鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實與現(xiàn)實

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實與現(xiàn)實

一、鄉(xiāng)村社會治理危機”中新型社會組織的興起改革開放以來，隨著公共服務的解散和人民自治的實施，中國的農(nóng)村治理模式改變了現(xiàn)代以來國家權力不斷向農(nóng)村滲透的過程，恢復了社會自治的空間，并進入了“城市政治和農(nóng)村治理”階段。村民自治雖然彌補了人民公社解體和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制推行以來鄉(xiāng)村治理權威的不足,但無法適應經(jīng)濟社會環(huán)境的巨大變化給鄉(xiāng)村治理帶來的挑戰(zhàn),我國鄉(xiāng)村普遍存在治理危機,如利益表達渠道缺失,官民沖突時現(xiàn),群體性事件愈演愈烈,基層政權為維穩(wěn)而疲于奔命;村委會無法承擔整合村民利益的重任,村民參與村莊事務的熱情低,鄉(xiāng)村公共事業(yè)建設滯后;傳統(tǒng)文化的紐帶作用日漸喪失,鄉(xiāng)村缺乏認同感和凝聚力。村民自治的推行并沒有在鄉(xiāng)村社會建立起有效的治理結構,鄉(xiāng)村社會陷入“過度自治化”和“附屬行政化”困境,并且更為集中地表現(xiàn)為政府縱向治理能力不足,社會橫向治理能力缺失。由此可見,鄉(xiāng)村何以實現(xiàn)有效治理仍是我國現(xiàn)代化進程中一個懸而未決的問題。面對鄉(xiāng)村治理危機,很多地方都在探索破解危機和實現(xiàn)有效治理的新辦法。近年來,越來越多的地方開始嘗試建立以鄉(xiāng)村精英為核心力量的社會組織參與鄉(xiāng)村治理,以此應對各種治理問題和彌補村民自治的不足。這種社會組織不同于民間自發(fā)形成的社會組織,而是由政府積極扶持和培育并且廣泛參與鄉(xiāng)村治理事務,是一種新型社會組織。“作為治理組織嵌入政府主導的地方治理結構之中,同時又以或強或弱的依附狀態(tài)與政府保持合作關系。這種新型社會組織一方面關注于公共事務,活動于基層社會的公共領域,與基層社會具有天然的緊密聯(lián)系;另一方面又與政府保持或合作或依附的關系,并在政府主導的地方治理結構中生存發(fā)展?！崩缟綎|新泰市依托平安協(xié)會化解鄉(xiāng)村沖突事件和參與村莊事務協(xié)商,廣東云浮市依托鄉(xiāng)賢理事會、揭陽市揭東縣依托公益理事會和民主監(jiān)事會推動農(nóng)村公共事業(yè)建設。這種介于官方與民間的新型社會組織正逐漸承擔著越來越多的鄉(xiāng)村公共治理職能,在應對鄉(xiāng)村治理危機中取得了很好的效果。新型社會組織在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用的機制是什么?它對當前我國鄉(xiāng)村治理將產(chǎn)生怎樣的影響和具有何種意義?本文采取案例研究法,以廣東云浮市鄉(xiāng)賢理事會為案例,嘗試對這一問題作出探討。二、云浮市農(nóng)村社會管理創(chuàng)新單位及所處環(huán)境云浮市鄉(xiāng)賢理事會最早興起于云安縣。2011年6月,云安縣石城鎮(zhèn)率先試點培育“組、村、鎮(zhèn)”三級理事會,即村民理事會、社區(qū)理事會、鄉(xiāng)民理事會,協(xié)同黨委政府開展農(nóng)村公益事業(yè)建設,協(xié)同參與農(nóng)村社會建設和管理。2011年12月,云安縣三級理事會作為云浮市社會建設創(chuàng)新項目被廣東省社會工作委員會確定為第一批省社會創(chuàng)新觀察項目并在云浮市所轄的云城區(qū)、新興縣、郁南縣和羅定市迅速推廣。2012年起,云浮市重點培育自然村鄉(xiāng)賢理事會。目前,云浮市所轄的各個區(qū)縣共培育和發(fā)展自然村鄉(xiāng)賢理事會8000多個,實現(xiàn)自然村全覆蓋。(一)“三議三公開”,發(fā)揮社會各基層組織的作用石城鎮(zhèn)留洞村委會橫洞村鄉(xiāng)賢理事會于2011年4月成立,是云安縣最早的鄉(xiāng)賢理事會,又是典型的示范村。橫洞村的總?cè)丝谑?33戶738人,其中外出經(jīng)商收入占63%,外出務工收入占17%,在家務工收入占20%。橫洞村村民理事會主要由有威望、有能力的退休干部、復退軍人、經(jīng)濟能人、外來工代表等組成。理事會成立后,以“民事民辦、民事民治”為原則,以村民自治和公共服務為主要職責,對村莊重大事項決策實行“一事一議”,采取“三議三公開”,即理事會提議、理事走訪商議、戶代表開會決議,議案決議公開、實施過程公開、辦事結果公布。理事會廣泛發(fā)動包括外出鄉(xiāng)賢在內(nèi)的群眾自籌資金和爭取“以獎代補”項目,完成村莊雨污分流、人畜分離、垃圾分類、路無塵土、墻無殘壁等環(huán)境綜合整治工程,修建了足球場、籃球場、居民健身廣場,以及集閱覽室、多媒體室、議事室于一體的功德樓文化中心,依靠村民的參與推動了村莊公益事業(yè)的發(fā)展。理事會還把傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代治理有效結合起來,積極挖掘傳統(tǒng)文化資源,組織實施了《橫洞村村規(guī)民約》,以“十不準”的形式,用簡短易懂的語言對村民的日常生活行為進行規(guī)范。鄉(xiāng)賢理事會在云浮各區(qū)縣迅速推廣的過程中,職能也逐步向多個領域擴展,包括動員村民廣泛參與村莊公共事業(yè)建設事務、推動鄉(xiāng)村文化資源開發(fā)、促進鄉(xiāng)村和諧建設和協(xié)助村莊經(jīng)濟發(fā)展等,解決了當前鄉(xiāng)村治理面臨的諸多問題。在鄉(xiāng)賢理事會的參與下,不僅有效化解了諸多鄉(xiāng)村治理危機,而且推動了農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展,推動了社會主義新農(nóng)村建設。鄉(xiāng)賢理事會廣泛參與鄉(xiāng)村事務,顯然有利于彌補政府縱向治理能力不足和村民橫向自治能力缺失的問題,在很大程度上把中國的制度優(yōu)勢和傳統(tǒng)文化有機地結合起來,適應了經(jīng)濟、社會、政治發(fā)生重大變化以后對社會的治理結構進行調(diào)整的要求。(二)當?shù)厥ト藚f(xié)會對管理結構的影響在鄉(xiāng)賢理事會的參與下,不僅實現(xiàn)了鄉(xiāng)村的有效治理,而且給鄉(xiāng)村治理結構帶來了顯著影響。1.“目前”的鄉(xiāng)村社會治理主體村民自治實施以來,作為法定意義上的村民自治組織的村委會,在實際運行過程中受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政干預,承擔了大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府延伸下來的行政工作,行政功能遠遠大于自治功能。村委會的行政化導致村民自治功能虛化,從而使鄉(xiāng)村治理仍然延續(xù)了人民公社時期的政府單一治理模式,治理主體主要是代表政府行政權力的“村兩委”以及自治能力不足的原子化的村民。在鄉(xiāng)賢理事會這一新型社會組織的參與下,鄉(xiāng)村社會的治理主體逐漸由“村兩委”、村民二元主體轉(zhuǎn)變?yōu)椤按鍍晌薄⑿滦蜕鐣M織及村民組成的多元主體,鄉(xiāng)賢理事會承擔著越來越多的鄉(xiāng)村公共事務,鄉(xiāng)村內(nèi)部的大量事務都由他們解決,由此成為鄉(xiāng)村社會的重要治理主體。在權威來源方面,鄉(xiāng)賢理事會在處理鄉(xiāng)村事務中的治權來自于“村兩委”,其廣泛參與鄉(xiāng)村治理是“村兩委”有意培育和授權的,但他們不同于村委會行政化趨勢下權威來源的官方化,其權威卻來自于村民自下而上的認同和信任。鄉(xiāng)賢理事會的成員以老黨員、老干部以及外出經(jīng)商經(jīng)濟能人等在內(nèi)的鄉(xiāng)村精英為主要來源。在個人特征方面,他們大多具有一定的體制內(nèi)關聯(lián)、深厚的跨體制信任和廣泛的體制外聯(lián)系這三大特征。特別是老干部,他們是典型的“熟人社會”中的“大熟人”,是“禮俗社會”中的“知禮者”,又是官場的所謂“內(nèi)部人”,具有豐富的人脈資源、較高的威信和最為廣泛的影響力。他們在參與鄉(xiāng)村治理中的權威主要來自于村民的認同和信任而非官方的授權。2.有助于激活鄉(xiāng)村社會的凝聚效應在鄉(xiāng)賢理事會這種新的治理主體的參與下,鄉(xiāng)村治理結構改變了“鄉(xiāng)政村治”下“村兩委”與村民極易轉(zhuǎn)化為沖突與對抗并引發(fā)諸多治理危機的二元對立格局,使鄉(xiāng)村治理結構呈現(xiàn)多元關系格局。(1)鄉(xiāng)賢理事會———村民。鄉(xiāng)賢理事會在政府與社會之間建立了一個民間可信任的利益表達機制,有利于村民的利益表達,有利于緩解官民直接沖突給社會帶來的沖擊。鄉(xiāng)賢理事會為各類鄉(xiāng)村精英提供了參與家鄉(xiāng)建設的平臺,有利于調(diào)動各種力量開展鄉(xiāng)村建設。一方面,鄉(xiāng)賢的威望大、號召力強,能夠處理村委會無法解決的各類糾紛,能夠激發(fā)村民參與村莊事務的積極性;另一方面,經(jīng)濟精英可以為家鄉(xiāng)公共事業(yè)建設提供資金支持,發(fā)揮示范帶頭作用。總之,鄉(xiāng)賢理事會參與鄉(xiāng)村治理,激活了鄉(xiāng)村自治,增強了鄉(xiāng)村共同體意識,提高了鄉(xiāng)村凝聚力,促進了鄉(xiāng)村社會和諧,有利于推動鄉(xiāng)村社會的有效治理。(2)“村兩委”———鄉(xiāng)賢理事會。在我國當前的鄉(xiāng)村治理結構中,黨委政府與村民之間并不存在一個具有某種社會治理功能的非官方組織。地方政府在治理創(chuàng)新中,最大的顧慮是“其對黨的領導和村民委員會是否產(chǎn)生影響”?！按鍍晌痹谂嘤l(xiāng)賢理事會的過程中,采取多種措施確保對鄉(xiāng)賢理事會的控制。除了理事會成員均需黨委把關以外,又通過村民小組組長兼任理事長,理事會接受駐村干部的指導等措施,確保理事會不會對村委會權威構成挑戰(zhàn)。“村兩委”與鄉(xiāng)賢理事會構成一種相互合作的協(xié)同關系。鄉(xiāng)賢理事會不是外生的,而是在“村兩委”的有意扶持和培育下產(chǎn)生的。鄉(xiāng)賢理事會在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮輔助“村兩委”的作用,不是對其權力的分割,而是彌補其治理能力的不足。特別是給外出經(jīng)商、見過世面的經(jīng)濟精英提供一個參與平臺,把他們由“對手”變?yōu)椤皫褪帧?把潛在的威脅轉(zhuǎn)化為政府的支持者,既滿足他們參與家鄉(xiāng)建設管理的需要,又能借助他們的力量搞好社會公益事業(yè),緩解了鄉(xiāng)村自治能力缺失的問題。簡言之,“村兩委”培育和扶植鄉(xiāng)賢理事會,鄉(xiāng)賢理事會協(xié)同“村兩委”處理鄉(xiāng)村事務。(3)“村兩委”———村民。由以上分析可以看出,鄉(xiāng)賢理事會在“村兩委”與村民之間架起了溝通的橋梁,緩解了二者之間的直接對立與沖突,而且鄉(xiāng)賢理事會在鄉(xiāng)村治理中具有“村兩委”所不具有的權威,解決了“村兩委”無法解決的問題,破解了大量鄉(xiāng)村治理危機,因而促進了鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定與和諧。因此,在鄉(xiāng)賢理事會參與下,“村兩委”與村民之間的沖突對抗關系逐漸消除,“村兩委”借助鄉(xiāng)賢理事會的力量,強化了對鄉(xiāng)村社會的治理,實現(xiàn)了國家權力在農(nóng)村社會的有效滲透與治理。三、村民自治在鄉(xiāng)村治理結構中的現(xiàn)實困境當前我國鄉(xiāng)村治理存在的問題,既有來自于自身固有的結構性問題,也有來自于外部環(huán)境變化對鄉(xiāng)村治理結構提出的挑戰(zhàn)。從1980年第一個村委會誕生算起,村民自治已經(jīng)推行三十余年。三十多年來我國鄉(xiāng)村社會的外部環(huán)境與內(nèi)部機制都發(fā)生了巨大變化。如何在這種變化中把握鄉(xiāng)村治理的走向,探索鄉(xiāng)村治理結構的有效形式,既是一個迫切的現(xiàn)實發(fā)展問題,又是一個重要的理論問題。新型社會組織參與鄉(xiāng)村治理的探索,對于破解當前鄉(xiāng)村治理危機和探索中國特色的鄉(xiāng)村治理形式具有重要的現(xiàn)實意義和理論意義。(一)國家政權建設:“鄉(xiāng)土中國”的問題意識作為一種能夠化解鄉(xiāng)村治理危機并能實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會有效治理的地方探索,新型社會組織參與鄉(xiāng)村治理顯然具有重要的價值。第一,新型社會組織參與鄉(xiāng)村治理符合中國的歷史文化傳統(tǒng)。傳統(tǒng)中國社會是“雙軌政治”,鄉(xiāng)村社會是一個自洽的共同體,鄉(xiāng)村的大部分事務基本都在共同體內(nèi)部消解。近代國家政權建設開啟以來,鄉(xiāng)村治理中的很多危機都是鄉(xiāng)村權威缺失和鄉(xiāng)村共同體破壞造成的。近代以來鄉(xiāng)村治理的演變啟示我們,傳統(tǒng)的治理結構與資源在很大程度上影響著今天治理結構的走向。“任何企圖脫離鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)和現(xiàn)實的改造或建設,只會破壞鄉(xiāng)村社會自身的秩序,最終結果是,‘國家政權建設’的過程破壞國家自身在鄉(xiāng)村社會的權力基礎。”“改善鄉(xiāng)村治理的任何努力都不可能脫離‘鄉(xiāng)土中國’熟人社會或半熟人社會這一歷史基礎及其演變?！毙滦蜕鐣M織參與鄉(xiāng)村治理契合了中國的歷史文化傳統(tǒng),是從傳統(tǒng)資源汲取治理資源的積極探索,它使鄉(xiāng)村精英治理傳統(tǒng)得以恢復,原子化的鄉(xiāng)村社會重新得到整合,鄉(xiāng)村共同體意識得到增強,鄉(xiāng)村的自治能力大大增強。第二,新型社會組織參與鄉(xiāng)村治理符合當前農(nóng)村社會發(fā)展的現(xiàn)實需要。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和農(nóng)村社會的轉(zhuǎn)型,一方面,“鄉(xiāng)政村治”下的政府單一治理無力應對日益復雜的鄉(xiāng)村社會發(fā)展狀況,無法滿足農(nóng)村社會發(fā)展需要,迫切需要激發(fā)社會活力。另一方面,鄉(xiāng)村精英的權威雖然遭到破壞,但農(nóng)村仍然是“熟人社會”,具有鄉(xiāng)村精英發(fā)揮作用的土壤。而且新式精英的力量日益壯大,對政府治理鄉(xiāng)村構成潛在威脅。新型社會組織在政府與社會之間建立起了溝通的橋梁,克服了原子化的個人與龐大的政府權力不對稱的現(xiàn)象,提高了鄉(xiāng)村社會的組織化,拓寬了農(nóng)民利益表達的渠道。鄉(xiāng)賢熱心村莊事務,多有奉獻村莊事務的大公無私精神,而且經(jīng)濟精英也具有反哺家鄉(xiāng)的愿望,他們的奉獻精神對于鄉(xiāng)村建設具有不可多得的作用。此外,給鄉(xiāng)賢提供參與村莊事務的平臺,有利于吸納游離于體制之外但又在鄉(xiāng)村具有很高威望并且有可能對政府存在潛在威脅的鄉(xiāng)村精英為政府所用。(二)國家權力與社會自治的分離與恢復新型社會組織給鄉(xiāng)村治理結構帶來的改變顯然不同于以往任何一種治理模式,預示著一種新型鄉(xiāng)村治理結構的出現(xiàn)。一方面,它改變了國家權力試圖全面控制社會的“單軌政治”邏輯。村民自治的推行雖然開放了社會自治空間,但由于村委會行政化,仍然造成了事實上的“單軌政治”。在國家權力與村民二元對立的治理結構中,嵌入了能夠代表和表達鄉(xiāng)村利益且具有非官方特質(zhì)的新型社會組織,在某種意義上改變了國家權力向鄉(xiāng)村社會滲透的邏輯,并且使經(jīng)歷了近百年國家權力滲透而遭到破壞的鄉(xiāng)村共同體得以恢復,從而使鄉(xiāng)村社會具有了塑造良好治理生態(tài)的自治空間。新型社會組織作為一個相對獨立于政府的組織,在政府與民眾之間發(fā)揮了橋梁作用,由此使鄉(xiāng)村治理結構改變了“單軌政治”格局,并具有向“雙軌政治”下社會存在兩種治理軌道回歸的趨勢。另一方面,它又不同于國家權力與社會自治分離甚至互不干涉的“雙軌政治”?！盎蕶嗖幌驴h、縣下行自治”是中國傳統(tǒng)社會“雙軌政治”的典型特征。在這種由自上而下的皇權和自下而上的紳權所構成的治理格局中,國家權力與社會自治各有自身的治理領