關(guān)于中國(guó)城市化的幾點(diǎn)思考

關(guān)于中國(guó)城市化的幾點(diǎn)思考

1土地與人口城市化城市化（以下簡(jiǎn)稱城市化，以下簡(jiǎn)稱城市化）是人口、地區(qū)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和生活方式從農(nóng)村向城市的自然歷史過(guò)程（謝文輝等人，1966）主要體現(xiàn)在人口城市化和土地城市化（樓江，2004）的幾個(gè)方面。人口城市化指的是人口向城市地區(qū)集中或農(nóng)業(yè)人口變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口的過(guò)程,這一過(guò)程中人口遷移必然包括經(jīng)濟(jì)要素的流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)的推移和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷(陸大道等,2007);土地城市化是指某一區(qū)域城市化過(guò)程中土地條件由農(nóng)村形態(tài)向城市形態(tài)轉(zhuǎn)化的過(guò)程(呂萍等,2003),這一過(guò)程即城市建設(shè)用地的空間擴(kuò)張,同時(shí)伴隨著土地利用的效率和集約水平不斷提高。人口城市化與土地城市化之間有著相輔相成的關(guān)系:隨著城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的繁榮,必然吸引更多的人口和就業(yè)向城市集中;同樣,人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)土地資源的強(qiáng)烈需求,也必然導(dǎo)致城市的擴(kuò)張和農(nóng)地非農(nóng)化。土地城市化也可以使原來(lái)生活在這片土地上的農(nóng)民身份市民化,帶動(dòng)其就業(yè)的非農(nóng)化,從而促進(jìn)人口城市化的發(fā)展進(jìn)程和城鎮(zhèn)化水平的提高(李培祥,2008)。改革開(kāi)放30年來(lái),中國(guó)經(jīng)歷了快速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程?！吨袊?guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2009》數(shù)據(jù)表明,中國(guó)的城鎮(zhèn)化水平由1978年的17.9%提高到2008年的45.7%,城鎮(zhèn)人口從1.72億增長(zhǎng)到6.07億,每年平均增加約1447萬(wàn)城鎮(zhèn)居民,人口城鎮(zhèn)化水平年均提高0.93個(gè)百分點(diǎn)。實(shí)際上,2000年以后的城鎮(zhèn)化率采用了常住人口統(tǒng)計(jì)方法,其中的城市化人口包括了并未真正實(shí)現(xiàn)進(jìn)城落戶的大量流動(dòng)人口,這是人口統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)或方法的變化造成的一種城市化虛高。與此同時(shí),土地的城市化也在如火如荼地進(jìn)行,全國(guó)城市建成區(qū)面積由1981年的7438km2增加到2008年的36295km2,年平均拓展速度為6.3%,遠(yuǎn)高于同期城鎮(zhèn)人口的年增長(zhǎng)速度4.21%和城鎮(zhèn)化的年增長(zhǎng)率3.11%,建成區(qū)人口密度則呈現(xiàn)不斷下降的趨勢(shì)(田莉,2011)。城市以人口聚集為特征,城市建成區(qū)人口密度下降,說(shuō)明了城市用地的不集約,是低效的城市化。城市土地?cái)U(kuò)張與人口城市化不協(xié)調(diào)的問(wèn)題,在學(xué)界正吸引著越來(lái)越多的關(guān)注(李昕等,2012)。然而現(xiàn)有的關(guān)于土地與人口城市化的研究,比較多的是從單方面出發(fā)(Fangetal,2009;陳明星等,2009;丁磊等,2012),少數(shù)對(duì)于二者之間的協(xié)調(diào)關(guān)系的探討集中在城市或省域尺度的案例研究(李培祥,2008;黃丹等,2011;李明月等,2012),缺乏從全國(guó)和區(qū)域宏觀層面的整體考察,不能全面地體現(xiàn)城市化因子之間的內(nèi)在聯(lián)系與區(qū)域差異。鑒于此,從全國(guó)和區(qū)域?qū)用?以城鄉(xiāng)二元背景下城市化進(jìn)程中普遍存在的農(nóng)村人口城市化滯后于城市土地?cái)U(kuò)張的現(xiàn)象為出發(fā)點(diǎn),重新審視20世紀(jì)90年代城市化快速發(fā)展以來(lái),城市土地?cái)U(kuò)張與人口吸納的過(guò)程,考察城市化過(guò)程中“人地配置”的協(xié)調(diào)性的演變,分析城市化過(guò)程中建成區(qū)非農(nóng)人口密度的變化及區(qū)域差異,以期為區(qū)域間城市土地資源配置和人口流動(dòng)的調(diào)控提供參考。2數(shù)據(jù)和方法2.1非農(nóng)化人口定義利用《中華人民共和國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》(1994-2009年)提供的全國(guó)各省區(qū)地級(jí)以上城市的市轄建成區(qū)面積、市轄非農(nóng)人口數(shù)據(jù),分析1993年以來(lái)中國(guó)土地城市化與人口城市化的協(xié)調(diào)性、空間演變及其區(qū)域差異。為摒除市級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整和單個(gè)對(duì)象數(shù)據(jù)的不穩(wěn)定,研究結(jié)果的表達(dá)以省區(qū)為單位,以期更具統(tǒng)計(jì)意義和規(guī)律性。土地城市化依據(jù)建成區(qū)面積測(cè)算,非農(nóng)人口是指從事第二、第三產(chǎn)業(yè)的人口及其所扶養(yǎng)的部分人口。以非農(nóng)人口作為人口城市化測(cè)算的數(shù)據(jù)源,定義上大致等于人口的非農(nóng)化。旨在從農(nóng)業(yè)人口真正實(shí)現(xiàn)進(jìn)城落戶、安居樂(lè)業(yè)的視角,來(lái)揭示中國(guó)人口城市化的實(shí)際水平及其差異格局。個(gè)別市區(qū)非農(nóng)人口數(shù)據(jù)的缺失,通過(guò)各省市地方統(tǒng)計(jì)年鑒和統(tǒng)計(jì)網(wǎng)站加以補(bǔ)充。其中,山東省2006年撤銷了農(nóng)業(yè)與非農(nóng)人口的劃分,其2007、2008兩年非農(nóng)人口數(shù)據(jù)利用前3年平均增長(zhǎng)率擬合補(bǔ)充。矢量圖等空間數(shù)據(jù)資料來(lái)源于中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所。2.2學(xué)習(xí)的概念和方法2.2.1研究對(duì)象的區(qū)域差異地級(jí)市作為以城市為單位進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的重要行政單元,是省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要組成部分,也是中國(guó)城市化的主戰(zhàn)場(chǎng)。在人口城市化方面,其對(duì)農(nóng)業(yè)人口的吸納能力高于一般縣城,尤其是非本地的農(nóng)業(yè)人口;而在土地城市化方面,地級(jí)市掌握更多的資源調(diào)配權(quán),市區(qū)在建設(shè)用地指標(biāo)分配中占主導(dǎo)地位,建成區(qū)擴(kuò)張明顯。因此,選擇地級(jí)以上城市作為研究土地城市化與人口非農(nóng)化的樣本,對(duì)于二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)下中國(guó)特色城市化的表達(dá),更具有代表性和現(xiàn)實(shí)意義,也能更好地反映區(qū)域城市化的主要特征和差異。區(qū)域差異研究中的地帶劃分,參照中國(guó)三大經(jīng)濟(jì)地帶的劃分標(biāo)準(zhǔn):東部沿海地帶包括遼寧、河北、北京、天津、山東、江蘇、上海、福建、浙江、廣東、廣西及海南等省市區(qū);中部地帶包括吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古、山西、河南、湖北、湖南、安徽及江西等省區(qū);西部地帶包含新疆、西藏、青海、甘肅、寧夏、陜西、四川、云南、貴州和重慶等省市區(qū)。其中西藏由于統(tǒng)計(jì)口徑問(wèn)題,數(shù)據(jù)缺失。2.2.2各年份、不同城市化速率的協(xié)調(diào)度模型主要采用協(xié)調(diào)度模型和塞爾指數(shù)等研究方法。其中,協(xié)調(diào)度模型用來(lái)衡量各年份各省區(qū)土地城市化速率和人口城市化速率協(xié)調(diào)性的時(shí)空演變;塞爾指數(shù)用來(lái)刻畫各年份市轄區(qū)非農(nóng)人口與建成區(qū)面積匹配的區(qū)域差異。(1)人口城市化模型在城市化發(fā)展的不同階段,人口城市化與土地城市化速率的差異是必然存在的,但只要兩者的差異在一定范圍以內(nèi),不足以導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性變異,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍然保持正向發(fā)展,這種發(fā)展模式就是可以接受的。根據(jù)這種思路,引用協(xié)調(diào)度的定量研究成果(劉彥隨等,2012),該模型已在變量協(xié)調(diào)性的研究中得到廣泛應(yīng)用。定義土地城市化與人口城市化速率(年相對(duì)增長(zhǎng)率)分別為X,Y,則計(jì)算公式如下:式中:At和Pt分別為第t年的建成區(qū)面積和非農(nóng)人口數(shù);At+1和Pt+1分別為t+1年的建成區(qū)面積和非農(nóng)人口數(shù)。協(xié)調(diào)度C的計(jì)算公式為:式中:C為人口城市化與土地城市化協(xié)調(diào)度,-1.414≤C≤1.414。根據(jù)各省協(xié)調(diào)度指數(shù)的高低,以及土地城市化和人口城市化之間的比例關(guān)系,將全國(guó)各省劃分為4種類型:C≥1.40為協(xié)調(diào)(相差0.5倍以下),1.40>C≥1.35為相對(duì)協(xié)調(diào)(相差0.5~1倍),1.35>C≥1.30為相對(duì)不協(xié)調(diào)(相差1~2倍),C<1.30為不協(xié)調(diào)(相差2倍以上)。(2)土地城市化與人口城市化匹配程度塞爾指數(shù)是由Theil于1967年在研究國(guó)家之間的收入差距時(shí)首先提出來(lái)的,最初用于分析國(guó)家之間的收入差距,其值越大,說(shuō)明國(guó)家間的收入差距越大。后來(lái)有關(guān)學(xué)者根據(jù)其思想通過(guò)一定的變形應(yīng)用于對(duì)其他方面的區(qū)域差異測(cè)度上(Alcantaraetal,2004;劉慧,2006;邱靈等,2008)。本文將其應(yīng)用到土地城市化與人口城市化匹配程度(即建成區(qū)人口密度)的區(qū)域差異研究,并以此來(lái)反映各省區(qū)土地城市化與人口城市化速率協(xié)調(diào)性的演變,及其對(duì)全國(guó)城市化區(qū)域差異造成的影響。塞爾指數(shù)區(qū)別于其他區(qū)域差異測(cè)度模型的優(yōu)點(diǎn)在于能將總體的區(qū)域差異分解成不同空間尺度的內(nèi)部差異和外部差異,從而評(píng)估不同空間尺度的區(qū)域差異對(duì)整體區(qū)域差異的貢獻(xiàn),找出差異的主要來(lái)源。下面根據(jù)建成區(qū)面積和非農(nóng)人口數(shù)據(jù),在省級(jí)尺度上分解塞爾指數(shù)。以省區(qū)為單位的塞爾指數(shù)Tp可以定義如下:式中:Pij是i地帶j省區(qū)主要城市的市區(qū)非農(nóng)人口;P為全國(guó)主要城市市區(qū)非農(nóng)人口之和;Aij是i地帶j省區(qū)主要城市的市區(qū)建成區(qū)面積;A為全國(guó)主要城市市區(qū)建成區(qū)面積之和。定義Tpi為i地帶省區(qū)間差異:式中:Pi和Ai分別為i地帶內(nèi)主要城市市區(qū)非農(nóng)人口和建成區(qū)面積。同時(shí),定義Tbr為地帶間的差異:因此,中國(guó)省區(qū)層次的建成區(qū)人口密度差異,可以分解為地帶內(nèi)差異(Twr)和地帶間差異(Tbr)之和。3結(jié)果與分析3.1土地和人口城市化的速度及其協(xié)調(diào)點(diǎn)的時(shí)空發(fā)展3.1.1城市城市化速率將繼續(xù)攀升由圖1可以看出:1993-2008年間,全國(guó)地級(jí)以上城市的土地城市化率與人口城市化率總體上呈現(xiàn)先增后減的趨勢(shì)。發(fā)展速率大致可以分為兩個(gè)階段:1993-2002年間,土地城市化速率與人口城市化速率均呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì),建成區(qū)面積加速擴(kuò)張。同時(shí),由于戶籍制度的松動(dòng),農(nóng)村人口涌入城市定居;2002年之后,兩者速率均有回落的趨勢(shì),土地城市化速率總體依然維持在較高的水平。城市用地規(guī)模的不斷增大,說(shuō)明中國(guó)城市在物理形態(tài)上仍處于快速成長(zhǎng)的階段;而人口城市化速率下降到了2%以下,說(shuō)明這些地級(jí)以上城市在人口達(dá)到一定規(guī)模后,邊際增長(zhǎng)率呈現(xiàn)遞減的趨勢(shì)?？傮w來(lái)看,土地城市化速率自始至終高于人口城市化速率,且兩者的差距呈現(xiàn)增大趨勢(shì)。3.1.2人口城市化嚴(yán)重滯后土地與人口城市化的不協(xié)調(diào)(“不協(xié)調(diào)”和“相對(duì)不協(xié)調(diào)”類型)主要出現(xiàn)在東部地區(qū)和個(gè)別西部省份(圖2a)。其中,東部城市多處于工業(yè)化城市化的快速上升期,城市用地?cái)U(kuò)張快于人口吸納過(guò)程。一輪又一輪的“開(kāi)發(fā)區(qū)”熱使建成區(qū)大面積擴(kuò)張,當(dāng)然,也吸引了大量本地農(nóng)民工/外來(lái)務(wù)工人員就業(yè)。但是,無(wú)論是在工業(yè)園區(qū)還是在城市服務(wù)行業(yè)工作的本地農(nóng)民工/外來(lái)務(wù)工人員,由于戶籍制度的阻礙、高生活成本和低收入的壓力,很難在當(dāng)?shù)芈鋺糇優(yōu)榫用?朱琳等,2012)。積攢一定的打工收入后,回到農(nóng)村原籍翻蓋舊屋或建新房,并在那里終老,成為他們多數(shù)人最終的選擇。有研究表明,1996年以來(lái),鄉(xiāng)村常住人口數(shù)量呈現(xiàn)快速下降趨勢(shì),年均減少1121萬(wàn)人;與此同時(shí),農(nóng)村建設(shè)用地總量卻呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì),年均增加2×104hm2(李裕瑞等,2010)。這也從側(cè)面說(shuō)明了人口城市化的不徹底。中西部地區(qū)由于整體經(jīng)濟(jì)水平較東部低了一個(gè)層次,城市化階段相對(duì)落后(丁磊等,2012)。資源分配的不平均,加上技術(shù)和市場(chǎng)壟斷,已經(jīng)形成了東部發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)中西部的區(qū)域剝奪(方創(chuàng)琳等,2007)。由此造成的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后,使其吸納就業(yè)的能力低于東部,民工潮是典型的代表(王光棟等,2004;駱友生等,1994)。中共中央政策研究室調(diào)查表明:1993年全國(guó)跨省流動(dòng)的農(nóng)村勞動(dòng)力約有2000萬(wàn)人,其中主要是由中西部地區(qū)流向沿海城市和東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)(中共中央政策研究室農(nóng)村組,1994)。Wu等(1996)的研究也表明,1990年以來(lái),每年大約有5000~6000萬(wàn)農(nóng)村勞動(dòng)力由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市,但只有1000~1500萬(wàn)人口(即大約1/5)成為持久性遷移者而長(zhǎng)久居住在城市。中西部地區(qū)輸出的農(nóng)村勞動(dòng)力既難以在東部城市安家落戶,也沒(méi)有對(duì)中西部城市的城市化做出貢獻(xiàn)。因此,1993-2002年間,處于城市化發(fā)展的初級(jí)階段的中部城市,既沒(méi)有城市土地的擴(kuò)張的動(dòng)力,也沒(méi)有大量農(nóng)村人口的流入,土地城市化與人口城市化速率較為協(xié)調(diào)。西部除四川、重慶(1997年設(shè)直轄市造成建成區(qū)大面積增加)等經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、城市擴(kuò)張較早的地區(qū)之外,城市化也基本處于協(xié)調(diào)狀態(tài)。(2)先實(shí)施區(qū)域擴(kuò)大推廣階段“人地配置”的不協(xié)調(diào)已經(jīng)擴(kuò)散到中部和西部省份,在全國(guó)普遍存在(圖2b)。東部地區(qū)省份城市化發(fā)展與1993-2002年間相比整體趨于協(xié)調(diào),尤其像廣東、江蘇、山東、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)省,經(jīng)過(guò)城市飛速擴(kuò)張之后,進(jìn)一步走向精細(xì)化發(fā)展,促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和建設(shè)用地集約利用;同時(shí),城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的策略也首先在這些地區(qū)得到實(shí)施推廣,人口進(jìn)城落戶與城市擴(kuò)張趨于同步。與此同時(shí),中西部地區(qū)的大部分省份也逐漸進(jìn)入城市化快速發(fā)展階段,由于在農(nóng)地資源價(jià)格不高,農(nóng)地非農(nóng)化和城市土地?cái)U(kuò)張的成本較低,在城市發(fā)展、規(guī)劃模式和土地利用方式雷同的情況下,建成區(qū)擴(kuò)張重復(fù)著東部城市之前的過(guò)程。2002年之后,由于中部崛起和西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施,投資和建設(shè)指標(biāo)的相對(duì)傾斜,使得土地城市化速率明顯提高。但對(duì)于廣大經(jīng)濟(jì)落后的山區(qū)、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)及西北干旱缺水地區(qū),經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到自然環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重約束。由于區(qū)位劣勢(shì)、資金不足、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱等因素,只能長(zhǎng)期發(fā)展資源密集型產(chǎn)業(yè)(彭連清,2007),農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與就業(yè)能力有限,尤其是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)于緩慢,比重較低(劉盛和等,2003),進(jìn)而造成了該階段人口城市化速率的減慢。因此,在建成區(qū)擴(kuò)張速度加快的同時(shí),人口城市化速率反而降低,兩者不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象加劇。突出地表現(xiàn)在處于中部發(fā)展核心的湖北、湖南、河南、江西、安徽及西部的陜西、青海、云南、貴州等省份。3.2區(qū)域土地和人口城市化的空間適應(yīng)差異3.2.1全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和區(qū)域差異不顯著土地城市化與人口城市化速率的失調(diào)會(huì)產(chǎn)生什么問(wèn)題呢?我們可從建成區(qū)非農(nóng)人口密度的時(shí)空演變和區(qū)域差異來(lái)考察這種不協(xié)調(diào)城市化的后果。城市建成區(qū)的快速擴(kuò)張和人口城市化速度的減緩,最直接的結(jié)果便是建成區(qū)非農(nóng)人口密度的下降和城市土地利用效率的低下。為考察這種時(shí)空變化,分別計(jì)算1993、2002及2008年的建成區(qū)非農(nóng)人口密度,并劃分成3個(gè)等級(jí)(>1.5萬(wàn)人/km2;1.0~1.5萬(wàn)人/km2;<1.0萬(wàn)人/km2)。如表1所示,1993市區(qū)建成區(qū)非農(nóng)人口密度在1.0萬(wàn)人/km2以上的省(市、區(qū))有22個(gè),占全國(guó)的2/3以上;到2008年,下降到3個(gè)。1993-2002年間,建成區(qū)非農(nóng)人口密度下降主要發(fā)生在東部沿海和西部地區(qū)。人口密度等級(jí)下降的省份基本是土地和人口城市化速率處于不協(xié)調(diào)或者相對(duì)不協(xié)調(diào)的省份;直到2008年,各省份非農(nóng)人口密度的變化也依然延續(xù)這個(gè)規(guī)律。顯然,如果新增建設(shè)用地的非農(nóng)人口密度低于上一年原有建成區(qū)密度時(shí),總的非農(nóng)人口密度將被拉低。因此,城市建成區(qū)非農(nóng)人口密度的時(shí)空演變過(guò)程,也代表了非農(nóng)人口低密度城市擴(kuò)張模式由局部向全國(guó)擴(kuò)散的過(guò)程。雖然這種建成區(qū)非農(nóng)人口密度的下降在全國(guó)城市普遍存在,但下降的速度和程度也存在區(qū)域差異。塞爾指數(shù)的計(jì)算結(jié)果從側(cè)面反映了這種區(qū)域差異的特點(diǎn)和來(lái)源。圖3描述了1993-2008年間全國(guó)地級(jí)以上城市建成區(qū)非農(nóng)人口密度的省際、地帶內(nèi)和地帶間差異?？梢钥吹竭@種區(qū)域差異隨著時(shí)間推移呈現(xiàn)收斂趨勢(shì)。在全國(guó)城市建成區(qū)非農(nóng)人口密度普遍下降的背景下,對(duì)塞爾指數(shù)降低的解釋是:起初非農(nóng)人口較密集省份(一般是直轄市和少數(shù)城市化發(fā)展較快的省份)下降程度高于起初非農(nóng)人口不密集的省份,進(jìn)而縮小了兩者之間的差距。為檢驗(yàn)幾個(gè)直轄市對(duì)建成區(qū)非農(nóng)人口密度差異的影響,計(jì)算不含4個(gè)直轄市的省際、地帶內(nèi)和地帶間差異。剔除之后,1993-2003年間區(qū)域差異明顯縮小,說(shuō)明此階段直轄市城市化中特殊的人口集聚效應(yīng)和土地?cái)U(kuò)張過(guò)程是主導(dǎo)區(qū)域差異的顯著因素;而2004年之后的區(qū)域差異與剔除直轄市之前差別不大,說(shuō)明直轄市在建成區(qū)大幅擴(kuò)張之后,非農(nóng)人口密度已經(jīng)與全國(guó)平均水平差距不大。地帶間的差異與全國(guó)差異相比微乎其微,說(shuō)明就地級(jí)以上城市而言,城市建設(shè)用地指標(biāo)在全國(guó)東中西三大地帶間的分配與其非農(nóng)人口規(guī)模的匹配是長(zhǎng)期處于穩(wěn)定的。這也體現(xiàn)了長(zhǎng)期以來(lái),通過(guò)人口規(guī)模來(lái)匹配建設(shè)用地指標(biāo)的城市規(guī)劃思想。由于中國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方政府城市化的競(jìng)爭(zhēng)首先發(fā)生在省一級(jí)層面,所以省區(qū)之間城市發(fā)展水平嚴(yán)重不平衡,地帶內(nèi)省區(qū)間的差異才是主導(dǎo)全國(guó)建成區(qū)非農(nóng)人口密度的主要差異。地帶內(nèi)差異又顯出不同的趨勢(shì),總體來(lái)看東部和西部地帶內(nèi)差異高于中部,且總體呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)(圖4),而中部地區(qū)地帶內(nèi)差異較小,且隨時(shí)間變化不大,基本穩(wěn)定。同時(shí),非農(nóng)人口和城市數(shù)量在地帶間分布嚴(yán)重不平均。地級(jí)以上城市中,東部集中了56%的非農(nóng)人口,而西部只占15%,因此,經(jīng)總體加權(quán)計(jì)算,東部地帶內(nèi)差異對(duì)全國(guó)省級(jí)差異的貢獻(xiàn)率較高,一直保持在60%以上。3.2.2政策的實(shí)施—“人地配置”失調(diào)現(xiàn)象的根源城市建成區(qū)非農(nóng)人口密度的下降及其區(qū)域差異的演變,是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下“人地配置”失調(diào)的必然結(jié)果。土地財(cái)政依賴下的城市擴(kuò)張和戶籍制度限制下的人口不徹底轉(zhuǎn)移共同主導(dǎo)了這種失調(diào)的現(xiàn)象。20世紀(jì)90年代初期,城市土地與人口規(guī)模的匹配上存在明顯的區(qū)域差異。東部的上海、北京、天津,由于直轄市的原因,本身?yè)碛写罅糠寝r(nóng)人口,但當(dāng)時(shí)城市土地使用計(jì)劃性較強(qiáng),土地價(jià)值被低估,其建成區(qū)面積相對(duì)大量的非農(nóng)人口仍顯不足。直到20世紀(jì)90年代末期,一系列經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施,提升了城市土地價(jià)值,才促成了全國(guó)范圍內(nèi)的城市擴(kuò)張。首先,分稅制削減了地方的財(cái)政收入,使地方政府不得不尋求稅收之外的財(cái)政來(lái)源(劉云剛等,2010;吳群等,2010);其次,福利住房的商品化和土地有償使用制度的進(jìn)一步鞏固,使得城市國(guó)有土地的市場(chǎng)價(jià)值開(kāi)始顯現(xiàn)(貝鷗等,1997),城市地租成為地方政府新的財(cái)政來(lái)源。加上20世紀(jì)90年代中后期全國(guó)大范圍掀起的開(kāi)發(fā)區(qū)熱(董黎明等,2000),促成了城市面積的大幅擴(kuò)張,如上海浦東、蘇州新加坡工業(yè)園、大連新區(qū)等的用地規(guī)模都在70~200km2之間,有的甚至超過(guò)了老城區(qū)的用地規(guī)模。由于建成區(qū)大幅擴(kuò)張,大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地被占用,耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻。直到2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(28號(hào)文)的頒布和開(kāi)發(fā)區(qū)的清理才讓這股城市擴(kuò)張勢(shì)頭得到抑制。在嚴(yán)格的用途管制、指標(biāo)控制的土地利用政策下,雖然土地城市化速率有所放緩,但城市地方政府“要地不要人”的城市擴(kuò)張模式并未改變,開(kāi)發(fā)區(qū)的熱潮轉(zhuǎn)變成一輪以“新城”和“衛(wèi)星城”建設(shè)為名的造城運(yùn)動(dòng),建成區(qū)仍在保持一定速率的增長(zhǎng)。同時(shí),由于戶籍制度的障礙和城市落戶成本的增加,人口非農(nóng)化速率則逐年下降,到2008年跌至不到2%。這兩輪城市面積的擴(kuò)張也使得多數(shù)省份城市建成區(qū)密度呈現(xiàn)下降的態(tài)勢(shì),城市“人地配置”不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象在全國(guó)普遍存在。4農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的提高必須從經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)認(rèn)識(shí)土地和流動(dòng)人口的土地從中央和地方委托代理的關(guān)系來(lái)看,地方政府是中國(guó)城市化真正的決策者和推動(dòng)者。在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)和土地財(cái)政主導(dǎo)的土地城市化背景下,城市建成區(qū)的擴(kuò)張是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的必然需求,農(nóng)村土地必須轉(zhuǎn)移到城市和非農(nóng)部門才能實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的提升。而人口的非農(nóng)化并非如此:農(nóng)業(yè)人口、流動(dòng)人口即使沒(méi)有市民身份,只要有收入增加等經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使,也可參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來(lái)創(chuàng)造地方的GDP。因此,地方政府往往視土地為奇貨可居,卻將農(nóng)村人口視為負(fù)擔(dān);土地城市化的收益遠(yuǎn)大于成本,而人口的非農(nóng)化則是有成本、無(wú)收益。這是造成土地城市化與人口城市化不協(xié)調(diào)的根本原因之一。對(duì)于人口城市化與土地城市化之間的協(xié)調(diào)性時(shí)間演變及空間差異分析,進(jìn)一步證實(shí)了這一觀點(diǎn),同時(shí),也反映了區(qū)域“人地配置”中新的問(wèn)題。(1)與東部城市的不匹配。在現(xiàn)代社會(huì)長(zhǎng)期以來(lái),凡是談及土地城市化與人口城市化的不協(xié)調(diào)問(wèn)題,首當(dāng)其沖的是東部地區(qū)眾多建成區(qū)面積大、流動(dòng)人口比例高的大城市,多數(shù)的指責(zé)聚焦于于這些城市一味追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地財(cái)政,在建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的同時(shí),并沒(méi)有吸納參與城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的農(nóng)村人口,導(dǎo)致建設(shè)用地規(guī)模與非農(nóng)人口規(guī)模存在嚴(yán)重的不匹配。本文研究結(jié)果也證明,東部地區(qū)的這種不協(xié)調(diào)的確存在;但隨著城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)和城市化階段的轉(zhuǎn)變,廣東、江蘇、山東和浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)省不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象已有所改觀。然而,在長(zhǎng)期被人們忽視的中西部城市,土地與人口城市化的不協(xié)調(diào)卻有逐漸加劇的趨勢(shì),而且相比東部城市有過(guò)之而無(wú)不及?！爸胁酷绕稹焙汀拔鞑看箝_(kāi)發(fā)”戰(zhàn)略的實(shí)施,在建設(shè)用地在指標(biāo)分配上向中西部城市傾斜,城市建成區(qū)的擴(kuò)張卻正在重復(fù)東部地區(qū)之前的過(guò)程,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展水平的滯后導(dǎo)致地方稅收增長(zhǎng)