城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下膠南市土地集約利用評(píng)價(jià)研究

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下膠南市土地集約利用評(píng)價(jià)研究

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人口的不斷增長(zhǎng)，以及城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，對(duì)建設(shè)用地的需求日益增加，土地利用問(wèn)題日益突出。這種基本國(guó)情要求必須加快土地開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變,提高土地利用的集約度和效益,促進(jìn)土地利用方式由外延擴(kuò)展向內(nèi)涵挖潛轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)土地集約利用。山東省膠南市地處國(guó)家藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃圈,青島膠州灣跨海大橋、海底隧道的開(kāi)通,以及4億t董家口深水港的開(kāi)發(fā)建設(shè)給這座城市帶來(lái)了前所未有的發(fā)展戰(zhàn)略期,對(duì)建設(shè)用地的需求量逐年增加,集約利用土地已成為膠南市建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的一個(gè)重要方面。因此,無(wú)論從保護(hù)土地資源(尤其是耕地資源)、合理配置城市土地及促進(jìn)城市土地利用方式由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵挖潛轉(zhuǎn)化,還是從城鄉(xiāng)用地統(tǒng)籌、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展角度考慮,此次研究都具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。1.堅(jiān)持統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)的原則,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的協(xié)調(diào)發(fā)展黨的十六屆三中全會(huì)提出了“五個(gè)統(tǒng)籌”的發(fā)展理念,將“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”放在首位。2010年正式公布的一號(hào)文件《加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度,進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)》,首次在主題中突出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”,為今后的“三農(nóng)”工作進(jìn)一步指明了方向。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是要把城市與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與工業(yè)、市民與農(nóng)民作為一個(gè)整體,納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃中通盤考慮,把城市和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的問(wèn)題及其相互關(guān)系綜合起來(lái)研究,統(tǒng)籌加以解決,建立有利于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)一體的協(xié)調(diào)發(fā)展。土地集約利用是指在土地資源使用量既定的情況下,通過(guò)增加土地的有效投入和優(yōu)化土地利用與布局,提高土地的利用效率和效益,發(fā)揮有限土地資源的更大功能。集約所體現(xiàn)的是功效最大化原則,注重挖掘土地資源的利用潛力,實(shí)現(xiàn)土地利用的更大功能,提高土地利用效益。集約用地特點(diǎn)是提高現(xiàn)有土地利用的功效,包括對(duì)農(nóng)用地和建設(shè)用地的集約利用。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下城市土地集約利用就是根據(jù)土地質(zhì)量特性及區(qū)位特征,因地制宜地合理開(kāi)發(fā)利用土地,全方位統(tǒng)籌土地利用結(jié)構(gòu),最終實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用。2.從城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)出發(fā)，建立城市土地集約利用評(píng)價(jià)體系2.1評(píng)估體系的建立2.1.1提高農(nóng)地利用綜合效益的原則根據(jù)《中國(guó)土地資源集約利用研究》等研究成果,可以從農(nóng)用地和建設(shè)用地兩個(gè)方面對(duì)土地集約利用概念及其內(nèi)涵進(jìn)行理解。農(nóng)用地集約利用指基于區(qū)域農(nóng)地資源科學(xué)配置和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的前提條件,在有限的農(nóng)用地利用面積上合理增加相關(guān)生產(chǎn)要素投入(數(shù)量與質(zhì)量并重),以最大限度地提高農(nóng)地利用的綜合效益(資源效益+社會(huì)效益+生態(tài)效益),充分挖掘農(nóng)地利用潛力,節(jié)約寶貴的農(nóng)地資源,從而在農(nóng)地利用上走內(nèi)涵挖潛的持續(xù)發(fā)展道路。城市建設(shè)用地集約利用是指當(dāng)前和可以預(yù)見(jiàn)的未來(lái)?xiàng)l件下,在滿足城市發(fā)展適度規(guī)模、使城市獲得最大規(guī)模效應(yīng)和集聚效益的基礎(chǔ)上,以城市合理布局、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和可持續(xù)發(fā)展為前提,通過(guò)適度增加存量土地投入、改善經(jīng)營(yíng)管理等途徑,不斷提高城市土地資源利用效率,以期取得更高的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、資源效益和生態(tài)效益。本文以區(qū)域內(nèi)農(nóng)用地和建設(shè)用地集約利用情況為研究對(duì)象,從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角構(gòu)建土地集約利用評(píng)價(jià)體系,反映評(píng)價(jià)對(duì)象在區(qū)域內(nèi)的土地利用集約程度以及土地利用基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌程度,并提出相關(guān)建議,以此為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供參考和借鑒。2.1.2評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建在綜合參考相關(guān)成果的基礎(chǔ)上,按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下城市土地集約利用的總體思路,遵照典型性、全面性、可量化性等指標(biāo)選取原則,利用層次分析法來(lái)構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,即首先要對(duì)問(wèn)題進(jìn)行初步的研究,然后把問(wèn)題進(jìn)行條理化、層次化,構(gòu)造出一個(gè)有層次的結(jié)構(gòu)模型,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下城市土地集約利用水平的指標(biāo)體系共分三層,分別為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)指標(biāo),其中三級(jí)指標(biāo)共計(jì)16個(gè)指標(biāo)因子(如表1)。2.2評(píng)價(jià)模型的構(gòu)建2.2.1nm決策矩陣多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)問(wèn)題中,設(shè)有m個(gè)決策指標(biāo)Gi(1≤j≤m),n個(gè)待評(píng)價(jià)方案Ai(1≤i≤n),n個(gè)方案的m個(gè)指標(biāo)構(gòu)成的矩陣X=(Xij)n×m,即稱“決策矩陣”。通常評(píng)價(jià)指標(biāo)有“預(yù)期型”和“約束型”兩大類,“預(yù)期型”指標(biāo)是指屬性值越大越好的指標(biāo);“約束型”指標(biāo)是指屬性值越小越好的指標(biāo)。土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中涉及的指標(biāo)數(shù)據(jù)往往具有不同的單位和量綱,數(shù)據(jù)差異較大,為了消除單位和量綱的影響,本文采用極差法對(duì)這兩類指標(biāo)進(jìn)行無(wú)量綱標(biāo)準(zhǔn)化處理。這兩類指標(biāo)無(wú)量綱化方法如下:這樣,無(wú)量綱化后的決策矩陣為Y=(yij)n×m,顯然Y的值越大越好。2.2.2均方差決策分析法本文以均方差決策分析法為評(píng)價(jià)方法,對(duì)膠南市土地集約利用情況進(jìn)行客觀、綜合評(píng)價(jià)。均方差決策具有概念清楚,計(jì)算簡(jiǎn)便,涵義明確的特點(diǎn);計(jì)算的指標(biāo)權(quán)系數(shù)精確度較高,一般適用于綜合評(píng)價(jià)要求嚴(yán)格的情況;另外,均方差決策法對(duì)于指標(biāo)的無(wú)量綱化方法基本上沒(méi)有限制,適用范圍廣。均方差決策分析法的基本思路是:以各評(píng)價(jià)指標(biāo)為隨機(jī)變量,各方案Ai在指標(biāo)Gi下的無(wú)量綱化的屬性值為該隨機(jī)變量的取值,首先求出這些隨機(jī)變量(各指標(biāo))的均方差,將這些均方差歸一化,其結(jié)果即為各指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)。該方法的計(jì)算步驟為:其次計(jì)算指標(biāo)集Gj的均方差:求出指標(biāo)集Gj權(quán)系數(shù):最后進(jìn)行多指標(biāo)決策與排序:2.2.3約利用之間的差異土地利用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌程度反映的是農(nóng)用地與建設(shè)用地集約利用之間的差異程度,表現(xiàn)為農(nóng)用地集約利用程度與建設(shè)用地集約利用程度之間的比值。土地利用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌程度=農(nóng)用地集約利用程度/建設(shè)用地集約利用程度3.從城鄉(xiāng)結(jié)合的角度來(lái)看，膠南市土地集約利用3.1建設(shè)用地面積和產(chǎn)量快速增長(zhǎng),實(shí)際利用作為投資膠南地處青島西海岸,是國(guó)家最早批準(zhǔn)的沿海開(kāi)放城市之一?？偯娣e1846km2,海岸線156km,常住人口108萬(wàn),城市規(guī)劃區(qū)面積384km2。近些年來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長(zhǎng),尤其隨著發(fā)展戰(zhàn)略期的到來(lái),對(duì)建設(shè)用地的需求也急劇上升。建設(shè)用地面積從1996年的19658.5ha增加到了2009年的25402.6ha,以平均每年441.9ha的速度增加;2000~2009年間,實(shí)際建設(shè)用地占用耕地面積為2560.3ha,占建設(shè)用地新增規(guī)模3083.3ha的83.0%。2009年全市人均城鎮(zhèn)工礦面積為175m2,高于全省平均水平;人均農(nóng)村居民點(diǎn)面積223m2,高于《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(GB50188-93)。目前,膠南市由于城市空間布局的調(diào)整和城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人口的增長(zhǎng),急需新增建設(shè)用地。3.2權(quán)重確定的實(shí)踐驗(yàn)證城市土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系選擇是否合理、權(quán)重確定是否科學(xué)、評(píng)價(jià)結(jié)果是否符合實(shí)際,都需要在實(shí)踐中加以驗(yàn)證。本文選取膠南市作為土地集約利用的評(píng)價(jià)對(duì)象,評(píng)價(jià)的步驟為:3.2.1評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立本文以《膠南統(tǒng)計(jì)年鑒2010》、《膠南市土地利用總體規(guī)劃(2006—2020)》以及膠南市國(guó)土資源部門提供的有關(guān)數(shù)據(jù)為支撐,建立反映膠南市土地集約利用水平的指標(biāo)體系狀態(tài)值(附后如表2)。3.2.2城鄉(xiāng)統(tǒng)籌利用通過(guò)對(duì)指標(biāo)進(jìn)行無(wú)綱量化處理,按均方差決策分析法公式,得到土地集約利用和土地利用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌水平計(jì)算結(jié)果(見(jiàn)表3)。據(jù)表3的評(píng)價(jià)結(jié)果,反映出膠南市土地集約利用程度及土地利用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌水平在時(shí)間序列上的趨勢(shì)(見(jiàn)圖1)。4.評(píng)價(jià)結(jié)果分析4.1土地集約利用水平為了更明確地評(píng)價(jià)最終的土地集約用地程度,本文參照了已有的研究資料,結(jié)合膠南市土地利用現(xiàn)狀及特點(diǎn),將土地集約利用水平劃分為4個(gè)級(jí)別:集約度≥0.60時(shí)為第Ⅰ級(jí)(集約利用區(qū));集約度為0.50~0.60時(shí)為第Ⅱ級(jí)(較集約利用區(qū));集約度為0.35~0.50時(shí)為第Ⅲ級(jí)(較粗放利用區(qū));集約度≤0.35時(shí)為第Ⅳ級(jí)(粗放利用區(qū))。4.2體上升趨勢(shì)從圖1中可以看出,自2005~2009年,土地集約利用程度總體上呈上升趨勢(shì)。2009年的綜合集約程度為0.593,屬于較集約利用區(qū),表現(xiàn)為土地投入水平和利用水平僅低于Ⅰ類區(qū)。在今后的土地利用中應(yīng)注重土地利用產(chǎn)出效益,提高土地利用的投入產(chǎn)出比。4.3集約利用程度根據(jù)圖1,2005~2009年5年間,農(nóng)用地集約利用程度不斷上升。2009年農(nóng)用地集約利用程度為0.526,處于Ⅱ級(jí)區(qū),即較集約利用區(qū),表現(xiàn)為土地投入強(qiáng)度整體偏好,同時(shí)利用效益也較高。但今后還應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)用地等土地投入,以增強(qiáng)農(nóng)用地集約利用程度。4.4約利用程度不斷上升從圖1中可以看到在2005~2009年5年間,建設(shè)用地集約利用程度不斷上升,在2009年達(dá)到最高點(diǎn),為0.638,處于Ⅰ級(jí)區(qū),即集約利用區(qū)。表現(xiàn)為土地投入水平和利用水平相對(duì)較高,土地利用相對(duì)集約,但仍需加強(qiáng)建設(shè)用地集約利用水平。4.5城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)發(fā)展程度的選取對(duì)土地集約利用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的評(píng)價(jià),一個(gè)理想的狀態(tài)就是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,城鄉(xiāng)評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)值十分接近,此時(shí)的評(píng)價(jià)結(jié)果數(shù)值應(yīng)該接近于1。偏離1的程度能夠說(shuō)明城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)發(fā)展的程度,即離1越遠(yuǎn),說(shuō)明城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的水平越差;越接近于1,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的水平越高。從圖1中可以看出:土地集約利用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌程度處于0.8~0.9之間,說(shuō)明農(nóng)用地與建設(shè)用地集約利用程度之間發(fā)展還不協(xié)調(diào),農(nóng)用地小于建設(shè)用地集約利用程度。因而要協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,更需要加強(qiáng)農(nóng)用地投入水平和利用水平,減少各用地之間的差異。5.建立節(jié)約集約用地和強(qiáng)制市場(chǎng)、的協(xié)調(diào)機(jī)制本文運(yùn)用均方差決策分析方法,對(duì)膠南市土地集約利用進(jìn)行綜合評(píng)價(jià),結(jié)果表明:在時(shí)間序列上,膠南市土地集約利用總體上呈上升趨勢(shì);從農(nóng)用地和建設(shè)用地集約利用程度來(lái)看,目前建設(shè)用地集約利用程度比農(nóng)用地高,土地利用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌水平還可以進(jìn)一步提高。因此,為完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,提升土地集約利用程度應(yīng)做到以下幾點(diǎn):(1)加強(qiáng)規(guī)劃計(jì)劃管理,充分發(fā)揮調(diào)控作用推進(jìn)節(jié)約集約用地必須從規(guī)劃計(jì)劃抓起,規(guī)劃計(jì)劃的科學(xué)合理是最大的節(jié)約?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》(國(guó)發(fā)3號(hào)指出:按照節(jié)約集約用地原則,審查調(diào)整各類相關(guān)規(guī)劃和用地標(biāo)準(zhǔn):(1)強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用;(2)切實(shí)加強(qiáng)重大基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的科學(xué)規(guī)劃;(3)從嚴(yán)控制城市用地規(guī)模;(4)嚴(yán)格土地使用標(biāo)準(zhǔn)。各類與土地相關(guān)的規(guī)劃,都應(yīng)當(dāng)符合保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地的原則,應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接。各類用地應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃。(2)立足內(nèi)涵挖潛,千方百計(jì)盤活土地通過(guò)加強(qiáng)對(duì)土地的投入,進(jìn)一步規(guī)范膠南市土地市場(chǎng)秩序,充分合理利用有限的土地資源,最大限度地盤活閑置低效土地和存量土地,促進(jìn)土地市場(chǎng)健康有序發(fā)展,實(shí)現(xiàn)土地資源更好地向內(nèi)涵式集約型轉(zhuǎn)變,從而實(shí)現(xiàn)土地資源的合理利用。(3)鼓勵(lì)開(kāi)展農(nóng)村土地整理,促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要在統(tǒng)籌規(guī)劃、合理安排的前提下,按照“誰(shuí)投資誰(shuí)受益”的原則,多渠道吸引社會(huì)資金,逐步加大對(duì)土地整理的投入力度。以一定比例的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi),作為配套或啟動(dòng)資金,專項(xiàng)用于這個(gè)方面,重點(diǎn)是開(kāi)展城中村的用地改造,城鄉(xiāng)