城市更新中的規(guī)劃協(xié)調(diào)沖突與協(xié)調(diào)

城市更新中的規(guī)劃協(xié)調(diào)沖突與協(xié)調(diào)

新城市建設(shè)是城市發(fā)展和發(fā)展的重要形式，也是我國城市規(guī)劃和建設(shè)中的一個(gè)熱點(diǎn)問題。在我國,城市更新之所以倍受關(guān)注,并不僅僅因?yàn)槠渫七M(jìn)速度之快和涉及范圍之廣,更重要的是由其引發(fā)的一系列極端性的維權(quán)事件。而一系列極端性的維權(quán)事件背后,值得我們深思的是如何協(xié)調(diào)城市更新中各利益相關(guān)者之間的利益沖突。就具體的城市更新實(shí)踐而言,不同的城市更新類型往往會(huì)涉及不同的利益相關(guān)者,并且,各利益相關(guān)者之間的利益沖突形式和程度也會(huì)有所差異。因此,通過對不同類型的城市更新中各利益相關(guān)者之間的利益沖突的類比分析,一方面可以深入剖析城市更新中利益沖突的不同特征和焦點(diǎn),另一方面,有利于規(guī)劃協(xié)調(diào)的有的放矢。1功能類型標(biāo)準(zhǔn)城市更新涉及到不同的城市用地和建筑功能類型,即更新客體的多樣性;而不同的城市更新客體往往適應(yīng)于不同的更新主體和更新方式,即更新模式的多樣性。1.1城市更新的客體是公共類型城市更新的客體即城市更新的對象,包括物質(zhì)和功能兩個(gè)方面。物質(zhì)更新指的是對更新區(qū)域內(nèi)的建筑及其物質(zhì)空間環(huán)境的改造和利用;功能更新是對區(qū)域內(nèi)的建筑及其物質(zhì)空間環(huán)境的功能進(jìn)行升級或替換。按照城市更新對象的用地和建筑功能類型,可以將城市更新的客體劃分為公共建筑區(qū)、工業(yè)廠區(qū)和住宅區(qū)3大類。目前,我國的公共建筑區(qū)更新主要包括行政(事業(yè))單位、公共中心區(qū)的改造和開發(fā)等。工業(yè)廠區(qū)更新主要是城市內(nèi)部工業(yè)廠區(qū)的再開發(fā)和功能置換。而住宅區(qū)更新包括傳統(tǒng)住區(qū)、單位住區(qū)和城中村的改造與開發(fā),其中傳統(tǒng)住區(qū)和城中村的更新改造所占比重較高。不同的城市更新項(xiàng)目,其更新客體的現(xiàn)狀物質(zhì)和功能特征往往具有一定的差異性,因此,采取的城市更新方式和方法也會(huì)不同。對現(xiàn)狀歷史文化價(jià)值較高的地區(qū),一般采用保護(hù)、修繕和利用的更新方式,強(qiáng)調(diào)對更新地區(qū)歷史文化價(jià)值的保護(hù)與延續(xù);或者通過局部的改造和功能更新以提升其利用價(jià)值,但不宜作大規(guī)模的開發(fā)建設(shè)。而不具備歷史文化價(jià)值的破舊地區(qū),普遍采用的是拆除重建的開發(fā)模式。1.2政府主導(dǎo)的城市更新模式城市更新的主體即城市更新的實(shí)施者,一般包括政府、開發(fā)商(投資人)、產(chǎn)權(quán)人等。從城市更新主體的視角出發(fā),城市更新可以分為政府主導(dǎo)的更新、市場主導(dǎo)的更新、自主更新和混合主體的更新等多種模式。政府主導(dǎo)的城市更新模式,是指由政府直接組織,國有企業(yè)負(fù)責(zé)實(shí)施的城市更新模式,這種更新模式更傾向于一種行政行為。市場主導(dǎo)的更新模式,是指在政府規(guī)劃要求的前提下,開發(fā)商具體負(fù)責(zé)實(shí)施的城市更新模式,其屬于一種商業(yè)行為。所謂自主更新模式,是指產(chǎn)權(quán)人根據(jù)自身發(fā)展需要,對產(chǎn)權(quán)區(qū)域?qū)嵤└碌淖园l(fā)性更新形式。而混合主體的更新模式,是由多個(gè)主體共同參與實(shí)施的城市更新形式,其中多主體聯(lián)合的形式包括政府與開發(fā)商聯(lián)合、開發(fā)商與產(chǎn)權(quán)人聯(lián)合、政府與產(chǎn)權(quán)人聯(lián)合以及政府、開發(fā)商和產(chǎn)權(quán)人共同體等。1.3產(chǎn)權(quán)人更新的適宜模式城市更新客體的土地使用權(quán)和建筑產(chǎn)權(quán)關(guān)系,以及更新主體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,往往會(huì)影響到城市更新的主體模式選擇。如行政劃撥用地地區(qū)的更新不太適于市場主導(dǎo)的更新模式,單位產(chǎn)權(quán)人地區(qū)(企事業(yè)單位——行政、事業(yè)單位和工廠等)的更新適宜于自主更新模式和混合主體的更新模式,而個(gè)體產(chǎn)權(quán)人地區(qū)(傳統(tǒng)住區(qū)和城中村)的更新更適宜于政府主導(dǎo)的城市更新模式以及政府、開發(fā)商和產(chǎn)權(quán)人共同體的模式(表1)。2不同類型城市更新主體的利益結(jié)構(gòu)由于更新客體現(xiàn)狀物質(zhì)和功能特征、土地使用權(quán)和建筑產(chǎn)權(quán)關(guān)系以及所選擇的更新主體模式的不同,不同類型城市更新的利益主體構(gòu)成、利益沖突形式和焦點(diǎn)均存在一定的差異性。2.1工廠區(qū)更新主體的利益沖突如表2所示,公共建筑區(qū)更新類型所涉及的利益主體較為簡單,其利益沖突也較為平和,主要涉及到公共利益分配中的沖突。工廠區(qū)更新的利益主體包括政府、企業(yè)和開發(fā)商,利益沖突的焦點(diǎn)是政府與企業(yè)之間土地置換的利益平衡,以及政府與開發(fā)商之間的用地開發(fā)條件的博弈。相比較而言,住宅區(qū)的更新涉及的利益主體較為復(fù)雜,各利益主體之間的利益沖突較為激烈,其中政府、開發(fā)商和產(chǎn)權(quán)人之間的利益博弈以及全域利益與局域利益爭奪較為明顯(表2)。2.2格局和利益需求的傾斜如表3所示,由于不同城市更新模式的實(shí)施主體不同,從而造成了利益主體的利益格局和利益需求的傾斜,占主導(dǎo)地位的利益主體往往會(huì)對利益分配起到支配性作用。因此,不同城市更新模式下的利益沖突,首先主要表現(xiàn)為占主導(dǎo)地位的利益主體與利益相關(guān)者之間的利益博弈,其次是政府對公共利益的監(jiān)管與分配導(dǎo)致的利益沖突。2.3各方利益沖突:政府與開發(fā)、條件兩結(jié)合結(jié)合以上分析,可以將城市更新中的利益主體和利益沖突表述為圖1所示的模型,城市更新的利益主體由政府、開發(fā)商和產(chǎn)權(quán)人構(gòu)成,其中產(chǎn)權(quán)人可以是產(chǎn)權(quán)單位,也可以是產(chǎn)權(quán)個(gè)人,還可以涵蓋產(chǎn)權(quán)代理人(社區(qū)、單位等)。政府、開發(fā)商和產(chǎn)權(quán)人是城市更新利益格局中的3個(gè)對立點(diǎn),三者間互為關(guān)聯(lián),彼此間存在著利益沖突。(1)政府和開發(fā)商之間的利益沖突焦點(diǎn)為規(guī)則性沖突,即兩者在開發(fā)規(guī)則和開發(fā)條件上的博弈,一方面政府通過開發(fā)條件引導(dǎo)和控制開發(fā)商的開發(fā)行為,另一方面,開發(fā)商為了利益最大化,不斷試圖去改變和突破開發(fā)規(guī)則和開發(fā)條件。(2)政府與產(chǎn)權(quán)人之間的利益沖突聚焦在公共利益分配上面,政府作為公共利益的監(jiān)管者,需要從全域去考慮公共利益的分配,而產(chǎn)權(quán)人從局域利益和個(gè)人利益出發(fā),希望盡可能多的分得城市公共利益的蛋糕。(3)開發(fā)商和產(chǎn)權(quán)人之間的沖突純粹屬于交易性的,兩者可以按照市場規(guī)則進(jìn)行討價(jià)還價(jià),最終達(dá)成交易。然而,實(shí)際情況中,產(chǎn)權(quán)人,尤其是產(chǎn)權(quán)個(gè)人,很難與開發(fā)商處于平等的交易地位,因此,如果沒有外力的干預(yù),開發(fā)商和產(chǎn)權(quán)人之間的交易往往是不公平的(圖1)。3就市政改革而言，與發(fā)展利益的規(guī)劃協(xié)調(diào)3.1城市更新是城市利益關(guān)系的協(xié)調(diào)推進(jìn)者在城市更新實(shí)踐中,相關(guān)利益的協(xié)調(diào)可以通過多種途徑來實(shí)現(xiàn),城市規(guī)劃只是眾多協(xié)調(diào)途徑中的一種。與經(jīng)濟(jì)、政治等途徑相比,城市規(guī)劃的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如我們想象的那么強(qiáng)大,但并不是說規(guī)劃將無所作為。作為城市公共政策和行政管理手段的城市規(guī)劃,可以作為城市公共利益的代言人,通過城市更新規(guī)劃,明確公共產(chǎn)品布局方案,引導(dǎo)公共利益的合理和公平分配,確定城市更新的規(guī)則和規(guī)劃條件,將局部開發(fā)納入到城市開發(fā)的整體考慮之中,避免開發(fā)商的個(gè)體利益訴求侵害到城市的整體利益。規(guī)劃協(xié)調(diào)本質(zhì)上是城市中各種利益關(guān)系的協(xié)調(diào),一方面,規(guī)劃的立場和價(jià)值取向,會(huì)表現(xiàn)在城市更新模式的選擇上,并通過城市更新規(guī)劃方案影響到政府、開發(fā)商和產(chǎn)權(quán)人之間的利益格局;另一方面,規(guī)劃師很難保持其獨(dú)立的立場和價(jià)值取向,而是受到政府、開發(fā)商和產(chǎn)權(quán)人等各方利益的干擾。因此,城市更新中的規(guī)劃協(xié)調(diào),不能游離于相關(guān)的利益博弈之外,單純地依靠規(guī)劃師的規(guī)劃理想,而應(yīng)積極聯(lián)絡(luò)相關(guān)利益者達(dá)成共同的決策。3.2突和交易性沖突的應(yīng)對結(jié)合前文分析,城市更新中的規(guī)則性沖突、分配性沖突和交易性沖突應(yīng)是城市規(guī)劃協(xié)調(diào)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn),因此,針對這3個(gè)沖突焦點(diǎn),筆者認(rèn)為規(guī)劃協(xié)調(diào)的立場和價(jià)值取向應(yīng)體現(xiàn)出公平性、全局性和倫理性。(1)政府的行為強(qiáng)調(diào)規(guī)則的公平性,突出了城市規(guī)劃作為城市建設(shè)管理的法則,其最重要的特點(diǎn)是嚴(yán)肅性和規(guī)則性,政府在執(zhí)行城市規(guī)劃的過程中,強(qiáng)調(diào)規(guī)則的公平性甚至超越了規(guī)則的合理性和科學(xué)性。應(yīng)對政府與開發(fā)商之間的規(guī)則性沖突,政府不應(yīng)厚此薄彼,而應(yīng)把持公平性的原則,這是規(guī)劃協(xié)調(diào)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。(2)注意公共利益合理、公平地分配,避免政府以公謀私應(yīng)對政府和產(chǎn)權(quán)人之間的分配性沖突,規(guī)劃作為城市公共利益的代言人,應(yīng)從全局出發(fā),保證公共利益合理、公平的分配,在防止公共利益被局域或個(gè)體侵占的同時(shí),避免政府以公謀私。此外,規(guī)劃協(xié)調(diào)的全局性還體現(xiàn)在近期和遠(yuǎn)期的利益協(xié)調(diào)上,通過對公共利益和個(gè)體利益之間時(shí)間維度轉(zhuǎn)換的把握,實(shí)現(xiàn)對分配性沖突的長遠(yuǎn)協(xié)調(diào)。(3)從市場倫理角度出發(fā),保護(hù)弱勢群體,爭取更多利益,為市場在交易性沖突中,由于開發(fā)商與產(chǎn)權(quán)個(gè)體之間的不平等地位,促使了交易的不平等性。規(guī)劃協(xié)調(diào)應(yīng)從社會(huì)倫理的視角出發(fā),保護(hù)弱勢群體,從開發(fā)商處為弱勢群體爭取更多利益。此外,在政府、單位和產(chǎn)權(quán)個(gè)體之間,規(guī)劃協(xié)調(diào)應(yīng)作為弱勢產(chǎn)權(quán)個(gè)體的代言人,向政府和單位爭取更多的利益。3.3規(guī)劃協(xié)調(diào)策略(1)更新模式的選擇城市更新涉及公共建筑區(qū)、工廠區(qū)和住宅區(qū)等不同的功能用地和建筑類型,因此,在具體的城市更新項(xiàng)目中,更新規(guī)劃應(yīng)審慎選擇適宜的更新模式。更新模式的選擇應(yīng)建立在城市更新客體的土地使用權(quán)和建筑產(chǎn)權(quán)關(guān)系、以及更新主體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力的基礎(chǔ)之上。適宜的更新模式既要具備有利于各利益相關(guān)者之間協(xié)調(diào)的機(jī)制,又要具備保證更新規(guī)劃能夠順利實(shí)施的更新主體和更新方式。(2)區(qū)域協(xié)調(diào)—梳理利益主體構(gòu)成,明確利益主體身份。利益主體身份是由利益主體自身的角色和資源條件決定的,但在城市更新實(shí)踐中,經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)利益主體身份不明確的現(xiàn)象,導(dǎo)致城市更新中利益關(guān)系紊亂、利益分配失衡等問題。規(guī)劃協(xié)調(diào)可以通過合理的規(guī)則和運(yùn)行機(jī)制,約束政府、開發(fā)商和產(chǎn)權(quán)人在身份認(rèn)定上的越俎代庖;通過規(guī)劃的功能和空間形式對各利益主體的利益加以界定。(3)合理功能和空間的布局,避免利益沖突一方面,在應(yīng)對不同的利益沖突時(shí),應(yīng)選擇合適的規(guī)劃立場。另一方面,城市規(guī)劃的立足點(diǎn)是空間規(guī)劃,而合理的城市更新規(guī)劃,在具備良好的功能和空間關(guān)系的同時(shí),必