分稅分級(jí)財(cái)政體制改革的必要性

分稅分級(jí)財(cái)政體制改革的必要性

是否適宜用于中央和省級(jí)之間的區(qū)別我國(guó)實(shí)行的分稅制分配金融體系自1994年以來(lái)已經(jīng)過(guò)去了10年。在取得了積極成果的同時(shí)，發(fā)現(xiàn)和積累了一些問(wèn)題。面對(duì)地方縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的問(wèn)題,有一種意見(jiàn)認(rèn)為分稅制只適宜于中央和省級(jí)之間,而省以下不宜提倡搞分稅制,主張區(qū)分發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū),后者不搞分稅制,簡(jiǎn)稱為“縱向分兩段,橫向分兩塊(類)”。我認(rèn)為它背離了配套改革中“治本為上”的思路和原則,實(shí)際上屬于一種使財(cái)政體制格局重回“條塊分割”、“多種形式包干”的思維方向。在中國(guó)漸進(jìn)改革中,采取種種過(guò)渡措施,以“分類指導(dǎo)”方式逐步完成省以下分稅分級(jí)財(cái)政體制的構(gòu)建,是一種必然的選擇,但分類指導(dǎo)中,決不應(yīng)當(dāng)把種種條件約束之下不得已的過(guò)渡安排,放大到否定分稅制最基本的一體化制度框架的層面。分稅制的全局邏輯搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),為什么財(cái)政體制必須要搞分稅制?簡(jiǎn)而言之,財(cái)政體制如要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求來(lái)兩位一體”地處理好政府與企業(yè)、中央與地方兩大基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系,除了分稅制之外,別無(wú)他途。在一定意義上說(shuō),對(duì)于整體改革更具前提意義的,首先是憑借分稅制正確處理政府與企業(yè)的關(guān)系,即以分稅制來(lái)革除按照企業(yè)行政隸屬關(guān)系組織財(cái)政收入的舊體制癥結(jié),將企業(yè)置于不分大小、不論行政級(jí)別、依法納稅、公平競(jìng)爭(zhēng)的地位,由此才解決了在我國(guó)打造市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)微觀基礎(chǔ)的一個(gè)關(guān)鍵性難題。同時(shí),分稅制跳出了包干制下中央、地方討價(jià)還價(jià)”的“體制周期”,可以形成穩(wěn)定、規(guī)范的中央地方間、政府各層級(jí)間的財(cái)力分配關(guān)系和地方政府長(zhǎng)期行為。分稅制對(duì)于中央、地方關(guān)系的處理,也是密切關(guān)聯(lián)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)全局的,即在分稅制體制框架下,各級(jí)政府的事權(quán)—財(cái)權(quán)—財(cái)力的配置,可望得到一種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邏輯貫通、順理成章的安排:所謂事權(quán),是要合理界定各級(jí)政府適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而既不“越位”也不“缺位”的職能邊界;財(cái)權(quán),是指在各財(cái)政層級(jí)上匹配與各級(jí)政府事權(quán)相呼應(yīng)的稅基,以及在統(tǒng)一稅政格局中適當(dāng)安排各地的稅種選擇權(quán)等。決不應(yīng)認(rèn)為財(cái)權(quán)的合理配置不重要,似乎可以跳過(guò)財(cái)權(quán)配置直接尋求“事權(quán)與財(cái)力的一致”,因?yàn)樨?cái)權(quán)的配置,是配合各級(jí)政府事權(quán)方面在統(tǒng)一市場(chǎng)中的合理分工、進(jìn)而總體形成政府體系與市場(chǎng)之間合理分工,使政府能夠穩(wěn)定、規(guī)范地“以政控財(cái)、以財(cái)行政”的重要制度安排,是不可回避和不可忽視的。當(dāng)然,即使較好地做到了事權(quán)與財(cái)權(quán)的呼應(yīng)和匹配,也決不等于做到了“事權(quán)與財(cái)力的一致”,因?yàn)橥瑯拥亩惢?在發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的豐裕程度很可能大不相同,體制設(shè)計(jì)中,必須在盡可能合理配置財(cái)權(quán)之后,再配之以合理、有力的自上而下的轉(zhuǎn)移支付,以求近似地達(dá)到使欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府財(cái)力也能與事權(quán)大體相一致的結(jié)果。但是,我們不能用財(cái)權(quán)設(shè)置之后轉(zhuǎn)移支付的重要性,來(lái)否定“財(cái)權(quán)設(shè)置”的重要性,因?yàn)樗鞘罐D(zhuǎn)移支付能夠長(zhǎng)效、良性運(yùn)轉(zhuǎn)的前置環(huán)節(jié),是分稅分級(jí)財(cái)政制度安排中不可缺少的重要組成部分?？傊?對(duì)于1994年分稅制改革的大方向和基本制度成果,必須肯定和維護(hù)。當(dāng)時(shí)在正確的大方向之下作出一些不得已的過(guò)渡安排,意圖是隨著統(tǒng)一市場(chǎng)的逐步發(fā)育和完善,使分稅制在省以下逐步進(jìn)入較為規(guī)范和貫通運(yùn)行的境界。但實(shí)際情況是,1994年之后,省以下體制在分稅制方向上卻幾乎沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展,可以說(shuō)我國(guó)省以下財(cái)政體制并沒(méi)有真正進(jìn)入分稅制軌道。所以,如果我們以“跳出財(cái)政看財(cái)政”的全局思維和前瞻思維看問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)看到,在我國(guó)省以下推行與事權(quán)相匹配的分稅分級(jí)財(cái)政體制的大方向和按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀要求使分稅制逐步貫通的決心不可動(dòng)搖。問(wèn)題的關(guān)鍵和當(dāng)務(wù)之急,是應(yīng)努力解決如何過(guò)渡的問(wèn)題,避免現(xiàn)行非規(guī)范狀態(tài)的凝固化,抑制其負(fù)作用的放大。省以下分稅制的基本框架是“無(wú)解”的1994年財(cái)稅配套改革之后,中央和地方層級(jí)高端(省、市)在全部財(cái)力中所占比重上升,而縣鄉(xiāng)財(cái)政困難卻凸顯出來(lái),欠發(fā)達(dá)地區(qū)的反應(yīng)最為強(qiáng)烈。本來(lái),使各級(jí)政府增強(qiáng)事權(quán)與財(cái)權(quán)的呼應(yīng)與匹配、并通過(guò)自上而下的轉(zhuǎn)移支付使欠發(fā)達(dá)地區(qū)也大體達(dá)到事權(quán)與可用財(cái)力的一致,正是分稅制財(cái)政體制的“精神實(shí)質(zhì)”和優(yōu)點(diǎn)所在,為什么在現(xiàn)實(shí)生活中卻沒(méi)能體現(xiàn)出來(lái)?這是由于省以下其實(shí)一直沒(méi)有真正實(shí)行分稅制,所以“事權(quán)重心下移、財(cái)權(quán)重心上移”造成的基層困難和問(wèn)題,并不是分稅制之過(guò),恰恰是沒(méi)有真正進(jìn)入分稅制軌道而使實(shí)際執(zhí)行的“包干制”、“分成制”等體制的負(fù)面作用累積和放大之過(guò)?；鶎永щy與中央層級(jí)轉(zhuǎn)移支付力度雖在努力提高,但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠也有關(guān),但如果省以下體制不構(gòu)建好,光靠中央轉(zhuǎn)移支付是力不從心的,不可能形成長(zhǎng)效機(jī)制。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào),省以下分稅制之所以難入軌道而使縣鄉(xiāng)財(cái)政困難加劇,與現(xiàn)行財(cái)政與政府“五層級(jí)”的大框架有直接關(guān)系。既然要搞分稅制,不可避免要借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn),并立足中國(guó)國(guó)情找到實(shí)施方案。從前者說(shuō),在五級(jí)框架下搞分稅制,無(wú)任何國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可循;從后者說(shuō),10余年的實(shí)踐表明,在我國(guó),把20多個(gè)稅種在五個(gè)政府層級(jí)間按分稅制要求切分,是“無(wú)解”的。問(wèn)題的癥結(jié)于是就表現(xiàn)在:五級(jí)財(cái)政、五級(jí)政府的框架,與分稅制在省以下的落實(shí)之間,存在不相容性質(zhì)。且不說(shuō)欠發(fā)達(dá)地區(qū),即使是在發(fā)達(dá)區(qū)域,省以下的四級(jí)如何分稅?按現(xiàn)在的基本框架,是看不清方向和找不到擺脫“過(guò)渡態(tài)”的路徑的。因此,近年地方基層財(cái)政的困難加劇,在一定程度上正是由于五級(jí)財(cái)政框架與分稅分級(jí)財(cái)政逐漸到位之間的不相容性日漸明朗和突出所致。關(guān)于“鄉(xiāng)”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”級(jí)現(xiàn)實(shí)生活中市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,已越來(lái)越清晰地把實(shí)施進(jìn)一步的配套改革以理順省以下財(cái)政稅收體制的迫切性,擺在我們面前?！笆」芸h”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等改革試驗(yàn),基本導(dǎo)向是力求實(shí)現(xiàn)省以下財(cái)政層級(jí)的減少即扁平化,其內(nèi)在邏輯是進(jìn)而引致政府層級(jí)的減少和扁平化。改革中,市、縣行政不同級(jí)而財(cái)政同級(jí),不會(huì)發(fā)生實(shí)質(zhì)性的法律障礙;“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后何時(shí)考慮變鄉(xiāng)鎮(zhèn)為縣級(jí)政府派出機(jī)構(gòu),也可與法律的修訂配套聯(lián)動(dòng)。我們?nèi)缭凇暗厥屑?jí)”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)”這兩層級(jí)的財(cái)政改革上“修成正果”,則有望進(jìn)一步推進(jìn)到“減少行政層級(jí)”的要求,實(shí)現(xiàn)中央、省、市縣三級(jí)架構(gòu),即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織變?yōu)榭h級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu);地級(jí)能不設(shè)的不設(shè),如需設(shè)立則作為省級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。這可以使省以下的分稅制,由原來(lái)五級(jí)架構(gòu)下的“無(wú)解”,變?yōu)槿?jí)架構(gòu)下的柳暗花明、豁然開(kāi)朗,從而有力促使事權(quán)的劃分清晰化、合理化和構(gòu)建與事權(quán)相匹配的分級(jí)財(cái)稅體制,明顯降低行政體系的運(yùn)行成本,再配之以中央、省兩級(jí)自上而