繁文節(jié)與公共管理

繁文節(jié)與公共管理

繁文節(jié)是公共管理領(lǐng)域的一個(gè)重要概念，它指的是對(duì)組織績(jī)效有害的剩余管理規(guī)則、規(guī)章制度和程序。作為一種“官僚病”,繁文縟節(jié)使組織成員循規(guī)蹈矩、束手束腳,對(duì)政府和公共部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和績(jī)效改進(jìn)危害極大。20世紀(jì)70年代興起的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)旨在減少政府受到的過度束縛并提高政府績(jī)效,它使這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)的主要對(duì)象——繁文縟節(jié)——逐漸在公共管理研究領(lǐng)域得到廣泛關(guān)注。目前關(guān)于繁文縟節(jié)的研究主要集中在美英等發(fā)達(dá)國(guó)家,中國(guó)公共管理學(xué)者的研究還不多見。國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)中即便出現(xiàn)“繁文縟節(jié)”,也多是翻譯學(xué)者提醒讀者注意該詞的真實(shí)含義。本文旨在對(duì)國(guó)際公共管理領(lǐng)域繁文縟節(jié)的研究進(jìn)展進(jìn)行綜述,概述繁文縟節(jié)的概念與測(cè)量、影響因素與作用后果,并明確未來繁文縟節(jié)研究的重要方向與議程,以期推動(dòng)中國(guó)繁文縟節(jié)的研究進(jìn)展。一、公共組織的繁文節(jié)從其承受主體來看,繁文縟節(jié)可以分為兩類:一類是企業(yè)和公民在與政府打交道的過程中遇到的繁文縟節(jié);一類是政府和公共部門的日常運(yùn)轉(zhuǎn)面臨的繁文縟節(jié)。對(duì)于企業(yè)和公民等利益相關(guān)者而言,政府向其施加的管理和規(guī)制導(dǎo)致了繁文縟節(jié),并成為它們的負(fù)擔(dān)和成本。世界銀行、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)等國(guó)際組織都開展了大型研究項(xiàng)目,對(duì)市場(chǎng)規(guī)制、投資環(huán)境、行政簡(jiǎn)化等問題進(jìn)行研究,希望削減政府對(duì)企業(yè)的規(guī)制,營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。政治—行政二分學(xué)說是公共管理學(xué)科明確邊界的理論基礎(chǔ),它認(rèn)為政治權(quán)威規(guī)定了公共管理的界限和范圍,政治引發(fā)的外部控制是政府繁文縟節(jié)的主要誘因。從已有文獻(xiàn)來看,雖然企業(yè)和公民遭受的政府施加的繁文縟節(jié)十分重要,但公共管理學(xué)科對(duì)繁文縟節(jié)的研究主要關(guān)注政府管理面臨的繁文縟節(jié)。繁文縟節(jié)的系統(tǒng)研究最早可以追溯到布坎南的開創(chuàng)性研究。人們一般認(rèn)為,公共組織比私營(yíng)組織的繁文縟節(jié)更多,公共組織成員擁有不同于私營(yíng)組織的服務(wù)倫理或服務(wù)動(dòng)機(jī)。布坎南的驚人發(fā)現(xiàn)在于,公共組織的繁文縟節(jié)不但不比私營(yíng)組織多,反而比私營(yíng)組織少(P423-444)。他的這一有悖常理的研究發(fā)現(xiàn)使后來的許多學(xué)者都對(duì)公私部門之間的差異進(jìn)行研究,比較繁文縟節(jié)在不同部門的多寡和起因。1977年,考夫曼出版了第一本有關(guān)繁文縟節(jié)的著作《繁文縟節(jié):起源、使用與濫用》,但此后有關(guān)繁文縟節(jié)的研究并沒有成為學(xué)者們關(guān)注的熱點(diǎn)問題。盡管繁文縟節(jié)很早就受到了學(xué)者的關(guān)注,但為何繁文縟節(jié)研究卻在20世紀(jì)末興起?要回答這個(gè)問題,我們就要對(duì)“新公共管理”、“重塑政府”、戈?duì)枅?bào)告等公共管理歷史事件進(jìn)行簡(jiǎn)要回溯。繁文縟節(jié)只是學(xué)者們總結(jié)的百余種“官僚病”的其中之一,而且與腐敗、歧視等問題相比,它的嚴(yán)重性和社會(huì)影響可能并不突出。有學(xué)者甚至認(rèn)為,對(duì)這樣一個(gè)聲名狼藉的公共管理概念進(jìn)行如此大規(guī)模的理論考察,實(shí)在是沒有必要(P373-375)。為什么要對(duì)繁文縟節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)研究?伯茲曼對(duì)此做出了回答。他認(rèn)為,繁文縟節(jié)是理解官僚制及其弊病的核心,它具有非常強(qiáng)的穿透性,并會(huì)對(duì)組織及其利益相關(guān)者產(chǎn)生持久的侵蝕。政府的繁文縟節(jié)既多且重要,極有必要發(fā)展一種政府“繁文縟節(jié)”理論,對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)研究(P273-303)。伯茲曼的學(xué)術(shù)努力恰恰是20世紀(jì)90年代初美國(guó)“重塑政府”運(yùn)動(dòng)的真實(shí)寫照,而繁文縟節(jié)研究也日漸引起學(xué)者們的重視,并取得了一批有影響力的研究成果。1992年,奧斯本與蓋布勒出版了《重塑政府》一書,旗幟鮮明地呼吁政府的管理重心應(yīng)該從關(guān)注程序和過程轉(zhuǎn)向注重績(jī)效和結(jié)果。1993年,時(shí)任美國(guó)副總統(tǒng)戈?duì)栴I(lǐng)導(dǎo)的《美國(guó)績(jī)效評(píng)論》發(fā)布了戈?duì)枅?bào)告《從繁文縟節(jié)到結(jié)果:打造一個(gè)多辦事、少花錢的政府》,明確指出改革的目標(biāo)在于減少政府中的繁文縟節(jié),使政府變得更加有效。該報(bào)告將繁文縟節(jié)視為政府績(jī)效改進(jìn)的攔路虎,認(rèn)為剪除繁文縟節(jié)是通往績(jī)效與結(jié)果的唯一路徑。實(shí)踐界的重視很快得到了學(xué)術(shù)界的響應(yīng)。2000年,伯茲曼出版了《官僚制與繁文縟節(jié)》一書,對(duì)繁文縟節(jié)研究進(jìn)行了系統(tǒng)梳理和概括,為該領(lǐng)域的研究提供了較為全面的指引。2011年,伯茲曼和菲尼共同出版了《規(guī)則與繁文縟節(jié):公共行政理論與研究的棱鏡》一書,認(rèn)為繁文縟節(jié)的研究是檢驗(yàn)許多公共行政理論的試金石。與此同時(shí),越來越多的研究開始對(duì)繁文縟節(jié)的特征、影響因素和作用結(jié)果等進(jìn)行考察,豐富繁文縟節(jié)理論,使其逐漸走向公共管理研究的核心。二、繁文節(jié)與正式化繁文縟節(jié)(redtape)的英文直譯為“紅帶子”,它的本義早在17世紀(jì)就在英語中出現(xiàn)了,而其比喻意義則是在19世紀(jì)英國(guó)出現(xiàn)的。19世紀(jì)英國(guó)的官方文件按照慣例都用紅色布帶捆扎起來,于是人們?nèi)諠u將紅帶子與官僚主義聯(lián)系在一起,并賦予其一定的象征意義,形容政府的官僚作風(fēng)造成的繁瑣、拖沓和延誤。牛津詞典將繁文縟節(jié)解釋為“不必要的繁瑣規(guī)則制度,通常導(dǎo)致辦事拖沓和困難重重”。因此,人們一般將其譯為官僚主義、官僚作風(fēng)、繁文縟節(jié)、官樣文章或文牘主義,并認(rèn)為它是一個(gè)貶義詞。最早研究繁文縟節(jié)的布坎南并沒有為繁文縟節(jié)提供一個(gè)明確的定義,考夫曼在其著作中也沒有準(zhǔn)確定義繁文縟節(jié),致使繁文縟節(jié)的概念含糊不清。羅森菲爾德對(duì)社區(qū)發(fā)展計(jì)劃的研究指出,繁文縟節(jié)“被人們認(rèn)為是在決策或決策執(zhí)行過程中冗余、僵化或毫無意義的規(guī)章、程序、格式或政府干預(yù)?！?P603-620)鮑爾德溫認(rèn)為繁文縟節(jié)是員工(而不是公眾)在開展日常活動(dòng)中面臨的約束,從而將繁文縟節(jié)限定在組織內(nèi)部(P7-28)。伯茲曼提出了繁文縟節(jié)的第一個(gè)較為明確的定義,他將繁文縟節(jié)定義為“仍然有效且需要服從的規(guī)則、規(guī)章和程序,但它們卻并不能有助于實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目的。”(P273-303)此后許多學(xué)者大都認(rèn)可該定義并對(duì)其進(jìn)行豐富,認(rèn)為繁文縟節(jié)是組織成員面臨的冗余規(guī)章制度和程序要求,它對(duì)組織績(jī)效有害。繁文縟節(jié)與官僚制組織結(jié)構(gòu)息息相關(guān),因此人們經(jīng)常將繁文縟節(jié)與相關(guān)的組織結(jié)構(gòu)概念相混淆,如正式化(formalization)。繁文縟節(jié)與正式化盡管緊密相關(guān),但二者是截然不同的理論概念。伯茲曼與斯科特認(rèn)為,將繁文縟節(jié)與正式化加以區(qū)分具有重要的理論意義。以醫(yī)學(xué)為例,它們反映了不同的取向。如果正式化可以看作“生理學(xué)”,那么繁文縟節(jié)可以視為“病理學(xué)”;正式化是組織的正常特征,而繁文縟節(jié)是組織的病變表現(xiàn)(P1-7)。伯茲曼等明確將繁文縟節(jié)與正式化加以區(qū)分,認(rèn)為繁文縟節(jié)不止源于正式的規(guī)章制度,而且可能源于組織外部由政府導(dǎo)致的一系列制約因素(公共性)(P290-322)。潘迪與斯科特對(duì)繁文縟節(jié)與韋伯式官僚制組織的結(jié)構(gòu)特征(如等級(jí)制、專業(yè)分工和正式化)之間的關(guān)系進(jìn)行因子分析,發(fā)現(xiàn)不同繁文縟節(jié)指標(biāo)之間的相關(guān)度顯著高于繁文縟節(jié)與正式化等指標(biāo)之間的相關(guān)度,表明繁文縟節(jié)與正式化等組織結(jié)構(gòu)概念之間具有較高的鑒別效度,二者屬于不同的理論概念(P553-580)。繁文縟節(jié)源于多種因素并表現(xiàn)為許多形態(tài),有必要對(duì)其進(jìn)行分類。鮑爾德溫認(rèn)為繁文縟節(jié)既可以分為正式的與非正式的,也可以分為內(nèi)部與外部。正式的繁文縟節(jié)指“法律、規(guī)章與程序等導(dǎo)致組織的自由受到制約或限制”,它既可以源于外部,也可以是內(nèi)部的。非正式的繁文縟節(jié)源于政治制度、媒體或利益集團(tuán)等施加的影響,它是外部引致的(P7-28)。伯茲曼認(rèn)為,繁文縟節(jié)可以分為組織繁文縟節(jié)與利益相關(guān)者繁文縟節(jié),前者指組織本身感知的繁文縟節(jié),而后者則關(guān)注特定利益相關(guān)者受到的繁文縟節(jié)。此外,還可以從人事管理、采購(gòu)、預(yù)算等管理子系統(tǒng)對(duì)繁文縟節(jié)的不同表征進(jìn)行研究(P37-51)。三、量繁文節(jié)的重要性作為一個(gè)多維構(gòu)念(multidimensionalconstruct),如何測(cè)量繁文縟節(jié)是實(shí)證研究中面臨的一個(gè)復(fù)雜問題。雖然繁文縟節(jié)可以分為組織繁文縟節(jié)與利益相關(guān)者繁文縟節(jié),但繁文縟節(jié)本質(zhì)上是利益相關(guān)者的主觀感知情況,因此怎樣測(cè)量并調(diào)和不同利益相關(guān)者的感知水平,通過適當(dāng)方式測(cè)量組織繁文縟節(jié),這些問題都還有待于進(jìn)一步研究。(一)積極方面:認(rèn)為社會(huì)變遷的外在表現(xiàn)由于多數(shù)研究都采用問卷調(diào)查收集數(shù)據(jù),因此通過調(diào)查對(duì)象的主觀感知水平測(cè)量繁文縟節(jié)就成為目前研究的主要手段。一些學(xué)者對(duì)人事管理、采購(gòu)等領(lǐng)域的繁文縟節(jié)進(jìn)行測(cè)量,另一些學(xué)者則通過單項(xiàng)指標(biāo)從總體水平測(cè)量繁文縟節(jié)。圍繞繁文縟節(jié)存在兩種理論觀點(diǎn),一種觀點(diǎn)認(rèn)為繁文縟節(jié)是預(yù)算、人事等管理子系統(tǒng)的僵化導(dǎo)致的,即繁文縟節(jié)是一個(gè)形成性(formative)指數(shù);另一種觀點(diǎn)主張繁文縟節(jié)源于政治問責(zé)和其他外部影響,認(rèn)為繁文縟節(jié)屬于反映性(reflective)指標(biāo)。科賽等對(duì)5個(gè)維度16個(gè)題項(xiàng)的驗(yàn)證型因子分析表明,繁文縟節(jié)是反映性概念,說明它主要源于外部控制并反映在不同管理領(lǐng)域(P342-361)。由于多數(shù)調(diào)查都是個(gè)人層面的,即便是組織層面的,也通常是通過一個(gè)組織成員反映整個(gè)組織的繁文縟節(jié)水平,這種感知測(cè)量途徑可能產(chǎn)生同源數(shù)據(jù)與共同方法偏誤。潘迪與馬洛維認(rèn)為,盡管依靠單個(gè)組織成員的感知信息會(huì)發(fā)生偏誤,但總體來說它是可靠的,而且調(diào)查也更為簡(jiǎn)便易行。沃爾克與布瑞爾發(fā)現(xiàn),組織的高層、中層和基層人員對(duì)繁文縟節(jié)的感知水平是不同的,越是低層的管理人員對(duì)繁文縟節(jié)的感知水平越高。他們對(duì)英國(guó)地方政府的研究引入了多調(diào)查對(duì)象方式,一定程度上克服了這個(gè)問題,但由此也導(dǎo)致了調(diào)查難度增加和指標(biāo)加總問題(P1112-1127)。最近的一些研究開始區(qū)分不同利益相關(guān)者對(duì)繁文縟節(jié)的感知,從而進(jìn)行更為細(xì)致的比較,如考察公共管理人員與企業(yè)管理人員對(duì)繁文縟節(jié)的感知水平(P710-729)。(二)復(fù)雜模型的研究有鑒于主觀感知指標(biāo)存在的缺陷,一些學(xué)者提出利用客觀統(tǒng)計(jì)指標(biāo)測(cè)量繁文縟節(jié)。繁文縟節(jié)反映了組織程序的拖沓和延誤,伯茲曼等采用組織關(guān)鍵管理任務(wù)的運(yùn)行時(shí)間,也即行政拖沓程度來衡量繁文縟節(jié)(P290-322)。然而,辦事拖沓可能源于許多因素,而研究中需要區(qū)分繁文縟節(jié)導(dǎo)致的辦事拖沓與普通的辦事拖沓。為此潘迪與布萊施奈德提出了一種獨(dú)特測(cè)量方法,運(yùn)用以行政拖沓為因變量的多元回歸模型獲得的統(tǒng)計(jì)殘差來衡量繁文縟節(jié),從而將影響拖沓的其他因素排除在外(P113-130)。與主觀感知指標(biāo)相比,客觀統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的優(yōu)勢(shì)在于更加真實(shí)地反映組織規(guī)則及其誘發(fā)的繁文縟節(jié),但缺點(diǎn)也較為明顯。由于不同類型的組織的核心業(yè)務(wù)不同,單純統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)處理時(shí)間在不同組織之間不具有可比性?？陀^指標(biāo)的數(shù)據(jù)獲取難度較大,且難以剔除繁文縟節(jié)以外因素的影響,反而不利于真正反映繁文縟節(jié)概念的真實(shí)內(nèi)涵。因此,主流的繁文縟節(jié)研究仍然將主要采用基于問卷調(diào)查的主觀感知指標(biāo)。(三)其他測(cè)量手段瑞尼等對(duì)繁文縟節(jié)的研究提出采用多種測(cè)量指標(biāo)的策略,認(rèn)為繁文縟節(jié)包括主觀感知、行政拖沓和正式化。他們希望通過綜合運(yùn)用多種指標(biāo),克服單一指標(biāo)或數(shù)據(jù)來源造成的缺陷(P567-574)。但正如潘迪與斯科特所言,多維度、指標(biāo)方法固然能夠延伸繁文縟節(jié)的概念,但卻犧牲了理論的精確性,并導(dǎo)致矛盾結(jié)果的難以解釋(P553-580)。除此以外,還有一些學(xué)者探討了其他方法,如伯茲曼與德哈特-戴維斯利用深入的案例研究考察環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的繁文縟節(jié)(P141-177),斯科特與潘迪則通過實(shí)驗(yàn)操控對(duì)繁文縟節(jié)進(jìn)行研究(P615-633)。潘迪與斯科特發(fā)現(xiàn),雖然繁文縟節(jié)與組織結(jié)構(gòu)的相關(guān)度低于繁文縟節(jié)不同指標(biāo)之間的相關(guān)度,但測(cè)量繁文縟節(jié)的不同指標(biāo)之間的相關(guān)度并未達(dá)到理想狀態(tài),表明其測(cè)量仍然值得努力(P553-580)。綜合而言,對(duì)繁文縟節(jié)的整體感知指標(biāo)最為有效,其次是人事管理領(lǐng)域的繁文縟節(jié)感知水平和基于行政拖沓的測(cè)量手段。未來研究需要拓展采購(gòu)或客戶服務(wù)等人事管理領(lǐng)域以外的繁文縟節(jié),通過對(duì)不同類型的繁文縟節(jié)的鑒別和歸因,為公共管理者識(shí)別和剪除繁文縟節(jié)提供幫助(P553-580)。(四)繁文節(jié)的定義測(cè)量繁文縟節(jié)的關(guān)鍵在于將其中的組織正式化予以盡可能剔除,從而精確捕捉繁文縟節(jié)的“凈值”。最近考夫曼和菲尼對(duì)荷蘭政府的調(diào)查發(fā)現(xiàn),公共管理人員感知的繁文縟節(jié)同其感知的正式化高度相關(guān),感知的正式化同客觀的正式化(組織內(nèi)正式規(guī)則的數(shù)量)顯著相關(guān)但關(guān)系較弱,而客觀的正式化同感知的繁文縟節(jié)卻沒有顯著相關(guān)關(guān)系。由此表明,繁文縟節(jié)與正式化是兩個(gè)不同的概念,但正式化卻并非是繁文縟節(jié)的必要條件(P1-20)。最近,菲尼做了一項(xiàng)實(shí)驗(yàn),即在調(diào)查問卷中設(shè)置了4種不同的繁文縟節(jié)題項(xiàng),來分析哪種題項(xiàng)的設(shè)計(jì)更有利于獲得準(zhǔn)確的測(cè)量結(jié)果(P427-447)。她的分析顯示,繁文縟節(jié)題項(xiàng)的用詞和定義會(huì)對(duì)回答者對(duì)組織繁文縟節(jié)的評(píng)價(jià)產(chǎn)生非常明顯的影響。與提供定義的題項(xiàng)相比,回答者對(duì)未提供定義的題項(xiàng)評(píng)價(jià)的繁文縟節(jié)水平更高。通常來說,繁文縟節(jié)容易對(duì)回答者暗示負(fù)面信息,當(dāng)題項(xiàng)中出現(xiàn)該詞時(shí),他們會(huì)相應(yīng)評(píng)價(jià)得較低。布萊施耐德等最近也開發(fā)了一種新的方法,期望將繁文縟節(jié)與組織正式化在測(cè)量層面予以區(qū)分,從而精確測(cè)量繁文縟節(jié)。他們的方法是將繁文縟節(jié)視為正式化的函數(shù)而對(duì)其進(jìn)行回歸分析,回歸模型解釋的部分是正式化與繁文縟節(jié)重疊的部分,而回歸模型的殘差則是正式化無法解釋的繁文縟節(jié)部分,因此可以將其作為測(cè)量繁文縟節(jié)的有效指標(biāo)。他們將新指標(biāo)與原來的指標(biāo)進(jìn)行比較,通過復(fù)制已有的若干實(shí)證研究結(jié)果,發(fā)現(xiàn)新指標(biāo)的構(gòu)念效度更高,即對(duì)其他理論結(jié)果的影響更為明顯。他們的研究表明,該方法可以在未來調(diào)查研究中用于精確測(cè)量繁文縟節(jié)。四、個(gè)人的繁文節(jié)公共管理研究人員和實(shí)踐者們一般都認(rèn)為繁文縟節(jié)是負(fù)面現(xiàn)象,不利于組織發(fā)展。但早期的一些學(xué)者卻認(rèn)為,繁文縟節(jié)是一把“雙刃劍”,它在損害效率的同時(shí)也會(huì)帶來正面收益?？挤蚵驼J(rèn)為,“一個(gè)人的繁文縟節(jié)是另一人珍視的程序安全?！彪m然繁文縟節(jié)在一定程度上犧牲了效率,但它卻有利于通過程序公正保護(hù)公民的權(quán)利公平。關(guān)于繁文縟節(jié)的影響,目前還沒有積累充分的證據(jù)對(duì)這些論斷提供支撐。(一)繁文節(jié)和公共服務(wù)動(dòng)機(jī)與組織員工繁文縟節(jié)是關(guān)乎規(guī)則與程序的負(fù)面影響,這種影響對(duì)象可以是態(tài)度上的,也可以是行為方面的。繁文縟節(jié)對(duì)組織內(nèi)部的管理人員和一般員工會(huì)產(chǎn)生深刻的影響,而且這種影響主要是負(fù)面的。特別是人事管理領(lǐng)域的繁文縟節(jié),使組織很難有效獎(jiǎng)優(yōu)罰劣,通過績(jī)效薪酬或職位升遷等為組織成員提供足夠有力的激勵(lì),從而降低組織成員的工作積極性。有研究發(fā)現(xiàn),繁文縟節(jié)降低了公務(wù)員的組織承諾、工作投入和工作滿意度,使公務(wù)員對(duì)其工作表現(xiàn)出倦怠傾向(P133-148)。公共服務(wù)動(dòng)機(jī)是公共組織員工特有的需求,它有利于員工投身公共事業(yè)并甘愿犧牲。但莫尼漢和潘迪的研究卻表明,繁文縟節(jié)表現(xiàn)出的拖沓和僵化會(huì)嚴(yán)重挫傷公務(wù)員的公共服務(wù)動(dòng)機(jī),不利于政府公共事業(yè)的發(fā)展(P40-53)。因此,繁文縟節(jié)使身處其中的組織成員受到過度限制和管束,不利于組織成員發(fā)揮聰明才智,甚至?xí)靷湓械墓ぷ髋Α?二)繁文節(jié)與政府績(jī)效繁文縟節(jié)對(duì)管理者與組織成員施加了過多的規(guī)則制約,限制了人們的自主性和創(chuàng)造力,不利于組織變革與創(chuàng)新。然而,現(xiàn)有研究并沒有證實(shí)繁文縟節(jié)對(duì)組織創(chuàng)新的負(fù)面影響。穆恩與布萊施奈德的研究發(fā)現(xiàn),繁文縟節(jié)未必是信息技術(shù)創(chuàng)新的障礙,相反它會(huì)推動(dòng)組織采取信息技術(shù)創(chuàng)新舉措來解決問題(P273-292)。一般認(rèn)為,政府部門的變革型領(lǐng)導(dǎo)行為較少,組織結(jié)構(gòu)可能是主要原因。但對(duì)美國(guó)市場(chǎng)經(jīng)理的調(diào)查研究表明,繁文縟節(jié)沒有導(dǎo)致變革型領(lǐng)導(dǎo)的下降,二者之間的相關(guān)關(guān)系不顯著,說明繁文縟節(jié)不會(huì)抑制公共領(lǐng)導(dǎo)的變革傾向(P75-89)。繁文縟節(jié)對(duì)政府績(jī)效的影響也較為復(fù)雜,目前尚未取得共識(shí)。潘迪等的實(shí)證研究表明,人事管理與信息系統(tǒng)的繁文縟節(jié)對(duì)組織績(jī)效產(chǎn)生負(fù)面影響,而發(fā)展型組織文化降低了這種負(fù)面效應(yīng)(P398-425)。布瑞爾與沃克爾對(duì)英國(guó)地方政府的實(shí)證研究表明,繁文縟節(jié)總體上對(duì)政府績(jī)效產(chǎn)生了負(fù)面作用,但與公共管理理論和一般常識(shí)相比,繁文縟節(jié)對(duì)政府績(jī)效的影響相對(duì)較弱,而且采取合適的戰(zhàn)略行動(dòng)可以降低這種負(fù)面作用(P423-448)。由于繁文縟節(jié)與政府績(jī)效都是多維構(gòu)念,二者的關(guān)系極為復(fù)雜,并非簡(jiǎn)單的線性關(guān)系,不同維度的繁文縟節(jié)對(duì)政府績(jī)效的不同維度產(chǎn)生了不同的影響(P427-444)。具體來說,繁文縟節(jié)對(duì)效率和公民滿意度的影響不明顯,但對(duì)公平性的影響卻是顯著正向的(P233-257)。雅克與雅克對(duì)聯(lián)邦政府部門的實(shí)證研究也表明,繁文縟節(jié)并非一無是處,行政程序也并非像理論預(yù)測(cè)的那樣僵化呆板并束縛管理人員;相反,管理人員能夠在行政程序約束下快速制定規(guī)則并適應(yīng)變化(P261-282)。此外,董皓結(jié)合中國(guó)地方政府的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn),繁文縟節(jié)與自由裁量權(quán)作為一對(duì)矛盾體,對(duì)政府績(jī)效產(chǎn)生了截然相反的作用,但其內(nèi)部機(jī)制還有待于深入探究。上述研究顯示,雖然公共組織理論認(rèn)為繁文縟節(jié)不利于組織發(fā)展,但繁文縟節(jié)對(duì)組織行為與結(jié)果的影響尚不明確。繁文縟節(jié)不僅影響組織及其成員,而且它還是一個(gè)社會(huì)問題。繁文縟節(jié)妨礙公民與政府打交道并參政議政,從而有可能影響民主發(fā)展和公平實(shí)現(xiàn)(P654-670)。更為重要的是,由于委托人與代理人之間的信息不對(duì)稱,繁文縟節(jié)有可能產(chǎn)生權(quán)力尋租,成為滋生腐敗的溫床(P489-504)。最后,伯茲曼指出,雖然繁文縟節(jié)是一種“官僚病”,但公共管理改革不應(yīng)一味強(qiáng)調(diào)效率,而應(yīng)兼顧績(jī)效、問責(zé)與公平等公共管理價(jià)值,實(shí)現(xiàn)各種價(jià)值取向的平衡。五、文學(xué)節(jié)的起源和決定因素(一)政府與非營(yíng)利組織間的繁文節(jié)圍繞繁文縟節(jié)的最早也是最主要的爭(zhēng)論,就是政府和公共部門的繁文縟節(jié)是否比私營(yíng)部門更多?部門類型對(duì)繁文縟節(jié)意味著什么?早期的研究并沒有發(fā)現(xiàn)兩類部門之間在繁文縟節(jié)方面的顯著差異,布坎南甚至發(fā)現(xiàn)政府的繁文縟節(jié)反而比企業(yè)少。但鮑爾德溫的研究表明公共組織在所有類型的繁文縟節(jié)方面都比私營(yíng)組織多,從而駁斥了布坎南的反常發(fā)現(xiàn)。伯茲曼的綜述也顯示,即便采用同樣的測(cè)量指標(biāo),多數(shù)研究都表明政府的繁文縟節(jié)比私營(yíng)企業(yè)更多。斯科特認(rèn)為,繁文縟節(jié)是一種主觀的或個(gè)人化的概念,將其在公私部門之間進(jìn)行比較可能并不適宜,因?yàn)榧词勾嬖诠讲町?這種比較也可能因?yàn)楣芾砣藛T的固有態(tài)度而造成偏誤(P477-482)。籠統(tǒng)意義上的正式化與繁文縟節(jié)在公私組織之間并沒有顯著差異。但在具體管理職能領(lǐng)域,特別是人事管理和采購(gòu)方面,由于“公共性”誘發(fā)的外部政治控制較強(qiáng),導(dǎo)致政府在這些領(lǐng)域的繁文縟節(jié)比私營(yíng)組織更為嚴(yán)重(P567-574)。瑞尼和伯茲曼對(duì)公私組織比較研究的綜述顯示,雖然目前的實(shí)證研究存在一些方法論缺陷,但多數(shù)研究都說明政府管理人員感知的繁文縟節(jié)比私營(yíng)組織嚴(yán)重(P447-469)。此外,還有研究比較了政府與非營(yíng)利組織之間在繁文縟節(jié)方面的差異。費(fèi)尼與瑞尼的調(diào)查研究顯示,在控制了其他因素的情況下,政府管理人員感知的繁文縟節(jié)仍然遠(yuǎn)高于非營(yíng)利組織,他們受到的人事管理約束也比非營(yíng)利組織多(P710-726)。綜合以上研究,我們認(rèn)為公共組織的繁文縟節(jié)和受到的規(guī)則束縛比私營(yíng)組織更多;而在公共組織范疇,政府比非營(yíng)利組織受到的約束更多。(二)體制因素:政府對(duì)繁文節(jié)的外部控制需要功能如果政府的繁文縟節(jié)多于其他部門,那么究竟是哪些因素導(dǎo)致了這種差異?一些人認(rèn)為,組織內(nèi)部因素和管理人員的特征可能是導(dǎo)致繁文縟節(jié)不容忽視的原因。伯茲曼和瑞尼的實(shí)證分析發(fā)現(xiàn),管理人員的工作態(tài)度及其所在組織的結(jié)構(gòu)特征都使他們更傾向于通過建立規(guī)則來實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。然而,私營(yíng)組織管理人員的這種規(guī)則偏好比公共組織更強(qiáng),因此無法解釋為何公共組織的繁文縟節(jié)更多(P163-189)。還有研究發(fā)現(xiàn),公共管理者的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)越強(qiáng),他們更加注重公共利益和公共政策,其所感知的繁文縟節(jié)越高,對(duì)繁文縟節(jié)的容忍程度越低(P155-180)。總而言之,關(guān)注組織內(nèi)部因素與管理人員特征的研究并沒有發(fā)現(xiàn)極為顯著的影響繁文縟節(jié)的原因而表明繁文縟節(jié)主要起源于組織外部?；诼?lián)邦制和府際關(guān)系的角度,羅森菲爾德總結(jié)了繁文縟節(jié)的4個(gè)起因(國(guó)會(huì)問責(zé)、政治文化、聯(lián)邦制和主管部門控制等),認(rèn)為繁文縟節(jié)源于政府計(jì)劃不得不處理許多外部制約因素(P603-620)。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn),組織的外部政治支持不僅直接正向影響繁文縟節(jié),而且可以通過發(fā)展型組織文化減少繁文縟節(jié)(P419-436)。因此,政治控制產(chǎn)生的外部誘因可能是繁文縟節(jié)最重要的起源。伯茲曼認(rèn)為,既然繁文縟節(jié)是變壞的規(guī)則,那么就有必要從規(guī)則是如何變壞的角度考察繁文縟節(jié)的起源。他指出,一種是“天生就壞”的規(guī)則,對(duì)規(guī)則預(yù)期效果的預(yù)測(cè)不準(zhǔn)確、規(guī)則的預(yù)期目的不合法、利益折衷和妥協(xié)、過度控制、本末倒置等產(chǎn)生了“規(guī)則自生型繁文縟節(jié)”;一種是“后天變壞”的規(guī)則,規(guī)則自身的演變、規(guī)則實(shí)施的變化、規(guī)則預(yù)期目標(biāo)的變化、外部環(huán)境的變化、邊際收益遞減、規(guī)則沖突等導(dǎo)致“規(guī)則演變型繁文縟節(jié)”。最近的研究顯示,繁文縟節(jié)除了外部控制起源外,還有工作動(dòng)機(jī)起源,即管理者的工作投入或承諾等工作特征會(huì)影響其報(bào)告的繁文縟節(jié)水平。對(duì)荷蘭小學(xué)校長(zhǎng)的調(diào)查顯示,工作投入與繁文縟節(jié)負(fù)相關(guān),而工作承諾與其正相關(guān)。與中央政府的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)同繁文縟節(jié)正相關(guān),而與地方政府和利益集團(tuán)在勞資關(guān)系領(lǐng)域的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)則同繁文縟節(jié)負(fù)相關(guān)。與此同時(shí),工作承諾調(diào)節(jié)上述變量的相關(guān)關(guān)系(P445-471)。由此可見,繁文縟節(jié)并非完全來自于組織外部控制,它也會(huì)起源于管理者的工作特征,而二者可能共同塑造了繁文縟節(jié)。還有學(xué)者指出,人們對(duì)繁文縟節(jié)的感受和評(píng)價(jià)會(huì)受到其參照點(diǎn)或參考框架的影響,而這些直接與人們的職業(yè)軌跡和工作經(jīng)歷息息相關(guān)(P582-597)。也就是說,人們不僅會(huì)因?yàn)楫?dāng)前工作特征的影響而對(duì)繁文縟節(jié)產(chǎn)生不同感受,而且會(huì)將目前的狀態(tài)與此前工作的環(huán)境和特征比較,從而確定其對(duì)繁文縟節(jié)的評(píng)價(jià)。戴維斯的分析發(fā)現(xiàn),員工參與工會(huì)的話其對(duì)繁文縟節(jié)的評(píng)價(jià)越高,但如果他們對(duì)工會(huì)價(jià)值認(rèn)同較高的話,則傾向于認(rèn)為繁文縟節(jié)是可以接受的,因?yàn)樗麄儗⑵渥鳛橼A取員工權(quán)益的必要條件。(三)收入預(yù)期對(duì)繁文節(jié)的影響既然繁文縟節(jié)對(duì)公共組織危害極大,那么如何剪除繁文縟節(jié)或降低其負(fù)面影響,就成為公共管理學(xué)者探討的話題。德哈特-戴維斯認(rèn)為,繁文縟節(jié)源于規(guī)則的失效或扭曲,因此將繁文縟節(jié)轉(zhuǎn)化為“有效規(guī)則”(greentape)才是剪除繁文縟節(jié)的有效途徑。他通過調(diào)查總結(jié)了有效規(guī)則的5個(gè)屬性:盡可能書面表述規(guī)則要求,規(guī)則依據(jù)的因果關(guān)系是合乎邏輯和有效的,進(jìn)行適當(dāng)?shù)目刂贫皇沁^度管束,在執(zhí)行過程中保持前后一致,規(guī)則的預(yù)期目的得到利益相關(guān)者的理解(P361-384)。如果在規(guī)則制定和執(zhí)行的過程中能夠注意上述幾點(diǎn),繁文縟節(jié)產(chǎn)生的可能性就會(huì)降低。在全球化、信息化的大背景下,一些學(xué)者將剪除繁文縟節(jié)的希望寄托在信息技術(shù),認(rèn)為信息技術(shù)革命可能會(huì)降低繁文縟節(jié)的危害。然而,圍繞信息技術(shù)應(yīng)用與繁文縟節(jié)之間關(guān)系的研究結(jié)論卻不一致。需求拉動(dòng)學(xué)說認(rèn)為繁文縟節(jié)使組織更加需要信息技術(shù),藉此剪除繁文縟節(jié);技術(shù)推動(dòng)學(xué)說則主張信息技術(shù)應(yīng)用使公共管理者具備了剪除繁文縟節(jié)的有力武器,有助于繁文縟節(jié)的減少。穆尼與布萊施奈德的實(shí)證分析發(fā)現(xiàn),繁文縟節(jié)與組織創(chuàng)新之間的關(guān)系是雙向的,信息技術(shù)應(yīng)用導(dǎo)致繁文縟節(jié)的降低,而繁文縟節(jié)推動(dòng)信息技術(shù)創(chuàng)新(P273-292)。最近的研究發(fā)現(xiàn),組織內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)用有助于強(qiáng)化組織內(nèi)外溝通,從而減少繁文縟節(jié)(P379-404)。然而,信息技術(shù)應(yīng)用并非一無是處,它的應(yīng)用可能只是使繁文縟節(jié)從有形的書面形式轉(zhuǎn)化為無形的電子格式。因此,信息技術(shù)既為組織記憶提供了海量存儲(chǔ),也導(dǎo)致冗余的電子繁文縟節(jié),它們使組織創(chuàng)新困難重重(P414-435)。臺(tái)灣的一項(xiàng)研究也發(fā)現(xiàn),信息技術(shù)應(yīng)用不斷沒有減少繁文縟節(jié),反而使電子繁文縟節(jié)爆炸式增長(zhǎng)。雖然都面臨繁文縟節(jié)的束縛,但有些公共管理者卻表現(xiàn)得更加有效。究其原因,他們的工作態(tài)度更加積極,并能夠藉此化解繁文縟節(jié)的牽絆(P542-575)。奧斯本與蓋布勒認(rèn)為,剪除繁文縟節(jié)的關(guān)鍵在于組織內(nèi)部變革,通過服務(wù)導(dǎo)向和績(jī)效管理等實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型。然而,由于繁文縟節(jié)主要原因政府外部的政治控制和問責(zé),更為根本的是從外部入手,為政府剪除繁文縟節(jié)掃清道路。不過,管理人員并非只能束手就擒,內(nèi)部管理可以作用于外部環(huán)境,從而減少繁文縟節(jié)。有研究顯示,盡管公共管理者無法完全消除繁文縟節(jié),但通過采用適當(dāng)?shù)墓芾聿呗院图夹g(shù),卻可以減少繁文縟節(jié)及其帶來的負(fù)面影響(P255-272)。具體來說,主動(dòng)出擊的前瞻型戰(zhàn)略可以降低繁文縟節(jié)對(duì)組織績(jī)效的負(fù)面影響,保守的防御型戰(zhàn)略對(duì)組織績(jī)效沒有顯著作用,被動(dòng)的反應(yīng)型戰(zhàn)略則可能使繁文縟節(jié)對(duì)組織績(jī)效的影響惡化(P423-448)。一些學(xué)者也指出,以“新公共管理”為代表的改革努力可能忽視了削減繁文縟節(jié)的復(fù)雜程度和影響。至為重要的是,與單純的剪除繁文縟節(jié)不同,改革更應(yīng)該保持適當(dāng)程度的平衡狀態(tài),在注重效率的同時(shí),更加注重改革對(duì)績(jī)效、問責(zé)和效率等價(jià)值理念的追求。因此,公共管理改革需要更加全面地審視繁文縟節(jié)在公共組織中的作用。六、不同國(guó)家繁文節(jié)的研究繁文縟節(jié)指對(duì)組織績(jī)效有害的冗余行政規(guī)則、規(guī)章和程序,判別繁文縟節(jié)的特征并追溯其起源,是實(shí)現(xiàn)“從繁文縟節(jié)到結(jié)果”的必由之路。繁文縟節(jié)是一種“官僚病”,對(duì)公共組織績(jī)效危害較大,并在西方公共管理研究領(lǐng)域得到了廣泛關(guān)注。本文對(duì)國(guó)際公共管理領(lǐng)域繁文縟節(jié)的研究進(jìn)展進(jìn)行了綜述,概述了繁文縟節(jié)的概念與測(cè)量、影響因素與作用后果。雖然西方國(guó)家在繁文縟節(jié)研究領(lǐng)域積累了大量研究文獻(xiàn),但在借鑒其研究時(shí)有必要認(rèn)識(shí)到中西國(guó)家的繁文縟節(jié)差異。從我國(guó)繁文縟節(jié)的研究狀況來看,學(xué)者們主要探討了兩個(gè)方面的問題。其一,是政府行政審批制度對(duì)企業(yè)和公民造成的負(fù)擔(dān)和成本。企業(yè)的成立、運(yùn)作和管理等都受到政府各個(gè)部門的管理和規(guī)制,企業(yè)不得不應(yīng)付名目繁多的行政審批制度,對(duì)企業(yè)發(fā)展極為不利。其二,認(rèn)為政府的規(guī)則不是多了,而是少了;政府的自由裁量權(quán)過大,缺乏法治和“有限政府”的理念。兩個(gè)問題其實(shí)是一枚硬幣的兩面,都反映了我國(guó)政府組織有別于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的特點(diǎn)。既然中西繁文縟節(jié)存在較大差異,西方國(guó)家繁文縟節(jié)研究對(duì)于我們的意義何在?我們認(rèn)為,繁文縟節(jié)的起源、特征與影響受到政治體制和管理情境的影響,但繁文縟節(jié)可能處于不同的發(fā)展階段,