對(duì)值之和。凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余=上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余-年終結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余為負(fù)值說(shuō)明當(dāng)年新增結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門(mén)預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表、歷年《中國(guó)財(cái)政年鑒》，北大匯豐智庫(kù)。（4）省級(jí)和下級(jí)財(cái)政之間的關(guān)系中國(guó)國(guó)家財(cái)政分為中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地級(jí)市、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）9五級(jí)財(cái)政，后面的四級(jí)對(duì)應(yīng)的是地方財(cái)政，地方財(cái)政包括地方本級(jí)財(cái)政和地方下級(jí)財(cái)政。比如，某省財(cái)政收入指的是全省財(cái)政收入，某省本級(jí)（又稱(chēng)省級(jí)）財(cái)政收入則單只省級(jí)政府的財(cái)政收入，不包括下級(jí)市縣鄉(xiāng)的財(cái)政收入。從各省市省級(jí)和下級(jí)一般公共預(yù)算之間的關(guān)系來(lái)看（直轄市本級(jí)視作省級(jí)財(cái)政），主要有四個(gè)特征：一是除計(jì)劃單列市外，其他地區(qū)通過(guò)省級(jí)政府舉債，由省級(jí)政府使用轉(zhuǎn)貸的方式將債務(wù)收入轉(zhuǎn)給下級(jí)，市縣的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有可能向省級(jí)政府傳導(dǎo)?！?015

年地方政府一般債券預(yù)算管理辦法》《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》明文規(guī)定，除

5

個(gè)計(jì)劃單列市外，其他地區(qū)由省級(jí)政府舉債，通過(guò)債務(wù)轉(zhuǎn)貸的方式轉(zhuǎn)給下級(jí)市縣。一旦市縣出現(xiàn)債務(wù)兌付風(fēng)險(xiǎn)，其所在的省級(jí)政府將承擔(dān)連帶責(zé)任，這對(duì)省級(jí)政府的財(cái)力提出要求。如圖

3

所示，2022

年，河南、青海、江蘇、山東、安徽、遼寧、浙江、湖北、福建、吉林

10

個(gè)省份的地方本級(jí)一般公共預(yù)算收入占地方一般公共預(yù)算收入的比例低于

10%，僅憑省本級(jí)政府的財(cái)力無(wú)法應(yīng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)市縣大規(guī)模債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)。而且，國(guó)辦發(fā)〔2022〕20

號(hào)明確規(guī)定“堅(jiān)持省級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)總責(zé)，省以下各級(jí)黨委和政府按屬地原則和管理權(quán)限各負(fù)其責(zé)”。目前來(lái)看，省級(jí)政府將為轄區(qū)內(nèi)市縣債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)兜底，中央是否會(huì)出手救助還有待觀察。圖

3：2022

年

31

個(gè)省市地方省本級(jí)一般公共預(yù)算收入/地方一般公共預(yù)算收入數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門(mén)預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表、歷年《中國(guó)財(cái)政年鑒》，北大匯豐智庫(kù)。10二是省本級(jí)留存的債務(wù)收入占比呈上升趨勢(shì)，增加的省級(jí)債務(wù)收入主要用于省本級(jí)的債務(wù)還本或者增加一般公共預(yù)算支出。如圖

4

所示，2015

年至

2022

年，不同省市債務(wù)收入轉(zhuǎn)至下級(jí)市縣的比例在

80%至

100%之間的集中度明顯下降，由71.4%降至

40.0%，部分省市省本級(jí)留存了更多的債務(wù)收入用于債務(wù)還本或者增加一般公共預(yù)算支出，或者兩者兼有之。比如，山東的省本級(jí)債務(wù)轉(zhuǎn)貸支出占省本級(jí)債務(wù)收入的比例由

2015

年的

90.6%降至

2022

年的

74.8%，減少了

15.8

個(gè)百分點(diǎn)；山東的省本級(jí)債務(wù)還本支出占省本級(jí)債務(wù)收入的比例由

2015

年的

5.3%升至2022

年的

11.4%，增加了

6.1

個(gè)百分點(diǎn)，剩余的

9.7

個(gè)百分點(diǎn)（15.8-6.1=9.7）被用于增加省本級(jí)的一般公共預(yù)算支出。圖

4：不同省市債務(wù)轉(zhuǎn)至下級(jí)市縣的比例在（80%，100%]區(qū)間的集中度注：集中度的具體計(jì)算方式是某年某地省本級(jí)債務(wù)轉(zhuǎn)貸支出/省本級(jí)債務(wù)收入在（80%，100%]區(qū)間省市的個(gè)數(shù)除以當(dāng)年有數(shù)據(jù)的省市總數(shù)量。部分省市的部分年份數(shù)據(jù)缺失。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門(mén)預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表、歷年《中國(guó)財(cái)政年鑒》，北大匯豐智庫(kù)。三是省本級(jí)留存的中央凈轉(zhuǎn)移支付占比呈上升趨勢(shì)，主要用于省級(jí)財(cái)政支出；廣東和上海中央凈轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)至下級(jí)市縣的比例一直大幅超過(guò)

100%，說(shuō)明廣東和上海額外動(dòng)用省級(jí)一般公共預(yù)算收入補(bǔ)貼下級(jí)。如圖

5

所示，2015

年至

2022

年，不同省市將中央凈轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)至下級(jí)市縣的比例大于

80%的集中度呈下行趨勢(shì)，由2015

年的

72.7%降至

2022

年的

52.4%，部分地區(qū)省本級(jí)留存了更多中央轉(zhuǎn)移支付收入用于省級(jí)財(cái)政的支出。比如，2022

年，吉林省本級(jí)的一般公共預(yù)算收入為

80.6億元，省本級(jí)的一般公共預(yù)算支出為

1062.8

億元，收支存在

982.2

億元的缺口，中央對(duì)吉林的省本級(jí)凈轉(zhuǎn)移支付收入為

2870.1

億元，吉林省本級(jí)對(duì)下級(jí)的補(bǔ)助凈11支出為

1869.5

億元，吉林省級(jí)政府留存了中央轉(zhuǎn)移支付

1000.6

億元，主要用于省級(jí)政府支出。特別地，2015

年至

2022

年，上海和廣東的中央轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)至下級(jí)市縣的比例在

150%以上，說(shuō)明上海和廣東的省級(jí)政府財(cái)政收入有余力補(bǔ)貼對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。但近年來(lái)，上海和廣東的中央轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)至下級(jí)市縣的比例呈下行趨勢(shì)，說(shuō)明疫情對(duì)上海和廣東的省本級(jí)財(cái)政收入產(chǎn)生了沖擊。2022

年，上海本級(jí)財(cái)政收入

3415.9

億元，較上年下降

3%；廣東本級(jí)財(cái)政收入

3063.25

億元，較上年下降

13%。另外，湖南和北京也有個(gè)別年份中央轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)至下級(jí)市縣的比例超過(guò)

100%，但超過(guò)的比例遠(yuǎn)不如上海和廣東。圖

5：不同省市中央凈轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)至下級(jí)市縣比例的分布情況注：集中度的具體計(jì)算方式是某年某地省級(jí)補(bǔ)助市縣級(jí)凈支出/中央對(duì)省級(jí)凈轉(zhuǎn)移支付收入大于

80%省市的個(gè)數(shù)除以當(dāng)年有數(shù)據(jù)的省市總數(shù)量。中央凈轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)至下級(jí)市縣比例的具體計(jì)算方式是某年某地省級(jí)補(bǔ)助市縣級(jí)凈支出/中央對(duì)省級(jí)凈轉(zhuǎn)移支付收入。省級(jí)補(bǔ)助市縣級(jí)凈支出=省級(jí)補(bǔ)助市縣支出-市縣上解省級(jí)收入，中央對(duì)省級(jí)凈轉(zhuǎn)移支付收入=中央補(bǔ)助省級(jí)收入-省級(jí)上解中央支出。部分省市的部分年份數(shù)據(jù)缺失。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門(mén)預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表、歷年《中國(guó)財(cái)政年鑒》，北大匯豐智庫(kù)。四是省級(jí)政府一般公共預(yù)算收支缺口壓力是導(dǎo)致省本級(jí)留存更多債務(wù)收入和中央凈轉(zhuǎn)移支付收入主因，這會(huì)導(dǎo)致下級(jí)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的矛盾加劇。如表

7

所示，上海和廣東的省本級(jí)一般公共預(yù)算收支缺口出現(xiàn)了明顯的負(fù)值，所以其有余力補(bǔ)貼對(duì)下級(jí)的轉(zhuǎn)移支付；北京的本級(jí)公共財(cái)政收支缺口多數(shù)時(shí)間也是負(fù)值，但收支盈余幅度小于上海和廣東；多數(shù)省市的省級(jí)一般公共預(yù)算收支缺口呈擴(kuò)大趨勢(shì)。在省級(jí)財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力以及省級(jí)財(cái)政支出居高不下的背景下，多數(shù)省市不得不通過(guò)留存更多的債務(wù)收入和中央轉(zhuǎn)移支付收入來(lái)增加省級(jí)政府的收入來(lái)源，12但這種方式會(huì)導(dǎo)致下級(jí)縣市收支矛盾加劇，償債壓力加大，反過(guò)來(lái)將風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)給省級(jí)政府，形成惡性循環(huán)。表

7：31

個(gè)省市省本級(jí)一般公共預(yù)算收支缺口注：柱狀圖代表各省市

2015

年至

2022

年省本級(jí)一般公共預(yù)算收支缺口的發(fā)展趨勢(shì)，紅色圓柱該時(shí)間段內(nèi)最大值，橙色援助是負(fù)值，藍(lán)色圓柱是正值。部分省市的部分年份數(shù)據(jù)缺失。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門(mén)預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表、歷年《中國(guó)財(cái)政年鑒》，北大匯豐智庫(kù)。2.

政府性基金：依賴(lài)專(zhuān)項(xiàng)債騰挪盈余空間，珠三角和長(zhǎng)三角凈調(diào)出占比超過(guò)

90%該部分從各省市政府性基金收支缺口的發(fā)展趨勢(shì)、各省市扣除債務(wù)凈收入后的政府性基金收支缺口填補(bǔ)方式、各省市省級(jí)和下級(jí)政府性基金之間的關(guān)系三個(gè)維度分析地方政府政府性基金的主要特征。（1）政府性基金收支缺口的發(fā)展趨勢(shì)從各省市政府性基金收支缺口的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，主要有兩個(gè)特征：一是

2020

年以來(lái)，多數(shù)省市的政府性基金收支缺口明顯擴(kuò)大。如表

8

所示，除上海、江蘇、寧夏外，其他

26

個(gè)省市的政府性基金收支缺口呈擴(kuò)大趨勢(shì)。一方面，由于疫情和經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債額度大幅增加，補(bǔ)充了可用于政府性基金支出的資金來(lái)源。按照政府工作報(bào)告口徑，2020

年至

2022

年，每年的地方政府專(zhuān)項(xiàng)債新增額度都超過(guò)了

3.65

萬(wàn)億元。另一方面，2022

年，房地產(chǎn)市場(chǎng)不景氣，土地出讓收入大幅下降，進(jìn)一步惡化政府性基金收支缺口。2022

年，地方政府性基金本級(jí)收入下降

21.6%，其中，國(guó)有土地使用權(quán)收入下降

23.3%。二是扣除債務(wù)凈收入后，多數(shù)省市政府性基金收支呈盈余狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更依賴(lài)專(zhuān)項(xiàng)債騰挪的政府性基金收支盈余空間，這會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)隱患。如表

9

所13示，2015

年至

2022

年，扣除債務(wù)凈收入后，多數(shù)省份的多數(shù)年份政府性基金收支呈盈余狀態(tài)（收入大于支出），且經(jīng)濟(jì)總量較大的省市政府性基金的盈余規(guī)模也較大。以

2021

年為例，廣東、江蘇、浙江、山東、河南、四川的政府性基金收支盈余規(guī)模超過(guò)

1000

億元，其

GDP

規(guī)模在全國(guó)也是排名領(lǐng)先。一方面，經(jīng)濟(jì)體量越大的省市獲得的專(zhuān)項(xiàng)債額度越高；另一方面，經(jīng)濟(jì)體量越大的省市也更有動(dòng)力進(jìn)一步完善當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)基建拉動(dòng)投資穩(wěn)增長(zhǎng)，內(nèi)在有政績(jī)驅(qū)動(dòng)的因素。表

8：29

個(gè)省市政府性基金收支缺口注：江西和湖北數(shù)據(jù)缺失，部分省市部分年份數(shù)據(jù)缺失。政府性基金收支缺口=政府性基金支出-政府性基金收入。單位：億元。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門(mén)預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表，北大匯豐智庫(kù)。但通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債騰挪政府性基金收支的盈余空間會(huì)埋下風(fēng)險(xiǎn)隱患，主要是專(zhuān)項(xiàng)債是債務(wù)融資且對(duì)項(xiàng)目收益有要求。一是專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目的收益率可能無(wú)法覆蓋成本。通常要求專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目的收益至少覆蓋本金利息的

1.1

倍，一般是

1.2

倍。在實(shí)際操作過(guò)程中，部分專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目收益率偏低，特別是在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，無(wú)風(fēng)險(xiǎn)收益率（10

年期國(guó)債收益率為

2.64%，2023

年

7

月

17

日）較低，專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目的收益率很少能超過(guò)

10%。而且專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)行利率通常高于一般債，資金成本較高，但項(xiàng)目的實(shí)際收益率可能低于發(fā)行成本。比如，2022

年，一般債的平均發(fā)行利率為2.85%，專(zhuān)項(xiàng)債的平均發(fā)行利率為

3.09%。二是專(zhuān)項(xiàng)債不計(jì)入赤字，債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張14較快。由于專(zhuān)項(xiàng)債不納入目標(biāo)赤字率，可以作為變相突破目標(biāo)赤字率的有效手段。近些年來(lái)，每年新增專(zhuān)項(xiàng)債的規(guī)模都維持在較高水平。雖然地方政府可以通過(guò)發(fā)行再融資專(zhuān)項(xiàng)債償還到期的專(zhuān)項(xiàng)債本金，但利息需要用政府性基金收入來(lái)償還，而且專(zhuān)項(xiàng)債的利息成本是高于一般債的，時(shí)間越長(zhǎng)，專(zhuān)項(xiàng)債付息壓力也會(huì)越大。如表

10

所示，部分省市的專(zhuān)項(xiàng)債利息支出壓力已經(jīng)很大，西部地區(qū)的償債壓力普遍高于東部地區(qū)。比如，2022

年，天津、云南、吉林、甘肅、新疆、內(nèi)蒙古的專(zhuān)項(xiàng)債利息支出占政府性基金收入的比例分別為

49.4%、31.2%、29.9%、27%、26%、21.8%，均超過(guò)

20%。未來(lái)隨著專(zhuān)項(xiàng)債規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，但土地收入增速很難保持持續(xù)性增長(zhǎng)拖累政府性基金收入的增長(zhǎng)，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債的利息支出壓力將會(huì)更大。表

9：29

個(gè)省市政府性基金收支缺口（扣除債務(wù)凈收入）（億元）注：江西和湖北數(shù)據(jù)缺失，部分省市部分年份數(shù)據(jù)缺失。政府性基金收支缺口（扣除債務(wù)凈收入）=政府性基金支出-政府性基金收入-（專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)收入-專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)還本支出），下同。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門(mén)預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表，北大匯豐智庫(kù)。表

10：30

個(gè)省市專(zhuān)項(xiàng)債利息支出/政府性基金收入省市天津20196.9%2.2%7.3%4.3%10.7%202013.6%6.9%202115.1%13.8%13.5%13.2%13.0%202249.4%31.2%26.0%21.8%14.3%云南新疆9.9%內(nèi)蒙古寧夏6.6%10.8%15黑龍江甘肅海南青海遼寧吉林西藏山西廣西貴州河北重慶安徽福建河南陜西湖南湖北四川北京山東廣東上海江蘇浙江7.9%6.1%5.1%4.4%6.1%5.8%1.7%2.8%4.6%7.4%3.2%3.8%3.4%4.5%2.2%4.8%3.6%0.0%3.4%3.1%2.7%2.7%3.2%2.5%-10.5%7.7%6.3%9.1%6.7%5.6%2.2%4.4%5.3%7.1%4.9%4.8%5.3%4.6%3.7%5.2%4.6%4.6%4.1%4.7%3.6%2.8%3.2%2.7%2.0%12.8%11.9%10.0%10.0%8.8%8.2%8.2%7.7%7.6%7.5%7.2%6.5%6.0%5.8%5.3%5.2%5.0%4.9%4.9%4.8%4.4%4.1%3.7%2.7%2.5%-27.0%10.9%--29.9%--14.1%9.2%14.0%12.6%9.2%9.7%-8.3%7.9%9.0%6.8%9.4%8.0%9.2%3.5%3.7%3.8%注：江西數(shù)據(jù)缺失，部分省市部分年份數(shù)據(jù)缺失。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門(mén)預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表，北大匯豐智庫(kù)。（2）扣除債務(wù)凈收入后政府性基金收支缺口的填補(bǔ)方式根據(jù)政府性基金收支平衡表，可以推導(dǎo)出政府性基金收支缺口（政府性基金支出-政府性基金收入）=債務(wù)凈收入（專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)收入-債務(wù)還本）+中央凈轉(zhuǎn)移支付（中央財(cái)政補(bǔ)助-地方上解）+凈調(diào)入（一般公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入-調(diào)出）+凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余（上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余-年終結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余）。那么，扣除債務(wù)凈收入后的政府性基金收支缺口由中央凈轉(zhuǎn)移支付、凈調(diào)入和凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余三個(gè)部分填補(bǔ)。從各省市扣除債務(wù)凈收入后的政府性基金收支缺口填補(bǔ)方式來(lái)看，主要有三個(gè)特征：一是除

2020

年外，多數(shù)中西部省市中央凈轉(zhuǎn)移支付占比更高，且多數(shù)省市的中央凈轉(zhuǎn)移支付占比呈下行趨勢(shì)。如表

11

所示，2020

年，中央凈轉(zhuǎn)移支付占政府16性基金收支缺口（扣除債務(wù)凈收入）的比例出現(xiàn)了階段性的跳升，因?yàn)楫?dāng)年發(fā)行了

1

萬(wàn)億元的抗疫特別國(guó)債。2022

年，長(zhǎng)三角、京津冀、珠三角的中央凈轉(zhuǎn)移占比基本上在

3%以?xún)?nèi)，但多數(shù)中西部省市的中央凈轉(zhuǎn)移占比在

5%以上，寧夏、西藏、內(nèi)蒙古的中央凈轉(zhuǎn)移支付占比則超過(guò)了

49%。除遼寧、安徽、內(nèi)蒙古、廣西、西藏、寧夏外，其他省市的中央凈轉(zhuǎn)移支付占比呈下行趨勢(shì)。表

11：29

個(gè)省市政府性基金收支缺口（扣除債務(wù)凈收入）中中央凈轉(zhuǎn)移支付占比注：江西和湖北數(shù)據(jù)缺失，部分省市部分年份數(shù)據(jù)缺失?？紤]到中央凈轉(zhuǎn)移支付、凈調(diào)入、凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余存在負(fù)值，中央凈轉(zhuǎn)移支付占比的計(jì)算方式為某省市某年中央凈轉(zhuǎn)移支付除以某省市某年中央凈轉(zhuǎn)移支付、凈調(diào)入、凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的絕對(duì)值之和。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門(mén)預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表，北大匯豐智庫(kù)。二是多數(shù)省市呈凈調(diào)出狀態(tài)，主要被調(diào)出至一般公共預(yù)算賬本，變相成為一般公共預(yù)算賬本的融資渠道，但無(wú)法完全覆蓋一般公共預(yù)算凈調(diào)入的需求。如表12

所示，多數(shù)省市凈調(diào)入占比為負(fù)值，即呈凈調(diào)出的狀態(tài)，凈調(diào)出占比（凈調(diào)入占比的相反數(shù)）多數(shù)超過(guò)

50%。而且，珠三角和長(zhǎng)三角所在省市（廣東、上海、浙江、江蘇）的凈調(diào)出占比呈上升趨勢(shì)，且最新數(shù)據(jù)已經(jīng)超過(guò)

90%。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，凈調(diào)出占比越高，主要是這些地區(qū)的專(zhuān)項(xiàng)債額度較高，可騰挪的空間較大。如表

13

所示，2019

年以來(lái)，政府性基金的盈余資金主要被調(diào)出至一般公共預(yù)算賬本，如果還有剩余則多數(shù)被安排預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、調(diào)出至社?；鸬绕渌猛?，但多數(shù)省市政府性基金的凈調(diào)出無(wú)法完全覆蓋一般公共預(yù)算的凈調(diào)入。17表

12：29

個(gè)省市政府性基金收支缺口（扣除債務(wù)凈收入）中凈調(diào)入占比注：江西和湖北數(shù)據(jù)缺失，部分省市部分年份數(shù)據(jù)缺失。考慮到中央凈轉(zhuǎn)移支付、凈調(diào)入、凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余存在負(fù)值，凈調(diào)入占比的計(jì)算方式為某省市某年凈調(diào)入除以某省市某年中央凈轉(zhuǎn)移支付、凈調(diào)入、凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的絕對(duì)值之和。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門(mén)預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表，北大匯豐智庫(kù)。表

13：29

個(gè)省市政府性基金凈調(diào)出對(duì)一般公共預(yù)算凈調(diào)入的覆蓋率2019

年89.4%2020

年同時(shí)凈調(diào)出63.5%2021

年同時(shí)凈調(diào)出26.0%2022

年125.9%13.6%上海云南44.8%政府性基金凈調(diào)入，一般公共預(yù)算凈調(diào)出內(nèi)蒙古251.4%171.6%109.3%北京吉林四川天津?qū)幭陌不丈綎|山西廣東廣西新疆江蘇河北河南45.3%11.9%84.9%22.3%0.0%51.6%42.9%同時(shí)凈調(diào)入15.2%同時(shí)凈調(diào)入0.7%92.4%80.0%79.1%26.1%29.8%40.0%同時(shí)凈調(diào)出79.0%63.7%60.1%41.3%75.4%70.6%78.0%39.8%69.8%77.1%57.8%54.4%257.0%102.3%62.4%125.5%55.6%76.2%89.9%18.6%45.0%64.1%46.3%96.0%61.6%372.3%同時(shí)凈調(diào)出49.2%85.6%60.7%74.5%88.1%18浙江海南湖南甘肅福建西藏貴州遼寧重慶陜西81.0%162.7%64.5%101.1%69.0%30.4%50.2%41.0%105.8%75.7%86.4%同時(shí)凈調(diào)出61.7%53.8%40.9%53.2%22.6%487.2%75.2%73.0%149.9%75.9%57.1%同時(shí)凈調(diào)出50.7%同時(shí)凈調(diào)出56.0%同時(shí)凈調(diào)出65.3%35.4%48.6%14.4%95.2%153.0%96.3%185.7%50.7%政府性基金凈調(diào)入，一般公共預(yù)算凈調(diào)出青海83.4%11068.2%1173.3%同時(shí)凈調(diào)出50.2%黑龍江750.4%注：江西和湖北數(shù)據(jù)缺失，部分省市部分年份數(shù)據(jù)缺失。政府性基金凈調(diào)出對(duì)一般公共預(yù)算凈調(diào)入的覆蓋率=政府性基金凈調(diào)出/一般公共預(yù)算凈調(diào)入，如果該值小于

100%，說(shuō)明政府性基金凈調(diào)出不能覆蓋一般公共預(yù)算凈調(diào)入；如果該值大于

100%，說(shuō)明政府性基金凈調(diào)出不僅可以覆蓋一般公共預(yù)算凈調(diào)入，還被安排預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、調(diào)出至社?；鸬绕渌猛?。個(gè)別年份沒(méi)有呈現(xiàn)政府性基金凈調(diào)出、一般公共預(yù)算凈調(diào)入格局，表格中已另外注明。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門(mén)預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表，北大匯豐智庫(kù)。表

14：29

個(gè)省市政府性基金收支缺口（扣除債務(wù)凈收入）中凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余占比注：江西和湖北數(shù)據(jù)缺失，部分省市部分年份數(shù)據(jù)缺失。考慮到中央凈轉(zhuǎn)移支付、凈調(diào)入、凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余存在負(fù)值，凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余占比的計(jì)算方式為某省市某年凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余除以某省市某年中央凈轉(zhuǎn)移支付、凈調(diào)入、凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的絕對(duì)值之和。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門(mén)預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表，北大匯豐智庫(kù)。19三是

2015

年以來(lái)，多數(shù)省市多數(shù)年份有新增結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，但

2022

年，多數(shù)省市動(dòng)用往年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，說(shuō)明政府性基金收支壓力加大。如表

14

所示，2015

年至2022

年，29

個(gè)省市中，有

22

個(gè)省市凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余占比在多數(shù)有數(shù)據(jù)的年份為負(fù)值，即有新增結(jié)余，但

2022

年，有數(shù)據(jù)的

23

個(gè)省市中，18

個(gè)省市凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余為正值，即動(dòng)用往年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。另外，北京在

2018

年至

2022

年，凈結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余占比大于

11%，一直在動(dòng)用往年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，北京維持政府性基金收支平衡的壓力較大。2022

年，多數(shù)省市都在動(dòng)用往年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。一方面，土地財(cái)政的收入下滑導(dǎo)致政府性基金收支缺口壓力加大；另一方面，一般公共預(yù)算對(duì)政府性基金的調(diào)入資金需求也在增加，導(dǎo)致多數(shù)省市不得不動(dòng)用往年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。（3）省級(jí)和下級(jí)政府性基金之間的關(guān)系從各省市省級(jí)和下級(jí)政府性基金之間的關(guān)系來(lái)看（直轄市本級(jí)視作省級(jí)財(cái)政），主要有兩個(gè)特征：第一，政府性基金市縣債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向省級(jí)政府傳導(dǎo)的概率比一般公共預(yù)算更大。與一般公共預(yù)算類(lèi)似，《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》規(guī)定，除

5

個(gè)計(jì)劃單列市外，其他省市的專(zhuān)項(xiàng)債券由省級(jí)政府發(fā)行，但多數(shù)省級(jí)政府的政府性基金財(cái)力有限。如圖

6

所示，2022

年，21

個(gè)省市省本級(jí)政府性基金收入占全省政府性基金收入的比例小于

10%，而相同指標(biāo)一般公共預(yù)算只有

10

個(gè)省市；浙江、江蘇和福建省本級(jí)政府性基金收入占全省政府性基金收入的比例不足

1%；13

個(gè)省市省本級(jí)政府性基金收入低于

50

億元。圖

6：2022

年

31

個(gè)省市地方本級(jí)政府性基金收入/地方政府性基金收入數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門(mén)預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表，北大匯豐智庫(kù)。20第二，多數(shù)省市政府性基金省本級(jí)對(duì)下級(jí)市縣的債務(wù)轉(zhuǎn)貸支出占省本級(jí)債務(wù)收入的比例大于

80%，用于保障市縣基建項(xiàng)目的資金來(lái)源。如表

15

所示，2015

年至

2022

年，除遼寧、上海、海南、廣西、重慶、青海外，近年來(lái)，其他省市政府性基金省本級(jí)債務(wù)轉(zhuǎn)貸支出占省本級(jí)債務(wù)收入的比例基本不低于

80%，大部分的專(zhuān)項(xiàng)債都被省級(jí)政府轉(zhuǎn)貸至下級(jí)政府?？紤]到土地出讓收入主要來(lái)自市縣層級(jí)政府，市縣層級(jí)政府承擔(dān)了主要的地方基建項(xiàng)目建設(shè)的任務(wù)。為保障市縣層級(jí)政府基建項(xiàng)目資金的來(lái)源，省級(jí)政府多將專(zhuān)項(xiàng)債資金絕大部分轉(zhuǎn)貸至下級(jí)政府。表

15：30

個(gè)省市政府性基金省本級(jí)債務(wù)轉(zhuǎn)貸支出/省本級(jí)債務(wù)收入注：天津數(shù)據(jù)缺失，部分省市部分年份數(shù)據(jù)缺失。紅色數(shù)值代表百分比在

80%以上。數(shù)據(jù)來(lái)源：各地財(cái)政部門(mén)預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算表，北大匯豐智庫(kù)。二、從城投平臺(tái)帶息債務(wù)看地方政府預(yù)算外融資情況根據(jù)媒體披露的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》（中發(fā)[2018]27

號(hào)，目前未公開(kāi)），地方政府隱性債務(wù)指的是地方政府在法定債務(wù)預(yù)算之外，直接或間接以財(cái)政資金償還，以及違法提供擔(dān)保等方式舉債的債務(wù)。根據(jù)

2015

年至

2018

年存量債務(wù)置換的情況來(lái)看，城投平臺(tái)的帶息債務(wù)并21不會(huì)被全部認(rèn)定為官方的隱性債務(wù)。雖然

2014

年的新預(yù)算法規(guī)定地方政府及其所屬部門(mén)不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，但在實(shí)踐過(guò)程中，城投平臺(tái)若是出現(xiàn)大規(guī)模違約，地方政府一般都會(huì)出面提出解決方案。所以，很多研究將地方政府隱性債務(wù)等同于城投平臺(tái)帶息債務(wù)。由于地方政府承擔(dān)的支出責(zé)任過(guò)多，地方政府通過(guò)城投平臺(tái)填補(bǔ)地方基建的資金缺口，城投平臺(tái)成為地方政府預(yù)算外融資的重要渠道。本報(bào)告使用城投平臺(tái)帶息債務(wù)的情況來(lái)分析地方政府預(yù)算外基建投資資金缺口的現(xiàn)狀。1.

總量：城投平臺(tái)帶息債務(wù)規(guī)模超過(guò)

60

萬(wàn)億元，城投平臺(tái)依然是地方政府重要的融資渠道城投平臺(tái)帶息債務(wù)規(guī)模超過(guò)

60

萬(wàn)億元，過(guò)去

14

年年均增速達(dá)到

23.3%。如圖7

所示，2022

年，城投平臺(tái)帶息債務(wù)余額達(dá)到

61.1

萬(wàn)億元，是

2008

年的

18.7

倍。2009

年至

2022

年，城投平臺(tái)帶息債務(wù)規(guī)模年均增速達(dá)到

23.3%。即便不考慮城投平臺(tái)帶息債務(wù)在

2008

年至

2011

年低基數(shù)下的高增長(zhǎng)，2012

年至

2022

年，城投平臺(tái)帶息債務(wù)規(guī)模年均增速也有

19.1%。自

2009

年銀發(fā)[2009]92

號(hào)文提出鼓勵(lì)地方政府設(shè)立合規(guī)的政府投融資平臺(tái)拓寬資金來(lái)源以來(lái)，城投平臺(tái)的帶息債務(wù)規(guī)模一直保持較高的增速快速擴(kuò)張。城投平臺(tái)債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)張，與地方政府的基建任務(wù)、地方政府信用和土地財(cái)政高度相關(guān)。一是僅以地方政府預(yù)算內(nèi)收入無(wú)法覆蓋地方的基礎(chǔ)設(shè)施投資資金需求。比如，2022

年，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的金額為

21

萬(wàn)億元（包括電力熱力燃?xì)馑?、交通運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)、水利環(huán)境管理），但政府預(yù)算內(nèi)的基建相關(guān)支出只有10

萬(wàn)億元（包括一般公共預(yù)算支出中的節(jié)能環(huán)保支出、城鄉(xiāng)社區(qū)支出、農(nóng)林水支出、交通運(yùn)輸支出，以及當(dāng)年新增專(zhuān)項(xiàng)債額度和結(jié)存限額），還有

11

萬(wàn)億元的基建投資資金缺口。假設(shè)專(zhuān)項(xiàng)債能撬動(dòng)

3.2

倍的資金（理論上項(xiàng)目資金本最低比例為20%，但實(shí)際項(xiàng)目中應(yīng)該會(huì)高于這個(gè)比例），那么可以帶來(lái)

9.1

萬(wàn)億元的社會(huì)資本（（3.65+0.5）*（3.2-1）），還剩

1.9

萬(wàn)億元的資金缺口，那么，城投平臺(tái)的作用就是填補(bǔ)基建項(xiàng)目的資金缺口。二是城投平臺(tái)能夠融到大量資金，憑借的是地方政府的信用。城投平臺(tái)的大股東一般與地方政府存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，部分城投平臺(tái)直接由地方人民政府、國(guó)資委、財(cái)政局等職能部門(mén)獨(dú)資或者控股，部分城22投平臺(tái)則是股權(quán)結(jié)構(gòu)穿透后的大股東與地方政府有關(guān)?？紤]到多數(shù)城投平臺(tái)沒(méi)有實(shí)際的主營(yíng)業(yè)務(wù)，銀行和投資人如果只是從城投平臺(tái)自身的資產(chǎn)質(zhì)量、財(cái)務(wù)情況和運(yùn)營(yíng)能力的角度出發(fā)，不太可能將資金投向城投平臺(tái)，所以，銀行和投資人選擇城投平臺(tái)的根本原因還是看重地方政府信用。三是城投平臺(tái)依靠賣(mài)地收入償還城投平臺(tái)債務(wù)。城投平臺(tái)的資產(chǎn)主要依靠地方政府的注資，主要是一些土地、房產(chǎn)等國(guó)有資產(chǎn)。城投平臺(tái)融資通過(guò)信貸、債券和非標(biāo)三種方式向市場(chǎng)融資，融到的資金用于當(dāng)?shù)氐耐恋匾患?jí)開(kāi)發(fā)、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)配套等，吸引人口流入和企業(yè)進(jìn)駐，進(jìn)而帶動(dòng)當(dāng)?shù)赝恋卦鲋?，再通過(guò)賣(mài)地收入償還債務(wù)本息，形成資金閉環(huán)。近年來(lái)，由于土地出讓收入的下降，部分城投平臺(tái)“套馬甲”參與土拍市場(chǎng)，地方政府這種左手倒右手的方式，會(huì)加劇城投平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。圖

7：2008

年至

2022

年城投平臺(tái)帶息債務(wù)余額和增速注：城投平臺(tái)帶息債務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)下載日期截至

2023

年

8

月

11

日，下同。這里的城投平臺(tái)使用的是

Choice

數(shù)據(jù)庫(kù)收錄名單的城投平臺(tái)，不同口徑可能會(huì)有所不同。數(shù)據(jù)來(lái)源：Choice

數(shù)據(jù)庫(kù)，北大匯豐智庫(kù)。在地方政府多元政績(jī)考核機(jī)制和愈發(fā)嚴(yán)重的財(cái)政收支缺口的前提下，城投平臺(tái)債務(wù)易升難降。事實(shí)上，政府對(duì)城投平臺(tái)舉債的監(jiān)管政策早已有之，監(jiān)管力度時(shí)緊時(shí)松，但城投平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模卻越來(lái)越大，主要是地方政府可用于基建投資的資金無(wú)法滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的基建投資資金需求，城投平臺(tái)融資功能的重要性反而進(jìn)一步強(qiáng)化，背后的根本原因是地方政府的多元政績(jī)考核機(jī)制。地方政府同時(shí)肩負(fù)穩(wěn)增長(zhǎng)、民生、環(huán)保、科技等多元任務(wù)，沉重的地方財(cái)政收支壓力導(dǎo)致地方政府預(yù)算內(nèi)可用于基建投資的資金有限，不得不依賴(lài)城投平臺(tái)融資填補(bǔ)基建投資的資金缺口。政府對(duì)城投平臺(tái)的監(jiān)管政策總是在關(guān)上一道門(mén)的同時(shí)又留下一扇窗，通過(guò)債23務(wù)置換控風(fēng)險(xiǎn)的重要性高于控規(guī)模。如圖

8

所示，2010

年銀發(fā)[2010]19

號(hào)文開(kāi)啟了城投平臺(tái)的監(jiān)管元年，政府對(duì)城投平臺(tái)的監(jiān)管大致可以分為三個(gè)階段：限制城投平臺(tái)信貸融資（2010-2013

年）、規(guī)范城投平臺(tái)融資和限制非標(biāo)融資（2014-2018年）、開(kāi)啟隱性債務(wù)化解（2019

年至今）。第一個(gè)階段，2010

年至

2013

年，政府限制銀行對(duì)城投平臺(tái)的貸款，但

2012

年經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，政府邊際放松了銀行對(duì)城投平臺(tái)的信貸和券商的資管業(yè)務(wù)。2012

年開(kāi)始，城投平臺(tái)借道券商資管通道以非標(biāo)形式獲得大量資金，這段時(shí)間內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的非標(biāo)理財(cái)產(chǎn)品收益率可以達(dá)到

10%以上，大幅偏離市場(chǎng)無(wú)風(fēng)險(xiǎn)收益率。2013

年重新收緊銀行對(duì)城投平臺(tái)的信貸。圖

8：2009

年以來(lái)，關(guān)于城投平臺(tái)的重要監(jiān)管政策數(shù)據(jù)來(lái)源：公開(kāi)資料整理，北大匯豐智庫(kù)。第二個(gè)階段，2014

年至

2018

年，政府規(guī)范城投平臺(tái)融資行為，規(guī)定政府不得為城投平臺(tái)提供信用擔(dān)保，同時(shí)制定政策規(guī)范資管行業(yè)發(fā)展，非標(biāo)融資得到有效控制。在新預(yù)算法（2014

年版）執(zhí)行后，2015

年開(kāi)啟了一輪隱性債務(wù)置換，置換24規(guī)模累計(jì)

12

萬(wàn)億元（2015

年至

2018

年）。但城投平臺(tái)在實(shí)踐中仍然與地方政府信用密切掛鉤，部分城投平臺(tái)通過(guò)

PPP

的模式繼續(xù)為地方政府基建項(xiàng)目融資，同時(shí)，城投債信仰仍十分堅(jiān)固，城投平臺(tái)帶息債務(wù)不斷增加。不過(guò)，相關(guān)理財(cái)產(chǎn)品告別了過(guò)去超高收益率的時(shí)代。第三個(gè)階段，2019

年以來(lái)，政府開(kāi)啟隱性債務(wù)化解工作，主要是將隱性債務(wù)置換為一般債或者政策性銀行債，先是從建制縣開(kāi)始隱性債務(wù)化解試點(diǎn)，然后試點(diǎn)擴(kuò)容部分省市啟動(dòng)全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)工作，但隱性債務(wù)置換的規(guī)模較小。2021年

12

月國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上，官方明確表態(tài)，穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)存量，堅(jiān)持中央不救助原則，做到“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱”。隨后，貴州、內(nèi)蒙古、昆明等多地表態(tài)化解隱性債務(wù)壓力很大，政府正在研究一攬子化解地方政府隱性債務(wù)的方案。整體來(lái)看，監(jiān)管政策的核心更偏向于控風(fēng)險(xiǎn)而不是控制城投平臺(tái)債務(wù)規(guī)模，只要地方政府的資金缺口存在，城投平臺(tái)的融資功能就不會(huì)消失，城投平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模就易升難降，但打補(bǔ)丁式的控風(fēng)險(xiǎn)的政策治標(biāo)不治本，政府化解隱性債務(wù)需要從頂層機(jī)制上著手重新制定地方政府預(yù)算外融資的規(guī)則。圖

9：城投平臺(tái)的

ROE

和平均貨幣資金對(duì)平均流動(dòng)負(fù)債的覆蓋率注：ROE

指的是單個(gè)城投平臺(tái)平均

ROE。平均貨幣資金指的是單個(gè)城投平臺(tái)平均貨幣資金，平均流動(dòng)負(fù)債指的是單個(gè)城投平臺(tái)平均流動(dòng)負(fù)債。數(shù)據(jù)來(lái)源：Choice

數(shù)據(jù)庫(kù)，北大匯豐智庫(kù)。城投平臺(tái)的盈利能力差和貨幣資金對(duì)流動(dòng)債務(wù)的覆蓋率低導(dǎo)致城投平臺(tái)償債能力存疑。如圖

9

所示，城投平臺(tái)的

ROE

一直呈下行趨勢(shì)，從

2008

年的

6.3%降至2022

年的

1.52%，城投平臺(tái)的盈利能力下降是因?yàn)槌峭镀脚_(tái)缺乏優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和可持25續(xù)性的盈利模式，主要依靠政府財(cái)政支出，但土地財(cái)政收入放緩導(dǎo)致城投平臺(tái)的盈利下降；同時(shí)，城投平臺(tái)平均貨幣資金對(duì)平均流動(dòng)負(fù)債的覆蓋率從

2016

的

52.8%降至

202

年的

23.2%，城投平臺(tái)的現(xiàn)金流情況在不斷惡化。所以，城投平臺(tái)自身根本不具備償還巨額帶息債務(wù)的能力，如果城投平臺(tái)債務(wù)大規(guī)模違約，會(huì)導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)面臨系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，這也是政府不得不介入處置城投平臺(tái)債務(wù)問(wèn)題的原因所在。2.

結(jié)構(gòu)：信貸和城投債占比超過(guò)九成，信貸和城投債沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)實(shí)質(zhì)性違約城投平臺(tái)帶息債務(wù)主要分為銀行貸款、標(biāo)準(zhǔn)化債券（城投債）以及非標(biāo)債權(quán)融資（簡(jiǎn)稱(chēng)非標(biāo)融資）三種類(lèi)型。銀行貸款和城投債的監(jiān)管較為嚴(yán)格，安全性高，但收益低；而非標(biāo)融資沒(méi)有統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，融資較為靈活，風(fēng)險(xiǎn)高，收益也高。圖

10：城投平臺(tái)帶息債務(wù)組成結(jié)構(gòu)注：城投平臺(tái)的信貸規(guī)模使用的是城投平臺(tái)已使用的銀行授信額度，城投債規(guī)模使用的是城投平臺(tái)的債券余額，非標(biāo)規(guī)模使用的城投平臺(tái)的帶息債務(wù)規(guī)模減去信貸規(guī)模減去城投債規(guī)模。數(shù)據(jù)來(lái)源：Choice

數(shù)據(jù)庫(kù)，北大匯豐智庫(kù)。從不同類(lèi)型城投平臺(tái)帶息債務(wù)占比來(lái)看，銀行信貸已成為絕對(duì)主導(dǎo)，城投債發(fā)展較快但

2016

年開(kāi)始占比趨穩(wěn)，非標(biāo)占比下行趨勢(shì)趨緩。如圖

10

所示，銀行方面，銀行信貸占比由

2008

年的

24.1%震蕩上升至

2022

年的

66.7%，銀行信貸從2012

年開(kāi)始成為城投平臺(tái)排名第一的帶息債務(wù)類(lèi)型，與高增長(zhǎng)的

M2

增速密切相關(guān)（2008

年以來(lái)，M2

增速一直在

8%以上）。從城投平臺(tái)的銀行信貸規(guī)模占

M2

余額26的比例來(lái)看，城投平臺(tái)的銀行信貸規(guī)模占

M2

余額的比例由

2008

年的

1.7%升至

2022年的

15.3%，銀行的信用擴(kuò)張不可避免的流向了擁有地方政府信用背書(shū)的城投平臺(tái)。城投債方面，由于債券融資主要是信用融資，不需要抵押品，其融資規(guī)模天然會(huì)小于銀行信貸融資，但城投債的發(fā)展還是較為迅速的。城投債占比由

2008

年的

4.8%升至

2016

年的

23.3%后，震蕩微增至

2022

年的

24.1%。非標(biāo)方面，雖然非標(biāo)融資較為方便，投資門(mén)檻較低，但風(fēng)險(xiǎn)較高，隨著監(jiān)管政策的收緊，非標(biāo)占比大幅下降。非標(biāo)占比由

2008

年的

71.1%降至

2019

年的

9%后，2020

年和

2021

年小幅反彈，2022

年又降至

9.2%。表

16：不同類(lèi)型城投平臺(tái)帶息債務(wù)的年均增速城投債年均

城投平臺(tái)信貸年

城投平臺(tái)非標(biāo)年城投平臺(tái)帶息債務(wù)年均增速增速均增速均增速2008

年至2009

年117.0%133.5%55.5%77.2%26.1%19.8%14.0%2010

年至2013

年61.4%26.2%18.6%36.9%28.9%15.3%12.8%-0.6%-0.2%2014

年至2018

年2019

年至2022

年注：年均增速=（現(xiàn)期值/基期值）^（1/年數(shù)）-1，比如，2019

年至

2022

年的城投債年均增速=（2022

年城投債規(guī)模/2018

年城投債規(guī)模）^（1/4）-1，下同。數(shù)據(jù)來(lái)源：Choice

數(shù)據(jù)庫(kù)，北大匯豐智庫(kù)。從不同類(lèi)型城投平臺(tái)帶息債務(wù)的增速來(lái)看，城投債和銀行信貸增速呈下行趨勢(shì)，但依然保持較高增長(zhǎng)；非標(biāo)增速在

2014

年以后出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)；呈現(xiàn)明顯的“堵偏門(mén)、開(kāi)正門(mén)”特征。如表

16

所示，2008

年至

2009

年，城投債、銀行信貸和非標(biāo)增速都保持高增長(zhǎng)。2010

年至

2013

年，政府加強(qiáng)對(duì)銀行信貸的分類(lèi)監(jiān)管，城投債增速＞銀行信貸增速＞非標(biāo)增速，雖然該階段券商資管快速發(fā)展，但由于募資規(guī)模受限，非標(biāo)增速仍然慢于銀行信貸增速。2014

年至

2018

年，政府加強(qiáng)對(duì)非標(biāo)的監(jiān)管導(dǎo)致非標(biāo)增速負(fù)增長(zhǎng)為-0.6%；國(guó)發(fā)[2014]43

號(hào)文明確提到城投平臺(tái)不再承擔(dān)政府融資職能，但在

2015

年經(jīng)濟(jì)下行壓力加大后又放松了城投平臺(tái)企業(yè)債的發(fā)行要求，所以，在

2014

年至

2018

年期間城投債的年均增速仍然高達(dá)

26.2%；銀行信貸主要支持地方政府大型基建項(xiàng)目，年均增速保持較強(qiáng)韌性，達(dá)到

28.9%。2019年至

2022

年，非標(biāo)增速觸底反彈至-0.2%，但非標(biāo)規(guī)模仍在收縮；城投債和銀行27信貸增速分別下滑至

18.6%和

15.3%，但仍保持較高增長(zhǎng)。考慮到地方政府沉重的基建投資壓力和財(cái)政收支缺口，政府不可能徹底阻斷城投平臺(tái)的融資渠道，更多的是規(guī)范城投平臺(tái)的融資行為，堵上高風(fēng)險(xiǎn)的非標(biāo)融資渠道，但適當(dāng)放開(kāi)正規(guī)的銀行信貸和債券融資渠道。城投平臺(tái)的銀行信貸、城投債和非標(biāo)融資規(guī)模體量不低，而且，城投平臺(tái)盈利能力差、缺乏優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，出現(xiàn)違約的情況是在情理之中的。但在實(shí)踐中，不同類(lèi)型的城投平臺(tái)債務(wù)，違約情況卻有較大的差異，主要有以下三個(gè)特點(diǎn)：一是城投平臺(tái)的銀行信貸未出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性違約，主要是銀行自己消化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。城投平臺(tái)的銀行信貸逾期并不罕見(jiàn)，通常是通過(guò)降息、展期等方式重組逾期的銀行貸款，但一般不會(huì)公開(kāi)報(bào)道。由于城投平臺(tái)銀行信貸的債權(quán)人主體比較單一，主要是國(guó)有大行、股份制銀行和地方城商行，地方政府比較容易協(xié)商城投平臺(tái)的貸款展期，目前沒(méi)有出現(xiàn)銀行信貸的實(shí)質(zhì)性違約，但會(huì)影響銀行的息差收入和增加銀行的期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)。2022

年，遵義道橋發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)銀行貸款重組事項(xiàng)的公告》，是首例公開(kāi)銀行貸款重組方案的城投平臺(tái)，涉及

155.94

億元銀行貸款，將貸款期限展期

20

年，年利率降至

3%至

4.5%，前

10

年僅歸還利息，后

10

年分期還本。遵義道橋的銀行貸款重組方案較為苛刻，主要是靠地方政府強(qiáng)行介入干預(yù)。表

17：城投債技術(shù)性違約事件匯總債券名稱(chēng)發(fā)生時(shí)間2009

年還款計(jì)劃出現(xiàn)問(wèn)題處置結(jié)果2007

年

11

月

30

日計(jì)息，期限

10

年，每年

11

月

30日付息，到期一次性還本安慶城投稱(chēng)因工作失誤

導(dǎo)

致

利

息

延

期

支付，晚一天支付利息2009

年付息日，中債登未按時(shí)收到利息款07

宜城投債2017

年

9

月

12

日，城投平臺(tái)發(fā)公告呈因資金劃付問(wèn)題，延遲一天還本付息2014

年

9

月

12

日計(jì)息，期限

7

年，每年

9

月

12日分期還本付息14

新密財(cái)源債

2017

年延遲一天還本付息延遲兩天足額兌付2017

年

11

月

16

日計(jì)息，2018

年

8

月

13

日到期，到期一次性還本付息17

兵

團(tuán)

六

師2018

年SCP0012018

年兌付日，上清所稱(chēng)未足額收到兌付款282019

年

12

月

9

日（周2016

年

12

月

6

日計(jì)息，期限

5

年，每年

12

月

6日付息，到期一次性還本16

呼

和

經(jīng)

開(kāi)PPN0012019

年付息日，上清所

一），償還

6

億，另2019

年稱(chēng)未足額收到付息款外部分未選擇行權(quán)，延期一個(gè)工作日城投平臺(tái)稱(chēng)由于銀行手續(xù)流程臨時(shí)調(diào)整，導(dǎo)致資金在兌付日

17

點(diǎn)前未能劃轉(zhuǎn)至上清所2015

年

8

月

17

日計(jì)息，期限

5

年，每年

8

月

17日付息，到期一次性還本當(dāng)天晚上

22：30

資金到賬，延遲

5.5

個(gè)小時(shí)15

吉

林

鐵

投PPN0022020

年2022

年2019

年

8

月

28

日計(jì)息，期限

3

年，每年

8

月

28日付息，到期一次性還本當(dāng)天晚上

20：55

完成兌付，延遲

2

小時(shí)

55分鐘19

蘭

州

城

投PPN0082022

年兌付日，上清所稱(chēng)未足額收到兌付款數(shù)據(jù)來(lái)源：公開(kāi)資料整理，北大匯豐智庫(kù)。圖

11：城投平臺(tái)非標(biāo)違約類(lèi)型數(shù)據(jù)來(lái)源：Wind

數(shù)據(jù)庫(kù)，北大匯豐智庫(kù)。二是城投債信仰堅(jiān)固，僅有

6

例技術(shù)性違約。如表

17

所示，2009

年以來(lái)（截至

2023

年

8

月

25

日），城投債只發(fā)生過(guò)

6

起技術(shù)性違約事件，分別是

07

宜城投債、14

新密財(cái)源債、17

兵團(tuán)六師

SCP001、16

呼和經(jīng)開(kāi)

PPN001、15

吉林鐵投

PPN002、19

蘭州城投

PPN008，相關(guān)城投平臺(tái)延期支付時(shí)間一般不超過(guò)

2

個(gè)工作日。金融市場(chǎng)對(duì)城投債一直保持較為堅(jiān)定的信仰，實(shí)質(zhì)上是對(duì)地方政府不敢放任城投債違約充滿(mǎn)信心。一方面，債券融資成本是銀行信貸、債券和非標(biāo)三種融資方式中最低的，而且債券發(fā)行門(mén)檻高，一旦違約，該城投平臺(tái)以后都不可能繼續(xù)通過(guò)發(fā)行債券融到相對(duì)便宜的資金。另一方面，由于城投平臺(tái)的高管與地方領(lǐng)導(dǎo)班子存在千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，一旦城投債大面積違約，地方政府難以避免地要承擔(dān)連帶責(zé)任。三是非標(biāo)融資違約從

2018

年開(kāi)始時(shí)有發(fā)生，目前看來(lái)風(fēng)險(xiǎn)尚在可控范圍內(nèi)。29據(jù)

Wind

數(shù)據(jù)庫(kù)不完全統(tǒng)計(jì)，2018

年至

2022

年，城投平臺(tái)非標(biāo)融資違約事件分別發(fā)生了

17、28、40、29、20

例，以信托計(jì)劃為主（見(jiàn)圖

11），主要集中在貴州、云南、河南等中西部地區(qū)?，F(xiàn)階段，城投平臺(tái)非標(biāo)違約占非標(biāo)規(guī)模的比例非常低，風(fēng)險(xiǎn)可控，但需要考慮城投平臺(tái)非標(biāo)違約背后所隱含的地方城投平臺(tái)現(xiàn)金流惡化以及非標(biāo)融資借新還舊困難的問(wèn)題，警惕城投平臺(tái)的非標(biāo)違約風(fēng)險(xiǎn)由零星散發(fā)向大面積爆發(fā)轉(zhuǎn)化。3.

分省市：帶息債務(wù)地區(qū)分布高度集中，風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)與地區(qū)的債務(wù)水平相關(guān)性較低如表

18

所示，從

2008

和

2022

年不同省市帶息負(fù)債的發(fā)展情況來(lái)看，主要有以下兩個(gè)特點(diǎn)：一是

31

個(gè)省市城投平臺(tái)帶息負(fù)債的規(guī)模和占當(dāng)?shù)?/p>

GDP

的比例都出現(xiàn)了顯著的上升。2022

年相較于

2008

年，不同省市城投平臺(tái)的帶息負(fù)債規(guī)模都提升了一個(gè)數(shù)量級(jí)，年均增速基本都在兩位數(shù)以上，其中，江蘇一直是帶息負(fù)債規(guī)模最大的省市。2008

年，只有天津的城投平臺(tái)帶息負(fù)債/GDP

的比例超過(guò)

30%；而

2022

年有19

個(gè)省市城投平臺(tái)帶息負(fù)債/GDP

的比例超過(guò)

30%，其中，四川和浙江城投平臺(tái)帶息負(fù)債/GDP

的比例超過(guò)了

100%。表

18：2008

年和

2022

年

31

個(gè)省市城投平臺(tái)帶息債務(wù)分布2008

年2022

年省市帶息負(fù)債規(guī)模（億元）2748.22542.23198.1201.1帶息負(fù)債帶息負(fù)債規(guī)模（億元）57748.178100.716019.717127.298565.221891.723905.417509.47002.3帶息負(fù)債排名排名排名排名/GDP21.5%11.9%61.7%5.7%/GDP101.8%100.5%98.2%84.9%80.2%75.2%74.5%66.6%62.5%55.8%54.8%54.3%四川省浙江省45483212天津市31171413貴州省2411964江蘇省4457.81614.4258.814.4%27.4%3.7%5重慶市731096江西省201618171011231477廣西壯族自治區(qū)甘肅省530.18.2%1321161268414.013.5%8.1%9云南省490.015516161.217955.326423.6101112陜西省1150.3958.216.0%8.5%湖南省13302008

年2022

年省市帶息負(fù)債規(guī)模（億元）937.0649.2167.1943.21169.0945.40.0帶息負(fù)債帶息負(fù)債規(guī)模（億元）47292.527002.65765.419091.125184.116557.4645.2帶息負(fù)債排名排名排名排名/GDP3.5%5.6%3.5%9.9%6.6%8.6%0.0%10.4%1.8%5.4%28.6%6.3%7.8%4.4%3.5%1.6%9.9%3.1%3.0%/GDP54.1%50.3%44.1%42.4%41.1%31.2%30.3%29.4%26.9%25.1%21.1%19.3%10.9%9.8%山東省湖